Ce texte repose sur le constat, grave et lucide, de la dégradation de nos comptes publics après 35 années de déficit. Si notre pays continuait sur son erre, la dette, qui représente actuellement 82,3% du PIB, pourrait atteindre 150% en 2050. Pas moins de 15% du budget de l'État sert à financer la charge de la dette ; autant d'argent public en moins pour les investissements et mesures d'intérêt général.

Pour surmonter notre incapacité à juguler l'emballement de la dette, faut-il chercher le secours du droit ? Cela semble d'autant plus nécessaire que notre pays vient de traverser une grave crise économique. Encore qu'il faille surtout encadrer le pouvoir budgétaire du Gouvernement, plutôt que celui du Parlement et des collectivités territoriales. De fait, sa responsabilité est à la mesure de l'étendue de ses prérogatives... (M. Bernard Frimat acquiesce.)

Inspiré du rapport Camdessus, ce texte, après son adoption par l'Assemblée nationale, instaure un cadre constitutionnel précis et contraignant en matière d'équilibre budgétaire. Il remplace, à l'article premier, les actuelles lois de programmation des finances publiques par les nouvelles lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Leur contenu et modalités d'application sont renvoyés à une loi organique. Néanmoins, le texte apporte des précisions afin de renforcer leur caractère impératif. Tout d'abord, leur durée minimale d'application est fixée à trois ans. Par parenthèse, cette durée est-elle « glissante » ? Tel est le voeu de la commission des finances, mais ce n'est pas l'interprétation du Gouvernement. Ensuite, ces nouvelles lois s'imposeront aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale et leur absence bloquera l'adoption de ces lois financières. Enfin, elles seront examinées selon la même procédure que ces dernières : priorité de dépôt à l'Assemblée nationale et discussion en séance sur le texte du Gouvernement ou voté par l'autre assemblée. Notons que les députés ont avancé le dépôt du projet de loi de finances au 15 septembre et celui du projet de loi de financement de la sécurité sociale au 1er octobre.

Ces lois-cadres -catégorie intermédiaire entre les lois ordinaires et les lois organiques-, sont soumises, par l'article 9, à un contrôle systématique du Conseil constitutionnel avant leur promulgation. L'Assemblée nationale a prévu un second contrôle portant sur la conformité des lois financières à la loi-cadre. Est-ce nécessaire ?

Deuxième question : quid de la règle du monopole des lois financières en matière de prélèvements obligatoires ? Posée à l'article premier, cette règle, défendue devant M. Camdessus par le président et le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, a pour but d'en finir avec la dispersion des sources d'initiative en matière de prélèvements obligatoires, qui « met à mal en permanence les articles d'équilibre initialement adoptés ». Concrètement, elle interdirait l'adoption, hors des lois financières, de toute disposition fiscale, qu'il s'agisse d'une augmentation de recettes, de niches fiscales ou d'exonérations sociales, quand bien même elles seraient dûment compensées !

Bref, le Parlement ne pourra pas travailler pendant trois ans !

L'article 2 bis, introduit par les députés, organise le contrôle de la recevabilité des amendements et des propositions de loi au regard de cette nouvelle règle à l'article 41 de la Constitution. À l'instar de l'irrecevabilité réglementaire, il appartiendra au Gouvernement ou au président de l'assemblée intéressée de soulever l'irrecevabilité ; en cas de désaccord, le Conseil constitutionnel serait saisi et se prononcerait dans les huit jours. Ce dispositif est complété par l'article 9 bis, qui donne une compétence liée au Conseil constitutionnel pour censurer les dispositions fiscales adoptées en dehors de textes financiers. Quelle bizarrerie ! Le Conseil constitutionnel, que je sache, a vocation à contrôler le respect de la Constitution... Plus extraordinaire encore : le Gouvernement ou le président de l'assemblée saisie, aux termes du nouvel article 41, pourrait fermer les yeux sur l'irrecevabilité d'un amendement ou d'une proposition de loi ; en revanche, le Conseil constitutionnel, selon le nouvel article 61-2, devrait déclarer la disposition en cause contraire à la Constitution !

Enfin, quelques mots de l'article 12 qui prévoit la transmission systématique, chaque année, du programme de stabilité au Parlement. Le projet sera examiné, a précisé l'Assemblée nationale, par une des commissions permanentes de chaque assemblée, saisie pour avis. À la demande du Gouvernement ou d'un groupe parlementaire, il pourra donner lieu à un débat en séance publique et faire l'objet d'un vote, sans engager la responsabilité du Gouvernement.

Après de nombreuses auditions, je propose de souscrire à la réforme sous réserve en particulier de quelques améliorations rédactionnelles. Pour éviter que l'une des lois financières n'ait à supporter les éventuels écarts de l'autre, il faut préciser que le contrôle du Conseil constitutionnel portera sur l'ensemble.

J'en viens maintenant à l'épineuse règle du monopole des lois financières en matière de prélèvements obligatoires. Elle porte une atteinte indéniable au droit d'initiative des parlementaires et aux prérogatives de ces commissions, affirment la présidente et le rapporteur général de la commission des affaires sociales ainsi que les présidents des commissions de l'économie et de la culture. Au reste, à l'Assemblée nationale, la commission des lois avait voté un amendement de suppression tandis que la commission des finances suggérait de créer des lois de prélèvements obligatoires afin de préserver la capacité d'initiative des parlementaires.

De fait, cette règle obligerait le Parlement à examiner toute réforme en matière de logement, de recherche ou de retraites séparément des moyens nécessaires à sa mise en oeuvre. Privées de toute vision d'ensemble, les commissions compétentes pourraient seulement se saisir pour avis des dispositions intégrées aux textes financiers. Seule la commission des affaires sociales aurait encore la garantie de pouvoir examiner au fond, mais de façon décalée, le volet financier des réformes relevant de sa compétence.

Ensuite, la concentration des dispositions financières au sein de projets de lois financières, dont l'examen obéit à des règles strictes, ne nuirait-elle pas à la qualité du débat ? Faut-il imposer, comme l'imaginait M. Carrez, rapporteur général à l'Assemblée nationale, la présentation d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale rectificative parallèlement à toute grande réforme ? Une question cruciale pour le Sénat, auquel la Constitution donne la priorité pour les textes relatifs aux collectivités territoriales, tandis que l'Assemblée nationale détient la priorité pour l'examen du projet de loi de finances ! Autre difficulté, comment le Conseil constitutionnel contrôlera-t-il le respect de la règle de compensation lors des transferts de compétence ?

Enfin, en raison de ce monopole, les parlementaires se verraient opposer l'irrecevabilité pour tout amendement ou proposition de loi ou, à défaut, une sorte d'inconstitutionnalité obligatoire... Le Gouvernement aurait l'absolu monopole de l'initiative des réformes relatives aux impôts, taxes et cotisations sociales.

Les députés, pour corriger ces inconvénients, ont adopté des dispositifs très complexes et peu satisfaisants : on laissera les parlementaires s'amuser, si j'ose dire, avant que le Conseil constitutionnel ne leur coupe la tête !

C'est la Reine de Coeur d'Alice au pays des merveilles !

Je suggère de retenir un dispositif alternatif : pour éviter que la dispersion des dispositions relatives aux impôts et taxes ne mette à mal les articles d'équilibre votés en loi de finances, prévoyons leur validation obligatoire en loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Les écarts constatés, j'y insiste, sont, pour l'essentiel le fait du Gouvernement. Pour preuve, la réduction du taux de la TVA à 5,5% pour la restauration introduite dans la loi sur le tourisme pour un coût de plus de 3 milliards... Cette proposition, qui consiste à élargir le champ de la proposition de loi organique adoptée par le Sénat le 22 janvier 2008, pourrait faire l'objet d'un large consensus. Elle représenterait une grande avancée pour la maîtrise de nos finances publiques dans le respect des équilibres institutionnels.

Sous réserve de ces amendements, je vous propose d'adopter le projet de révision constitutionnelle.

- Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président - 

Je salue la présence de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances et co-rapporteur pour avis sur ce projet de loi constitutionnelle.

Malgré l'excellent travail du rapporteur, nous ne voterons pas ce texte. L'audition des ministres de la justice et du budget, organisée conjointement par les commissions des finances, des affaires sociales et des lois la semaine dernière nous a éclairés : aucune réponse à nos interrogations. Quand on n'a plus de principes, on se fixe des règles... Voilà le sentiment que nous donne ce projet de loi.

Le rapporteur fait oeuvre de salubrité publique en supprimant les articles 2 bis et 9 bis, d'une remarquable stupidité. De fait, ils reviennent à écrire, dans une Constitution devenue bavarde : « le Conseil constitutionnel doit déclarer inconstitutionnels les articles contraires à la Constitution »... Quelle innovation intellectuelle !

Gigantesque aveu d'impuissance que le fétichisme de la règle d'or ! Le déficit a atteint un tel niveau depuis ces dix dernières années qu'il faudrait prendre des règles. Point n'est besoin de recourir à cet expédient ; l'essentiel est la volonté politique. Certes, la maximation du déficit n'est pas l'alpha et l'oméga de la politique budgétaire. En revanche, il faudrait aborder différemment loi de financement de la sécurité sociale et loi de finances : dans le premier cas, s'impose la logique d'équilibre, dans le second, des déséquilibres peuvent apparaître, à condition qu'ils ne soient pas continus.

Autre point, je refuse que le constituant se dessaisisse de ses pouvoirs : le renvoi à la loi organique consiste à renoncer à la règle des trois cinquièmes pour celle de la majorité simple ; le contrôle par le Conseil constitutionnel, systématique pour les lois organiques, pourrait emporter des conséquences fâcheuses. Souvenez-vous de son interprétation du droit d'amendement ; elle n'est pas conforme à la volonté du constituant. Autre exemple, l'autonomie financière des collectivités territoriales lors de la révision constitutionnelle de 2003 n'est plus qu'un lointain souvenir ; celles-ci ont le seul pouvoir de disposer librement de leurs recettes.

Enfin, à l'instar du président de la commission, j'estime indispensable la suppression du monopole des lois financières en matière de prélèvements obligatoires. A défaut, il faudrait créer un seul type de loi -les lois financières- et une seule commission -celle des finances- dans laquelle nous siégerions tous ! Le système proposé s'impose d'autant moins que la plupart des baisses d'impôts et niches sont décidées par le Gouvernement ; seulement 11 milliards d'euros sur 68 ont été votés en loi ordinaire entre 2000 et 2009. L'article 40 s'impose au seul Parlement. J'ai d'ailleurs soutenu, une fois n'est pas coutume, le président de la commission des finances dans la bataille constitutionnelle qu'il a menée pour sa suppression. Ce projet de loi verse dans un fétichisme de la règle d'or auquel nous ne croyons pas !

Va-t-on inscrire dans la Constitution, qui en a déjà tant vu, des dispositions dont on ignore tout ? Que se passera-t-il si le Gouvernement ne respecte pas la loi-cadre ? Nous le saurons seulement dans la loi organique.

Que reste-t-il du parlementarisme dans la Constitution de plus en plus consulaire de la Ve République ? Après l'application débridée de l'article 40 au Sénat, y compris sur les dispositions financières les plus anodines, voici venu le temps où l'on réserve l'initiative des lois ayant un impact financier, c'est-à-dire à peu près toutes les lois, à la commission des finances. Ma foi, on comprend l'enthousiasme de son président et de son rapporteur général. « Cette réforme constitutionnelle ne doit pas devenir un nouvel instrument au service du parlementarisme rationalisé, s'ajoutant aux interdictions posées par l'article 40 et à celui des cavaliers budgétaires ou sociaux », a observé à juste titre la présidente de notre commission des affaires sociales.

Le Gouvernement a-t-il, oui ou non, l'intention de respecter les règles qu'il entend s'imposer ? Si la réponse est négative, ce projet de loi relève uniquement d'une stratégie de communication destinée à rassurer nos partenaires européens et ces mystérieux marchés au comportement irrationnel. Dans ce cas, mieux vaudrait trouver une autre solution plutôt que d'encombrer notre malheureuse Constitution. Si la réponse est positive, cela est encore plus grave ! Plus grave, car cela signifierait se priver d'un des seuls outils de pilotage économique qu'il reste à la France depuis son entrée dans la zone euro. Politique monétaire et taux de change relèvent de la Banque centrale européenne, dont le seul but semble être un euro fort, ce qui n'est pas favorable à notre balance commerciale. En adoptant cette révision constitutionnelle, nous renoncerions à toute possibilité de politique budgétaire contra-cyclique -un gros mot, pour certains. Nous nous retrouverions dans la situation du Texas, si ce n'est qu'aucun État fédéral ne volera à notre secours. Demander à la France de se ligoter et au Conseil constitutionnel de se substituer au Gouvernement n'est pas de bonne politique !

Nous voterons contre cette réforme.

Je partage l'analyse de M. Collombat, mais pour en tirer d'autres conclusions. Je voterai le rapport de notre président, dont je salue la qualité : avec réflexion et habileté, il propose de rendre supportable un texte qui ne l'est pas. Je n'en demeure pas moins opposé à cette réforme constitutionnelle, que je ne pourrai, en l'état, voter au Congrès. On ne doit s'imposer aucune réforme qui ne soit indispensable. Voter celle-ci reviendrait à nous avouer incapables de parvenir à une saine gestion de nos finances publiques. Je la voterai d'autant moins qu'en dépit des efforts du président Hyest, elle dépouille les parlementaires de la plupart de leurs compétences. Si je vote aujourd'hui le rapport, c'est pour saluer la vigilance de notre président, non pour me déclarer favorable à un texte que je rejette.

Nous ne voterons ni pour le rapport du président Hyest, ni pour ce texte, qui met en cause l'initiative parlementaire, déjà considérablement muselée par l'article 40. Une règle d'or ? Étrange dévoiement sémantique, quand c'est bel et bien d'un bâillon qu'il s'agit. Je doute, en tout état de cause, que ce texte aille jamais devant le Congrès, tant est incertain le rapport de forces... Car je doute que nombreux soient ceux qui, parmi nous, seront prêts à renoncer à leur droit d'initiative en soutenant ce texte scandaleux.

Vous savez que c'est comme co-rapporteur pour avis de la commission des finances, avec M. Marini, que je viens ici m'exprimer sur un texte qui vise à définir des procédures propres à contenir la dérive de nos finances publiques. Il importe de garder par-dessus tout à l'esprit l'extrême précarité qui est aujourd'hui notre lot. Voilà trente-sept ans que nous votons des budgets en déficit, en faisant comme si recourir à l'emprunt pour financer l'action publique constituait un geste d'audace, une marque de volontarisme politique. Il est vrai que nos instruments de pilotage ne facilitent pas la pédagogie collective. Il a fallu bien longtemps pour disposer enfin du début d'une esquisse d'évaluation du patrimoine et des dettes de l'État. Encore faudrait-il, pour en avoir une image véritablement fidèle, prendre en compte les engagements qui sont les siens en matière de retraite des fonctionnaires, de régimes spéciaux, de comblement des éventuels déficits du régime général de la sécurité sociale, ce qui supposerait d'ajouter au passif au moins 1 200 milliards d'euros.

Nous devons, encore une fois, prendre la mesure de l'extrême précarité de notre situation. Recourir à l'emprunt, c'est-à-dire aux marchés, c'est abandonner une part de notre souveraineté. Accumuler de la dette, c'est mettre en péril notre indépendance nationale et faire offense, de surcroît à l'exigence de solidarité intergénérationnelle.

Je ne suis pas un sectateur de l'article 40, contre le maintien duquel j'ai, lors de la révision constitutionnelle, combattu -vainement, puisque je n'ai pas obtenu de majorité au Sénat... Mais la situation est ici différente : c'est un article 40 que s'impose le gouvernement. En prévoyant un motif d'irrecevabilité inspiré de l'article 41 de la Constitution, il s'oblige. Prévoir un monopole des lois financières pour toutes dispositions de nature fiscale affectant le solde budgétaire, c'est permettre au Parlement d'avoir une vue globale. Une telle disposition interdirait de voir adopter, comme on l'a vu, le passage de 19,6 % à 5,5 % de la TVA sur la restauration dans un projet de loi sur le tourisme... (M. Cointat approuve)

Nous sommes d'accord là-dessus.

Nous voulons aller vers un meilleur pilotage de la gestion des finances publiques. L'idéal serait -je fais un rêve, sans nulle arrière-pensée- de consolider en un article d'équilibre unique à la fois les prélèvements obligatoires relatifs au financement des services de l'État et ceux qui tiennent au financement de la protection sociale.

Mais cela n'est pas dans ce texte...

La règle d'or serait de s'interdire de recourir à l'emprunt pour financer des dépenses de fonctionnement. Ce texte ne propose que quelques instruments. Ainsi, les niches fiscales, votées au nom de l'intérêt général, répondent souvent à des intérêts très catégoriels : leur multiplication met en péril l'équilibre de nos finances publiques. Pour tenir le niveau de dépenses budgété, nous devons nous montrer vertueux : zéro progression en volume. Mais afin de disposer, malgré tout, de quelques marges de manoeuvre, nous recourrons trop souvent à des dépenses fiscales, qui plombent nos ressources budgétaires à venir. Il faut en finir avec de telles pratiques, dictées par la tyrannie du court terme. La réforme répond à une double nécessité. Il s'agit, tout d'abord, de cantonner les niches fiscales et sociales aux textes financiers - ce qui peut prendre la forme d'une loi de finances rectificative - afin d'éclairer le débat et permettre au Parlement de prendre position en pleine connaissance de la réalité budgétaire. Il s'agit, ensuite, avec les lois triennales d'équilibre, de mettre fin à une duplicité de langage, en les faisant coïncider avec les programmes de stabilité adressés aux institutions communautaires : chacun sait que les prévisions budgétaires envoyées aujourd'hui à Bruxelles ne sont jamais vérifiées. Quant aux lois organiques qui préciseront le régime des lois-cadres, elles seront nécessaires pour décider quelles conséquences devront être tirées des censures éventuelles du Conseil constitutionnel.

S'agissant de l'article 40, comprenez que ma mission est ingrate : non que j'en appelle à la compassion, mais j'attire l'attention sur le fait que je travaille au respect de la Constitution.

Je suis le président Arthuis mais m'interroge sur la méthode, dont la logique gagnerait sans doute à être inversée, conformément, au reste, à la position qui a été, en 2008, celle du Sénat: pourquoi ne pas autoriser le vote de dispositions ayant une incidence financière en prévoyant qu'elles ne pourront entrer en vigueur que si elles sont intégrées dans une loi financière ?

Ce serait prendre le risque de l'indécidé. Imaginez une décision sur la TVA qui devrait attendre, pour être validée, une sanction en loi de finances : en l'annonçant ainsi plusieurs mois à l'avance, on fausserait les comportements économiques. Il est préférable, à mon sens, de prévoir une correspondance immédiate, grâce à une loi de finances rectificative. Sans compter qu'en votant des dispositions qui ne trouveraient leur sanction qu'en loi de finances, on pourrait bien se trouver, à l'automne, avec une liste de mesures qui posera, si l'ensemble n'est pas compatible avec le plafond, un problème d'arbitrage...

Je veux bien comprendre certaines raisons, mais je m'inquiète de la désinvolture avec laquelle le rapporteur général de la commission des finances a accueilli l'autre jour nos observations.

Notre devoir est de respect mutuel ; notre tâche est difficile.

C'est en vérité le gouvernement qui s'appliquera à lui-même un article 40, nous dites-vous, mais le fait est que ces dispositions couperont court à toute initiative parlementaire. L'ambition de la révision constitutionnelle de 2008 n'était-elle pas de rendre au Parlement ses prérogatives ? Qu'en restera-t-il ? Au reste, je ne vais pas au-delà, dans mes propositions d'amendement, de ce qu'a écrit M. Warsmann. Songez qu'en l'état du texte, nous n'aurions pas même le droit de prévoir une augmentation des recettes, si ce n'est en loi de finances ! La solution des lois de prélèvement obligatoire, défendue par M. Carrez, a été écartée. La discussion engagée depuis le dépôt du texte laissait espérer des avancées : il n'en est rien !

En principe, la plupart des propositions de loi devraient être déclarées irrecevables au regard de l'article 40. D'où la difficulté de ma position : des amendements sont déposés qui obéissent à la logique de ces textes, mis à notre ordre du jour, et je suis tenu de leur opposer l'article 40, au risque de fâcher M. Collombat ...

Je rappelle que notre examen portant sur un projet de loi constitutionnelle, les amendements qu'adoptera notre commission ne seront pas intégrés au texte, mais présentés en séance.

Mon amendement n° 1 supprime, afin de rendre le dispositif plus précis, la notion d'objectif constitué d'un maximum et d'un minimum. (M. Arthuis, co-rapporteur pour avis, approuve sur ce point)

En outre, il substitue, ainsi que je l'ai tout à l'heure évoqué, au monopole des lois financières en matière de prélèvements obligatoires un dispositif soumettant l'entrée en vigueur des dispositions fiscales à leur approbation par une loi financière. De fait, ce monopole, tel que le prévoit le texte, outre qu'il interdirait au Parlement d'appréhender les réformes dans leur globalité, puisque leurs conséquences financières seraient systématiquement renvoyées à un examen ultérieur, limiterait drastiquement l'initiative parlementaire, qu'encadrent déjà l'article 40 et la sanction opposée aux cavaliers. Les procédures d'irrecevabilité et d'inconstitutionnalité obligatoire adoptées respectivement à l'article 2 bis et à l'article 9 bis par l'Assemblée nationale ne corrigent en rien cette limitation, qui aurait pour conséquence d'interdire toute discussion parlementaire sur la fiscalité ou les ressources de la sécurité sociale hors des lois de finance ou de financement, dont les conditions d'examen sont particulièrement contraintes.

Pour autant, la préoccupation qui préside à cette disposition du texte mérite d'être prise en considération. Trop de mesures prises hors lois financières sont venues, ces dernières années, porter atteinte aux équilibres prévues par ces lois, contribuant à la dégradation de nos finances publiques. Il convient de pouvoir porter, sur de telles mesures, un regard d'ensemble : tel est l'objet de mon amendement, qui s'inspire largement d'une proposition de loi organique adoptée par le Sénat le 22 janvier 2008, dont le champ, limité aux seules cotisations sociales, serait ici étendu à l'ensemble des impositions de toute nature et des recettes de la sécurité sociale.

En bref, j'ai bien entendu les arguments du président Arthuis, mais le Parlement doit conserver son droit d'initiative.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 2 bis

L'amendement n° 2 est de coordination : le dispositif de validation proposé à l'article premier rend cet article 2 bis inutile.

Un amendement de suppression ? Nous le voterons !

L'amendement n° 2 est adopté.

Mon amendement n° 3 prévoit un examen conjoint par le Conseil constitutionnel de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale : il ne serait pas cohérent d'examiner séparément les deux textes.

Je partage votre analyse mais m'interroge sur le respect des délais prévus par la Constitution.

Il est permis de les réduire.

Il se peut que nous déposions des amendements sur ce point.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 9 bis

Mon amendement n° 4 est, comme le n° 2, de coordination. L'article qu'il supprime obligerait le Conseil constitutionnel à censurer, s'il en était saisi, les dispositions qui seraient contraires au monopole des lois financières tel que prévu par le texte. C'est invraisemblable !

L'amendement n° 4 est adopté.

L'amendement n° 6 est rédactionnel et ouvre à toutes les commissions le droit de rendre un avis sur le projet de programme de stabilité.

L'amendement n° 6 est adopté.

Je veux remercier le président Arthuis pour ses propos conciliants, propres à susciter l'apaisement.

Et son souci de la Constitution : il n'a pas oublié son passage à la commission des lois.

Ce fut, en effet, ma première commission.

Vous y avez présenté un important rapport sur la justice...