Séance en hémicycle du 18 janvier 2024 à 14h30

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle le débat, organisé à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky, sur la mise en application de la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux.

Je vous rappelle que, dans ce débat, le Gouvernement aura la faculté, s’il le juge nécessaire, de prendre la parole immédiatement après chaque orateur pour une durée de deux minutes ; l’orateur disposera alors à son tour du droit de répartie, pour une minute.

Monsieur le ministre, vous pourrez donc, si vous le souhaitez, répondre après chaque orateur, une fois que celui-ci aura regagné sa place dans l’hémicycle.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour le groupe auteur de la demande.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, en cette nouvelle année, qui voit chacune et chacun d’entre nous sillonner son département pour honorer les invitations qu’il reçoit à l’occasion des vœux, nous sommes de plus en plus souvent interpellés à propos du « zéro artificialisation nette » (ZAN). C’est donc de ce sujet capital pour l’avenir de nos communes que les élus de notre groupe souhaitent débattre.

Sous cet acronyme – ZAN – qui s’impose à nous tous se cache en réalité l’avenir de la construction de logements et du développement économique dans la France rurale et périurbaine.

Sous cet acronyme, ce qui se joue, c’est l’attractivité de nos territoires et l’avenir de ceux qui y vivent.

Sous ce nom de « zéro artificialisation nette » s’impose aussi à nous l’impérieuse nécessité de préserver la biodiversité, nos espaces verts et nos espaces agricoles.

Mais une politique publique, particulièrement pour ce qui concerne la transition écologique et sociale, ne saurait être efficace en opposant l’impératif écologique au besoin de logements. L’un n’ira pas sans l’autre : c’est en se libérant de certains dogmatismes que nous réussirons à relever les défis de demain.

Mes chers collègues, ne l’oublions pas : au terme du processus législatif qui – j’y reviendrai – nous a conduits à voter, ici, à une quasi-unanimité, le texte que nous appelons communément loi ZAN, se trouvent les élus locaux. Ces derniers sont en effet chargés de mettre en application les objectifs de la loi Climat et résilience.

C’est à ces élus locaux que je pense. Lors du dernier congrès des maires, un point d’information visant à décrypter les modalités d’application de l’objectif de « zéro artificialisation nette » a fait salle comble. Nous le voyons bien : face à la complexité du dispositif, les élus continuent d’exprimer leur perplexité, alors même qu’ils devront très rapidement le décliner dans leurs documents de planification.

La loi du 20 juillet 2023, dont je salue le rapporteur au Sénat, Jean-Baptiste Blanc, apporte un certain nombre d’adaptations. Elle se fonde notamment sur les remontées de terrain – ceux qui ont siégé au sein de la commission spéciale chargée d’examiner ce texte sont bien placés pour le savoir.

Malgré tout, le ZAN continue d’effrayer dans nos territoires. Les échéances sont pourtant connues : il va falloir diviser par deux la consommation d’espaces naturels agricoles et forestiers (Enaf) sur la période 2021-2031 par rapport à la décennie précédente, avant l’atteinte du « zéro artificialisation nette » à l’horizon 2050.

Certes – nous en conviendrons tous ici –, la loi du 20 juillet dernier a apporté certains correctifs. Je pense à la valorisation des efforts de renaturation dès la décennie 2021-2031, ou encore à la définition d’un nouveau calendrier pour l’inscription des objectifs dans les documents de planification et d’urbanisme.

Permettez-moi de rappeler brièvement ces échéances : on a retenu la date du 22 novembre 2024 pour la déclinaison des objectifs et de la trajectoire ZAN dans les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) et autres schémas régionaux ; celle du 22 février 2027 pour la compatibilité des schémas de cohérence territoriale (Scot) aux objectifs régionaux ; et la date du 22 février 2028 pour la compatibilité des plans locaux d’urbanisme (PLU), plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) et cartes communales aux objectifs régionaux.

En outre, je ne saurais oublier l’apport de la garantie rurale, ou surface minimale d’un hectare pouvant être consommée par chaque commune dotée d’un document d’urbanisme avant le mois d’août 2026, dès lors que ce document est au moins prescrit.

On ne saurait en déduire que toutes les communes utiliseront ce droit et qu’elles artificialiseront demain ce qu’elles n’ont pas artificialisé hier. En revanche, elles garderont la possibilité et, donc, l’espoir d’accueillir un équipement, une construction nécessaire au dynamisme et à la vitalité du territoire.

Mes chers collègues, j’ai eu à cœur de le répéter pendant toute la période de la campagne sénatoriale : si elle demeure incomplète, la loi du 20 juillet 2023 a eu le mérite de ne pas laisser se refermer définitivement la porte.

Au cours des mois à venir, nous devrons retravailler ce sujet. Nous devrons ajuster les mesures prises, afin de répondre au mieux aux attentes de ceux qui font vivre la démocratie partout sur le territoire national.

Les élus locaux, tout particulièrement les maires des communes rurales, sont dans l’attente : ils voient bien que les dispositifs en vigueur ne prennent pas suffisamment en compte leurs spécificités et les aspirations des habitants.

Ne laissons pas croire à ces élus qu’il existe une France à deux vitesses, la France urbaine, dotée d’une ingénierie suffisante, et la France rurale, qui n’en dispose pas – c’est aussi cela, la réalité.

Monsieur le ministre, votre gouvernement doit entendre cette inquiétude. Ce que demandent les maires, que nous rencontrons tous ici, c’est de l’ingénierie, des moyens pour concevoir et mettre en œuvre tout ce qui découle des nouvelles directives. Ils ne souhaitent en aucun cas que l’État agisse à la place des élus.

Les intercommunalités et les communes ont aujourd’hui le sentiment d’être éloignées de ce qui se passe. Or il est illusoire de croire que nous pourrons répondre aux besoins par la seule réhabilitation du bâti existant. Nous aurons besoin de construire demain encore, mais pas n’importe comment ou n’importe où.

Dans les années à venir, nous devrons encore travailler, pour faire face à la nécessité d’adapter nos territoires au changement climatique et aux besoins de création d’emplois et de logement dans les communes, petites ou moyennes, situées loin des métropoles.

À ce titre, les friches représentent un potentiel considérable : si, dans les grandes agglomérations, la densité impose déjà une reconstruction de la ville sur elle-même, dans la France périurbaine et rurale, les sites en perdition ne demandent qu’à être recyclés.

Nous en sommes convaincus : s’atteler à la mutation de ces friches, c’est satisfaire des besoins en matière de foncier. Réemployer les surfaces déjà artificialisées, c’est aussi écouter, considérer et respecter ces territoires et leurs habitants ; et, en matière d’écologie, c’est tout simplement faire preuve de bon sens.

Pour que nous soyons à la hauteur de nos ambitions, monsieur le ministre, il faut que l’État s’engage davantage aux côtés des communes et intercommunalités, tout en leur laissant de la place : les acteurs territoriaux doivent avoir le droit de décider, d’aménager et d’ajuster. Ils ne sauraient se contenter de subir des directives venues de Paris, sans prise en compte des réalités du terrain. Laissons faire le bon sens, et évitons de provoquer une avalanche normative, à l’opposé même de l’initiative locale.

Vous savez combien je suis attachée au principe de libre administration. Pour relever le défi du ZAN, nos élus doivent garder des marges de manœuvre sur le territoire. Ils sauront respecter le cadre qui leur est assigné, d’autant que, dans l’ensemble de notre pays, nos concitoyens souhaitent que l’environnement soit respecté.

Enfin, si les trois décrets parus en décembre dernier, relatifs respectivement à la territorialisation des objectifs de la loi ZAN, à la classification des zones artificialisées et à la commission de conciliation sur l’artificialisation des sols, ont pu éclairer plusieurs points, les élus locaux attendent encore un certain nombre de réponses.

Je forme le souhait que ce débat leur permette d’obtenir davantage de précisions, qu’il pointe les nombreux manques et incongruités déplorés, et que nous relevions ensemble le défi social et environnemental auquel sont confrontées l’ensemble de nos communes.

La parole est à M. le ministre.

Mesdames, messieurs les sénateurs, avant tout, je tiens à remercier les élus du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky de l’organisation de ce débat : ils nous donnent ainsi une première occasion de suivre l’application de ce texte de loi, adopté le 20 juillet dernier, c’est-à-dire il y a moins de six mois, à la suite de débats très riches. Je salue tout particulièrement le rapporteur du Sénat, Jean-Baptiste Blanc, et votre ancienne collègue Valérie Létard.

Nous l’avions déjà souligné alors : après le vote, il faudra s’assurer, étape par étape, que nous procéderons dans le bon ordre. Il s’agit non seulement de rassurer les élus locaux, mais aussi de conjuguer deux injonctions majeures : moins artificialiser nos sols sans pour autant se priver d’un potentiel de développement dont nous avons besoin, y compris au titre de la transition écologique.

En agissant sous le regard croisé de la chambre haute, si attentive aux territoires, et du Gouvernement, nous nous plaçons dans les meilleures conditions pour réussir. À cet égard, j’attends avec impatience les remontées de terrain, qui sans doute compléteront les informations que je vous communiquerai dans la suite du débat.

Je n’interviendrai pas à la suite de chaque orateur. Ne prenez pas ces silences pour des marques de mépris, mais, au contraire, comme la preuve d’une écoute approfondie de ma part : je tiens à entendre ce que chacun a à me dire avant d’apporter une réponse globale à l’issue du débat.

La parole est à M. Bernard Pillefer.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’accompagnement des collectivités territoriales dans la mise en œuvre des objectifs du ZAN revêt une importance cruciale : la souplesse et la pédagogie sont essentielles pour réussir une transition de cette ampleur.

Aussi, je tiens à remercier les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky d’avoir inscrit ce débat à l’ordre du jour.

La loi du 20 juillet 2023 et ses décrets d’application avaient pour but de combler les lacunes du texte initial, en apportant des précisions bienvenues, en révisant le calendrier de modification des documents d’urbanisme et en dotant les élus locaux de nouveaux outils plus adaptés. Toutefois, ces promesses ne semblent pas entièrement tenues.

Mes chers collègues, la voix des territoires ruraux doit être entendue. Je pense en particulier à l’inquiétude des élus locaux dans l’exercice de leur mandat. C’est notre rôle de sénateurs ; c’est notre responsabilité ; c’est notre engagement.

Projets bloqués, communes figées : ces dispositions normatives ne sont pas sans conséquence sur le dynamisme et la vitalité de nos territoires…

Aujourd’hui, les objectifs du ZAN apparaissent davantage comme un frein au développement, notamment pour les petites communes, alors même que – c’est là qu’est tout le paradoxe – le Gouvernement encourage la réindustrialisation de l’ensemble du territoire, lequel fait face à une crise du logement sans précédent.

Ce que nous demandent nos territoires, c’est de conserver la possibilité d’accueillir de nouveaux habitants, de nouvelles entreprises et de nouvelles industries. C’est aussi de permettre le développement des entreprises déjà implantées, le tout en maintenant une offre attractive et complète de services de proximité. Cet objectif est une nécessité ; il doit rester une priorité pour notre ruralité.

Monsieur le ministre, si la loi du 20 juillet 2023 mérite d’être saluée, plusieurs zones d’ombre subsistent.

Premièrement, selon quel calendrier la clause de revoyure évoquée sera-t-elle mise en place ? Celle-ci sera-t-elle territorialisée, afin de répondre aux spécificités locales ?

Deuxièmement, la nomenclature des surfaces artificialisées pourra-t-elle être révisée ? Je pense notamment au statut des abords des parcelles agricoles, qui reste flou.

Troisièmement et enfin, le droit à un hectare doit être sanctuarisé ; or, sur le terrain, ce n’est visiblement pas toujours le cas.

Chaque territoire doit pouvoir adapter les politiques ZAN à ses contraintes propres, afin de bâtir sa politique foncière.

Le 15 septembre 2022, lors d’une conférence de presse, le Président de la République annonçait une stratégie nationale ZAN dotée de crédits budgétaires spécifiques : autant d’annonces, autant de rendez-vous manqués…

Aujourd’hui, les élus locaux ne disposent pas d’outils fiscaux adaptés pour financer le ZAN. Les ressources fiscales s’amenuisent, alors même que les collectivités territoriales reçoivent de nouvelles compétences. À ce titre, la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales a valeur de symbole.

La compensation financière du transfert de compétences par l’État aux collectivités territoriales doit être une réalité. Ces dernières doivent avoir les moyens d’agir. Nos territoires attendent le déploiement d’un nouveau modèle de décentralisation en matière financière et fiscale.

Les politiques ZAN auront un coût : qui mettra la main au portefeuille ? Comment, sans moyens significatifs et aides appropriées densifiées, réhabiliter les dents creuses, permettre les divisions parcellaires, traiter le cas des passoires thermiques ou réduire le nombre de logements vacants ? Ce trou dans la raquette est pour le moins problématique ; il est impératif de le combler.

Enfin, j’évoquerai à mon tour l’ingénierie de projet.

Les territoires doivent disposer d’outils et d’ingénierie de qualité, afin d’être accompagnés juridiquement, techniquement et opérationnellement.

Il faut penser à conclure…

L’urbanisation de demain doit prendre en considération, commune par commune, les projets des territoires définis à l’échelle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Merci !

Veuillez conclure !

Monsieur le ministre, le Gouvernement entend réussir la transition énergétique en réduisant l’artificialisation nette. Cela s’entend, …

Il faut conclure, cher collègue !

M. Bernard Pillefer. … mais la prise en compte de nos territoires demeure une nécessité.

La parole est à M. Ronan Dantec.

M. Ronan Dantec. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, puisque nous sommes encore à l’époque des vœux, je tiens à souhaiter une bonne et heureuse année à chacun d’entre vous : bloavezh mat d ’ an holl !

En ce mois de janvier, nous sillonnons nos territoires pour prendre part à diverses cérémonies communales. Ces dernières sont, pour moi, autant d’occasions de parler du ZAN. Je rappelle à mes interlocuteurs que nous sommes conscients de la contrainte que cette législation représente ; je souligne aussi qu’elle était absolument nécessaire, car nous ne pouvions pas continuer à gaspiller nos espaces agricoles ou naturels.

Quelle que soit leur sensibilité politique, les élus que je trouve devant moi hochent la tête. Je rêverais presque qu’un certain président de région se trouve alors à ma place : il pourrait se livrer à un bel exercice d’introspection !

Je ne nie pas pour autant les difficultés concrètes éprouvées sur le terrain pour mettre en œuvre le ZAN.

La dernière étude du réseau Scet (Services conseil expertises et territoires) portant sur l’appréhension du ZAN par 366 dirigeants de collectivités territoriales, d’établissements publics locaux et du secteur immobilier insiste sur ces difficultés.

Un quart des sondés déclarent par exemple ne pas avoir encore engagé de réflexion ou de mesures concrètes pour décliner les objectifs dont il est question.

Certains pointent la difficulté de composer avec « des programmes d’aménagement à la fois plus longs, plus coûteux et plus complexes, dans un contexte de concurrence accrue entre opérateurs » et de raréfaction du foncier.

Certains, enfin, s’interrogent sur des cas bien précis d’application du ZAN. Je citerai un domaine dans lequel le département de Loire-Atlantique, et tout particulièrement la commune de Plessé, est en pointe : la construction d’un habitat léger entièrement démontable et compostable relève-t-elle d’une opération d’artificialisation ?

De même, faut-il se fier à la comptabilité du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) ou des agences d’urbanisme locales, dont les chiffres divergent encore souvent ? Les réponses ne sont pas toujours évidentes.

Monsieur le ministre, pour en revenir à nos discussions de cet après-midi, la nécessité de répondre rapidement aux questions qui se posent encore dans les territoires constitue un enjeu de taille. Je remercie d’ailleurs nos collègues du groupe communiste d’avoir pris l’initiative de ce débat.

En parallèle, nombre de maires estiment que cette loi aura des retombées positives sur leur territoire, en favorisant la bonne utilisation du foncier local, en suscitant un regain d’intérêt pour les friches et les secteurs déqualifiés, ou encore en laissant envisager de nouvelles capacités et modalités d’innovation territoriale de la part des acteurs locaux, ainsi que de nouveaux partenariats et synergies.

En ce sens, le ZAN est probablement une manière de repenser l’attractivité des communes, au-delà des métriques traditionnellement indexées sur leur potentiel fiscal, même si l’autonomie fiscale de nos collectivités territoriales s’est fortement réduite, ce que nous regrettons tous.

Le ZAN met l’accent sur d’autres critères, comme le nombre d’habitants et d’entreprises ou de kilomètres de routes construites. C’est bel et bien une autre vision des communes qui se prépare.

Par définition, le ZAN renforce le rôle de l’agriculture.

Dans le temps, on regardait un champ comme un futur lotissement ; désormais, on y voit un espace qui restera agricole, en bordure de la commune.

Dans le temps, la friche industrielle au milieu d’une commune, typiquement l’ancien garage, était une vulgaire « verrue » que l’on cherchait vainement à supprimer. Demain, notamment grâce aux subsides de l’État, ces « verrues » seront perçues comme autant de potentiels de nouveaux services, comme la promesse de nouveaux habitants, comme une clé du dynamisme de la commune.

Grâce au ZAN, nous sommes bel et bien en train de changer de regard sur les différents espaces de nos communes, et c’est une excellente chose.

Cécile Cukierman a parlé, à juste titre, des besoins d’ingénierie de nos collectivités territoriales.

Sur proposition du Sénat, le Gouvernement a conservé une enveloppe de 250 millions d’euros pour la mise en œuvre des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) : nous tenons à vous remercier de cette excellente mesure. Ces crédits, qui seront confiés aux intercommunalités, doivent absolument financer l’ingénierie communale – nous y reviendrons sans doute.

En résumé, le dialogue doit être renforcé et un certain nombre de situations méritent encore d’être précisées ; cette loi, il est vrai, n’en est qu’à ses premiers mois d’application.

J’en suis profondément convaincu : dans quelques années, chacun reconnaîtra que la loi ZAN est un texte important et nécessaire.

La parole est à M. Pierre Barros.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, présentés d’un côté comme la solution miracle face à la perte de biodiversité, de l’autre comme un danger pour la survie des petites communes, les trois lettres du ZAN font couler beaucoup d’encre.

Ce « zéro artificialisation nette » des sols part d’une intention louable en remettant en perspective nos politiques d’aménagement. Il incite les acteurs à se poser les bonnes questions avant de lancer des projets de construction, alors que les disponibilités foncières sont de plus en plus limitées. « Éviter », « réduire » et « compenser » sont les trois mots d’ordre d’un développement durable auquel les politiques d’aménagement ne doivent plus déroger.

C’est là toute la difficulté. Pour de nombreuses collectivités territoriales, il n’est possible ni d’éviter, ni de réduire, ni de compenser, et pour cause : installer des services publics là où il n’y en a pas, construire des logements là où il en manque, créer de l’emploi là où il en faut impose aux élus d’engager de nouveaux projets, parfois sur des espaces non bâtis, souvent des terres agricoles.

En garantissant un droit à l’hectare, le texte du Sénat rassure. Il permet aux élus, tout particulièrement dans les communes rurales, de conserver une possibilité de développement pour leur territoire.

De plus, puisque l’aménagement est au cœur de notre sujet, il est nécessaire de s’intéresser aux phénomènes de désertification que subissent de nombreuses communes et départements. Dans les territoires concernés, bien des bâtiments se vident et l’on peine parfois à les réemployer, faute de moyens.

Construire du neuf coûte souvent moins cher que de réhabiliter de l’ancien : c’est donc sur ce point qu’il faut agir davantage, en travaillant sur les friches, en soutenant des reconversions du bâti existant, mais aussi, à la source, en limitant les départs d’entreprises ou les fermetures de services publics. Aujourd’hui, on recense ainsi 7 200 sites de friches d’activité sur plus de 100 000 hectares.

C’est aussi en luttant contre la hausse des prix de l’immobilier, notamment dans les villes, que nous parviendrons à contrer l’étalement urbain.

Je prends pour exemple l’artificialisation menée sur le plateau de Saclay : une ville nouvelle est en train d’y sortir de terre, alors que l’Île-de-France n’est pas dépourvue de friches et de bâtiments vacants qui pourraient évidemment être reconvertis.

De telles situations appellent une réflexion particulière de la part des aménageurs, des architectes et des maîtres d’ouvrage, qui – j’insiste sur ce point – peuvent aussi être des collectivités territoriales.

Ces pratiques alternatives permettront de développer des savoir-faire utiles à la lutte contre le réchauffement climatique en soutenant un cadre de vie plus agréable, notamment en milieu urbain.

Le « zéro artificialisation nette » repose sur un équilibre entre ce qui est construit et ce qui est renaturé : tout en réfléchissant aux nouvelles constructions que nous pourrions lancer, nous pouvons aussi mener des projets de désimperméabilisation des surfaces. Ce faisant, nous agirons directement contre le dérèglement climatique tout en assurant des droits à construire pour l’avenir, dans la philosophie même du ZAN.

Avec les objectifs du ZAN issus de la loi Climat et résilience, les communes qui ont le moins artificialisé hier sont aussi celles qui artificialiseront le moins demain : en résulte un déséquilibre, vécu comme une injustice par de nombreux élus.

C’est cet enjeu que le Sénat a mis en avant lors de la dernière session dans le cadre du texte proposé et voté par ses soins. La Haute Assemblée a fait preuve d’agilité pour équilibrer l’artificialisation au-delà de l’échelle communale.

Néanmoins, demeurons vigilants : les fausses bonnes idées d’hier ne doivent pas créer les aberrations urbaines de demain. L’objectif reste bien de préserver les espaces naturels et agricoles. En ce sens, le débat d’aujourd’hui est essentiel.

Monsieur le ministre, nous souhaitons poursuivre ce travail, pour que le ZAN ne soit pas vécu comme un verrou, mais bien comme un outil en faveur d’un aménagement du territoire plus vertueux, plus économe et, dès lors, plus humain.

Mme la présidente. La parole est à M. Christian Bilhac.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant tout, je tiens à remercier les membres du groupe communiste d’avoir inscrit ce débat à l’ordre du jour et à souhaiter une bonne année à chacun de vous !

Il y a trois ans, au titre de la loi Climat et résilience, nous avons voté l’objectif du « zéro artificialisation nette des sols » à l’horizon 2050. La loi visant à atteindre cet objectif a été adoptée en juillet 2023 : elle prévoit de réduire de moitié la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici à 2031. Cela étant, ce second texte a déjà été amendé par une proposition de loi.

Il est nécessaire de déployer une véritable politique de sobriété foncière, car il faut mettre un coup d’arrêt à l’urbanisation excessive. Mais, aujourd’hui, force est de constater que les dispositions prévues par la loi entraînent des difficultés de mise en œuvre considérables. Nous faisons face, en particulier, à une très forte complexité administrative bloquant l’adaptation aux situations spécifiques des territoires.

Monsieur le ministre, dès votre nomination, en juillet 2022, vous avez pris conscience de ces difficultés. Par voie de circulaire, vous avez ainsi demandé aux préfets d’attendre avant d’imposer « une réduction de moitié de la consommation des Enaf de manière uniforme, afin de ne pas anticiper le résultat du dialogue entre les collectivités et celui du processus de déclinaison de l’objectif à chaque échelle territoriale ». Votre réaction mérite d’être saluée : pour ma part, je m’empresse de le faire.

Cela étant, chaque semaine, je rencontre les élus de l’Hérault, et pas une réunion ne se déroule sans que le sujet soit abordé.

Comment appliquer uniformément cette loi à des territoires aussi divers que des métropoles, des zones de montagne, des stations touristiques du littoral ou des communes rurales ? §Une fois de plus, la ruralité a été oubliée lors de l’élaboration de la loi.

J’avais d’ailleurs déposé un amendement visant à exclure de l’objectif du ZAN les communes rurales de moins de 2 000 habitants qui avaient préservé au moins 90 % de leur territoire par un classement en espace naturel ou agricole.

Lesdites communes, ancrées en pleine nature, respectent déjà de fait l’objectif ZAN, mais elles ne peuvent pas renoncer aux projets permettant l’accueil de nouveaux habitants. Il y va de l’attractivité de ces territoires ruraux, qui ne doivent pas voir leur développement démographique, économique ou agricole entravé par un excès de sobriété foncière.

Mais je crains qu’une fois de plus nous n’ayons déployé des trésors de complexité, comme notre pays sait si bien le faire, au lieu d’œuvrer dans le sens de la simplification.

Après le remplacement des plans d’occupation des sols (POS) par les plans locaux d’urbanisme (PLU), qui a entraîné une explosion du prix des documents d’urbanisme, nous avons mis en place des Scot et nous créons maintenant des Sraddet, sous le regard de comités Théodule comme la conférence des Scot et les conférences régionales de gouvernance. Pour couronner le tout, ces différents documents devront être mis en cohérence. Mais à quel prix ?

On peut se demander si toutes ces contraintes ne sont pas un moyen perfide d’obliger les maires des communes les plus rurales à renoncer à leur compétence d’urbanisme au profit des intercommunalités…

Je passe à un autre volet. La semaine prochaine, le projet de loi d’orientation en faveur du renouvellement des générations en agriculture sera présenté en conseil des ministres.

La profession agricole est gravement malmenée, alors que les agriculteurs nourrissent nos compatriotes et préservent nos paysages.

Un rappel de la triste réalité paysanne : taux de suicide record, difficultés d’installation pour les plus jeunes, problèmes d’accès au foncier, diminution du nombre d’exploitations, réduction de la surface agricole, accaparement des terres par des groupes étrangers, sans oublier une insuffisante rémunération…

La mise en œuvre du ZAN ne doit pas empêcher la construction de bâtiments agricoles, sauf à entraver l’installation de nos jeunes agriculteurs et de nos jeunes agricultrices.

Autre sujet de préoccupation : les grands projets d’intérêt national. Ils sont non plus décomptés à l’échelle des territoires, mais mutualisés à l’échelle nationale, une disposition que j’approuve pleinement.

Dans l’Hérault, à Béziers, le projet de la société Genvia a été retenu pour produire de l’hydrogène vert décarboné, avec la promesse de créer 400 emplois. La région Occitanie soutient, tout comme moi, cette initiative.

Cela étant, Genvia devra travailler avec des sous-traitants qui, eux, sont soumis aux contraintes du ZAN. Or, autour de Béziers, nous manquons de surface au sol disponible pour les accueillir. Que faire, monsieur le ministre ? Sans ces sous-traitants, Genvia ne pourra pas mener à bien ce projet…

Pour terminer, j’aurai deux questions : tout d’abord, quelles solutions envisagez-vous pour que la mise en œuvre de la politique du ZAN ne nuise pas à la construction des bâtiments d’exploitation agricole ? Ensuite, quand publierez-vous le décret portant sur la garantie rurale ?

À l’instar des membres du groupe RDSE, je demeure inquiet en raison du manque de réalisme du texte, qui risque de devenir un marronnier législatif.

Nul doute que nous devrons remettre l’ouvrage sur le métier encore plusieurs fois si nous voulons le rendre acceptable.

La parole est à M. Frédéric Buval.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la loi du 20 juillet 2023 vise à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols, tout en renforçant l’accompagnement des élus locaux.

Fruit d’un compromis heureux entre le Sénat, l’Assemblée nationale et le Gouvernement, cette loi est la traduction de travaux, longs de plusieurs années, menés au Sénat, notamment par nos collègues Jean-Baptiste Blanc, Christian Redon-Sarrazy et Anne-Catherine Loisier, ou encore par notre ancienne collègue Valérie Létard.

La version finale de cette proposition de loi coconstruite réaffirme les objectifs ambitieux de la stratégie nationale de zéro artificialisation nette d’ici à 2050, tout en donnant plus de souplesse aux collectivités territoriales, et ce sans modifier l’esprit général de la loi Climat et résilience.

Il est vrai que l’application des objectifs du ZAN, fixés en 2021, a suscité des résistances et des interrogations chez les élus de terrain, qui ont déploré des problèmes de délais et une trop grande complexité.

Or, derrière son apparente technicité, la lutte contre l’artificialisation des sols repose sur l’évidence qu’il existe une urgence environnementale, dont la réalité n’échappe désormais plus à personne : ainsi, les effets du dérèglement climatique sur la faune et la flore affectent déjà nos concitoyens au quotidien.

L’artificialisation des sols concerne, en France, entre 6 % à 9 % de la surface des terrains. Cela signifie qu’entre 3 millions et 5 millions d’hectares ont subi une altération durable de leurs fonctions naturelles en raison des activités humaines.

Concrètement, la loi ZAN vise à freiner le rythme d’artificialisation des terres, insoutenable pour l’environnement et, à terme, pour la vie humaine, sans toutefois faire obstacle au développement pragmatique des territoires, principalement ruraux.

Réduire puis arrêter à partir de 2050 l’artificialisation de nos sols est donc une priorité écologique et économique. L’implication des collectivités locales est l’un des facteurs clés de sa réussite.

Il s’agit bel et bien d’une priorité écologique, car le bétonnage et l’étalement urbain, à l’origine de la hausse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, les fameux Enaf, sont l’une des principales menaces pesant sur la biodiversité : ils favorisent l’imperméabilisation des sols, ce qui a des conséquences désastreuses, notamment en cas d’inondation ou de canicule.

Il s’agit également d’une priorité économique, car l’artificialisation brute des terres se fait avant tout au détriment des surfaces agricoles. À terme, celle-ci fait peser un risque sur la souveraineté alimentaire de la France.

C’est donc dans un esprit de responsabilité, et en vertu de la confiance mutuelle qui nous a animés, vous, monsieur le ministre, et nous, parlementaires, qu’un accord a été trouvé en commission mixte paritaire. Celui-ci comporte des avancées notables qui permettent de répondre aux attentes des élus locaux.

Premièrement, il assouplit les règles du ZAN pour certains projets d’aménagement de grande ampleur. Surtout, il crée la garantie rurale ou « surface minimale de développement communal », qui permet à chaque commune couverte par un document d’urbanisme de bénéficier d’un hectare de droit à construire sans être contrainte par les obligations du zéro artificialisation nette.

Deuxièmement, il multiplie les outils mis à la disposition des collectivités locales en vue de favoriser le ZAN. Avant 2031, les communes pourront définir, dans leur plan local d’urbanisme, des zones pour des opérations de renaturation. Elles pourront ainsi préempter des terrains et des espaces urbanisés identifiés comme pouvant faire l’objet d’une désartificialisation.

Troisièmement, il allonge les délais de mise en conformité des documents de planification et d’urbanisme, lesquels peuvent désormais, dans certains cas, courir jusqu’en 2027.

Quatrièmement et enfin, il crée un espace de dialogue territorial au sein des conférences régionales de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols.

Par ailleurs, comme il s’y était engagé, le Gouvernement a retranscrit plusieurs dispositions adoptées au Sénat en première lecture dans trois nouveaux décrets d’application de la loi ZAN publiés le 27 novembre dernier – ces derniers ont été élaborés en concertation avec l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF).

Certes, des ajustements sont souhaitables pour simplifier les choses localement et accompagner les collectivités territoriales, notamment les plus petites d’entre elles, en matière d’ingénierie et de fiscalité.

Toutefois, nous pouvons nous réjouir collectivement des outils concrets que le texte met en place pour les élus : ces derniers seront désormais mieux assistés dans la mise en œuvre des objectifs ZAN, même si des améliorations sont toujours possibles.

À cet égard, je pense spécifiquement aux outre-mer : en effet, si la transition écologique représente un véritable défi pour nous tous, elle l’est tout particulièrement pour les territoires ultramarins, où la problématique du foncier est encore plus prégnante.

C’est vrai !

Tout d’abord, les terres disponibles y sont exiguës ; ensuite, le poids de l’État est prépondérant dans la gestion du foncier ; enfin, les élus locaux reçoivent des injonctions contradictoires : il leur faut à la fois protéger l’environnement et répondre à l’urgence économique et sociale, alors même que, confrontés aux catastrophes naturelles, ils sont très vulnérables.

Cette situation se traduit par une forte spéculation foncière et par la diminution inexorable du foncier agricole dans la majorité des territoires d’outre-mer.

La Martinique est particulièrement concernée puisque, en vingt ans, la surface agricole utile s’est réduite de près de 1 000 hectares par an et a diminué de près de 30 %, en dépit de la création d’outils juridiques spécifiques pour inverser cette tendance inquiétante. Il serait judicieux aujourd’hui de s’interroger sur leur efficacité.

M. Jean-Baptiste Lemoyne. C’est un vrai sujet !

C’est notamment le cas des commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), dont un avis préalable conforme est obligatoirement requis en outre-mer, dans des délais hélas trop courts, alors que, dans l’Hexagone, ces instances ne délivrent qu’un avis simple sur l’opportunité de certaines procédures d’urbanisme, au regard de l’objectif de lutte contre l’artificialisation des terres agricoles.

Ma question est simple, monsieur le ministre : pourquoi maintenir cette doctrine discriminante ? L’obligation d’avis conforme en outre-mer suscite l’incompréhension des élus locaux et entraîne indubitablement de nombreux contentieux, sans résultats probants.

La parole est à M. Christian Redon-Sarrazy.

Monsieur le ministre, ce débat est pour nous l’occasion de vous soumettre plusieurs questions qui émergent au sein des régions, pleinement occupées à décliner les objectifs du ZAN dans leurs nouveaux schémas d’aménagement territoriaux.

La loi accorde à ces collectivités neuf mois de plus pour finaliser les Sraddet – l’échéance est ainsi reportée à novembre 2024 –, mais l’on constate de grandes différences dans le rythme d’avancement de leurs travaux, ce qui illustre les profondes disparités régionales en matière de taux d’artificialisation et de stratégie de réduction de la consommation foncière.

Deux points de vigilance semblent émerger.

Le premier porte sur le mode de décompte des grands projets.

Par exemple, en Nouvelle-Aquitaine, la liste des grands projets nationaux fournie par vos services, monsieur le ministre, comptabilise quatorze projets, pour une surface totale de 1 100 hectares. Or le mode de calcul retenu pose problème, notamment pour le grand projet ferroviaire du Sud-Ouest.

En effet, l’État ne prend en considération que 700 hectares de consommation foncière, quand le mode de calcul jusqu’ici en vigueur tenait compte de l’intégralité du foncier – lequel ne sera plus naturel, agricole ou forestier –, ce qui représente 2 000 hectares supplémentaires.

Les élus attendent le décret confirmant le changement de mode de calcul. Sans cette officialisation, les 2 000 hectares devront être mutualisés à l’échelon régional. Cette évolution entraînera donc une augmentation importante du taux moyen de réduction de la consommation foncière appliqué aux territoires.

Le second sujet de préoccupation a trait à l’articulation entre la stratégie de mise en œuvre des objectifs du ZAN et les politiques de développement de l’habitat, qui doit faire l’objet d’une réflexion à part entière.

L’habitat a été la principale cause de l’artificialisation des sols au cours des dix dernières années, puisque la majeure partie des espaces consommés (63 % en flux) ont été dévolus à la construction de logements.

Sur ce point, on relève encore une fois de criantes disparités dans les dynamiques de consommation de l’espace foncier et les opérations de construction.

Certaines régions comportent ainsi une majorité d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ayant très peu consommé, et ce de manière inefficace.

À l’inverse, les régions présentant une forte attractivité économique et touristique se distinguent par une surreprésentation des intercommunalités ayant beaucoup consommé, et souvent efficacement. Pour d’autres encore, le bilan de la répartition habitat-activité est plus contrasté.

Le degré d’urbanisation des territoires se révèle déterminant pour expliquer ces déséquilibres ; il est nécessaire de les étudier de près, tant ils sont riches d’enseignements.

En effet, les collectivités locales, en particulier les régions, consomment plus ou moins de foncier, non pas en vertu d’une stratégie établie, mais, souvent, en fonction de leurs contraintes géographiques ou économiques.

On observe parfois aussi des situations paradoxales. Au cours de ces dix dernières années, nous avons connu une nette augmentation de l’artificialisation liée au logement ; or, dans le même temps, le nombre de logements vacants a augmenté de 33 %…

On le sait, les territoires doivent faire face à des injonctions paradoxales. Il leur faut notamment concilier une stratégie de réduction drastique de la consommation foncière et leurs objectifs en matière de production de logements sociaux, notamment dans les grandes agglomérations, les zones touristiques ou à forte attractivité universitaire, afin d’accueillir des étudiants et des travailleurs saisonniers. Dans ces zones spécifiques, une telle ambition semble pour l’instant mission impossible.

Selon moi, plutôt que de réaliser de petits aménagements, il est urgent de rompre avec la façon dont l’urbanisation a été menée jusqu’à présent.

Aussi, il faut envisager d’améliorer la densité des opérations d’aménagement et, surtout, privilégier les espaces déjà artificialisés, comme les logements vacants ou sous-utilisés, les zones d’activité en déclin et, bien sûr, les friches, industrielles ou commerciales, dont il faut établir urgemment un inventaire quantitatif et qualitatif précis, afin d’évaluer avec pertinence les moyens nécessaires à leur reconquête. Sur ce point, plusieurs propositions ont été faites lors de nos discussions budgétaires en fin d’année dernière.

Si l’on veut encourager le recours au foncier bâti existant, on ne pourra pas faire l’économie d’une forte incitation fiscale, car, même si elles représentent bien sûr des ressources essentielles pour les collectivités locales, la taxe sur le foncier bâti ou la cotisation foncière des entreprises (CFE) n’incitent pas à la sobriété foncière. De même, il faudrait réviser la fiscalité du foncier non bâti, dont la rentabilité est très faible et qui, de ce fait, favorise l’artificialisation.

Précisément parce que l’utilisation des espaces varie d’une région à une autre, je ne puis que rappeler une nouvelle fois le rôle essentiel de la territorialisation dans la mise en œuvre des objectifs du ZAN. C’était l’une des principales recommandations du Sénat dans ses tout premiers travaux sur le sujet.

Monsieur le ministre, vous l’avez compris, il nous semble indispensable d’étudier de près les dynamiques territoriales pour répondre à toutes les exigences qu’impose légitimement le ZAN. Il faudra impérativement appliquer des taux de réduction de la consommation foncière tenant compte des efforts déjà réalisés.

Enfin, on constate sur le terrain que les objectifs du zéro artificialisation nette sont loin d’être une préoccupation centrale à tous les échelons des collectivités, non pas parce que ces dernières s’en désintéresseraient, mais plutôt en raison d’un manque d’outils et d’accompagnement spécifiques.

Monsieur le ministre, six mois après son adoption, la loi suscite de nombreuses questions. Je remercie le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky de nous avoir permis de les aborder aujourd’hui ; nous attendons maintenant vos réponses !

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Baptiste Blanc.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, permettez-moi de remercier à mon tour Cécile Cukierman d’avoir permis l’inscription de ce débat à l’ordre du jour de notre assemblée. J’en profite également pour saluer l’ensemble de nos collègues qui travaillent sur le ZAN depuis très longtemps et tous ceux qui sont présents cet après-midi.

Monsieur le ministre, nous pensions avoir réglé ensemble le sujet du ZAN mais, apparemment, comme le dit la chanson, « ça s’en va et ça revient »… §Certes, « c’est fait de tout petits riens », mais nous pensions tout de même avoir fait le plus dur.

Je rappelle qu’à l’origine nous avions regretté la démarche descendante dans laquelle s’inscrivait la loi Climat et résilience – du moins s’agissait-il de notre impression. C’est d’ailleurs pourquoi les décrets signés par l’une de vos prédécesseurs, monsieur le ministre, nous avaient tant fâchés !

Heureusement, à votre nomination – sans doute parce que vous êtes un élu local et un maire –, vous les avez suspendus et avez ainsi permis d’engager un dialogue, ce dont le Sénat s’est largement félicité. Nous avons alors, me semble-t-il, su construire ensemble un nouveau texte, celui qui a été voté au mois de juillet dernier ; les décrets d’application ayant été publiés dans la foulée, ses mesures sont progressivement déclinées localement. On les retrouve d’ailleurs dans un guide et dans des fascicules élaborés par votre ministère.

Ce texte vise à faciliter la mise en œuvre de l’objectif ZAN.

Pour l’essentiel, la loi allonge les délais imposés aux territoires, notamment aux régions, leur permettant ainsi d’avoir davantage de temps pour dialoguer avec les services de l’État. Comme nos collègues l’ont rappelé, elle instaure également une nouvelle gouvernance ; elle améliore la définition, ainsi que la façon de comptabiliser les « grands projets » ; elle institue une garantie universelle symbolisée par le « droit à l’hectare » – nous en avons parlé, et c’est d’ailleurs la mesure qui fait le plus gloser ; enfin, elle prévoit de nouveaux outils juridiques : le sursis à statuer, le droit de préemption, etc.

Ce texte comporte certes de nombreux dispositifs mais, depuis quelque temps, au gré des cérémonies de vœux et des polémiques nationales, les inquiétudes qu’il suscitait font leur retour. Aussi faut-il les prendre très au sérieux.

Vous vous en souvenez sans doute, j’ai pu m’en émouvoir lors des questions d’actualité au Gouvernement à propos des conférences des parties (COP) régionales, démarche à laquelle nous ne nous opposons pas – bien au contraire ! Il s’agit en réalité d’un problème de méthode : nous avons l’impression que rien n’est fait pour que cette territorialisation – nous l’appelons de nos vœux depuis le début – soit réellement mise en œuvre.

Par ailleurs, les services du ministère, au travers du guide et des fascicules que j’évoquais, présentent certains éléments comme faisant partie de la réforme, alors qu’ils n’ont pourtant pas pu être votés. Pour le dire trivialement, il y a un risque d’entourloupe !

De nouveau, le ZAN suscite un malaise, une « peur sur la ville », si j’ose dire, qui pourrait mettre en jeu la confiance des élus.

Ce malaise résulte également de la crise de l’immobilier sans précédent que traverse notre pays. Aujourd’hui encore, la presse économique s’est fait l’écho du nombre élevé de faillites d’agences immobilières, lequel a été multiplié par deux en un an. Plusieurs articles universitaires ont fait état de la difficulté de mettre sur le marché 7, 8 millions de logements d’ici à 2050, un besoin pour notre pays dont on entend parler ici et là. Sans compter les artisans qui craignent l’essoufflement du marché de la rénovation.

C’est dans ce contexte que le Sénat s’interroge sur une planification écologique menée à coups de présentations PowerPoint. Celle-ci se fait, ou plutôt devrait davantage se faire avec les élus, et non les exclure.

Ajoutons que la loi de finances instaure un prêt à taux zéro (PTZ) traduisant un certain modèle de société, à savoir la fin programmée du modèle pavillonnaire, du bureau, de la voiture, de la piscine, de l’accès à la propriété, une évolution qui inquiète les élus, et dont le ZAN – débat récurrent – serait le nom.

En toile de fond, la crise démographique s’accentue ; or, en la matière, les 3, 1 millions de logements vacants suffiraient largement à répondre à nos futurs besoins.

Nombre d’élus se sont exprimés publiquement au sujet du ZAN. Je ne reviendrai pas sur les propos de Laurent Wauquiez d’autant que, tribune après tribune, le débat se judiciarise. En revanche, je tiens à citer, sans avoir malheureusement le temps de les exposer plus longuement, les déclarations de M. Rivenq, président de la communauté d’agglomération d’Alès, et de M. Pélieu, président du conseil départemental des Hautes-Pyrénées. Il me semble qu’il faut véritablement s’en soucier.

Le livre blanc du groupe Scet, mentionné par notre collègue Ronan Dantec, rappelle que les élus doivent s’approprier toutes ces règles et que les besoins en ingénierie sont très importants.

La réponse apportée par le Sénat à toutes ces questions, dont le présent débat est le point de départ, nous conduira à lancer une nouvelle mission de suivi, ainsi qu’une réflexion sur le volet financier et fiscal du ZAN, pour évaluer les mesures adoptées et faire en sorte qu’elles soient mieux accueillies.

Les outils juridiques instaurés par la loi, le droit à l’hectare notamment, fonctionnent-ils ? Les modes de financement et la fiscalité sont-ils efficaces ? Nos travaux permettront, j’en suis sûr, d’aboutir à des propositions fortes.

À ce titre, je veux remercier le président Larcher, ainsi que les différents présidents de groupe, d’avoir permis l’organisation d’une telle mission. Du reste, celle-ci devra aussi se pencher sur les enjeux fonciers et environnementaux, en particulier la santé des sols à travers l’hydrologie régénérative.

Merci de conclure, mon cher collègue.

M. Jean-Baptiste Blanc. Monsieur le ministre, mes chers collègues, il nous faut tout de suite écrire la fin de l’histoire : nous marchons sur un fil, sans savoir de quel côté nous allons tomber ; il serait vraiment dommage de nous écarter du long chemin que nous avons déjà parcouru ensemble.

Mme la présidente. La parole est à M. Pierre Médevielle.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, au moment du vote de la loi Climat et résilience, j’avais souligné les contraintes que les articles consacrés au ZAN pourraient faire peser sur le développement de nos territoires dans les années à venir.

Loin de remettre en cause l’esprit et l’objet de ces articles, que nous partageons totalement, les sénateurs du groupe Les Indépendants avaient proposé des pistes, afin d’en faciliter l’application.

Nombre d’entre elles n’ont pas reçu l’accueil qu’elles méritaient, alors qu’elles auraient pourtant permis une meilleure acceptation du texte. Les élus locaux n’ont pas tardé à faire remonter leurs vives inquiétudes vis-à-vis de dispositions qui constitueraient une entrave au développement de leurs territoires.

Sur l’initiative du Sénat, et avec le soutien du Gouvernement, certaines corrections ont pu être apportées grâce à la loi du 20 juillet 2023.

En effet, pour renouer avec la souveraineté industrielle de notre pays, nous devons faciliter l’implantation de nouvelles unités, en accompagnant les acteurs de terrain.

Grâce à une collaboration étroite avec les collectivités locales, nous avons pu faire voter un texte, qui est sans doute imparfait, mais qui rend les règles applicables plus souples, plus justes et, surtout, qui les adapte davantage aux spécificités de chaque territoire. Tel est précisément l’objet de la différenciation.

Les sénateurs du groupe Les Indépendants se sont beaucoup impliqués sur certains points saillants du texte : les interactions pondérées entre l’objectif ZAN et l’industrialisation, la surface minimale de développement communal, la prise en compte des spécificités des territoires soumis au recul du trait de côte, aux lois Montagne ou Littoral, pour n’en citer que quelques-uns.

La publication des décrets était attendue avec une certaine impatience. Ces derniers ont fait taire les peurs, même si certaines zones d’ombre demeurent.

Avant d’aller plus loin, je veux saluer votre engagement, monsieur le ministre, ainsi que celui du Gouvernement, car, tout au long de l’examen de ce texte, de la proposition de loi initiale à la publication des décrets, vous avez fait preuve d’écoute et de bon sens, nous permettant ainsi de rendre le texte plus satisfaisant.

Le bon équilibre n’est pas facile à trouver. Aussi, nous allons devoir poursuivre nos efforts, afin de respecter les objectifs que nous nous sommes fixés.

Néanmoins, je suis surpris que nous débattions si rapidement de l’application d’une loi adoptée en juillet dernier, les décrets venant tout juste d’être publiés.

Patience : laissons la loi produire ses premiers effets ! Je reste très optimiste à ce sujet.

Durant l’interruption des travaux parlementaires, en fin d’année dernière, j’ai pu, au cours de mes nombreuses visites sur le terrain, constater l’acceptation par les élus de ces nouvelles contraintes. Ces derniers conviennent tous de la nécessité de reconquérir de nombreux espaces ruraux et urbains.

S’agissant du dispositif à proprement parler, la première période consacrée à la réduction de moitié de la consommation d’Enaf, qui s’achèvera en 2031, doit retenir toute notre attention. Concentrons-nous sur cette première échéance, ne brûlons pas les étapes : nous nous occuperons plus tard de la seconde période ; un pas après l’autre !

Il nous reste à traiter certains sujets d’intérêt local : je pense à la possibilité de mutualiser la garantie rurale au niveau intercommunal, à la reconnaissance d’un droit à l’expérimentation en matière de mise en œuvre du ZAN, à l’évaluation des surcoûts liés à la lutte contre l’artificialisation des sols, à la nécessité de travailler sur les questions de compensation et de renaturation, ainsi que sur nos capacités à les valoriser, ou encore à la réorientation de certains dispositifs fiscaux.

Monsieur le ministre, la mise en œuvre des objectifs du ZAN n’est pas totalement aboutie, mais on y vient !

Il reste, comme vous le savez, des questions en suspens : comment garantirez-vous une application pragmatique de la nouvelle réglementation ? Comment ferez-vous en sorte de fournir aux élus locaux l’assurance d’une ingénierie suffisante pour compenser leur manque criant de moyens financiers ?

Mme la présidente. La parole est à M. Guislain Cambier.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’acronyme ZAN fait son chemin auprès des élus locaux. Pourtant, sa mise en œuvre est marquée du sceau de l’interrogation, voire de l’imprécision.

Le ZAN comprenait une série de malfaçons originelles illustrant une déconnexion par rapport aux préoccupations des élus locaux. Suscitant l’ire et l’inquiétude des collectivités locales, les questions étaient alors légion : comment allions-nous accueillir de nouveaux sites industriels ? Comment allions-nous assurer aux collectivités rurales qu’elles bénéficieraient toujours de ressources foncières pour se développer ? Comment concilier deux stratégies contradictoires : transition énergétique et consommation foncière ? Ou encore, comment résoudre la crise du logement et de la construction à l’heure où la sobriété foncière doit être une priorité ?

Sur l’initiative bienvenue de Valérie Létard, présidente, et de Jean-Baptiste Blanc, rapporteur, une commission spéciale du Sénat s’est saisie de ces questions et a répondu à certaines d’entre elles – tout comme le Gouvernement l’a fait au travers des décrets d’application.

Cependant, certaines zones d’ombre persistent.

Premièrement, la mise en œuvre de la garantie rurale est source d’incompréhensions, sinon de préoccupations. La possibilité de mutualiser ce « droit à l’hectare » à l’échelle de l’EPCI doit être précisée. Les plus petites communes ne doivent pas être laissées à la merci d’une contractualisation réalisée par les communes de plus grande taille. Les représentants de l’État, monsieur le ministre, ne doivent pas non plus saisir cette occasion pour obliger certaines communes à rejoindre une intercommunalité. La libre administration doit être non pas une fiction juridique, mais une réalité politique.

Deuxièmement, il faut tenir compte des « coups partis ». Les élus n’avaient, à l’époque, pas été sensibilisés au ZAN. La situation est aujourd’hui intenable pour certaines communes, dont les droits à artificialiser pour la période 2021-2031 ont d’ores et déjà été consommés. Le calendrier retenu est incompréhensible pour les élus locaux.

Il serait pertinent de reporter la date de début de la comptabilisation au 1er janvier 2024. Après tout, la mi-parcours évoquée avant l’échéance de 2050 est en 2035 et non en 2030…

Le calendrier pose d’ores et déjà de grandes difficultés dans nos territoires, en particulier pour les communes et les intercommunalités engagées dans une procédure de révision de leurs documents d’urbanisme. Dans mon département, le Nord, certaines lettres de cadrage transmises par l’État laissent apparaître un chiffrage du droit à artificialiser qui anticipe largement l’application du ZAN. Je suis surpris que l’État annonce à l’avance des décisions qui relèvent exclusivement de la compétence des collectivités locales.

Troisièmement, la liste des projets d’envergure nationale et européenne est aujourd’hui connue. Elle suscite cependant des interrogations légitimes : sur quels principes d’aménagement du territoire a-t-elle été conçue ?

Le rôle de l’État est pourtant d’assurer un équilibre légitime à l’échelle nationale, s’il ne veut pas conforter la fracture territoriale. Certains territoires sont plus « servis » que d’autres : la région Bretagne, pour ne citer que cet exemple, accueillera ainsi trois fois moins de projets que la région Grand Est. Ce constat suscite des interrogations : quelle est la clé de cette répartition ?

Quatrièmement, nous partageons l’objectif de mobiliser nos friches en priorité. Ce type d’opération, louable, est plus complexe, plus coûteux, et nécessite une ingénierie qui n’existe pas toujours. Se pose donc la question des nouveaux moyens que l’État doit mettre à disposition.

Le fonds vert, consacré à ces opérations, est notoirement insuffisant, comme dans les Hauts-de-France où les 500 millions d’euros annoncés ont été, dans les faits, réduits d’un bon tiers.

Cinquièmement et enfin, il reste à inventer le volet fiscal du ZAN. Quelle péréquation imaginer pour les territoires subissant les effets connexes d’un développement dûment autorisé ? Quelle solidarité souhaitons-nous entre pôle de développement et auréole territoriale, et quels en seront les effets ? Quelle réflexion devons-nous mener sur l’imposition foncière ?

Ce n’est rien de moins que votre vision de l’aménagement du territoire et, donc, la vision stratégique de l’État qu’il vous faut définir, monsieur le ministre.

Sur ces cinq enjeux, nous attendons donc vos réponses ; celles-ci contribueront à faciliter la mise en œuvre du ZAN.

La parole est à M. Sébastien Fagnen.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme cela a été rappelé, nous constatons chaque jour que le ZAN est sur toutes les lèvres et dans les esprits de tous les élus locaux. Il suscite de nombreuses questions et des craintes quant à l’avenir de nos communes, notamment rurales.

Depuis la parution du célèbre ouvrage de Jean-François Gravier, Paris et le désert français, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, et le vote des grandes lois de décentralisation des années 1980, rarement notre pays aura connu un tel changement de paradigme dans sa façon d’aménager le territoire national. Nous sommes désormais confrontés à l’un des plus grands défis territoriaux du XXIe siècle.

Pour répondre à cette grande transformation aux côtés des élus locaux, nous devons faire preuve d’audace, de courage et de pragmatisme.

Si l’horizon du ZAN s’inscrit dans le cadre d’une nomenclature enfin stabilisée, il nous faut sans cesse interroger, débattre et faire preuve d’agilité quant à sa mise en œuvre. Celle-ci doit tenir compte du contexte dans lequel la France évolue, tout particulièrement en matière de logement et d’industrie.

En effet, notre pays s’enfonce chaque jour un peu plus dans une crise du logement qui entraîne, avec elle, des milliers de nos concitoyens. Nous faisons face à une baisse historique de la construction et l’ensemble du parc immobilier, social comme privé, est touché de plein fouet.

Face aux besoins, qui s’élèvent à 300 000 logements par an en moyenne, il faut adapter sans tarder les outils dont nous disposons afin de soutenir les ménages dans leurs projets de primo-accession à la propriété, tout en répondant aux objectifs du ZAN. Il faut qu’une nouvelle vision du prêt à taux zéro pour la construction individuelle s’impose ; or elle fait aujourd’hui cruellement défaut.

La question des friches, aussi, sera centrale. Les obstacles juridiques constituent à ce jour le principal frein à la reconquête du foncier délaissé. Nous devrons créer de nouveaux outils, afin de faciliter l’acquisition et la densification de milliers d’hectares qui sont en jachère au cœur de nos communes. C’est là un impératif écologique et une alternative concrète au mitage des espaces agricoles et naturels.

Les friches seront essentielles dans la mobilisation du foncier nécessaire au développement des énergies renouvelables et à la réindustrialisation du pays, indispensable à la conciliation du temps économique et du temps de l’aménagement.

Il est donc indispensable de s’atteler, dans la mise en œuvre du ZAN, à toujours mieux répondre aux spécificités locales au travers d’une déclinaison territoriale toujours plus aboutie.

Toutefois, la question de l’équité entre les territoires doit être mieux apprivoisée. Une récente étude du groupe Scet, qui a été citée à plusieurs reprises, souligne que les territoires sont inégalement préparés face au ZAN, leur degré de préparation étant fonction de l’ingénierie disponible, et alerte sur le risque d’émergence de déséquilibres territoriaux.

Je pense en particulier aux nombreuses communes littorales qui sont confrontées dès à présent au recul du trait de côte : les évolutions législatives vouées à y parer demeurent par trop balbutiantes.

Tel était le sens de l’amendement au projet de loi de finances pour 2024 qu’avait déposé le groupe socialiste et qui visait à accroître l’aide de l’État en matière d’ingénierie : nous proposions la création d’un fonds spécifique pour les communes rurales qui mènent des opérations de reconversion du bâti en logements destinés à la location à prix maîtrisé ou à l’accession sociale à la propriété.

Aux côtés de partenaires essentiels comme les agences d’urbanisme, qui restent encore aujourd’hui insuffisamment réparties sur le territoire national, et l’ordre des architectes, pour ne citer qu’eux, il s’agit surtout de renforcer l’administration territoriale de l’État en matière d’accompagnement à l’ingénierie locale.

Des acteurs tels que l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ou le Cerema jouent un rôle essentiel en fournissant des prestations d’ingénierie à certaines collectivités locales, mais ce système descendant et l’« agencification » afférente continuent de poser question.

Il nous faut ancrer des interlocuteurs pérennes dans les départements, en renforçant les moyens des directions départementales des territoires (DDT) et des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM), et sortir de la logique de l’appel à projets permanent, laquelle obère la vision de long terme dont les collectivités locales ont impérativement besoin pour relever avec succès le défi du ZAN.

Aussi la question majeure est-elle la suivante : comment le Gouvernement entend-il développer les capacités d’ingénierie au cœur même des collectivités territoriales, afin qu’aucun territoire ne soit laissé pour compte ?

Mme la présidente. La parole est à Mme Anne-Marie Nédélec.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, personne aujourd’hui ne remet en cause le principe de sobriété foncière, compte tenu des enjeux qui s’imposent à nous.

Mais, si le constat est partagé, la méthode a suscité et suscite toujours beaucoup d’incompréhension chez les élus locaux, notamment en ruralité. Peut-on régler la question par une simple équation mathématique ? Évidemment, non. Peut-on déconnecter sobriété foncière et aménagement du territoire ? Évidemment, non.

La division par deux de l’artificialisation des sols, telle qu’elle est prévue, laisse de belles marges de manœuvre aux structures dévoreuses d’espace.

En revanche, elle pénalise les élus qui, sans attendre les injonctions et les interdits, s’étaient montrés vertueux en encourageant financièrement la reprise de maisons vides, par exemple, au lieu d’étendre les lotissements. À ceux-là, on explique que, puisqu’ils n’ont pas ou ont peu consommé, ce sera zéro consommation pour les années à venir ! C’est ce qui m’est arrivé, en tant que maire, il y a quelque mois seulement.

Cette décision purement arithmétique va par ailleurs à l’encontre d’un souhaitable et nécessaire rééquilibrage consistant à freiner l’expansion des métropoles et à donner un nouveau souffle à des territoires qui sont en déprise, mais dont les efforts soutenus en termes d’attractivité commençaient à porter leurs fruits, et dont l’espace est l’un des principaux atouts.

La modification introduite par la garantie rurale – le fameux « droit à l’hectare » – est porteuse d’espoir, mais l’approche retenue demeure uniforme et ne correspond pas à l’attente, celle d’une réflexion plus globale fondée sur les principes de différenciation et de territorialisation.

La réhabilitation des friches est-elle la solution ? Elle est souvent présentée comme telle.

En matière d’habitat et d’industrie, elle serait, nous dit-on, suffisante pour couvrir nos besoins. C’est peut-être vrai d’un point de vue arithmétique. Mais, dans ce cas, pourquoi n’avoir pas traité d’abord ce sujet avant d’imposer des normes draconiennes ?

En effet, les collectivités ont en définitive peu d’outils pour agir sur les maisons qui se trouvent en état manifeste d’abandon, quand les propriétaires ne veulent ni vendre ni rénover.

Là encore, la loi du 20 juillet dernier permet quelques avancées, dans le domaine de la préemption par exemple. Se pose néanmoins la question des moyens, souvent très limités, dont disposent les collectivités.

Quant aux friches industrielles, leur reprise est d’une complexité qui est de nature à faire renoncer les candidats devant des règlements, contraintes et délais souvent excessifs – sur ce point aussi, j’ai des exemples précis en tête.

Économiser l’espace en construisant en hauteur n’est pas toujours possible : toutes les activités ne s’y prêtent pas. Pour ma part, je viens d’un pays de forges ; on n’empile pas les unes sur les autres des presses de 8 000 tonnes.

Et je ne parle pas du zèle de certains services instructeurs, qui appliquent par anticipation les normes et décrets à venir, bloquant d’ores et déjà des projets, même modestes, l’installation d’une famille dans un village par exemple.

Se pose enfin la question de l’ingénierie et des financements.

Il serait nécessaire de mieux accompagner, face au maquis complexe des dispositifs, des acronymes et des acteurs, pour gagner en lisibilité et en efficacité, mais aussi de redimensionner le fonds Friches, qui n’est pas à la hauteur des objectifs affichés.

Réindustrialiser, simplifier – comme le souhaite le Président de la République –, rééquilibrer le territoire, ces ambitions nécessitent donc de revoir la copie.

Aujourd’hui, monsieur le ministre, je souhaite simplement témoigner de ce que j’ai observé pendant la campagne sénatoriale, puisque, nouvelle élue d’un département très rural, la Haute-Marne, je suis allée à la rencontre des grands électeurs dans chaque commune. Partout, on m’a parlé du ZAN et du transfert imposé des compétences eau et assainissement. Humiliation, désarroi, désespérance, colère : voilà les sentiments qui, à ce propos, se sont inlassablement exprimés.

Cette réforme, malgré ses aménagements, reste « ruralicide » et est toujours ressentie comme telle. §Les maires ruraux n’acceptent pas ces décisions brutales qui les privent de toute perspective de développement pour leur commune. Le monde rural doit pouvoir continuer d’accueillir des habitants, des artisans, des entreprises, et de répondre à leurs attentes.

Il faut conclure, ma chère collègue.

Mme Anne-Marie Nédélec. Je reste à votre disposition, monsieur le ministre, pour davantage de détails.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Claude Anglars.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’adoption définitive par le Sénat, le 13 juillet dernier, de la proposition de loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de zéro artificialisation nette des sols était le résultat d’un long processus où la seule constance aura été celle de notre assemblée, qui a toujours eu pour ambition d’agir en faveur d’une mise en œuvre pragmatique et réaliste du ZAN.

Après des négociations difficiles avec vous, monsieur le ministre – avec le Gouvernement –, la commission mixte paritaire (CMP) est parvenue à un accord, et la proposition de loi sénatoriale a donc été adoptée.

Cependant, cette issue n’a été obtenue qu’à la suite du retrait, dans le texte de la CMP, de certaines dispositions votées dans la version sénatoriale, dont la prise en compte des bâtiments agricoles ; et c’est sur ce sujet que va porter mon exposé.

Lors de la réunion de la commission mixte paritaire, le 6 juillet 2023, il a été décidé que la question des bâtiments agricoles devait être traitée par décret, dans le sens de leur exonération du décompte de l’artificialisation.

L’exclusion des bâtiments agricoles de la nomenclature des surfaces artificialisées, que nous avons demandée et défendue avec conviction, avait en effet été adoptée à une très large majorité au Sénat lors de l’examen en première lecture de la proposition de loi, le 16 mars 2023.

Les amendements qui avaient été déposés à cette fin répondaient à plusieurs nécessités.

Tout en garantissant l’atteinte des objectifs de sobriété foncière, cette exclusion permettait d’éviter la stigmatisation des agriculteurs et le blocage du développement des zones rurales, les élus ruraux n’étant plus contraints de choisir entre la construction d’habitations et celle de bâtiments d’élevage – étables, bergeries – pour les exploitations agricoles. En effet, de tels bâtiments doivent dorénavant répondre aux enjeux de l’adaptation au changement climatique, ainsi qu’aux obligations de mise aux normes liées au respect du bien-être animal, ce qui rend nécessaires des aménagements et la réalisation de nouvelles infrastructures.

C’est la raison pour laquelle, dès le 13 juillet dernier, au moment des explications de vote sur l’ensemble du texte, nous avions annoncé que nous ferions preuve de la plus grande vigilance concernant tous les futurs décrets d’application, et particulièrement sur la question des bâtiments agricoles.

Exactement !

Plusieurs projets de décret ont été mis en consultation publique à l’été 2023 ; à cette occasion, nous avons émis de très fortes réserves quant à la rédaction envisagée par le Gouvernement, qui s’écarte sensiblement du texte qui avait été voté et convenu au Sénat.

Malgré plusieurs échanges sur ce sujet avec vous, monsieur le ministre, et avec d’autres membres du Gouvernement – mais pas le ministre de l’agriculture ! –, vous avez toujours refusé nos sollicitations. Nous n’avons pas eu de réponse de votre cabinet à la demande d’entretien que mes collègues Cécile Cukierman, Michel Canévet, Frédérique Espagnac et moi-même vous avions fait parvenir en novembre dernier.

Le Sénat n’a pas été consulté ni associé à la rédaction du décret réglant la question des bâtiments agricoles et, plus généralement, à la mise en œuvre de la loi. Pourtant, une telle démarche aurait certainement permis d’éviter des rédactions juridiquement peu précises, voire alambiquées – mes collègues l’ont rappelé –, qui, en définitive, inscrivent bel et bien les bâtiments agricoles dans la nomenclature des surfaces artificialisées.

Si nous avions été consultés, nous vous aurions indiqué que vos décrets d’application ne mentionnent souvent que la « préservation », et non la création ou l’agrandissement, « des espaces dédiés aux activités agricoles », et non des bâtiments.

De plus, le décret qui a trait à la territorialisation des objectifs du ZAN ne prévoit que la « possibilité », et non l’obligation, au niveau régional, « de mettre en place une part réservée de l’artificialisation des sols pour des projets à venir nécessaires aux exploitations agricoles ».

À toutes ces limites juridiques, nous avions apporté des solutions dans la proposition de loi du Sénat ; ces solutions, vous les avez systématiquement refusées. Je suis donc profondément convaincu que le problème est bien davantage politique que technique.

Monsieur le ministre, ma question est claire et fait écho à la colère des agriculteurs : voulez-vous encore des agriculteurs et de l’élevage en France ? Allez-vous, comme cela était convenu, exclure explicitement, dans la nomenclature du ZAN, les bâtiments agricoles des surfaces artificialisées ?

En conclusion du débat, la parole est à M. le ministre.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, je vais aller vite sur ce que tout le monde sait : la question n’est pas de savoir pourquoi une loi Climat et résilience a été votée ; elle est bien de savoir comment doit s’appliquer la loi du 20 juillet 2023.

Le cadre, que je résumerai en rappelant quelques données fondamentales, est assez simple : on a davantage artificialisé en cinquante ans qu’en cinq cents ans ; le rythme de consommation des sols a certes baissé depuis les années 2000 mais, sur la période 2011-2020, c’est malgré tout l’équivalent du département des Yvelines qui a été artificialisé ou bétonné – et c’est évidemment à dessein que je prends l’exemple de ce territoire, en hommage au président Larcher.

En l’espèce, fait relativement rare, les experts et les scientifiques sont unanimes : ils disent, en substance, que lutter contre l’étalement urbain entraîne cinq bienfaits.

Premièrement, cela permet de préserver la biodiversité, l’artificialisation étant la première cause de son érosion. Or la disparition de la biodiversité n’est pas du tout anecdotique : par exemple, s’il fallait demain remplacer par des actions humaines ce que font les insectes pollinisateurs, les conséquences seraient absolument incalculables.

Deuxième bienfait : l’atténuation du réchauffement climatique. Un espace naturel ou forestier stocke du carbone, alors qu’à l’inverse un espace artificialisé en émet, participant au réchauffement.

Troisièmement, sur le sujet de l’adaptation, je ne m’étendrai pas, mais je peux vous assurer que, ces dernières semaines, nos concitoyens du Pas-de-Calais se sont demandé pourquoi, en certains endroits, des permis de construire avaient été délivrés et pourquoi l’étalement urbain n’y avait pas été freiné. Il est des territoires dans lesquels la prise de conscience de la nécessité d’être sobre sur le plan de la consommation des espaces a été malheureusement payée au prix fort.

Quatrième sujet : le grand cycle de l’eau. Boucher la nappe phréatique provoque des écoulements, ce qui crée des difficultés pour lutter contre les sécheresses, car il n’y a pas de meilleure retenue que ladite nappe.

J’en viens, cinquièmement, à la souveraineté alimentaire. Si nous sommes attachés à l’agriculture – je sais que vous l’êtes tous ici, mesdames, messieurs les sénateurs, et je le dis avec une mention particulière pour le sénateur Bilhac, qui a évoqué ce sujet –, nous devons conserver des espaces pour produire. Dans un contexte où nous aurons moins de ressources qu’auparavant pour produire et où nous serons de plus en plus nombreux sur cette planète, préserver une capacité à produire près de chez nous est une nécessité et suppose d’y consacrer des espaces.

Ce n’est pas d’un arrêt de la construction qu’il s’agit, mais d’une division du rythme de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers ; et, à cet égard, le texte dont il est question cet après-midi a été considérablement amélioré au fil de la discussion.

Je veux d’emblée balayer une critique : la crise du logement n’est pas liée au ZAN ; si tel était le cas, il n’y aurait pas de crise du logement en Allemagne, en Espagne, en Belgique, dans la quasi-totalité des pays européens. Cette crise généralisée a des raisons conjoncturelles et des raisons structurelles ; en tout état de cause, aujourd’hui et depuis que la loi a été promulguée, le ZAN en lui-même ne pose pas de difficulté à cet égard : il est faux d’affirmer le contraire.

La loi du 20 juillet 2023 a permis nombre d’avancées. Soyez-en fiers : n’ayez pas le ZAN honteux !

Il reste beaucoup à faire. C’est pourquoi, loin de m’étonner que nous nous retrouvions moins de six mois après le vote, je plaide pour que nous prenions le temps d’ajuster ce qui doit encore être ajusté : voyons-nous !

Qu’avons-nous fait d’ores et déjà ?

Nous avons publié un guide

, dont je me permets de faire la promotion ; il n’enrichit pas l’État, puisqu’il est téléchargeable gratuitement. Il ne fait que seize pages, en comptant la page de garde

Y sont détaillés certains engagements primordiaux, comme la non-remise en cause des zones d’aménagement concerté (ZAC) créées avant 2021 : la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qu’engagent ces projets peut être intégralement rattachée à la période 2011-2021 et, donc, ne pas être imputée aux nouvelles trajectoires.

J’ai par ailleurs organisé des ateliers.

Je me suis rendu à Dieppe pour y vérifier que les exigences de sobriété foncière ne remettent pas en cause les projets d’envergure nationale – en l’occurrence le chantier des nouveaux réacteurs nucléaires – et, partant, la réindustrialisation du pays.

Je me suis également rendu en Auvergne-Rhône-Alpes pour discuter avec le président Wauquiez, devant 400 personnes, dans le cadre d’une COP. Si certains élus partagent sa position, j’ai pu mesurer à cette occasion combien beaucoup d’autres, sur le même territoire, sont conscients qu’il est nécessaire d’avancer et de trouver des compromis entre l’indispensable préservation des espaces naturels et la tout aussi indispensable poursuite de notre développement.

Nous sommes en train de traiter la question des projets d’envergure nationale ou européenne.

Le travail n’est pas fini : des centaines de projets me sont remontés. À la fin du mois de décembre, après analyse de ces centaines de projets, nous avons envoyé des listes aux présidents de région, lesquels ont jusqu’à la fin du mois de février pour se prononcer – « on prend », « on ne prend pas » ou « il en manque ». Nous allons donc avoir un temps de discussion.

Ces listes reposent sur une nomenclature, ou plutôt – je préfère le dire ainsi, car c’est de cela qu’il s’agit – sur du bon sens.

Je m’explique : la loi dispose que la consommation d’espaces attachée aux projets d’envergure nationale ou européenne est prise en compte dans le cadre d’un forfait, qui vaut jusqu’en 2031.

Or, pour certains projets, l’échéance est plus lointaine : aucun des EPR dont la mise en chantier est aujourd’hui prévue ne sera terminé en 2031. Lesdits EPR comptent donc littéralement pour zéro, à la minute où nous parlons, dans le calcul de l’artificialisation : ils seront imputés à la période suivante. De la même manière, certains projets d’infrastructures aboutiront après 2031 : cela n’aurait pas de sens de les rattacher au forfait.

Mais, comme les documents d’urbanisme valent pour vingt ans, il faut d’emblée préciser qu’ils ont la qualification de projets d’envergure nationale ou européenne, afin qu’ils ne soient pas comptabilisés dans les trajectoires des PLUi.

Cette liste des projets d’envergure nationale ou européenne comporte donc deux catégories : dans la première liste figurent les projets dont le financement est bouclé, dont les dates de réalisation sont certaines et pour lesquels l’artificialisation sera achevée en 2031 ; dans la seconde, tous les autres.

Je le précise, nous ne considérons que l’ouvrage : nous ne prenons pas en compte le chantier s’il est rendu à la nature – je réponds ainsi au sujet du grand projet ferroviaire du Sud-Ouest (GPSO). La surface nécessaire pour réaliser ce projet s’étend sur 2 000 hectares ; une fois achevée, l’infrastructure n’en consommera que 700 – et je ne fais que citer les chiffres qui nous remontent du territoire. Dans le calcul de l’empreinte des projets, nous ne prenons pas en compte les utilisations temporaires d’espace, car cela n’aurait tout simplement pas de sens.

À l’inverse – je le dis en réponse à l’interpellation qui m’a été adressée sur Béziers –, au gré des échanges que nous avons sur ces questions, nous pouvons choisir de retenir, au nombre des espaces rattachés aux projets d’envergure nationale ou européenne, des zones dont la vocation est d’accueillir des sous-traitants dans le cadre d’activités industrielles ou de transition écologique, mais à la seule condition que les porteurs de projets, même les plus petits, soient connus. Alors, il devient possible de basculer lesdites zones de la seconde à la première liste.

Quand ce travail aura été effectué, nous soumettrons le décret qui aura été ainsi rédigé à consultation publique. Enfin, si notre dialogue n’est pas conclusif, la commission de conciliation – qui fait partie des grandes avancées – pourra faire bouger les lignes, étant entendu que ces listes sont révisables chaque année. Il sera possible d’en retirer certains projets ou d’y ajouter ceux qui deviendront matures ou qui, tout simplement, émergeront.

C’est dans cet esprit de souplesse, qui est celui du Sénat, que nous entendons mener à bien la réindustrialisation du pays.

J’ai parlé des ZAC ; je ne serai pas plus long sur le sujet.

Je vais plutôt me concentrer sur ce qu’il nous reste à faire.

Premier gros sujet : la fiscalité, autrement dit les moyens, l’accompagnement budgétaire des communes.

À ce propos, mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez totalement raison. J’ai un regret : nous avions proposé un dispositif qui plaisait à la moitié des groupes du Sénat et à un peu plus de la moitié des groupes de l’Assemblée nationale ; las ! il a été déclaré irrecevable, en commission, lors de l’examen du projet de loi de finances. Il faut dire que nous l’avons finalisé trop peu de temps avant le début des débats pour que son examen se fasse dans de bonnes conditions, celles qui auraient permis une mise en œuvre sereine – je prends donc, en la matière, ma part de responsabilité.

De quoi s’agissait-il ? Il était prévu qu’un terrain devenu constructible fasse l’objet d’une redevance partagée entre la commune et l’agence de l’eau, laquelle paie aussi les conséquences d’une partie de cette artificialisation. Ce dispositif avait le mérite de donner des ressources non seulement aux communes, mais aussi aux agences de l’eau. Ainsi, tout en préservant une part destinée aux communes, évitait-on l’effet d’aubaine qui aurait vu certaines d’entre elles pousser à l’artificialisation de terres, afin de boucler leur budget.

Dans notre pays, un peu moins de 7 000 communes ont institué une surtaxe sur les opérations qui rendent constructible un espace auparavant nu ; un peu moins de 27 000 communes, à l’inverse, ne se sont pas dotées d’un tel dispositif.

Je dis à Jean-Baptiste Blanc, qui a été le premier à le soulever, avant même que la loi Climat et résilience ne l’aborde, ainsi qu’à Bernard Pillefer, ce sujet sera évidemment au cœur de nos travaux cette année.

En ce qui concerne le fonds vert, en 2023, 1 225 hectares de friches ont bénéficié de crédits, et 685 hectares ont bénéficié d’opérations de renaturation, pour un total de 479 millions d’euros – nous ne sommes donc pas loin d’avoir consommé la totalité de l’enveloppe, les fameux 500 millions d’euros. Je me permets d’attirer votre attention sur ce bilan : 2 000 hectares, sur dix ans, c’est un résultat supérieur de 20 % à celui que nous avions imaginé, ce qui prouve combien il s’agit d’un outil puissant.

Du reste, j’évoque un fonds vert doté de 2 milliards d’euros ; or nous allons porter ce montant à 2, 5 milliards d’euros et le fonds Friches, qui en est l’un des volets, sera renforcé pour que nous restions à la hauteur de l’enjeu.

S’agissant de l’ingénierie, nous réfléchissons actuellement à la meilleure manière de nous y prendre pour que les 250 millions d’euros du PCAET puissent éventuellement être mobilisés.

La signature d’un pacte entre toutes les agences – Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe), ANCT, Cerema – remédiera à cette question.

À cet égard, je précise que je proposerai au nouveau Premier ministre d’engager une vraie réflexion autour de l’agencification de l’État : dans le prolongement des conclusions des rapports élaborés ici même, je plaide pour que les aides soient rendues plus lisibles et, plus largement, pour simplifier les voies d’accès à celles-ci.

Vous aurez notre soutien !

J’en finis avec ce qu’il nous reste à faire.

J’entends l’interpellation de Jean-Claude Anglars ; elle ne me surprend du reste pas, car l’ordre d’apparition des sujets qu’ont abordés les différents orateurs cet après-midi correspond exactement à celui qui a prévalu lors de la réunion de la CMP. En l’occurrence, la question que vous avez soulevée, monsieur le sénateur, celle de la prise en compte des bâtiments agricoles, est la dernière sur laquelle il nous a fallu avancer.

Pour autant, si je peux comprendre que vous considériez que vous n’avez pas été suffisamment entendu, à titre personnel, ou sur ce point précis, je ne peux pas vous laisser dire que le Sénat n’a pas été associé à la rédaction des décrets d’application de cette loi.

Tout d’abord, le dispositif que nous avons rédigé nous a permis de passer le filtre du Conseil d’État. Ensuite, il va de soi que nous allons examiner cette question en détail. Quoi qu’il en soit, monsieur le sénateur, ce n’est pas un texte contre le monde agricole, mais en sa faveur, car les agriculteurs sont les premières victimes de l’étalement urbain.

Parlons de la garantie rurale, puisque c’est sur cette disposition que nous avons le moins de recul. Par définition, nous ne pouvons pas savoir comment une mesure aussi récente sera mise en œuvre.

À mon sens, il faut tout de suite exclure de notre réflexion les territoires comprenant peu de communes et pour lesquels on ne recense d’ores et déjà aucune difficulté ; en revanche, il faudra examiner de près la situation des territoires où les communes sont tellement nombreuses que le cumul des droits créés au titre de la garantie rurale pourrait soulever des difficultés.

Je pense à la Normandie, et c’est d’ailleurs la raison pour laquelle j’animerai vraisemblablement mon prochain atelier dans le Calvados, ou peut-être dans la Manche – pour y retrouver Philippe Bas

Je reviens sur le sujet des outre-mer : les CDPENAF, mises en place pour lutter contre l’étalement urbain, posent en effet une difficulté particulière. Malgré la souplesse que nous avons introduite dans les procédures, j’ai le sentiment, à vous entendre, que des rigidités, qu’il nous faudra donc examiner, persistent. Mais, après tout, c’est aussi à la prise de conscience de ce type de difficulté que sert un tel débat !

Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne serai pas beaucoup plus long, ayant déjà très largement excédé le temps qui m’était imparti.

Je veux terminer en citant des propos qui, de mon point de vue, résument en grande partie nos débats : « Ces articles de loi ne manifestent pas seulement une défiance à l’égard des communes : ils sont incompatibles avec l’esprit des lois de décentralisation. Ils ont deux conséquences fâcheuses : ils retirent aux maires la maîtrise générale de la conception et de la définition de leur politique d’urbanisation ; de façon tout aussi inopportune, ils soustraient toute marge de manœuvre à l’application des dispositions de la loi. »

Cette citation de Josselin de Rohan – et il ne s’agit là que de l’une des citations tirée d’un recueil que je suis en train de constituer – porte non pas sur le ZAN, mais sur la loi Littoral. À l’époque de l’examen de ce texte, les mêmes inquiétudes – la crainte que l’on mette certains territoires sous cloche, qu’on les prive ou qu’on leur retire les moyens de se développer – s’étaient exprimées ici.

Or, aujourd’hui, personne ne penserait à remettre en cause la loi Littoral, dont nous allons d’ailleurs bientôt, à l’occasion de son anniversaire, faire le bilan.

Pour les mêmes raisons, il me semble logique et tout à fait légitime que l’on prenne un peu de temps pour parfaire la mise en œuvre du ZAN, laquelle constitue indiscutablement un basculement.

Je suis pour ma part convaincu que, dans quelques années, personne ne remettra en cause le fait que nous ayons cherché à concilier préservation de l’écologie et développement économique. Que nous le fassions ensemble est pour moi une immense fierté. Ce n’est en revanche pas une surprise, car je sais à quel point cette assemblée, loin de se contenter de voter des articles de loi, est celle du pragmatisme, de l’écoute des élus et de la volonté de réussir.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour le groupe auteur de la demande.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, permettez-moi tout d’abord de préciser que, de notre point de vue, mon intervention n’est en rien une conclusion. Bien au contraire, l’objectif du groupe communiste, considérant que cela peut être utile, est de faire en sorte que le Sénat mette en place des rendez-vous réguliers sur le sujet.

Ce débat est l’un de ces rendez-vous. La mission évoquée par Jean-Baptiste Blanc, qui est en cours de constitution au Sénat – elle en appellera bien d’autres –, et un certain nombre d’initiatives lancées dans les départements et les régions en sont tout autant.

Comme je l’ai dit en introduction – vous l’aurez noté, monsieur le ministre –, relever ces différents défis et réussir notre aménagement du territoire pour les années à venir, un objectif que nous partageons toutes et tous, quelles que soient nos sensibilités, nous oblige à sortir des postures dogmatiques qu’il nous arrive de prendre ici – moi y compris –, même si celles-ci sont légitimes.

Cela étant, ce débat, tout comme les travaux conduits par la commission spéciale présidée par Valérie Létard, dont nous étions un certain nombre à faire partie – je pense notamment à Jean-Baptiste Blanc, son rapporteur –, visait bel et bien à souligner toutes les difficultés qui sont apparues depuis la mise en œuvre de la loi. Il me semble que c’est ce qu’ont fait les différents orateurs.

En matière d’aménagement du territoire, il ne peut y avoir de généralisation ni d’uniformisation.

Inévitablement, les problématiques ne sont pas les mêmes en plaine qu’en montagne ou sur le littoral.

Sans faire de mauvaise caricature, permettez-moi aussi de dire, mes chers collègues, qu’il y a terres agricoles et terres agricoles. Ainsi, dans mon département de la Loire, depuis une trentaine d’années et jusqu’à il y a encore un peu plus d’une décennie, les meilleures terres agricoles ont été artificialisées. À l’époque, les élus n’étaient pas hors la loi. La DDT, qui ne s’appelait pas encore ainsi, ne faisait pas n’importe quoi. Nous suivions simplement une autre logique, que ce soit en termes de vie ou d’aménagement du territoire.

Aujourd’hui, dans ce même département, on trouve des terres agricoles, ainsi que des terres d’élevage. J’abonde d’ailleurs dans le sens de notre collègue Jean-Claude Anglars : il nous faudra bien un jour traiter cette question des bâtiments d’élevage ! Cette loi ZAN ne peut pas à la fois viser la préservation de l’agriculture et prévoir des dispositifs qui empêchent l’installation et le développement des exploitations agricoles.

Dans mon département, disais-je, comme dans d’autres, nous savons bien que certaines terres, aujourd’hui considérées comme des espaces agricoles, ne le seront plus dans quelque temps – les agriculteurs sont eux-mêmes capables de nous le dire –, tout simplement parce que l’agriculture de demain différera sensiblement de celle d’hier.

Si nous étions en mesure de travailler de manière aussi fine que peut l’être la dentelle du Puy

Chacun le sait, il est évidemment indispensable de définir des objectifs nationaux en matière d’artificialisation des sols. Vous connaissez notre attachement au principe d’une République une et indivisible. Mais notre République sortira plus renforcée encore de la crise politique que nous traversons, si nous parvenons à exploiter les différences observées dans nos territoires, lesquelles peuvent être une richesse si nous sommes capables de les concilier.

Monsieur le ministre, j’entends ce que vous nous avez dit. Je ne vous donne d’ailleurs pas tort quand vous affirmez que, dans dix ans, les mentalités auront changé et que nous regarderons les choses différemment. Mais, si nous voulons relever le défi du ZAN, collectivement et dans un esprit républicain, nous ne devons laisser personne sur le carreau.

En définitive, pourquoi cette loi irrite-t-elle autant ? C’est parce qu’elle est perçue comme une forme de paroxysme, comme une montagne de difficultés et de normes, imposées par un État qui n’est pas toujours aussi présent qu’il devrait l’être au plan territorial.

Vous vous en doutez, tout le monde est favorable à la désagencification et à un éventuel renforcement de l’État territorial dans nos préfectures et nos sous-préfectures. Cela ne me poserait aucun souci. Mais, le plus important aujourd’hui, c’est qu’un élu, lorsqu’il souhaite reconstruire, aménager, est confronté, sur le terrain, à un certain nombre de réalités et de contraintes, liées aux friches ou à l’existence d’un patrimoine historique, par exemple, ainsi qu’à des difficultés d’accès au foncier.

Pour conclure, je crois à la volonté unanime des élus locaux de faire en sorte que les populations soient accueillies dans les meilleures conditions sur leur territoire, de sorte que, demain, nous puissions tous bien vivre ensemble.

Mes chers collègues, je vous remercie toutes et tous pour la qualité de nos échanges.

Nous en avons terminé avec le débat sur la mise en application de la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 23 janvier 2024 :

Proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste, présentée par M. François-Noël Buffet et plusieurs de ses collègues (texte de la commission n° 259, 2023-2024) ;

Proposition de loi visant la prise en charge par l’État de l’accompagnement humain des élèves en situation de handicap sur le temps méridien, présentée par M. Cédric Vial et plusieurs de ses collègues (texte de la commission n° 251, 2023-2024).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.