a rappelé que, pour la première fois, la commission a pu analyser l'exécution budgétaire des crédits votés selon la nouvelle nomenclature budgétaire en missions, programmes et actions issue de la LOLF. Il a indiqué que 9 ministres allaient être auditionnés, sur leur exécution, en « petit hémicycle », soit en commission élargie ouverte à tous les sénateurs, ainsi qu'à la presse et au public.

procédant à l'aide d'une vidéo-projection, a rappelé que le projet de loi de règlement pour 2006 était le socle de la nouvelle présidence et de la nouvelle législature. Il a estimé que les résultats budgétaires et financiers étaient en nette amélioration, alors que la performance économique de la France se détériorait. Il a constaté que le solde budgétaire, négatif, était compris entre 35,73 milliards d'euros et 39,53 milliards d'euros et précisé que 4 estimations du déficit budgétaire pouvaient être faites en 2006. Le déficit budgétaire au sens juridique du terme s'élève à 39 milliards d'euros selon le présent projet de loi de règlement ou à 39,53 milliards d'euros selon la Cour des comptes, en intégrant un découvert auprès du Crédit foncier de France. Le déficit budgétaire, corrigé du montant de la régularisation des pensions de décembre 2005, atteint 35,73 milliards d'euros selon le gouvernement et 36,26 milliards d'euros selon la Cour des comptes.

a estimé que ces résultats étaient assez favorables, dans un contexte économique caractérisé par une croissance du produit intérieur brut (PIB) de 2 % en 2006, intermédiaire entre la prévision du gouvernement et celle du consensus des conjoncturistes, de 1,8 %. Il a noté que la croissance française était inférieure à celle de nos principaux partenaires, pour la première fois depuis de nombreuses années.

Il a relevé que le niveau de déficit était dû à des recettes fiscales supérieures de plus de 10 milliards d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2006. L'impôt sur les sociétés a eu un rendement de 5,44 milliards d'euros supplémentaires par rapport au produit attendu. Il a ajouté que la maîtrise du niveau du solde budgétaire découlait également de la maîtrise des dépenses de l'Etat, précisant que pour la quatrième année consécutive, le plafond de dépenses voté par le Parlement avait été respecté. Les dépenses nettes du budget général, à périmètre constant, s'établissent à 276,3 milliards d'euros, contre 271,3 milliards d'euros prévus en loi de finances initiale, soit une hausse de 5 milliards d'euros, correspondant à la marge de manoeuvre liée à la prévision d'inflation.

a ensuite analysé l'utilisation faite, en 2006, des leviers d'action de la LOLF. Il a relevé les points positifs suivants : la stabilisation à un niveau très bas, soit 4 milliards d'euros, des reports de crédits, la constitution d'une réserve de précaution de 5,5 milliards d'euros, élément régulateur du pilotage de gestion, la généralisation des dépenses à caractère limitatif en lieu et place des dépenses à caractère évaluatif, et l'utilisation de la fongibilité asymétrique, pour un montant néanmoins limité à 400 millions d'euros. Il a observé que les plus-values constatées avaient été affectées intégralement, en cours d'exercice, au désendettement de l'Etat.

Puis il a indiqué que les ministères n'avaient consommé que 98,8 % du plafond des autorisations d'emplois inscrites dans le budget, soit 2,321 millions d'équivalents temps plein travaillé (ETPT) réalisés, contre 2,351 millions d'ETPT prévus. Il a précisé que l'écart de 29.794 ETPT correspondait essentiellement à un écart entre les prévisions de la loi de finances initiale et les réalisations, et non à une diminution brute des effectifs. Il a observé que les efforts de gestion liés au renoncement ou à la modération de certains recrutements correspondaient à 4.100 ETPT, qui s'ajoutaient aux prévisions de réductions d'effectifs annoncées en loi de finances initiale pour 2006, soit 5.000 ETPT.

Il a constaté que, pour la première fois depuis 2001, l'Etat avait enregistré en 2006 un solde primaire, c'est-à-dire un solde budgétaire avant paiement des intérêts de la dette, proche de l'équilibre, ce qui permettait de qualifier la législature 2002-2007 de vertueuse. Il a observé que le précédent gouvernement était parvenu à enrayer la croissance de la dette à court terme. La dette publique totale est ainsi passée de 1.137 milliards d'euros en 2005 à 1.142 milliards d'euros au 31 décembre 2006. Ce résultat doit toutefois être relativisé, dès lors qu'il est largement le fruit d'une combinaison de mesures non pérennes, telles l'optimisation de la trésorerie et la poursuite d'une politique active de cession d'actifs.

a annoncé que la norme de dépenses paraissait tenue en volume, mais que son évolution restait dynamique. Il a plaidé pour la prise en compte d'une norme de dépenses « élargie » aux dépenses financées par des ressources extra-budgétaires, aux dépenses des comptes spéciaux et aux dépenses financées au moyen de certaines taxes affectées. Il a considéré que, dans cette perspective, la progression de la dépense publique était de 5,6 % en un an, passant de 589,6 milliards d'euros, en 2005, à 622,7 milliards d'euros en 2006. Il a précisé que les dépenses financées au moyen de ressources extra-budgétaires avaient concerné, notamment, en 2006, 350 millions d'euros prélevés sur les fonds propres des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI) et 490 millions d'euros versés à titre d'avance par le Crédit foncier de France.

Il a recommandé d'encadrer certaines pratiques budgétaires afin de réduire les sous-budgétisations récurrentes, de limiter les dépenses de reports de charges recensées à la clôture de l'exercice 2006, soit 9,3 milliards d'euros, dont 3,77 milliards d'euros à l'égard des organismes de sécurité sociale, et de diminuer les dettes à plus d'un an, classées en « restes à payer » et s'élevant à 9,53 milliards d'euros. Il a souligné, comme la Cour des comptes l'avait fait, que le montant des taxes affectées avait augmenté, en 2006, de plus de 50 % en euros constants, passant de 112,9 milliards d'euros à 172,8 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2007. Il a qualifié ce phénomène « d'agencisation » de l'Etat, et a estimé qu'il aboutissait à des effets très importants, qui devaient désormais être pris en compte dans la norme de dépenses.

a souhaité marquer l'intérêt porté par la commission au suivi de la performance des programmes budgétaires, en présentant un « palmarès » de ces derniers. Il a soulevé certaines réserves méthodologiques et a présenté les critères d'appréciation de la performance retenus. Aux termes de ceux-ci, il apparaît que les programmes les mieux pilotés sont, le plus souvent, de nature financière. Il a relevé que figuraient également au « palmarès » des dix programmes les mieux pilotés le programme 104 « Accueil des étrangers et intégration », le programme 107 « Administration pénitentiaire » et le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales ». Il a observé que ce classement pouvait cacher des réalités différentes et, notamment, des indicateurs de diverses performances très largement perfectibles, en particulier pour les programmes relatifs aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux, comme l'avait souligné la rapporteure spéciale Mme Marie-France Beaufils, dans ses rapports budgétaires.

Il a ensuite indiqué que les dix programmes à la gestion la plus perfectible concernaient la mission « Recherche et enseignement supérieur » ainsi que les politiques sociales, déclinées dans plusieurs missions. S'agissant de la notation des dix principaux programmes en termes de crédits budgétaires, il a observé que leurs performances étaient dans la moyenne.

a souligné la novation essentielle de la réforme budgétaire et comptable : la présentation du bilan de l'Etat en comptabilité patrimoniale. Il a noté que l'actif de l'Etat diminuait, revenant de 611,206 milliards d'euros au 1er janvier 2006 à 538,015 milliards d'euros au 31 décembre 2006. Il a expliqué que cette évolution était due à un changement de périmètre, lié notamment aux transferts à titre gratuit de 17.000 kilomètres de voirie aux collectivités territoriales, soit une sortie d'actifs de 67 milliards d'euros, et à une augmentation nette des immobilisations financières de 13 milliards d'euros. Il a constaté que les dettes non financières de l'Etat, c'est-à-dire ses dettes à l'égard de tiers, s'élevaient à 93 milliards d'euros à la fin de l'année 2006, soit une augmentation de près de 20 % sur un an, témoignant notamment des retards de paiement de l'Etat. Il a relevé que les provisions pour risques et charges, résultant notamment des litiges liés à l'impôt et aux contentieux communautaires, avaient progressé de 3 milliards d'euros, pour atteindre 50 milliards d'euros en 2006.

Il a ensuite indiqué que le compte de résultat de l'Etat était négatif à hauteur de 31,6 milliards d'euros, l'écart avec les 39 milliards d'euros du déficit du solde d'exécution budgétaire s'expliquant par la prise en compte de charges à payer, la comptabilisation des dotations aux amortissements, provisions et dépréciations, et la prise en compte des investissements. Ceux-ci sont considérés comme un actif durable qui vient accroître la valeur patrimoniale de l'Etat et sont, à ce titre, comptabilisés non pas comme une charge au compte de résultat, mais comme une immobilisation à l'actif du bilan. Il a conseillé de suivre l'évolution du solde du compte de résultat de l'Etat qui permettait d'appréhender la performance de l'activité économique de la puissance publique de façon plus pertinente et complète que le déficit budgétaire.

Enfin, il a estimé que des progrès pouvaient être faits dans le recensement des engagements hors bilan de l'Etat, afin de mieux prendre en compte les dépenses induites.

Un large débat s'est alors instauré.

s'est félicité de ce que l'autorisation de dépenses donnée par le Parlement soit respectée et de ce que les recettes fiscales soient supérieures aux prévisions. Il s'est réjoui de la présentation du bilan de l'Etat, qui est riche d'enseignements. Il a souhaité savoir si la dette publique totale, soit 1.142,2 milliards d'euros, pouvait être ventilée entre l'Etat, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.

a précisé que la dette de 1.142,2 milliards d'euros correspondait à la dette de l'Etat, des organismes de sécurité sociale, des collectivités territoriales et des organismes divers d'administration centrale (ODAC).

a invité les rapporteurs spéciaux à recenser dans leurs secteurs de compétences, de façon la plus précise possible, l'exactitude des provisions pour risques et charges inscrites au bilan de l'Etat.

a indiqué que l'inscription au titre des provisions pour risques et charges ou au titre des engagements hors bilan lui semblait parfois être le fruit d'un arbitrage difficile à prendre.

a estimé que si les provisions pour risques et charges inscrites au bilan de l'Etat devenaient parfaitement exhaustives, il conviendrait d'appliquer la même exhaustivité aux bilans des collectivités territoriales. Il a toutefois émis des doutes sur la pertinence d'une telle évolution.

a rappelé que le provisionnement devait résulter d'un risque sérieux et ne devait être ni automatique, ni systématique. Il a espéré que les collectivités territoriales adoptent, elles aussi, la comptabilité patrimoniale.

a félicité le rapporteur général pour l'extrême clarté de sa présentation. Il a souhaité savoir quels chiffres devaient être pris en compte pour l'appréciation du respect des critères de Maastricht.

a rappelé que les instances européennes suivaient l'évolution de la dette des autorités publiques, comprenant l'Etat, les collectivités territoriales, les organismes sociaux et les ODAC. Il a rappelé que cette vision d'ensemble permettait de compenser d'éventuels oublis de recensement de dettes de l'Etat envers l'un ou l'autre des organismes composant la sphère publique.

a estimé que la présentation de la loi de règlement pour 2006 était « flatteuse ». Il a regretté que la dette de l'Etat à l'égard des organismes sociaux ne soit pas prise en compte, pas plus que l'appel en avance du paiement de l'impôt sur les sociétés en décembre 2006. Il s'est étonné de la persistance, depuis plusieurs années, de la sous-évaluation des recettes fiscales. Il a noté que la vente d'actifs permettait de présenter un solde d'exécution plus faible qu'il ne devrait l'être. Enfin, s'agissant de la réduction du nombre des ETPT, il a rappelé que, dans le domaine de la justice notamment, les besoins de recrutement étaient désormais reconnus par tous.

a félicité le rapporteur général pour la clarté de son exposé. Il s'est réjoui de la présentation, pour la première année, du bilan de l'Etat en comptabilité patrimoniale. Il s'est interrogé sur la correspondance entre la diminution du nombre des ETPT et la réduction effective du nombre de fonctionnaires. Il s'est demandé si les suppressions d'ETPT correspondaient à des postes non pourvus ou à des postes occupés. Il a souhaité que soient prises en compte, dans la comptabilité patrimoniale de l'Etat, les mesures relatives aux cotisations sociales, qui détérioraient les comptes sociaux. Il a estimé que les dispositions annoncées en faveur de l'allègement des cotisations sociales pesant sur les heures supplémentaires des salariés auraient un impact sur les finances publiques, impact qui pourrait être renforcé par la prise en compte des heures supplémentaires dues par l'Etat à ses fonctionnaires, notamment dans le domaine hospitalier.

a observé que la stabilisation de la dette publique à court terme était concomitante à la stagnation relative de la croissance française par rapport à nos principaux partenaires. Dès lors, il s'est demandé si l'économie française était, en fait, soutenue par la dette publique jusqu'à présent.

a souligné la précision de l'exposé du rapporteur général. Elle a souhaité connaître le détail de la diminution d'ETPT attribuée aux mouvements de décentralisation.

a dénoncé les effets de « l'agencisation » de l'Etat, il s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'en interdire le principe même. Il a rappelé que le Parlement votait l'affectation de recettes fiscales à ses agences, et qu'il ne tenait donc qu'à lui d'y renoncer. Enfin, il a souhaité que le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique soit modifié pour prendre en compte la LOLF. Il a estimé que des clarifications devraient être apportées aux modalités de certification des comptes publics par la Cour des comptes, notamment ceux des pouvoirs publics.

a souhaité pouvoir mieux exploiter la richesse des informations que le rapporteur général venait de présenter. Il a observé qu'il existait un risque de confusion entre la dette des administrations publiques, qui est de 1.142,2 milliards d'euros, et celle inscrite au bilan de l'Etat, qui est de 893 milliards d'euros.

s'est associé aux félicitations adressées au rapporteur général. Il a souhaité que soient précisées les modalités de passage entre les dépenses publiques « élargies » et les dépenses inscrites au compte de résultat. Il a estimé que la réforme budgétaire et comptable ne permettait plus, contrairement à ce qui avait été reproché, de mettre en oeuvre une présentation « flatteuse » des résultats de l'exécution.

a manifesté son grand intérêt pour le « palmarès » des programmes budgétaires présentés par le rapporteur général.

a indiqué que les chiffres à prendre en compte pour l'appréciation du respect des critères de Maastricht étaient, s'agissant du respect du ratio dette/PIB, le montant de 1.142,2 milliards d'euros de dette. Il a noté que la présentation « consolidée » de la dette et des déficits des autorités publiques, au sens communautaire, permettait de pallier les éventuelles incertitudes dans la prise en compte de dettes d'une autorité publique envers une autre.

Il a constaté que la sous-estimation des recettes fiscales était vertueuse, car elle permettait de réduire l'endettement. Il a rappelé que les prévisions économiques n'étaient pas une science exacte.

Il a indiqué que la réforme budgétaire et comptable, prévoyant le vote d'une masse salariale, et non plus seulement d'un tableau des effectifs, donnait une vision plus pertinente des dépenses réellement engagées. Il a précisé que l'écart entre les prévisions et l'exécution en matière d'ETPT tenait à 68 % à une mauvaise évaluation des effectifs en loi de finances initiale, à 16 % à des efforts de gestion permettant des suppressions d'emplois, et à 16 % à des mouvements de décentralisation plus rapides que prévu. Il s'agit, essentiellement, du transfert des personnels techniques, ouvriers et de service (TOS) aux régions, réalisé dès 2006.

a estimé que la stabilisation de la dette à court terme de l'Etat français redonnait des marges de manoeuvre au gouvernement et devrait favoriser la reprise de la croissance.

Il a précisé que la notation des programmes était, par nature, un exercice relativement formel, qui devrait être nourri aux cours des prochaines années afin de prendre tout son sens. Il a noté la difficulté, dans certains secteurs, de renseigner les indicateurs de performances, et a soutenu la démarche de contrôle engagée par les rapporteurs spéciaux, dans leur champ de compétences respectif, visant à évaluer la pertinence des objectifs et des indicateurs de performances. Il a rappelé que la LOLF s'imposait au décret de 1962 sur la comptabilité publique précité.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que le rythme d'exécution de la dépense de l'Etat n'inspirait pas d'inquiétude particulière pour 2007. Il a souligné que si, au 21 juin 2007, l'on enregistrait, par rapport à l'année dernière, un surcroît de dépenses de 3,5 milliards d'euros, la mise en réserve de crédits, de 5,6 milliards d'euros en 2007, n'avait pas été entamée de manière significative. Elle permettrait de faire face à tout dérapage éventuel. Il a en revanche indiqué que, selon les dernières projections de la commission des comptes de la sécurité sociale, le solde négatif du régime général de la sécurité sociale se dégraderait de 4 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2007, pour atteindre - 12 milliards d'euros, en l'absence de mesures de redressement en cours d'année. Il a précisé que, sur les 4 milliards d'euros de déficit supplémentaire, 2,5 milliards d'euros proviendraient de l'assurance maladie et 1,2 milliard d'euros de la branche vieillesse. Ce déficit supplémentaire était essentiellement dû à la très forte dynamique des dépenses, alors que le contexte était plutôt favorable à l'évolution des recettes de la sécurité sociale. Il a souligné le très net dépassement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), qui atteindrait, en l'absence de mesures de redressement, 2,6 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes. Les mesures annoncées par le gouvernement devraient permettre de réaliser des économies de seulement 420 millions d'euros en 2007 et 1,2 milliard d'euros en année pleine, ce qui est donc insuffisant pour contenir l'évolution constatée des dépenses. Il a indiqué que, selon les estimations du gouvernement, les recettes nettes de l'Etat pourraient être supérieures de 2 à 5 milliards d'euros aux prévisions prudentes de la loi de finances initiale, en raison essentiellement d'un supplément de recettes nettes d'impôt sur les sociétés compris entre 3 et 6 milliards d'euros.

Il a noté que l'écart de performance en matière budgétaire entre la France et l'Allemagne avait un impact significatif en termes de taux d'intérêt. La dernière comparaison disponible souligne la « surperformance » de l'Allemagne sur le marché obligataire, par rapport à ses partenaires européens, en raison du spectaculaire redressement de sa situation budgétaire, permis par une diminution depuis 2003 de sa dépense publique de près de 3 points de PIB. Il a estimé qu'il ne fallait pas « réduire le déficit pour le plaisir de réduire le déficit », mais afin de diminuer le poids de la dette dans le PIB. Une dette publique élevée entraîne, en effet, une charge de la dette élevée, et oblige donc à consacrer une part importante de la fiscalité à financer des dépenses socialement inutiles. Il a considéré que la charge de la dette de l'Etat, actuellement de 40 milliards d'euros, devrait considérablement augmenter à moyen terme, du fait de la hausse prévisible des taux d'intérêt. Il a en particulier précisé que si le déficit était ramené à 2 points de PIB à partir de 2012, ce qui correspondait à son niveau structurel actuel, la dette serait encore de l'ordre de 57 points de PIB en 2050.

a estimé que les économies nécessaires pour parvenir à l'équilibre des comptes publics en 2012, de l'ordre de plusieurs dizaines de milliards d'euros, variaient fortement selon l'hypothèse de croissance du PIB. Afin d'étayer son propos, il a tout d'abord rappelé que, si les programmes de stabilité successifs transmis à la Commission européenne avaient prévu, en moyenne, une croissance des dépenses publiques légèrement supérieure à 1 % par an en volume, ces dépenses avaient augmenté en moyenne de 2,4 % par an en volume depuis 1990, ce qui montre bien que la norme de croissance des dépenses publiques n'avait jamais été respectée. Il a précisé que si les dépenses de l'Etat semblaient « sous contrôle », malgré la nécessité d'élargir le périmètre des dépenses prises en compte par la règle du « zéro volume », les dépenses de sécurité sociale, qui en raison d'une maîtrise probablement temporaire des dépenses d'assurance maladie avaient augmenté de seulement 1,6 % en volume en 2006, étaient toujours sur une tendance de forte croissance. En ce qui concerne les dépenses des collectivités territoriales, qui avaient progressé en moyenne de plus de 3 % par an en volume depuis 1990, il a observé que cette croissance avait un effet somme toute modéré sur le solde public en raison de l'obligation d'équilibrer leur budget de fonctionnement.

Après avoir rappelé que la nouvelle programmation budgétaire du gouvernement prévoyait le retour à l'équilibre des comptes publics en 2012, si la croissance du PIB était de 2,5 %, et en 2010 si elle était de 3 %, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est efforcé de déterminer quelles en étaient les implications concrètes, compte tenu d'une série de facteurs : une croissance « spontanée » des dépenses publiques, au rythme de 2,4 % par an en volume depuis 1990, qui ne pouvait que se poursuivre, voire s'accélérer avec la probable augmentation de la charge de la dette ; la perspective d'un retournement de tendance en matière de recettes fiscales qui pourraient cesser d'augmenter plus rapidement que le PIB comme elles l'ont fait ces dernières années, en raison notamment du dynamisme de l'impôt sur les sociétés.

a indiqué que, sans autres mesures d'économies que celles, de 30 milliards d'euros en 2012, permettant de financer le programme présidentiel, le taux de croissance « spontané » des dépenses publiques resterait de 2,5 % par an en volume, ce qui, étant donné la croissance des recettes publiques, laisserait inchangé, toutes choses égales par ailleurs, le déficit public en 2012. Il a cependant précisé que, si la croissance du PIB atteignait 3 %, le déficit public serait ramené à 1 point de PIB en 2012. En revanche, il a indiqué que si elle était de seulement 2,2 %, et si les recettes publiques se mettaient à augmenter légèrement moins vite que le PIB, le déficit public en 2012 pourrait être supérieur à 4 points de PIB. Il a considéré qu'en conséquence, l'effort de consolidation budgétaire nécessaire pour atteindre l'équilibre des comptes publics en 2012 était, avec une croissance du PIB de 2,5 %, en tenant compte des 30 milliards d'euros servant à financer le programme présidentiel, de 85 milliards d'euros. Estimant qu'il s'agissait d'un objectif ambitieux, il a signalé l'importance des hypothèses de croissance, puisque qu'avec une croissance de 3 % par an, le déficit public serait ramené à 1 point de PIB en 2012 sans que l'on ait besoin d'économies supplémentaires par rapport à celles devant permettre le financement du programme présidentiel. Il a fait savoir qu'en sens inverse, si la croissance du PIB était de seulement 2,2 % par an, et si les recettes publiques augmentaient légèrement moins vite que le PIB, les mesures d'économies nécessaires pour atteindre l'équilibre en 2012 seraient de l'ordre de 130 milliards d'euros, ce qui semblait hors de portée, et donc débouchera sur un changement de politique économique.

s'est demandé si ce dernier cas de figure correspondait au scénario, présenté précédemment, qui conduirait à un déficit public supérieur à 4 points de PIB en 2012, en l'absence de mesure de consolidation supplémentaire par rapport aux 30 milliards d'euros devant financer le programme présidentiel.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a confirmé que tel était bien le cas, un déficit de 4 points de PIB correspondant en 2012 à environ 100 milliards d'euros, auxquels il fallait ajouter les 30 milliards d'euros d'économies qui doivent financer le programme présidentiel.

Il a indiqué que, sur les 957 milliards d'euros de dépenses publiques en 2006, 428 milliards d'euros avaient été consacrés à la sécurité sociale, contre 335 milliards d'euros au titre des dépenses de l'Etat. Il a considéré qu'en conséquence, une revue générale des politiques publiques efficace sur le plan budgétaire devait concentrer la majorité des efforts sur la rationalisation de la dépense des administrations de sécurité sociale. Il a ajouté que la dépense publique était à 53 % consacrée aux interventions, prestations sociales et transferts, certes financées pour l'essentiel par la sécurité sociale, mais gérées aussi, pour une partie substantielle, par l'Etat, et que la masse salariale des administrations publiques représentait 50 % des dépenses d'intervention. Il a souligné qu'entre 1978 et 2006, la dépense publique avait progressé de 9 points de PIB, passant de 44,4 % du PIB en 1978 à 53,3 % du PIB en 2006, cette augmentation se répartissant entre la sécurité sociale, pour 5,5 points de PIB, et les collectivités territoriales, pour 2 points de PIB, auxquels il fallait ajouter 1,3 point de PIB correspondant aux transferts de compétences issus des différentes lois de décentralisation. Il a estimé qu'en conséquence, si l'Etat affichait une stabilité de sa dépense par rapport au PIB, un raisonnement opéré à périmètre « constant » obligerait à prendre en compte la progression de la décentralisation, pour 1,3 point de PIB, ainsi d'ailleurs que des organismes divers d'administration centrale, pour 0,2 point de PIB.

Il a souligné que, sur les 266,9 milliards d'euros de dépenses du budget général en 2006, la charge de la dette et les pensions, soit 71 milliards d'euros, obéissaient à une dynamique quasi autonome. Elles augmenteraient probablement d'environ 5 % par an en valeur au cours des cinq prochaines années, en particulier du fait d'une augmentation des taux d'intérêt. Il a indiqué à cet égard que si la charge de la dette de l'Etat avait augmenté de seulement 4,4 milliards d'euros depuis 2000, c'était parce que la baisse des taux d'intérêt l'avait mécaniquement minorée de 13 milliards d'euros. Il a rappelé que la masse salariale, de 87 milliards d'euros, serait juste stabilisée dans l'hypothèse où ne serait remplacé qu'un départ à la retraite sur deux. Il a estimé qu'en conséquence, la revue générale des politiques publiques aurait pour cible essentielle les 109 milliards d'euros correspondant aux autres dépenses. Il a précisé qu'une progression annuelle de 5 % en valeur de la charge de la dette et des pensions (soit chaque année une augmentation de 3,5 milliards d'euros), comme par ailleurs la règle du « zéro volume », impliquaient une augmentation des dépenses de l'Etat d'au plus 1,5 % par an en valeur, soit 4 milliards d'euros. Les autres dépenses, comprenant en particulier les dépenses de personnel et les dépenses d'intervention, ne pourraient augmenter que de 0,5 milliard d'euros par an, soit 0,25 % en valeur, ce qui correspondait à une quasi-stabilisation en valeur, et donc à une diminution en volume.

Considérant que la « révision générale des programmes » devait également concerner les administrations de sécurité sociale, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que la maîtrise des dépenses d'assurance maladie imposait d'optimiser le fonctionnement et l'organisation des établissements de santé, de poursuivre la responsabilisation des assurés sociaux et des professionnels de santé, et de renforcer les mesures prises dans le domaine du médicament. Il a jugé que le « rendez-vous de 2008 » destiné à apprécier les effets de la réforme des retraites était l'occasion de réexaminer les paramètres financiers du régime général et de poser le cadre de la réforme des régimes spéciaux. Les dépenses de la branche famille devaient, elles aussi, faire l'objet d'une maîtrise plus ferme afin d'éviter les dérapages constatés au cours des dernières années.

Il a proposé, pour la sécurité sociale, le passage d'une logique de solde à une logique de norme de dépense. En réponse à une question de M. Jean-Jacques Jégou, il a considéré que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) devait devenir plus qu'une simple prévision, et considéré que certaines branches de la sécurité sociale devraient être transférées au budget de l'Etat, avec des crédits limitatifs. Il a souhaité, pour l'Etat, le passage à une norme de dépense « zéro volume » élargie aux prélèvements sur recettes -et donc, en particulier, à la dotation globale de fonctionnement- et aux organismes divers d'administration centrale. Il a précisé que cette norme devrait être déclinée de manière pluriannuelle à la masse salariale, et à chaque mission, au sens de la LOLF. Il a considéré que le ministre des comptes publics devait pouvoir communiquer sur une norme de dépense consolidée Etat/Sécurité sociale et sur un solde consolidé Etat/Sécurité sociale. Il a suggéré de consacrer les objectifs définis par le Président de la République dans une loi pluri-annuelle de finances publiques, plus solennelle que le débat d'orientation sur les finances publiques. Il a envisagé de mettre en place un « comité d'alerte des finances publiques », sur le modèle du comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie, afin de mettre la norme de dépense Etat/Sécurité sociale sous surveillance.

En conclusion, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné qu'il s'était efforcé de tirer les conséquences logiques des engagements pris en matière de finances publiques, et que, si l'on excluait, comme il le jugeait raisonnable, l'idée d'une nouvelle augmentation des prélèvements obligatoires, des efforts importants de maîtrise de la dépense étaient donc inéluctables.

Un large débat s'est alors instauré.

a salué la rigueur du rapporteur général. Il a estimé que la bonne situation économique de l'Allemagne provenait de réformes économiques structurelles, concernant en particulier le temps de travail. Il s'est inquiété de la situation en France du secteur sanitaire, et en particulier des effets de la convention collective de l'Union nationale interfédérale des organismes privés sanitaires (UNIOPS), qui, selon lui, induisait un surcoût important pour l'Etat et les collectivités territoriales.

a déclaré partager l'analyse du rapporteur général en ce qui concernait la situation des finances publiques.

a jugé inapproprié d'assimiler le projet de loi relatif au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat (TEPA) à une « réforme structurelle », comme le rapporteur général l'avait fait dans sa présentation. Elle a considéré que la France, qui avait, de fait, reporté à 2012 son objectif de retour à l'équilibre des comptes publics, était désormais « sous la surveillance » des autres Etats membres de l'Union européenne ayant adopté l'euro, et a approuvé la proposition, faite par le rapporteur général dans son rapport d'information n° 277 (2004-2005) du 31 mars 2005 sur la réforme du pacte de stabilité et de croissance, consistant à mieux associer le Parlement à la maîtrise des finances publiques, en particulier par la prise d'engagements, par le gouvernement, pour l'ensemble de la législature.

a approuvé l'analyse, faite par le rapporteur général, selon laquelle la sécurité sociale constituait un important gisement d'économies. Il a déploré que les mesures annoncées par le gouvernement au sujet de l'assurance maladie portent sur seulement 1,2 milliard d'euros en année pleine, alors que le déficit de cette branche devrait être supérieur de 2,5 milliards d'euros à la prévision initiale, et que le déficit prévu était désormais de 6,4 milliards d'euros. Il a considéré que la dépense hospitalière, constituant environ la moitié des dépenses d'assurance maladie, pourrait être réduite par une réforme de la carte hospitalière. Il s'est inquiété de la volonté affichée par le gouvernement d'inscrire dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 le paiement des arriérés d'heures supplémentaires dans les établissements hospitaliers. Il a déploré les retards pris dans la mise en oeuvre du dossier médical personnel (DMP). Il a cependant souligné la nécessité pour l'Etat de faire des efforts considérables afin de maîtriser ses propres dépenses. Cela se traduit, en particulier, par le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux dans l'éducation nationale.

a considéré qu'il s'agissait d'une question de volonté politique.

a considéré que le coût du programme présidentiel pourrait être supérieur à 30 milliards d'euros, et a douté que les mesures prévues par le projet de loi relatif au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat constituent des réformes structurelles. Il a estimé que la seule conséquence notable de ce projet de loi était de dégrader le solde public, en contradiction avec les engagements pris lors de la récente campagne présidentielle.

a considéré que si, contrairement à la France, l'Allemagne ne souffrait pas de l'appréciation de l'euro, c'était en raison d'échanges commerciaux moins importants avec la zone dollar, d'une durée du travail plus longue, de l'absence d'impôt de solidarité sur la fortune, d'un taux de prélèvements obligatoires moins élevé, et d'une spécialisation industrielle plus favorable. Il a craint que, si l'euro ne se rapprochait pas rapidement de son taux de change d'équilibre, la zone euro perde son industrie. Il a estimé que la commission ne devait pas se contenter de chiffrer les économies nécessaires pour atteindre l'équilibre des comptes publics en 2012, mais faire des propositions concrètes. Il a considéré que les exonérations de cotisations sociales patronales sur les bas salaires, qui coûtaient environ 20 milliards d'euros chaque année, pouvaient être significativement réduites. Il s'est inquiété des conséquences d'une croissance du PIB inférieure à 2,2 % par an, ce dernier taux correspondant au scénario le moins favorable retenu par le rapporteur général.

a considéré que l'application de la règle du « zéro volume » aux principales dotations de l'Etat aux collectivités territoriales devait s'accompagner de véritables contreparties, et que la commission devait prendre une position ferme à ce sujet.

a rappelé que les collectivités territoriales représentaient les trois quarts de l'investissement public, et a considéré que les dotations destinées aux investissements devaient conserver une indexation favorable.

a souligné que l'assainissement des finances publiques de l'Allemagne avait été réalisé en partie par une augmentation des prélèvements obligatoires. Il a suggéré que la commission étudie une telle éventualité, en particulier en ce qui concernait la TVA.

a considéré que ce débat ne devait pas interférer avec celui sur la TVA sociale, à laquelle la commission s'était déclarée favorable dans de nombreux rapports.

observant, si la croissance du PIB était de 2,2 %, qu'il conviendrait de réaliser en 2012 des économies de l'ordre de 100 milliards d'euros afin d'atteindre l'équilibre des finances publiques tout en finançant le programme présidentiel, a considéré qu'il fallait se fixer comme objectif de les réaliser, tout en se réservant la possibilité d'utiliser les suppléments de recettes résultant d'une croissance du PIB plus élevée pour financer des dépenses d'investissement.

a estimé que la communication du rapporteur général donnait la mesure des efforts budgétaires à venir. Il s'est interrogé sur la soutenabilité des ambitions « dépensières » de plusieurs ministres.

a souligné qu'il avait souhaité se livrer à un exercice de cohérence. Il s'est interrogé sur la possibilité de financer la déductibilité des intérêts d'emprunt sans supprimer le prêt à taux zéro.

a souligné que les deux dispositifs ne visaient pas le même public.

a rappelé que quand le prêt à taux zéro avait été instauré, l'exonération des intérêts d'emprunt avait été supprimée.

a considéré que si la commission contribuait de manière largement reconnue au débat sur les finances publiques, ses propositions les plus « austères » trouvaient parfois un écho moins large. Il a par ailleurs indiqué que son rapport préconiserait le respect, par l'Etat, de la « règle d'or ».

Puis la commission a désigné MM. Jean Arthuis, président, Philippe Marini, rapporteur général, Philippe Richert, Yann Gaillard, Aymeri de Montesquiou, Marc Massion et Thierry Foucaud, candidats titulaires, puis MM. Philippe Adnot, Denis Badré, Mme Nicole Bricq, MM. Michel Charasse, Paul Girod, Alain Lambert et François Trucy, candidats suppléants, pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi de règlement du budget de l'année 2006.

Présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Denis Badré, vice-président.