Un mot de méthode, en vous remerciant, Madame la ministre, de venir devant notre Délégation. Nous avons eu cet été une séance de travail avec vos services sur l'exercice des mandats locaux, elle a été fructueuse, nous avons donc pu travailler en amont sur nos recommandations - adoptées par notre Délégation en juillet dernier. Nos travaux seront ensuite rendus publics, à travers notre rapport, mais aussi parce que je vais en rendre compte, dès la mi-octobre, devant la Conférence nationale des territoires. Je salue la présence de Mme Keller à cette audition.

Vous le savez, nous avons commencé par un vaste questionnaire aux élus, diffusé via l'Association des maires de France (AMF) ; il a reçu plus de 17 500 réponses, venues surtout de maires ; puis nous avons organisé sept tables rondes, en lien avec les élus et la Direction générale des collectivités locales (DGCL), nous avons retenu des thématiques que nous avons confiées à une quinzaine de rapporteurs.

Dans tous nos travaux, nous recherchons la cohérence avec le monde d'aujourd'hui et le pragmatisme, pour des réformes tangibles. Notre objectif, c'est que chaque Français désireux de s'engager au service de ses concitoyens puisse accéder à un mandat local, l'exercer et en sortir dans des conditions maximales d'efficacité, d'équité et de respect des principes de notre démocratie locale - ceci sur fond de crise des vocations.

Sur le volet du régime indemnitaire, après avoir examiné les situations dans d'autres démocraties, notamment en Allemagne, nous avons opté pour le maintien du bénévolat, avec un régime indemnitaire qui compense effectivement les frais liés à l'exercice du mandat. Ce choix de ne pas professionnaliser le mandat nous a paru plus conforme à notre modèle de démocratie locale. Nous pensons, cependant, qu'une revalorisation est nécessaire, que le financement entre communes doit être davantage mutualisé, que les remboursements de frais doivent mieux correspondre aux réalités locales - distances géographiques élargies du fait des fusions et regroupements... - et que la fiscalité de la fraction représentative des frais d'emploi doit être davantage conforme à son objectif.

Sur le volet social, nous estimons que le régime social des élus locaux doit être clarifié, complété et mieux adapté à l'exercice d'une vie professionnelle ou personnelle. Il faut simplifier ce régime social, pour qu'il soit mieux connu et mieux compris, dans des aspects aussi variés que la couverture sociale, le régime de retraite complémentaire, le système d'arrêt maladie, l'accès aux prestations sociales... Nous proposons en particulier de renforcer le régime de retraite des élus locaux et de rendre plus systématique la retraite complémentaire. Toujours sur le volet social, nous recommandons de revaloriser le volume trimestriel des crédits d'heures.

Sur le volet de la formation et de la reconversion, nous avons constaté les améliorations liées à la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice par les élus locaux de leur mandat. Nous recommandons ici une montée en puissance de ce qui existe, par exemple le droit individuel à la formation, mais aussi l'instauration de dispositifs innovants pour améliorer la sortie de mandat, diminuer le « spleen » d'après mandat, faciliter la reprise d'une vie professionnelle normale par les anciens élus, par exemple via la création d'une entreprise ou l'accès à la préparation aux concours du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

Sur le volet de la responsabilité pénale et de la déontologie, enfin, la table ronde nous a convaincus que nous n'allions pas changer la donne en quelques recommandations et que le principe d'égalité devant la loi était déterminant. Nous avons aussi constaté la difficulté de mesurer objectivement le risque pénal encouru par les élus dans l'exercice de leur mandat. C'est pourquoi nous avons estimé qu'en matière d'infraction non intentionnelle comme en matière de délit de favoritisme et de prise illégale d'intérêt, il serait imprudent d'engager de nouvelles modifications législatives significatives sans disposer d'une étude précise des tendances de la jurisprudence. Nous avons l'intention de lancer une étude à ce sujet.

Pour autant, des évolutions ciblées peuvent être envisagées sans attendre. Une certaine régulation de ce que l'on appelle le cumul des responsabilités est envisageable : il s'agirait d'inciter les victimes, dans les cas d'infraction non intentionnelle, à privilégier la mise en cause des collectivités territoriales en régulant la possibilité de lancer simultanément des poursuites contre les élus mis en cause pour les mêmes faits.

Madame la ministre, merci, donc, de nous donner votre point de vue et de répondre à nos questions.

Devant le 100e congrès de l'AMF, le Président de la République a annoncé un chantier sur le statut de l'élu local, pour une meilleure formation et une protection juridique et sociale plus effective. Ce chantier a été inscrit à l'ordre du jour de la Conférence nationale des territoires. Le Sénat, à l'initiative du président Larcher, a ouvert son propre chantier dans votre Délégation, et vous avez défini quatre volets : indemnitaire, social, formation, responsabilité pénale et déontologique. Vous avez constitué un groupe de travail sur chacun de ces quatre volets, placés sous la présidence de Jean-Marie Bockel.

Je me réjouis de vos travaux : j'étais présente à leur lancement, et la DGCL vous accompagne en tant que de besoin. Nous avons examiné vos 43 recommandations, des échanges ont eu lieu avec mes services - nous serons heureux de vous accueillir, cher Jean-Marie Bockel, à la Conférence nationale des territoires pour que vous y présentiez l'état de vos travaux.

Vous évoquez le malaise des élus locaux. Attention à ne pas instrumentaliser la situation. Il y a certes des démissions d'élus - environ mille - mais il faut examiner les chiffres de près : plus de la moitié de ces démissions sont liées à des raisons de santé ou à des motifs professionnels ou familiaux ; une bonne partie s'explique ensuite par des raisons mécaniques : il y a l'impact du cumul des mandats - mon suppléant, par exemple, a dû démissionner de son poste de maire pour devenir sénateur - mais il y a aussi l'impact de la fusion des communes, car les maires dont le mandat disparaît sont comptabilisés parmi les démissionnaires, même s'ils ne démissionnent pas à proprement parler ; enfin, il y a l'ordinaire de la vie politique locale, avec ses remous, ses découragements et renoncements, ce qui ne va pas sans démissions.

Cependant, je constate qu'il y a trop d'absentéisme dans les conseils municipaux et communautaires, des conseillers se sentent éloignés de la vie du conseil municipal et de l'intercommunalité : il faut s'en soucier et trouver une solution en améliorant les conditions d'exercice des mandats locaux.

Je salue la qualité du travail du Sénat, j'avais en mon temps de sénatrice travaillé sur ces sujets avec Jean-Pierre Sueur, il y a beaucoup à faire. Je le dis alors que l'AMF actualise son guide sur le statut de l'élu, guide qu'il faut faire connaître, car il y a un enjeu certain d'information, tant les élus ne connaissent souvent pas tous leurs droits, et ce travail d'information nous incombe à tous.

Je ne reviendrai pas sur vos 43 recommandations ; nous y travaillons dans le détail avec vos services. J'aimerais cependant que M. Christophe Bernard, représentant de la DGCL, fasse le point sur le volet social.

Nous avons examiné les recommandations du volet social avec la Direction de la Sécurité sociale, au cours d'une réunion en juillet puis ce mois-ci. Nous avons interrogé l'AMF pour les quantifier et les préciser. Sur 6 sujets identifiés, 3 sont considérés comme réglés, relevant d'une intervention de la Direction de la Sécurité sociale auprès de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). En particulier, la radiation intempestive des élus lorsqu'ils s'affiliaient à la Sécurité sociale : l'élu local figurera désormais sur les formulaires d'affiliation et la Direction de la Sécurité sociale s'est engagée à créer un site dédié aux élus, ce qui était une demande forte de l'AMF.

Ensuite, sur l'assujettissement de la retraite complémentaire à la part employeur, du fait que la complémentaire est considérée comme avantage en nature, donc assujettie à cotisation - c'est un sujet important ; des collectivités territoriales ont été redressées sur ce fondement. Notre idée était d'obtenir l'application du forfait social : l'impact serait important puisque la part employeur en serait diminuée de moitié. Notre raisonnement a consisté à dire que, même si le caractère d'obligation n'est pas établi pour la retraite complémentaire - ce qui est le fondement classique du forfait social -, l'employeur ne peut négocier un contrat d'adhésion, ce qui peut justifier l'application du forfait. La Direction de la Sécurité sociale a accepté de nous suivre.

C'est un résultat.

D'autres cas sont épineux, par exemple celui d'élus qui, en arrêt maladie, ont assisté au conseil municipal et se sont vus, du fait de cette participation, reprendre leur indemnité journalière : qu'en est-il ?

L'AMF a recensé de tels cas, effectivement, et demande que l'élu bénéficie alors d'une présomption de bonne foi. La solution, également, passe par le médecin qui prescrit l'arrêt-maladie : il faut informer les élus que le médecin peut assortir l'arrêt maladie d'une autorisation à participer aux conseils municipaux - dans ce cas, l'indemnité journalière est de plein droit. La Direction de la Sécurité sociale va faire un rappel aux caisses primaires sur ce point, et en informer l'AMF.

Le problème se pose également lorsque l'élu ne se contente pas d'assister au conseil municipal mais qu'il tient aussi une permanence, voire siège en mairie la journée entière... L'issue ne peut être que médicale, avec une appréciation circonstanciée...

Cet exemple traduit un état d'esprit général, l'idée que le dévouement serait sanctionné. Mais il nous faut objectiver, sinon nous n'avancerons pas...

La solution, effectivement, revient au médecin : ce n'est pas la même chose d'assister à un conseil municipal ou de faire une journée de permanence, et il faut en informer les élus.

S'agissant de la reconversion, il faut, ici encore, renforcer l'information en direction des élus ; les règles sont déjà nombreuses, et il faut aussi veiller à ce que les formations soient bien liées à l'objet de la fonction d'élu.

En matière de responsabilité pénale, nous avons en mémoire de travail de Pierre Fauchon. Le Sénat propose de restreindre le délit non intentionnel aux cas où le choix de ne pas agir est directement imputable à l'élu - cette réforme trouverait sa place dans la réforme constitutionnelle. Le délit non intentionnel existe déjà, je ne sais guère comment vous comptez vous y prendre pour aller plus loin...

Lors de la table ronde, il nous a été rapporté des exemples d'élus qui se sont trouvés dans une situation anormalement pénalisée. L'analyse de la jurisprudence, cependant, devrait nous éclairer sur le lien entre ces exemples et la réalité. On a tendance à se focaliser sur des cas particuliers sans bien mesurer leur extension, sans savoir ce qu'il en est du caractère intentionnel. Il faut objectiver la situation.

Le ministère de la Justice ne comptabilise pas les cas de délits non intentionnels, lesquels ne sont du reste pas spécifiques aux élus locaux. Nous avons donc résolu d'examiner comment la réforme Fauchon a fonctionné, quelle protection elle a apporté. On sait déjà que les dossiers classés ne laissent de trace nulle part. Mais nous avons obtenu une étude sur les suites données aux affaires concernant les élus et la place qu'y occupe la faute non intentionnelle. C'est au vu de cette étude que nous examinerons les améliorations possibles.

Il y a aussi les cas du rappel à la loi, qui ne laissent qu'une trace fugace, sans poursuite, effectivement.

Nous partageons vos idées sur les frais de séjour, sur l'enveloppe indemnitaire globale, sur les temps de remboursement des frais de déplacement. Cependant, il reste un sujet central : vous proposez de revaloriser les indemnités de fonction, mais qui paiera ? Que fait-on de la maîtrise de la dépense publique et des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales ? Je veux en débattre avec vous.

Ce sujet est nécessaire, incontournable, même s'il faut avancer progressivement, nous le savons bien.

Madame la ministre, vous semblez contester le terme de malaise pour qualifier la situation dans les territoires, mais cette situation est pourtant bien critique - mon préfet, d'ailleurs, m'a dit que le ministère de l'Intérieur demandait aux préfets de l'en informer. Sur les démissions, ensuite, il faut compter avec le sens du devoir des élus, qui, même découragés, veulent mener leur mandat à terme ; aussi, je crains surtout pour le non-renouvellement des candidatures. Dans mon département, il y a eu aussi une vague de conquête des bourgs centres il y a quelques années. Cette vague retombe ; il y a aussi l'effet des regroupements intercommunaux. Je constate enfin un fort absentéisme, au point que des problèmes de quorum se posent. Même si vous ne partagez pas le constat d'un malaise, il faut entendre les difficultés des élus locaux.

Les élus, ensuite, ne sont pas toujours bien informés de leurs droits. Il faut s'en préoccuper, ou bien 2020 sera très difficile.

Je signale que nous avons engagé un travail pour améliorer la présence dans les communautés.

L'Assemblée des communautés de France (AdCF), qui a bien conscience des difficultés entre les communes et les intercommunalités, m'a annoncé que ce sujet constituerait le thème central de son prochain congrès.

Sur la question de la démotivation des élus locaux, je souhaite que le ministère dispose d'un outil statistique juste et précis, car, dans ce domaine, les intuitions et les impressions de terrain ne suffisent pas. On sent bien une montée du désengagement des élus locaux avant même le terme de leur mandat. Quand un élu démissionne, il invoque des raisons professionnelles, personnelles ou de santé, mais ce ne sont le plus souvent que des explications de façade : les vraies raisons sont liées aux conditions d'exercice du mandat. De ce point de vue, l'impact du non-cumul des mandats me semble marginal.

J'en viens aux conditions d'exercice qu'il faudrait faciliter. La loi de finances pour 2017 a supprimé la possibilité d'opter pour la retenue à la source. La plupart des élus ont alors noté une très forte augmentation de leur imposition, qui a eu pour effet mécanique une dégradation nette du montant des indemnités réellement perçues après déclaration, et qui a suscité un désarroi : ils se sont rendu compte qu'un mandat pouvait aussi leur coûter cher. L'indemnité, qui est la compensation d'une mission, doit aussi donner corps à l'idée d'égalité devant l'accès au mandat public. Nous connaissons les raisons de la très forte présence des retraités.

Le Gouvernement a-t-il l'intention de corriger cela ? Madame la ministre, vous avez évoqué le risque politique, mais le risque aujourd'hui, c'est celui d'un désengagement des élus, qui se traduira de façon encore plus marquée lors du prochain mandat. Je pense que les citoyens peuvent comprendre que l'exercice d'un mandat local est une responsabilité qui implique une indemnité.

Il s'agit en effet d'un problème important. Je suis parlementaire depuis dix-sept ans, on a perdu quelque 50 % de notre pouvoir d'achat.

Le problème de fond, c'est que le système d'indemnisation des communes comme des élus est fondé sur le critère du nombre d'habitants. Or les charges ne sont pas proportionnelles au nombre d'habitants. Jusqu'à 2 000 habitants, les maires n'ont pas d'équipe et doivent assumer beaucoup plus de charges ; ils doivent donc percevoir une indemnité plus forte.

Sur le problème fiscal, le Gouvernement a prétexté la retenue à la source pour supprimer cette option. Or il n'y a pas de rapport entre les deux ! On a abandonné le système de prélèvement forfaitaire, qui ne subissait pas une progressivité aussi forte, et on a supprimé la tranche zéro, qui était assez importante et sur laquelle aucune fiscalité n'était appliquée. Cette suppression s'ajoute à l'abattement pour frais d'emploi, de l'ordre de 900 euros par mois. Pour compenser et se retrouver au même niveau, il aurait fallu augmenter le montant des frais d'emploi de la tranche zéro. De plus, la progressivité n'est pas la même, puisque le prélèvement forfaitaire était désolidarisé des autres revenus. C'est pourquoi il faudrait augmenter à la fois les frais d'emploi pour compenser la tranche zéro et l'indemnité pour compenser la nouvelle fiscalité.

Grâce à ce subterfuge, l'État a procédé à un prélèvement supplémentaire sur les collectivités locales. Cela pose la question du montant de la dotation de l'élu local payé par l'État. Nous avons essayé de procéder à des calculs et simulations en ce sens, mais la DGCL est plus à même de le faire.

La baisse de l'indemnité des élus est considérable et cela participe au désabusement des maires ruraux.

La DGCL a commencé à comptabiliser les démissions et à en établir les raisons.

Il est vrai que supprimer l'impôt à la source parce qu'on allait faire la retenue à la source était assez fort ! Il s'agit maintenant d'essayer de revaloriser les indemnités des élus. Je ne vous cache pas que cela donne lieu à une bataille entre le ministère de l'Intérieur et Bercy. J'ai mené le combat pour que les élus des petites communes perçoivent leurs indemnités compensatoires. Il faut revaloriser la capacité de financement des élus locaux.

Cela fait trente ans que l'on parle du statut de l'élu et ce n'est pas près de s'arrêter. On se heurte à deux écueils : d'une part, un statut de l'élu qui serait une démarque du statut de la fonction publique et, d'autre part, l'opinion publique.

Madame la ministre, une indemnité, ce n'est pas un salaire : c'est une somme versée en compensation de dépenses engagées. Comment donner un signal positif aux élus locaux et leur demander de payer un impôt sur une dépense ?

Si, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, un amendement est déposé pour revenir à la situation antérieure et régler ce problème, peut-on espérer la bienveillance du Gouvernement ? Si l'on n'avance pas sur ce point, comment le faire sur le reste ? Si l'immobilisme perdure, tous nos efforts seront voués à l'échec, car cela signifiera que nous n'aurons pas le courage d'avancer sur les autres sujets.

J'ai consacré toute la semaine dernière à des réunions de compte rendu de mandats dans les territoires. Contre toute attente, ces réunions n'ont jamais été autant suivies, ce qui montre bien l'attente des élus locaux, au-delà des désaffections auxquelles on assiste.

J'ai évoqué le travail de la délégation sur les conditions d'exercice des mandats locaux, mais n'ai pas eu un grand succès lorsque j'ai évoqué la question des indemnités. L'inquiétude majeure des élus, c'est le contexte juridique et l'après-mandat, mais, plus encore, c'est le contexte budgétaire qui prévaut depuis dix ans. Comment faire comprendre aux administrés qu'il faut augmenter les indemnités, alors que nous sommes en train de rogner sur un certain nombre de services ?

Les élus ont également exprimé un grand sentiment d'injustice pour ceux qui ont été en arrêt maladie et ont eu ensuite des problèmes avec la sécurité sociale parce qu'ils s'étaient rendus dans leur mairie.

Pour résumer, si les élus apprécient que nous appréhendions la question du statut de l'élu de façon pragmatique, ils regrettent que celle-ci ne soit pas liée au contexte budgétaire dans lequel ils travaillent. Il n'est qu'à prendre l'exemple de la cantine à un euro mentionnée dans le plan Pauvreté : comment la payer ?

L'indemnité crée une sélection parmi ceux qui peuvent s'engager dans la vie municipale. Ce n'est pas la même chose d'être fonctionnaire et d'être agriculteur ou cadre d'entreprise. Pour ces derniers, la déperdition de salaire et l'incertitude de retrouver leur poste sont insupportables. Il y a une injustice par rapport au statut. C'est pour cela que les équipes municipales sont pour beaucoup composées de retraités ou de personnes n'ayant pas de famille à charge. Quand je me suis engagé, j'ai perdu mon emploi sans indemnité et j'ai souscrit un emprunt pour payer ma campagne. Cela ne peut plus se faire aujourd'hui.

Personne ne pense que les maires volent leurs indemnités ! Affrontons ce problème, car c'est l'image du politique qui est en jeu. On a jeté les parlementaires en pâture. Comment, nous, sénateurs, pouvons-nous accepter que les élus continuent d'être massacrés ? Je trouve cela injuste et hypocrite.

Merci de ce cri du coeur.

Je reviens sur la question de la fiscalisation. Le raisonnement tient pour des élus de petites communes qui perçoivent une indemnité en plus d'un travail ou d'une retraite, mais il existe aujourd'hui une catégorie intermédiaire d'élus qui s'occupent à plein temps de leurs communes, lesquelles sont de taille plus importante, et pour qui l'indemnité constitue alors le revenu.

Je souhaite que l'on revienne au statut antérieur, lorsque les premiers 900 euros mensuels ne faisaient pas l'objet d'une fiscalisation.

La question du poids des élus locaux dans la construction intercommunale participe selon moi au malaise de ces derniers. Je suis évidemment favorable à cette construction, mais les élus ont souvent la sensation de compter pour peu dans les décisions qui sont prises à l'échelle intercommunale, ce qui alimente le sentiment de ne plus servir à grand-chose. C'est pour moi le motif premier de cette impression de désintérêt de la République à l'égard du fait communal. Or il faut préserver cet échelon, pour des raisons de démocratie républicaine, pour des raisons sociales et même financières, car beaucoup de choses se font bénévolement. Il faut donner une place plus importante aux maires dans le processus de décision intercommunale.

Madame Perol-Dumont, vous avez raison : le contexte budgétaire pèse lourd et cette situation existe depuis plusieurs années. Alors que le Gouvernement a stabilisé la Dotation globale de fonctionnement et les concours financiers aux collectivités locales, il est encore accusé de ponctionner les collectivités territoriales ! Le contexte économique ne permet pas encore de rouvrir les vannes.

Monsieur Vall, la société évolue et les élus locaux n'y échappent pas ! Le schéma de l'agriculteur qui vivait de sa production et s'occupait bénévolement de sa commune a totalement disparu.

Je m'engage à examiner la proposition qui sera déposée par voie d'amendement, mais je doute que le Gouvernement soit prêt pour le prochain projet de loi de finances. Il faut examiner l'impact d'une telle mesure.

Je parle ici en mon nom propre et non en celui du Gouvernement. On pourrait poser la question du nombre d'élus locaux, donc de celui d'adjoints, au sein d'un conseil municipal. Cela permettrait peut-être de mieux rémunérer les élus. Attention : je ne propose pas une diminution du nombre d'élus. Ma commune de 4 500 habitants compte 27 conseillers municipaux ; j'ai toujours considéré qu'elle serait aussi bien gérée si elle n'en comptait que 25 ou 23. Il faut examiner la situation sous cet angle, car, pour l'instant, on ne peut pas sortir du coût constant. Le Sénat a bien ramené le nombre de conseillers municipaux de 9 à 7 dans les communes de moins de 100 habitants, sans que cela suscite le désordre dans les collectivités territoriales.

Monsieur Montaugé, la jurisprudence Salbris fait des dégâts. Je pense qu'il faut laisser aux territoires une plus grande liberté de représentation. Le malaise de certaines communes au sein de l'intercommunalité tient souvent au fait qu'une seule personne représente l'intercommunalité, même si les conseillers municipaux non désignés conseillers communautaires ont - et c'est tant mieux - la possibilité de participer aux commissions de l'intercommunalité. Il faut améliorer ce système.

Il faut évoquer un autre problème : il a été décidé verticalement que les intercommunalités ou les communautés d'agglomération étaient directement les partenaires des régions qui ont pris des compétences importantes. Comment trouver un président de communauté de communes qui ait des compétences et une vision pour être ce partenaire ? En même temps que l'échelon municipal s'affaiblit, il est complexe d'être responsable d'une intercommunalité. Les textes législatifs se sont succédé rapidement et ont été difficiles à digérer.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement ne fera pas de grande réforme territoriale, ce qui est une demande de tous les élus !

Et c'est tant mieux ! Madame la ministre, je vous remercie.