a souligné que, depuis plusieurs années, l'aide juridictionnelle (AJ) constituait un sujet majeur de réflexion et d'action dans le cadre des travaux de la commission. Face aux inquiétudes de la profession d'avocat, et devant l'accroissement considérable du nombre des missions d'AJ depuis 1991 (+ 159 %), il a rappelé qu'il avait décidé, en 2007, de conduire une mission de contrôle sur le dispositif et les crédits de l'AJ.

Il a observé que ce contrôle avait, notamment, permis de mieux cerner le rôle essentiel des caisses autonomes de règlements pécuniaires des avocats (CARPA) dans la chaîne de la gestion des crédits de l'aide.

Il a estimé que la mission d'enquête demandée à la Cour des comptes, au titre de l'article 58-2 de la LOLF, avait vocation à dissiper certaines zones d'ombre pouvant encore subsister. La Cour des comptes avait sélectionné un échantillon de 13 CARPA, sur un total de 152 et un choix judicieux avait été opéré entre les différentes grandes catégories de caisses.

a souligné que l'enquête ne mettait en lumière aucune irrégularité grave et manifeste, ni aucune dérive inquiétante dans la gestion des CARPA.

Il s'est félicité, du point de vue du justiciable, de ce que le service public de l'AJ ne soit nullement entravé par le fonctionnement des CARPA qui jouaient au contraire, dans le système de l'aide, un rôle moteur. Aucun justiciable n'est privé de l'AJ du fait d'un éventuel dysfonctionnement dans l'organisation des CARPA.

Du point de vue de l'avocat, le système des CARPA, très autorégulé par la profession, semble également donner satisfaction, notamment s'agissant des délais de paiement.

Le tableau d'ensemble mérite d'être nuancé : la gestion de l'AJ par les CARPA peut encore largement être améliorée et si la profession d'avocat se trouve en première ligne sur ce terrain, la Chancellerie représente aussi un acteur à part entière du système, qui doit assumer toutes ses responsabilités.

Un premier élément d'amélioration du dispositif réside dans l'architecture informatique du système : l'Union nationale des CARPA (UNCA) a développé un logiciel d'aide à la gestion de l'AJ, mais ce logiciel ne couvre pas toutes les CARPA, puisqu'il ne concerne ni celle de Papeete, ni celle de Nouméa et, surtout, pas celle de Paris. Outre les surcoûts induits, cette absence d'unité sur l'ensemble du territoire laisse planer d'épineux problèmes de compatibilité entre les logiciels.

Par ailleurs, alors que le logiciel de l'UNCA aurait dû être homologué par les services de la Chancellerie au plus tard le 1er janvier 1998, cette homologation n'est toujours pas intervenue.

La Chancellerie a donc fait défaut à au moins trois titres. Elle a, tout d'abord, laissé l'UNCA développer son logiciel sans lui imposer de cahier des charges. Elle n'a pas, ensuite, fait respecter le calendrier d'homologation très précis qu'elle avait pourtant elle-même fixé à l'UNCA. Elle a, enfin, accepté l'implantation dans les CARPA de ce logiciel non homologué, en prenant le risque de les laisser utiliser un outil informatique non fiable.

a relevé qu'une autre amélioration renvoyait à la relation entre ces caisses et leurs interlocuteurs au sein des tribunaux de grande instance (TGI) : le bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) et le greffe.

La plupart des BAJ ont établi une liaison électronique avec les CARPA. Toutefois, une soixantaine de juridictions n'y ont toujours pas recours et se bornent à une notification des décisions d'AJ aux CARPA sous format papier, bien que l'existence d'une telle liaison électronique constitue un facteur de sécurisation supplémentaire des données et un gain de temps.

Il a donc insisté sur la nécessaire modernisation de cette liaison entre les BAJ et les CARPA qui doit passer par internet, dans un cadre qui garantirait la sécurité des données, le confort des utilisateurs et de considérables gains de temps.

Il s'est inquiété de l'absence systématique de relations organisées entre le greffe et la CARPA, et de ce qu'après avoir délivré l'autorisation de fin de mission (AFM), le greffe ne soit plus informé de la suite de la procédure, sauf si la CARPA demande une modification de l'AFM en cas d'erreur ou d'oubli.

Au sein même des juridictions, le circuit d'information est fréquemment défaillant.

S'agissant de la gestion des crédits de l'AJ, les taux de report, d'une année sur l'autre, sont très instructifs : de 2007 sur 2008, ils représentent 54 millions d'euros, soit 21,5 % de la dotation globale versée aux CARPA en 2007, ce qui démontre que des progrès restent à réaliser en matière de calibrage des dotations.

De même, le taux de couverture des charges des CARPA, liées aux frais de gestion des dossiers à l'AJ, par les produits financiers des placements des CARPA au titre de la dotation déléguée en début d'année par la Chancellerie, apporte un éclairage intéressant, car ce taux de couverture est de 26,5 % en 2005.

Cela tient notamment à l'impact du niveau des taux d'intérêt au cours de la période, mais traduit aussi une diversité des placements, dans la mesure où un nombre élevé de CARPA ne dispose pas d'une surface financière suffisante pour mettre en oeuvre de véritables stratégies de placement à court et moyen termes : plus d'un tiers des barreaux touche moins de 750.000 euros de dotation par an.

a observé que les stratégies de placement des dotations attribuées aux CARPA par l'Etat présentent une grande hétérogénéité, ce qui obère les rendements financiers. De plus, le choix de produits financiers sophistiqués suppose une expertise qui n'est pas toujours à la portée des CARPA.

Concernant la chaîne de dépenses de l'AJ, la Cour des comptes met en lumière plusieurs lacunes du contrôle. Ainsi les rapports des commissaires aux comptes sont « extrêmement laconiques », et les certifications avec réserve sont « très rares », tandis que les observations des commissaires aux comptes « n'étaient manifestement pas toujours prises en considération par les CARPA concernées ».

s'est, également, alarmé que le contrôle externe réalisé par la Chancellerie soit tardif et peu efficace. Ainsi le bureau de l'AJ de la Chancellerie semble se consacrer essentiellement aux questions juridiques, et tenir les opérations de contrôle pour subsidiaires. Il a donc estimé que la question du regroupement des CARPA est centrale.

Il a souligné que les bénéfices attendus d'un regroupement paraissent évidents : cela permet de faire jouer des économies d'échelle dans le fonctionnement au quotidien des CARPA, et d'atteindre une masse financière critique, propice à une optimisation des produits financiers résultant des placements effectués par les CARPA.

Si une évolution vers d'autres fusions de CARPA apparaît souhaitable, elle ne doit, toutefois, pas remettre en cause le fonctionnement général d'un système qui donne globalement satisfaction.

a estimé que la profession d'avocat avait eu raison de jouer le jeu de la transparence dans le cadre de la présente enquête puisque les résultats sont probants. En dépit de certains dysfonctionnements devant pouvoir être surmontés, les pistes de réflexion sont riches et nombreuses.

Elles doivent donc être exploitées en tirant autant que possible bénéfice des nouvelles technologies au service de la justice, et en tenant compte, au plus près, des réorganisations liées à la réforme de la carte judiciaire.

M. Alain Pichon, président de la 4e chambre de la Cour des comptes, s'est félicité de la transparence dont avait fait preuve la profession d'avocat. Il a souligné le caractère original du système de l'AJ qui s'appuie sur des associations de droit privé (les CARPA) pour gérer des fonds publics.

Il a estimé que la crise des marchés financiers impose d'insister sur le critère de prudence et l'importance de la liquidité des fonds placés par les CARPA. Si le système existant donne effectivement satisfaction aux avocats, à la Chancellerie et aux justiciables, il convient de bien prendre la mesure du transfert de charges opéré au sein du système : le placement des fonds privés des CARPA couvre les charges induites par la gestion des fonds de l'AJ.

En matière de regroupement des CARPA, il a fait valoir le point de vue exprimé par le Premier président de la Cour des comptes, M. Philippe Séguin, dans sa lettre de transmission du rapport d'enquête à la commission, consistant à encourager la création d'un opérateur unique regroupant les 152 CARPA existantes.

Il a enfin déclaré qu'aucun grave dysfonctionnement n'a été décelé dans la gestion des crédits de l'AJ par les CARPA et que le système « fonctionnait bien ».

Constatant que les frais de gestion des CARPA liés à l'AJ n'étaient pas couverts par le produit des placements des fonds de l'AJ, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les autres ressources des CARPA.

rappelant les travaux de contrôle du rapport spécial, a relevé que le Sénat avait été le premier à manifester son intérêt pour l'AJ, enjeu essentiel de l'accès au droit.

Il a rappelé que l'UNCA avait la responsabilité technique des CARPA, instance de discipline commune en charge du maniement des fonds privés des avocats.

Les CARPA fonctionnent convenablement et assurent même des missions de service public, comme dans le cas de l'AJ aujourd'hui ou peut-être demain dans le cas des fonds versés aux victimes pour les indemniser.

Se félicitant des conclusions positives de l'enquête de la Cour des comptes, il a indiqué que la CARPA de Paris avait été la première à se doter d'un logiciel de gestion des fonds de l'AJ.

Il a précisé que la profession d'avocat est favorable au regroupement des CARPA, mais que ce mouvement doit s'accompagner d'une certaine dose de pédagogie auprès des barreaux sans aller jusqu'à la création d'un opérateur unique. Il a estimé que la réforme de la carte judiciaire incite à l'émergence d'ordres régionaux et que les CARPA se devraient de suivre également ce mouvement.

Il a par ailleurs insisté sur la crise de l'AJ et du budget de la justice en France : selon une récente étude du Conseil de l'Europe, la France se situait au 20è rang, avec un budget pour la justice de seulement 4,80 euros par habitant et par an.

a remarqué que la CARPA de Paris avait été la première à mettre en application l'idée d'une mutualisation des fonds des avocats, qui permet d'assurer le bon fonctionnement du service public de la justice dans l'intérêt des plus démunis.

Il a considéré que le logiciel utilisé par la CARPA, de Paris permettait une liaison satisfaisante avec le BAJ du TGI de Paris, et assurait même des fonctionnalités supérieures au logiciel développé par l'UNCA. Ainsi, 55.000 dossiers d'AJ et de garde à vue sont traités à Paris et chaque dossier revient à 3,67 euros à l'Etat, tandis qu'il coûte à la CARPA 21 euros.

Il s'est déclaré opposé à la création d'une CARPA nationale qui entrerait en contradiction avec l'autorité de poursuite attachée à la fonction de bâtonnier de l'ordre, notamment dans le cas du contrôle de l'assiduité aux audiences à Paris pour les avocats de l'AJ.

Observant que la Cour des comptes relevait le caractère « fictif » de la CARPA de Paris au motif que le Conseil de l'ordre décide du budget de la CARPA et contrôle ses comptes, Me Christian Charrière-Bournazel a affirmé que ce système permettait précisément d'éviter la constitution de « barronnies », comme avait pu en connaître la CARPA de Paris il y a une trentaine d'années.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a indiqué que les CARPA tiraient leurs ressources des fonds des clients des avocats ainsi que de l'AJ, les produits immobiliers restant marginaux. Il a en outre insisté sur la nécessité, pour les fonds de l'AJ, de rester mobilisables rapidement et de ne faire l'objet que de placements très prudents.

s'est inquiété de la pérennité du système de l'AJ et a estimé que la charge de l'accès au droit et d'un procès équitable ne devait pas reposer sur l'avocat, mais bien sur les pouvoirs publics. Il a regretté que le « maillon faible » de la chaîne de l'AJ se situe au niveau des BAJ, dont le fonctionnement laissait à désirer.

Il s'est montré par ailleurs favorable à un regroupement des CARPA, en particulier au niveau des cours d'appel, même si certains de ses confrères restaient attachés à leur identité locale.

Il a souligné que, si l'accès au droit en matière civile ne posait pas véritablement problème, les procédures rapides régissant souvent la matière pénale rendaient difficile l'attribution de l'AJ dans de bonnes conditions. Il a insisté sur la contradiction entre des procédures rapides et une gestion maîtrisée des crédits de l'AJ.

a déclaré que la commission n'avait pas de position dogmatique sur le regroupement des caisses, mais était préoccupée par l'équilibre des finances publiques. Il a ajouté que la réussite de beaucoup de réformes était conditionnée par des systèmes d'information efficaces.

a indiqué que le Conseil de l'ordre de Paris avait voté le principe d'avocats dédiés exclusivement à l'AJ et rémunérés forfaitairement.

a observé que, depuis plus de trente ans, les développements informatiques des CARPA devaient beaucoup à ceux initiés par la CARPA de Paris. De même, Papeete est en train de se doter du logiciel développé par l'UNCA pour la gestion de l'AJ, et dans le cadre d'une éventuelle départementalisation, Mayotte avait demandé à être couverte par le système de l'AJ avec, en perspective, la création d'une CARPA.

Il a déploré qu'une cinquantaine de barreaux ne dispose pas de liaison électronique entre la CARPA et le BAJ, malgré les efforts de la Chancellerie.

a estimé que les personnels des BAJ devaient faire preuve d'une plus grande adaptation, car une liaison électronique représentait une garantie supplémentaire de sécurité pour les échanges avec les CARPA.

Concernant les placements des CARPA, ceux-ci sont constitués de SICAV monétaires, qui ne présentent donc pas de caractère « sophistiqué ».

Le taux de report des crédits de l'AJ d'une année sur l'autre correspond au décalage de deux mois dans le versement de la dotation initiale des crédits d'AJ par la Chancellerie. Si ce taux venait à diminuer, cela réduirait d'autant le produit des placements de l'AJ. Il a donc insisté sur les importants coûts de gestion de l'AJ pesant sur les CARPA, les caisses en supportant les trois quarts.

Evoquant les possibilités de regroupement, Me Alain Marter a déploré que la réforme de la carte judiciaire ait freiné ce mouvement en créant un climat d'incertitude au sein des barreaux, même si deux nouveaux regroupements sont en cours. Dans le cadre de la carte judiciaire réformée, il resterait 36 barreaux comprenant chacun moins de 50 avocats, et ces « petits barreaux » devraient être regroupés.

a considéré que la carte des CARPA a ainsi vocation à se superposer à la carte des cours d'appel.

a reconnu que cet objectif pouvait être retenu, mais qu'il fallait également prendre en compte le nombre des avocats concernés par de tels regroupements et les différentes situations financières des CARPA.

s'est interrogé sur des évaluations qui auraient pu être menées à la suite des premiers regroupements.

a indiqué que, si des craintes avaient pu être exprimées en amont des opérations, aucune CARPA concernée ne voulait désormais sortir d'un regroupement. Il a insisté sur la nécessité de maintenir la proximité des CARPA et, également, de prendre en compte les effets de seuil. De plus, certaines économies peuvent être réalisées par l'Etat dans le cadre de l'AJ, en particulier en augmentant le taux de recouvrement effectif de l'AJ et en sensibilisant les magistrats à cet enjeu.

s'est félicité de la contribution des CARPA à la qualité du service public de l'AJ. Il a également exprimé sa satisfaction devant les conclusions de l'enquête de la Cour des comptes qui ne mettent en évidence aucun dysfonctionnement majeur dans la chaîne de l'AJ.

Concernant l'homologation du logiciel utilisé par les CARPA, est prévue une expertise pour le premier trimestre 2009, même si aucune anomalie particulière n'a été détectée depuis l'entrée en application de ce logiciel.

Il a ajouté que la Chancellerie apporte une attention particulière à la mise en place de liaisons informatiques entre toutes les CARPA et les juridictions, et qu'elles seraient généralisées courant 2009.

Il a précisé que si, pour le projet de loi de finances 2008, le recouvrement de l'AJ avait été estimé par la Chancellerie à 8,9 millions d'euros, ce montant avait été réévalué pour 2009 à 13 millions d'euros.

a souligné que lors d'un déplacement au TGI du Mans, la commission avait constaté les nombreuses incompatibilités entre les logiciels utilisés au sein de l'institution judiciaire.

a indiqué qu'une concertation avec la direction générale de la comptabilité publique avait été menée afin d'aplanir les difficultés de compatibilité entre les dispositions du code de procédure pénale, en particulier le recouvrement prévu en son article 37, et les règles de la comptabilité publique. Des efforts de sensibilisation des magistrats à la problématique du recouvrement ont été engagés, avec le soutien de l'UNCA.

Il a, en outre, déclaré que la Chancellerie envisage un regroupement des BAJ, parallèlement à celui des CARPA.

a précisé que le taux de report constaté des crédits de l'AJ en 2007, dans les CARPA, résultait du particularisme de cet exercice marqué par la réforme de la carte judiciaire, et que la Chancellerie avait tenu compte, pour cette année, du taux de report enregistré entre 2007 et 2008.

Revenant sur le renforcement nécessaire du contrôle externe de la gestion des crédits de l'AJ par les CARPA, il a estimé que le regroupement des caisses favoriserait l'efficacité de ce contrôle.

s'est félicité du travail d'enquête de la Cour des comptes et a estimé que ces conclusions constitueraient une source précieuse d'informations pour approfondir la réflexion des commissions.

S'exprimant en remplacement de M. Jean-Pierre Fourcade, M. Jean Arthuis, président, a plaidé pour un regroupement des CARPA au niveau des cours d'appel, un tel rapprochement devant s'accompagner d'une évolution comparable dans les juridictions au niveau des BAJ.

a indiqué que l'AJ pouvait faire l'objet de demandes dématérialisées et que la Chancellerie réfléchissait à une meilleure articulation entre les TGI et les cours d'appel dans le cadre de l'AJ.

a souligné que la récente suppression des avoués près les cours d'appel allait dans le sens de l'émergence d'ordres régionaux. Il a considéré que ce mouvement devait être suivi tant par les CARPA que par les BAJ.

a considéré que les NTIC pouvaient également très utilement être mises à profit afin d'améliorer les liaisons entre le BAJ et le greffe.

a estimé que la diffusion des NTIC au sein de l'institution judiciaire permettrait des gains de temps et de productivité.

Evoquant sa propre expérience en ce domaine, Mme Michèle André a souligné les contraintes auxquelles étaient soumis les magistrats et les avocats, au quotidien, dans les juridictions. Elle s'est en particulier interrogée sur la difficulté de garantir l'accès au droit de tous les justiciables ainsi que de concilier le système de l'AJ avec les impératifs des comparutions immédiates.

a rappelé qu'en matière pénale, l'urgence impose bien souvent d'accorder l'AJ d'office sous réserve d'une étude postérieure. Il a toutefois déploré que cette pratique fasse trop souvent peser la charge financière de l'AJ en totalité sur l'avocat, lorsque celui-ci ne parvient pas à se faire régler ses honoraires par un client ne bénéficiant finalement pas de l'aide.

Il a par ailleurs indiqué que les délais de paiement de l'AJ aux avocats à Paris étaient de deux à trois semaines. Il a en revanche regretté qu'en matière prud'homale les délais de jugement, de six à huit mois en moyenne, aient pour conséquence un paiement très tardif des missions d'AJ.

a rappelé la position favorable de la commission des lois sur les procédures d'urgence en matière pénale, dans la mesure où certains faits délictuels doivent être sanctionnés le plus rapidement possible.

s'est prononcé en faveur d'un regroupement des CARPA autour des cours d'appel, mais sur la base d'un volontariat. Il a écarté, en revanche, toute idée de création d'une CARPA unique.

a estimé que si les justiciables, la Chancellerie et les avocats pouvaient être satisfaits du fonctionnement des CARPA, il n'en était pas de même de celui de l'AJ. Il a considéré que les travaux remis sous l'égide de la commission incitaient à poursuivre la réflexion sur la nécessaire réforme de l'aide.

Il a, par ailleurs, indiqué que des améliorations des systèmes d'information étaient indispensables au sein de la chaîne de l'AJ, et a également observé que les placements réalisés par les CARPA en SICAV monétaires consistaient en la souscription de bons du Trésor, ce qui permettait, d'une certaine façon, de financer la dette de l'Etat.

Il a plaidé pour une dynamique de regroupement des CARPA et une législation qui favorisera d'autant plus le bon fonctionnement de l'institution judiciaire qu'elle sera moins inflationniste.