Nous examinons les amendements sur la proposition de loi de M. Pierre-Yves Collombat créant le statut de l'élu communal, en commençant par les amendements du rapporteur.

Les alinéas 3 à 21 de l'article 2 ont pour seul effet de dupliquer, dans le code du travail, les dispositions du code général des collectivités territoriales applicables aux autorisations d'absence et aux crédits d'heures attribués aux conseillers municipaux. L'amendement n° 62 les supprime.

L'amendement n° 62 est adopté.

Les conseillers communautaires des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles peuvent bénéficier de crédits d'heures et d'autorisations d'absence pour disposer du temps nécessaire à l'exercice de leur mandat. Cette possibilité n'est pas prévue pour les conseillers communautaires des communautés de communes. Au vu des compétences croissantes de cette catégorie d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, cette exception ne semble pas justifiée ; l'amendement n° 63 revient donc sur cette particularité.

L'amendement n° 63 est adopté.

Le 2° de l'article 3 de la proposition de loi crée un fonds national pour la formation des élus locaux, qui serait alimenté par les crédits inscrits par les communes au titre de leur budget formation, qui ne seraient pas consommés à l'issue de l'exercice budgétaire.

Les communes disposent toutefois d'une grande marge de manoeuvre quant aux crédits qu'elles inscrivent pour la formation au mandat de leurs élus. Le montant prévisionnel des dépenses de formation doit être supérieur à 2 % du montant total des indemnités allouées aux membres du conseil municipal, tandis que leur montant réel ne peut excéder 20 % du même montant.

Si l'objectif de péréquation entre toutes les communes pour la formation au mandat des élus locaux ne peut que susciter l'adhésion, la création d'un fonds national pour la formation des élus locaux risque d'avoir des effets contre-productifs, en incitant les communes à budgéter au plus juste leurs crédits destinés à la formation des élus locaux.

Dans l'attente d'un dispositif de péréquation plus abouti, l'amendement n° 64 supprime le fonds national pour la formation des élus locaux.

Comment créer une péréquation si vous ne voulez pas de ce fonds ?

En réalité, la péréquation est possible lorsque le montant des prélèvements est uniforme. Dans ce cas, il est difficile de calculer une enveloppe nationale alors que les communes ont des pratiques très différentes.

Je comprends l'intérêt du principe proposé, mais à ce stade, il est nécessaire de mieux expertiser le dispositif.

Il est normal que les sommes ne soient pas les mêmes : les communes n'ont pas la même taille.

C'est une question de taux, et non de taille.

Certaines sommes sont budgétées chaque année mais non consommées. Il faudrait qu'elles soient au moins utilisées pour les élus qui veulent se former.

Ne craignez-vous pas que si le prélèvement porte sur des sommes facultatives, les communes ne soient incitées à prévoir les montants les plus faibles ?

Il ne suffit pas de budgétiser pour la forme. Vous trouvez mes idées très bonnes, mais quand il s'agit de les appliquer, il n'y a plus personne... Que proposez-vous d'autre ?

Le rapporteur propose de réfléchir à d'autres solutions...

Nous sommes en train d'expertiser ce sujet mais au regard des délais et des règles de recevabilité financière des initiatives parlementaires, il est difficile de proposer une solution dès à présent.

Si ce fonds conduit les communes à rapprocher les crédits budgétés des crédits consommés, il n'y aura plus d'argent pour l'abonder. Comment financer alors la péréquation pour la formation des élus des petites communes ? Le dispositif doit être repensé.

C'est toute la question. Mon idée n'est peut-être pas la meilleure, mais qu'on m'en propose alors une autre...

Il faut rechercher un système plus efficace.

L'amendement n° 64 est adopté.

Par cohérence, l'amendement n° 65 supprime les alinéas 6 à 9.

L'amendement n° 65 est adopté.

Les communes doivent, dans les trois mois suivant le renouvellement de leur conseil municipal, délibérer sur l'exercice du droit à la formation des élus locaux à leurs fonctions. Le cas de la création d'une commune nouvelle n'est pas explicitement prévu par la législation. S'agissant d'une entité juridique distincte des anciennes communes qui la constituent, il ne parait pas souhaitable de reporter les crédits formation des anciennes communes au budget de la commune nouvelle.

L'amendement n° 66 précise que lors de la création d'une commune nouvelle, le nouveau conseil municipal devra délibérer dans les trois mois sur l'exercice du droit à la formation de ses membres et déterminer les orientations et crédits ouverts à ce titre.

L'amendement n° 66 est adopté.

L'alinéa 4 de l'article 4 interdirait aux communes de moins de 3 500 habitants de fixer une indemnité de maire inférieure au barème. Une disposition similaire a été votée dans la loi du 31 mars 2015, afin de protéger les maires. En a résulté une fronde des maires, qui ont parfois utilisé des stratagèmes ubuesques pour diminuer leurs indemnités. La presse s'est ainsi fait l'écho de maires effectuant chaque mois, après perception de leur indemnité de fonction, un don à leur commune. La loi du 8 novembre 2016 est donc revenue sur cette interdiction, en permettant à l'ensemble des communes de fixer une indemnité de fonction inférieure au maximum prévu par le tableau, à la demande de leur maire. A contrario, nous connaissons la difficulté de décider une indemnité au niveau du plafond. Il n'y a pas de consensus. Une certaine stabilité législative serait préférable. L'amendement n° 67 supprime donc l'alinéa 4.

À l'époque, c'était une grande victoire... Laissons aux élus la liberté de choisir. Le chantage à l'indemnité n'est pas normal ; les élus ne volent pas leur indemnité, qu'ils aient le courage de l'assumer ! Mon approche n'est peut-être pas très bonne, mais il y a un problème.

Cet amendement pose des difficultés. C'est une question d'image de l'indemnité au sein des conseils municipaux et vis-à-vis de l'opinion publique. L'opposition critique systématiquement le vote des indemnités. Le rapport à l'indemnité n'est pas stabilisé et pose problème.

Quels seraient les élus concernés ? Nous risquons de légiférer pour des cas spécifiques, alors que l'amendement est de portée générale...

Les indemnités devraient être versées automatiquement au montant prévu, quel que soit le nombre d'habitants de la commune.

La situation actuelle est très malsaine : après les élections municipales sont débattus les montants des indemnités, souvent inférieurs au SMIC horaire, compte tenu du temps consacré par les élus à leur mandat. À peine les élus sortent-ils de campagne électorale, que leur première délibération porte sur les indemnités. Nous avons souhaité des indemnités automatiques, car toute opposition croit nécessaire de s'affirmer par ce débat. Il faudrait qu'un élu puisse individuellement refuser l'indemnité, sans que cela passe par une délibération du conseil municipal, et sans être ennuyé fiscalement ou pour les questions de charges sociales... Je ne connais aucune autre fonction où cela se passe comme cela.

Président pendant 23 ans de l'association des maires de la Marne, j'ai connu de nombreux maires de petites communes qui ne voulaient pas toucher leur indemnité, connaissant la situation financière de leur commune ; ils ne voulaient pas risquer de hausse d'impôt pour se faire payer. Laissons aux maires la liberté de choisir. Il y a un droit à l'indemnité, mais autorisons le maire, sur sa demande, à percevoir une indemnité inférieure au maximum prévu par la législation.

Cette question devient lancinante. L'opposition du moment, encore avec les aigreurs d'estomac de son échec aux élections municipales, en fait un enjeu électoral. Sanctuarisons l'indemnité, qui est liée à la fonction et non à la personne, pour éviter qu'elle devienne ipso facto un argument électoral. L'indemnité devrait être à l'abri des interrogations sur la situation matérielle de l'élu. C'est l'origine de l'instauration de cette indemnité par l'Assemblée Constituante....

Cet amendement met en évidence la complexité du sujet. Nous pensions que la loi règlerait le problème, mais la fiscalisation des indemnités et son cumul avec les pensions de nombreux maires retraités mettent les maires dans une situation défavorable.

La démocratie a un prix. Si l'indemnité était de facto accolée à la fonction, cela règlerait le problème. La proposition de M. Mathieu Darnaud, consensuelle, convient à la centriste que je suis. L'indemnité est celle fixée par la loi mais peut être revue à la demande d'un maire, pour éviter des situations embarrassantes.

Il ne suffit pas que le rapporteur vous dise que la mesure est bonne ou mauvaise. Il y a autant de positions tranchées dans un sens ou dans l'autre. Monsieur Collombat, vous parlez de courage, mais pour quoi, au nom de quoi ?

Personnellement, je n'étais pas très favorable à cet amendement, mais certains maires y tiennent. Comment trancher le débat ? Il n'y a pas de vérité absolue... C'est moins vrai pour la responsabilité pénale.

Que veut-on ? Je ne veux pas qu'on dise que les maires mendient leur indemnité. Le peu d'indemnité qu'ils reçoivent n'est pas volé. Ayons le courage de le dire pour fermer le débat.

Nous le disons !

Bien sûr, ce n'est pas populaire...

De nombreux maires nous ont fait part de ce débat.

Il faut un versement automatique des indemnités, et que le conseil municipal n'ait pas à débattre si un élu ne veut pas toucher son indemnité. Évitons de faire un troisième tour des élections lors de la première réunion du conseil municipal...

Nous sommes donc tous d'accord. La loi fixe un plafond maximal. L'indemnité n'est modifiée que si le maire le demande.

Lorsque le maire veut toucher le montant maximal, l'opposition s'en étonne. Ce débat est vieux comme la Révolution... Il y aura toujours débat.

L'amendement n° 67 est adopté.

La proposition de loi institue une majoration indemnitaire pour les maires non retraités des communes de moins de 10 000 habitants qui cessent leur activité professionnelle pour se consacrer à leur mandat.

Cette majoration indemnitaire permettrait sans doute à des candidats actifs de se présenter plus facilement au mandat de maire, mais plusieurs arguments, tant d'opportunité que juridiques, peuvent néanmoins lui être opposés : ces mêmes candidats risqueraient d'être écartés car ils coûteraient plus cher à la commune ; ou certains maires ayant cessé leur activité professionnelle pour se consacrer à leur mandat dans les communes de moins de 10 000 habitants recevraient une indemnité supérieure aux maires des communes de 10 000 habitants et plus se trouvant exactement dans la même situation... Par ailleurs, nous ne sommes pas en mesure d'estimer l'impact de cette mesure, qui créerait des différences de traitement. L'amendement n° 68 supprime cette majoration indemnitaire.

Cette majoration créerait des différences de traitement selon les catégories d'élus, entre les retraités et les autres, selon la taille des communes...

J'approuve la position du rapporteur. Cela deviendrait un exercice compliqué, catégoriel, pour le maire. Mais lorsqu'un salarié du privé doit cesser tout ou partie de son activité pour exercer son mandat, il ne cotise plus à la retraite et se trouve pénalisé au moment de celle-ci. La collectivité pourrait prendre en charge ces cotisations.

C'est une bonne suggestion

Nous sommes toujours dans une logique forfaitaire pour les indemnités des élus. Celle-ci est périmée. Tant que nous n'aurons pas trouvé de solution efficace, nous aurons des élus locaux complètement éloignés de la population qu'ils représentent. Cet amendement ne fait que refléter cette différence.

Catégoriser les candidats ne passera pas la barrière du Conseil constitutionnel. De plus, en cours de mandat, certains maires peuvent prendre leur retraite ou des communes peuvent dépasser le seuil des 10 000 habitants : la mesure proposée serait difficile à mettre en oeuvre.

En l'état, nous ne savons pas très bien où nous allons. Il y a un principe d'égalité devant les charges publiques. La surreprésentation des retraités n'est pas une bonne ou une mauvaise chose ; ils sont le produit du suffrage universel. Vous parlez de représentation sociale ; elle ne doit pas prévaloir sur la représentation politique...

Cela n'a rien à voir !

Un élu retraité, qui a du temps, n'est pas le produit d'un déséquilibre social. La représentativité politique, c'est la capacité de représenter l'ensemble de la population, indépendamment de sa trajectoire et de son profil.

Vous m'avez mal compris. Le mécanisme actuel favorise certaines catégories au détriment d'autres, car certaines conditions ne permettent pas à telle ou telle catégorie d'être représentée. C'est une très bonne chose que des retraités soient choisis, mais il s'agit parfois d'un choix par défaut, faute d'autres candidats. Cette situation, structurelle et générale, n'est pas une bonne chose.

La représentation n'est pas une affaire de quotas, même si nous l'avons fait pour la parité hommes-femmes. La question n'est pas de savoir qui est catholique ou non, mais c'est un peu gênant - même si je suis moi-même retraité - qu'on ne puisse pas avoir plus d'actifs élus.

Vous êtes bien gentils : vous m'expliquez que j'ai d'excellentes idées, qu'un problème existe, mais que mes propositions ne conviennent pas. Proposez donc ! Comment régler ce problème ?

Nous avons fait des propositions.

Mais si nous décidons d'augmenter les dépenses publiques, nous nous heurterons à l'article 40 de la Constitution.

L'amendement n° 68 est adopté.

L'amendement n° 69 rend possible l'indemnisation des conseillers communautaires dans les communautés de communes de plus de 100 000 habitants.

L'amendement n° 69 est adopté.

Les communautés d'agglomération, communautés urbaines ou métropoles peuvent indemniser les conseillers ayant reçu délégation de fonction à ce titre. Cette possibilité n'est pas ouverte dans les communautés de communes. L'amendement n° 70 y remédie.

L'amendement n° 70 est adopté.

L'amendement n° 71 supprime l'article 5 : ces dispositions sont déjà en vigueur.

L'amendement n° 71 est adopté.

L'article 6 supprime les modalités de fiscalisation des indemnités des élus et l'assimilation des crédits d'heures à un temps de travail effectif, et revalorise l'indemnité représentative des frais d'emploi.

En supprimant l'assimilation des crédits d'heures à un temps de travail effectif, la proposition de loi irait à l'encontre de l'objectif poursuivi par son auteur, puisqu'elle réduirait les droits des élus locaux. En supprimant le mode de fiscalisation des élus, sans que ces indemnités ne soient exonérées d'impôt, elle serait porteuse de confusions. L'amendement n° 72 supprime donc cet article.

L'amendement n° 72 est adopté.

S'il est légitime que les employeurs supportent certaines obligations pour le bon fonctionnement de la démocratie locale, soyons prudents avant de les alourdir. Les dispositions prévues par les alinéas 2 à 6 de l'article 7 auraient une faible portée pratique : un adjoint d'une commune de 9 999 habitants, qui perçoit aujourd'hui une indemnité brute de 855,67 euros, n'a pas les moyens de cesser de travailler. D'autres dispositions permettent aux élus locaux, notamment lorsqu'ils exercent des fonctions exécutives, de se libérer d'une partie de leurs obligations professionnelles. Je vous propose de supprimer ces alinéas.

L'amendement n° 73 est adopté.

S'il est légitime, sous certaines conditions, d'exonérer une personne de sa responsabilité pénale, parce qu'elle n'a fait que se plier au commandement d'autrui, il n'y aurait aucun sens à rendre pénalement irresponsable quelqu'un qui commettrait un acte constitutif d'une infraction au motif que cet acte lui aurait été dicté par l'autorité de sa propre fonction. C'est pourquoi l'amendement n° 74 supprime l'alinéa 2 de cet article.

Cet alinéa se contente de reprendre la jurisprudence de la Cour d'appel de Douai. Il est donc étrange de vouloir le supprimer. Cela signifierait-il que le juge ne sait pas de quoi il parle ?

L'amendement n° 74 est adopté.

L'alinéa 4 de l'article 8 aboutit à une rédaction incohérente de l'article 432-14 du code pénal. L'amendement n° 75 vise donc à supprimer cet alinéa.

L'amendement n° 75 est adopté.

Les élus locaux disposent d'un droit à l'information pour les affaires soumises à délibération. L'obligation d'information des conseillers municipaux est plus formalisée dans les communes de 3 500 habitants et plus. Là, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être jointe à la convocation au conseil municipal. L'article 9 de la proposition de loi propose d'étendre aux communes de moins de 3 500 habitants cette obligation. Une telle extension alourdirait exagérément les charges de gestion des communes de moins de 3 500 habitants, tandis que les dispositions législatives en vigueur ainsi que l'orientation de la jurisprudence organisent déjà l'information des conseillers municipaux. C'est pourquoi l'amendement n° 76 vise à supprimer l'alinéa 2 de cet article.

L'amendement n° 76 est adopté.

La proposition de loi prévoit que l'ensemble des documents administratifs, y compris préparatoires, peuvent être communiqués aux conseillers municipaux à leur demande. Le principal ajout par rapport au droit en vigueur concerne les documents préparatoires qui, aujourd'hui, ne peuvent être communiqués qu'une fois la décision prise. Cette restriction est toutefois adaptée pour les conseillers municipaux, puisqu'elle doit se combiner avec l'obligation d'information des élus municipaux sur les affaires de la commune. Les dispositions actuellement en vigueur permettent donc aux conseillers municipaux de bénéficier des documents nécessaires pour délibérer en pleine connaissance de cause. C'est pourquoi l'amendement n° 77 supprime l'alinéa 3 de cet article.

L'amendement n° 77 est adopté.

L'article 9 de la proposition de loi créerait un rapport sur le fonctionnement démocratique du conseil municipal, qui serait présenté chaque année par le maire. La rédaction n'apporte pas de réelle précision quant à l'objet même du rapport, son objectif et ses conséquences. Instituer une obligation de réaliser un tel document, outre les fragilités juridiques qu'induirait une adoption en l'état, alourdirait inutilement le fonctionnement des communes, notamment les plus petites d'entre elles. C'est pourquoi l'amendement n° 78 supprime les alinéas 4 et 5 de cet article.

L'amendement n° 78 est adopté.

L'article 9 de la proposition de loi tend à ce que les trente premières minutes de la séance du conseil municipal soient consacrées, tous les trois mois, à l'examen des questions orales posées par l'opposition. Je suis favorable à ce principe, mais je propose de porter la fréquence de ces questions de trois à six mois pour ne pas imposer de contrainte excessive aux collectivités. Tel est l'objet de l'amendement n° 79.

L'amendement n° 79 est adopté.

La proposition de loi institue une obligation de créer une commission des finances dans toutes les communes de plus de 1 000 habitants. Or une grande majorité des communes a d'ores et déjà institué une telle commission, lorsqu'elles en ressentaient le besoin, et imposer de trop grandes contraintes aux communes dans leur administration irait, selon moi, à l'encontre du principe de libre administration des collectivités territoriales. L'amendement n° 80 supprime donc cette obligation.

L'amendement n° 80 est adopté.

La proposition de loi prévoit d'ajouter aux annexes aux documents budgétaires, dans les communes de 3 500 habitants et plus, un « rapport retraçant les dépenses liées à la politique institutionnelle et commerciale de la commune, ainsi que toutes les dépenses d'insertion, de publicité ou autre ». Or le rapport sur les orientations budgétaires, prévu par l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, permet déjà d'identifier l'ensemble des dépenses d'une commune. L'amendement n° 81 supprime par conséquent les alinéas 9 et 10 de cet article.

L'amendement n° 81 est adopté.

L'amendement n° 41 vise à supprimer l'article 1er. Nous avons déjà eu un débat sur la question de la gratuité des fonctions électives locales, lorsque j'ai présenté mon rapport. Je n'ai pas souhaité déposer d'amendement sur cette question, mais je propose à la commission d'émettre un avis favorable à l'amendement n° 41.

Les autres amendements portant sur l'article 1er de la proposition de loi deviendraient sans objet, si l'amendement n° 41 était adopté.

Toutefois, si cet amendement n'était pas adopté, je propose de donner un avis favorable à l'amendement n° 27.

De la même manière, si l'amendement n° 27 n'était pas adopté, je propose de donner un avis favorable à l'amendement n° 28 et de demander le retrait des amendements n° 30 et 29.

Enfin, toujours si l'amendement n° 41 n'était pas adopté, je propose de donner un avis favorable aux amendements identiques n° 26 et 55.

L'amendement n° 51 prévoit que les commissions des finances des deux assemblées sont informées de la gestion du fonds pour le financement du droit individuel à la formation des élus locaux.

Je propose que la commission émette un avis favorable, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° 82 qui propose que cette information ne soit pas ciblée vers les commissions des finances, mais qu'elle bénéficie à l'Assemblée nationale et au Sénat dans leur globalité.

Le sous-amendement n° 82 est adopté et la commission émet un avis favorable à l'amendement n° 51, ainsi sous-amendé.

Ensuite, la commission demande le retrait des amendements n° 52 et 33 et, à défaut, y sera défavorable.

L'amendement n° 4 prévoit que les orientations et crédits ouverts au titre de la formation des membres du conseil municipal prennent la forme d'un plan pluriannuel de formation pour une durée de six ans.

Dans le sous-amendement n° 83, je vous propose de préciser que ce plan de formation est établi pour la durée restant à courir du mandat des conseillers municipaux. Sous réserve de l'adoption de ce sous-amendement, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'amendement n° 4.

Le sous-amendement n° 83 est adopté et la commission émet un avis favorable à l'amendement n° 4, ainsi sous-amendé.

L'amendement n° 59 concerne la prise en compte de l'expérience d'élu local dans la validation des acquis de l'expérience en vue de l'accès aux différents niveaux de l'enseignement supérieur.

Je vous propose d'inclure les mandats électoraux dans leur ensemble au lieu de se limiter aux fonctions électives. De cette manière, l'ensemble des élus locaux pourrait se prévaloir de cette expérience pour accéder aux différents niveaux de l'enseignement supérieur. Tel est l'objet du sous-amendement n° 84.

Le sous-amendement n° 84 est adopté et la commission émet un avis favorable à l'amendement n° 59, ainsi sous-amendé.

Mes chers collègues, dans l'esprit des débats que nous venons d'avoir, je vous propose de travailler en vue de la séance publique sur un amendement visant à améliorer les indemnités des élus des communes de moins de 1 000 habitants. Je crois que nous devons avancer sur cette question malgré sa complexité et le peu de temps dont nous disposons.