Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale
Réunion du 17 janvier 2012 : 1ère réunion
Sommaire
- Ouvrages d'art de rétablissement des voies
- Agents contractuels dans la fonction publique lutte contre les discriminations et dispositions relatives à la fonction publique
- Contrôle de la mise en application des lois relevant de la commission
- Compte rendu du déplacement à bruxelles
- Questions diverses (voir le dossier)
La réunion
La commission procède à l'examen des amendements au texte n° 72 (2011-2012) sur la proposition de loi n° 745 rectifié (2010-2011) visant à répartir les responsabilités et les charges financières concernant les ouvrages d'art de rétablissement des voies.
Il nous reste un amendement à examiner sur ce texte.
Article premier
L'amendement n°10 rectifié ter présenté par M. Grignon propose de recourir à la médiation du préfet avant la saisine du juge en cas de conflit entre les deux parties. Bien qu'il s'agisse d'une faculté, je préfère en rester sur ce point au texte de la commission, pour laquelle le préfet peut être porteur des intérêts du gestionnaire de la voie ayant conduit à la réalisation d'un ouvrage d'art de rétablissement des voies. Au contraire, le recours au juge est une garantie de pleine indépendance en cas de conflit entre une collectivité et le gestionnaire des voies. Défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°10 rectifié ter.
Avec cet amendement s'achève l'examen en commission de ce texte, que nous avons entamé le 2 novembre dernier et que nous examinons en séance publique tout à l'heure.
La commission adopte les avis suivants :
La commission poursuit l'examen du rapport et établit le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 784 (2010-2011) relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
Article additionnel après l'article 2
L'amendement n° COM-4 est présenté par le gouvernement. Il sécurise les contractuels occupant un emploi d'un établissement public administratif figurant sur la liste annexée au décret du 18 janvier 1984, par exemple l'Institut national de la propriété industrielle ou l'Office national de la chasse, dans l'hypothèse où leur établissement serait retiré de cette liste. Ils continueraient à être éligibles à la titularisation, si cette suppression intervenait dans les quatre ans de la publication de la loi, et ceux qui ne seraient pas titularisés continueraient à bénéficier de leur contrat. Je suis favorable à son adoption.
Cela résulte d'un arbitrage, qui n'a pas remis en cause le principe du recrutement des titulaires par concours, tout en reconnaissant la nécessité d'apporter une réponse, même partielle, à la situation de nombreux contractuels.
L'amendement n° COM-4 est adopté.
Article 3
L'amendement n° COM-27, que je présente, est rédactionnel.
L'amendement n° COM-27 est adopté.
L'amendement n° COM-70, que je présente, a pour objet de ne pas exclure de l'ancienneté requise pour la titularisation les services accomplis pour assurer le remplacement de fonctionnaires en application du dernier alinéa de l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984.
L'amendement n° COM-70 est adopté.
La rédaction de l'alinéa 4 de cet article est trop restrictive : elle exclut du dispositif des agents dont l'ancienneté requise, au titre d'un ministère, n'est pas suffisante, contrairement à la durée totale de leurs contrats au sein de la fonction publique de l'Etat. Notre amendement n° COM-2 propose que l'ancienneté soit calculée non pour chaque département ministériel, mais pour l'ensemble de la fonction publique de l'Etat, dans l'un ou plusieurs de ses établissements publics, ainsi que dans un ou plusieurs établissements publics locaux d'enseignement.
Cet alinéa reprend les termes de l'accord négocié avec les organisations syndicales, en précisant la notion d'employeur. La titularisation est fondée sur la valorisation des acquis professionnels, appréciée par la réalité des services assurés auprès de l'employeur.
Elargir la notion d'employeur, du département ministériel à l'Etat, c'est diluer ce lien et accroître la population éligible à la titularisation, donc le nombre de déçus, puisque le nombre de postes offerts sera limité.
Il ne faut pas trop élargir les conditions de titularisation au risque d'affaiblir le principe fondateur du statut, le recrutement par concours...
J'ai déposé l'amendement n° COM-23 dans le même esprit que celui de M. Favier. Dans certains ministères, après deux ou trois ans de contrat, on doit passer à un établissement public, avant de revenir, sans avoir la durée suffisante pour justifier un CDI. Au-delà du réalisme, il y a là une grande hypocrisie, à laquelle je propose de mettre fin.
Au sein de l'Etat, la gestion des contractuels et des agents non titulaires est ministérielle, voire infra-ministérielle, puisqu'elle revient aux directions générales. Ce serait l'un des défis les plus difficiles pour l'Etat, que décompter l'ensemble de ce personnel, qui n'est connu, et encore, que département par département. Aucun ministère n'est capable de se concerter avec un autre pour réemployer un contractuel...
Article 4
L'amendement n° COM-3 a pour objet d'associer les organisations syndicales à l'établissement de la liste des cadres d'emplois, pour lesquels seront organisés des concours réservés.
Les concours réservés sont un des modes d'accès du dispositif de titularisation retenus par le protocole du 31 mars 2011. Le projet ne dit rien d'autre que ce protocole. Défavorable.
L'amendement n° COM-3 est rejeté.
Article 5
L'article 5 s'assure, dans une logique de reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle, que les agents disposent d'une ancienneté suffisante dans des fonctions d'un niveau égal à celui des corps d'accueil auxquels ils souhaitent accéder. L'amendement n° COM-28 distingue la situation des agents en contrat à durée déterminée de ceux qui sont titulaires de contrats à durée indéterminée.
Ces derniers, en effet, ont nécessairement une ancienneté continue d'emploi de six ans dans des fonctions de même niveau. Ils pourront être titularisés dans un corps de même niveau que les fonctions occupées au 31 mars 2011, conformément à la loi du 26 juillet 2005.
En revanche, une ancienneté de quatre années est imposée par l'article 3 du projet pour les agents recrutés en contrat à durée déterminée. Notre amendement précise, si l'agent a quatre ans d'ancienneté, qu'il accède à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps ; s'il a plus de quatre ans d'ancienneté, il accède à la catégorie la plus élevée, quel que soit le temps qu'il y a passé.
Pour les agents qui ont changé de catégorie, celle où ils ont exercé le plus longtemps n'est pas forcément la plus élevée. Ils risqueraient d'intégrer un corps où leur rémunération est inférieure à celle à laquelle ils peuvent prétendre.
S'ils « grimpent » après le 31 mars 2011, la rédaction actuelle peut être plus avantageuse pour eux.
Il est utile que la commission se penche avec attention sur cette question. L'objectif social de ce projet est d'assurer une continuité de carrière aux agents non titulaires de l'Etat et non pas de créer un raccourci pour l'accès à la catégorie A, dès lors que l'on confère cette capacité, dans l'administration, aux titulaires. Si un changement de catégorie peut être effectué sur simple décision discrétionnaire de l'employeur, il faut veiller aux conditions d'ancienneté requises, ainsi qu'aux conditions proposées aux titulaires, afin qu'il n'y ait pas là un raccourci...
Nous sommes ici un peu à la limite, comme me l'a dit un ancien collègue, qui fut directeur de la fonction publique.
Il me semble que cet amendement laisse une liberté de choix à l'intéressé...
Il améliore la situation de ceux qui ont plus de quatre ans d'ancienneté...
Nous le faisons bien, mais nous pourrons y revenir.
L'amendement n° COM-28 est adopté.
La titularisation et la nomination des agents déclarés aptes s'effectuent dans les conditions prévues par les statuts particuliers des corps.
L'amendement n° COM-71 renvoie à ces statuts pour nommer et classer les agents déclarés aptes. Lorsque l'agent titularisé exerçait auparavant à temps incomplet pour au moins 70 %, et menait par ailleurs une activité privée lucrative, il devra respecter les dispositions législatives et réglementaires relatives au cumul d'activités, qui sont plus restrictives pour les agents à temps complet.
L'amendement n° COM-71 est adopté.
L'amendement n° COM-5 fait référence à la date du 31 mars 2011 pour la prise en compte de la rémunération des agents.
Article 7
Article 8
L'amendement n° COM-6 précise que l'application de cet article ne peut entraîner une réduction de la rémunération perçue par les agents concernés.
L'amendement est satisfait par l'article 8 qui prévoit que l'agent « cdisé » conserve le bénéfice des dispositions de son contrat sous réserve de la modification éventuelle de ses fonctions. Elles doivent en tout état de cause être du même niveau de responsabilité que les précédentes.
L'amendement n° COM-6 est rejeté.
Article 9
Article 10
L'amendement de rectification n° COM-30 est adopté.
Article 11
L'amendement rédactionnel n° COM-31 est adopté.
Article 13
Ce n'est pas une erreur, puisque la référence porte sur l'article après modification...
Article 14
Comme à l'article 5 pour les contractuels de l'Etat, l'amendement n° COM-34 propose de distinguer la situation des agents en contrat à durée déterminée de ceux qui sont titulaires de contrats à durée indéterminée.
Pour ces derniers, qui ont nécessairement une ancienneté continue d'emploi de six ans dans des fonctions de même niveau, la titularisation pourra s'effectuer dans un corps dont les fonctions sont de même niveau que celles occupées au 31 mars 2011.
Les quatre années de services exigées pour que les agents en CDD accèdent à la titularisation coïncident avec les quatre années d'ancienneté accomplies dans l'administration auprès de laquelle ils sont éligibles : si l'agent n'a pas acquis quatre ans d'ancienneté dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, il accède à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps ; s'il a exercé plus de quatre ans auprès de la même administration, il accède à la catégorie la plus élevée, quel que soit le temps qu'il y a passé.
C'est la reprise de ce que nous avons adopté précédemment, et que nous appliquons aux trois fonctions publiques.
Il faut voter cet amendement par cohérence avec l'amendement n° COM-28 que nous avons adopté.
Nous nous abstenons, sur la fonction publique territoriale, comme sur la fonction publique d'Etat.
L'amendement n° COM-34 est adopté.
L'amendement n° COM-35 offre à l'autorité territoriale la faculté de confier l'examen de la recevabilité des dossiers des candidats à la commission d'évaluation professionnelle.
Nous sommes davantage favorables au jury qu'à une commission ad hoc, qui emporte un risque d'arbitraire. Le jury est plus rigoureux.
Je crains que cet amendement ne sème la confusion entre la recevabilité des dossiers, qui est une compétence liée de l'administration, et la vérification de l'aptitude des candidats, qui relève du pouvoir d'appréciation souverain du jury.
J'entends bien votre objection. Toutefois, notre texte n'ouvre qu'une faculté et la commission n'est pas présidée par un représentant de la collectivité territoriale, mais par une personnalité qualifiée.
L'amendement n° COM-35 est adopté.
L'amendement n° COM-8 est de coordination. Nous demeurons favorables au jury.
Je le maintiens.
L'amendement n° COM-8 est rejeté.
L'amendement n° COM-9 est un amendement de cohérence. Nous demandons l'instauration d'un jury à la place de la commission ad hoc.
Les sélections professionnelles sont un mode particulier d'accès au dispositif de titularisation. Les commissions d'évaluation seront chargées d'apprécier l'aptitude du candidat après l'avoir entendu.
Leur composition concilie les garanties nécessairement offertes aux agents et le principe de libre administration des collectivités territoriales. Elles sont pluralistes : y siègent l'autorité territoriale, un représentant du personnel, ainsi qu'une personnalité qualifiée, qui la préside, désignée par le président du centre de gestion.
Qui représentera la collectivité territoriale ? Un cadre de la collectivité, soumis à l'autorité de l'employeur qui l'aura désigné ! Cette commission de sélection confèrera la qualité de fonctionnaire titulaire et il convient de s'entourer de garanties. Tôt ou tard, cette question sera examinée par le Conseil constitutionnel au regard du principe de l'égal accès de tous aux emplois publics. Il s'agit ici d'une procédure « à la bonne franquette ». Quel chef de service s'opposera à la liste établie par son directeur général des services ? Il me semble que nous sommes ici un peu en dehors de la ligne, quant à l'indépendance de l'autorité qui va conférer la qualité de titulaire.
Je suis d'accord. Il faut faire intervenir des personnalités extérieures, si l'on veut préserver un élément d'objectivité, qui ne soit pas soumis à la gestion de la collectivité.
Fera partie de la commission un membre du personnel de la catégorie à laquelle aspire le candidat...
Le directeur général des services aura sa liste et le deuxième membre de la commission sera son subordonné. Un jour viendra où sera posée au tribunal administratif une question prioritaire de constitutionnalité et on sera borderline.
Article 15
La commission d'évaluation professionnelle est composée de l'autorité territoriale ou de son représentant, d'une personnalité qualifiée et d'un fonctionnaire de la collectivité ou de l'établissement appartenant au moins à la catégorie hiérarchique dont relève le cadre d'emplois auquel donne accès le recrutement.
Si l'administration de la collectivité ne comprend aucun fonctionnaire de la catégorie considérée, il faut en désigner un d'une autre collectivité ou établissement. Tel est l'objet de l'amendement n° COM-36.
L'amendement n° COM-36 est adopté.
L'amendement n° COM-10 exprime à nouveau notre opposition à la commission ad hoc.
L'amendement n° COM-10 tombe.
Article additionnel après l'article 18
L'amendement n° COM-72 inclut l'ensemble des agents contractuels des administrations parisiennes de droit public.
L'amendement n° COM-72 est adopté.
Il y a un toilettage à faire : l'Ecole supérieure de physique et de chimie industrielles de la ville de Paris et l'Ecole des ingénieurs de la ville de Paris pourraient un jour rejoindre les formations supérieures de l'éducation nationale.
Leurs fonctionnaires sont mieux payés que dans la fonction publique de l'Etat.
Article 21
L'amendement rédactionnel n° COM-37 est adopté.
Il ne serait pas juste que ce projet écarte les agents non contractuels justifiant de quatre ans et plus d'ancienneté dans l'ensemble des établissements publics de santé pour lesquels ils ont travaillé, au motif qu'ils ne pourraient justifier d'une durée de quatre ans dans un seul et unique établissement.
Nous devons être attentifs à la liberté de recrutement, et à la maîtrise des procédures par les employeurs, sachant que la loi s'appuie sur la validation des acquis professionnels. Défavorable.
L'amendement n° COM-12 est rejeté.
Article 22
L'amendement rédactionnel n° COM-38 est adopté.
Article 23
L'amendement n° COM-39 applique à la fonction publique hospitalière les mêmes règles que nous avons adoptées pour la fonction publique d'Etat.
Notre amendement n° COM-13 est de cohérence.
L'amendement n° COM-13 tombe.
Article 27
L'article 3 de la loi du 11 janvier 1984 mentionne des textes qui n'existent plus. L'amendement n° COM-73 toilette cet article pour tenir compte des modifications des textes de renvoi.
L'amendement n° COM-73 est adopté.
Article additionnel après l'article 27
Selon l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984, les emplois de certains établissements administratifs, comme l'Office national de la chasse ou d'autorités administratives indépendantes, comme la CNIL ou le CSA, ne sont pas soumis à la règle de l'occupation des emplois permanents de l'Etat par des fonctionnaires.
L'amendement n° COM-7 présenté par le gouvernement prévoit que les agents occupant un emploi dans ces organismes conservent le bénéfice de leur contrat, au cas où leur établissement ou institution serait supprimé de la liste annexée au décret d'application de la loi. Je suis favorable à son adoption.
L'amendement n° COM-7 est adopté.
Article 30
L'amendement n° COM-67 propose de porter de trois à quatre mois la durée des interruptions entre deux contrats autorisant la prise en compte des services discontinus dans le calcul de la période de six ans requise pour donner droit à un CDI. Ceci devrait mettre fin à certaines pratiques, notamment dans l'éducation nationale.
L'amendement n° COM-67 est adopté.
Les amendements n°s COM-40 et
COM-41 apportent des précisions rédactionnelles.
Les amendements n°s COM-40 et COM-41 sont adoptés.
L'amendement n° COM-22 propose d'inscrire dans la loi que les non-renouvellements des contrats à durée déterminée ne pourront être motivés que par l'intérêt du service.
Cet amendement est satisfait par les dispositions de l'article 45 du décret du 17 janvier 1986 concernant les agents non titulaires de l'Etat.
Certes, mais il me semble préférable d'inscrire cette obligation dans la loi, notamment au regard des cas de non-renouvellement de CDD que j'ai constatés, dont le but explicitement poursuivi était d'éviter que le contrat ne devienne un CDI.
L'amendement n° COM-22 est rejeté.
Article 33
L'amendement n° COM-42 est d'ordre rédactionnel.
L'amendement n° COM-42 est adopté.
Article 34
Les amendements n°s COM-43, COM-44 et COM-45 apportent des précisions rédactionnelles.
Les amendements n°s COM-43, COM-44 et COM-45 sont adoptés.
A l'instar de dispositions que nous avons déjà adoptés, l'amendement n° COM-68 propose de porter de trois à quatre mois la durée des interruptions entre deux contrats autorisant la prise en compte des services discontinus dans le calcul de la période de six ans requise pour donner droit à un CDI.
L'amendement n° COM-68 est adopté.
Article 35
L'amendement n° COM-46 est un amendement de conséquence qui s'applique aux contrats saisonniers ou occasionnels utilisés par les départements et les régions.
L'amendement n° COM-46 est adopté.
Article additionnel après l'article 38
L'amendement n° COM-25, dont le dispositif est approuvé par les organisations syndicales, propose d'instituer des commissions consultatives paritaires pour les agents contractuels des collectivités territoriales à l'instar de celles existant pour les non-titulaires de l'Etat.
L'amendement n° COM-25 est adopté.
Article 39
L'amendement n° COM-69 applique à la fonction publique hospitalière l'augmentation de trois à quatre mois de la durée des interruptions entre deux contrats qui n'annulent pas le calcul de la durée de six ans déjà évoquée.
L'amendement n° COM-69 est adopté.
Article 43
L'amendement n° COM-47 est d'ordre rédactionnel.
L'amendement n° COM-47 est adopté.
Article 44
L'amendement n° COM-48 prévoit d'actualiser la référence des lois statutaires auxquelles ne sont pas soumis les fonctionnaires de la DGSE.
L'amendement n° COM-48 est adopté.
Article 48
L'amendement n° COM-49 apporte une simplification rédactionnelle.
L'amendement n° COM-49 est adopté.
Article 49
L'amendement n° COM-63 propose de prendre en compte la refonte du code du travail dans le statut de la fonction publique territoriale.
L'amendement n° COM-63 est adopté.
Article 50
L'amendement n° COM-50 prévoit de clarifier la portée de l'article 50 en autorisant explicitement la mise à disposition de fonctionnaires auprès d'Etats fédérés.
L'amendement n° COM-50 est adopté.
Article 52
L'amendement n° COM-51 prévoit une harmonisation des éléments de comparaison entre corps et cadres d'emplois auxquels il est donné accès par la voie du détachement ou de l'intégration dans les conditions prévues à l'article 43 du projet de loi.
L'amendement n° COM-51 est adopté
Article additionnel après l'article 52
L'amendement n° COM-11 concrétise l'engagement du gouvernement aux termes duquel le reclassement en catégorie B des personnels du corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale prend effet à la date d'entrée en vigueur du décret ayant introduit cette modification, c'est-à-dire le 16 juin 2011. Avis favorable.
L'amendement n° COM-11 est adopté.
L'amendement n° COM-14 propose de reporter de trois ans, soit jusqu'au 31 décembre 2016, la période durant laquelle les fonctionnaires de la Poste ont la possibilité d'être intégrés dans les corps et cadres d'emploi de la fonction publique. Je suis favorable à son adoption.
Etant opposé par principe à la privatisation de la Poste et de France Télecom, nous ne pouvons voter en faveur de cette mesure, de surcroît non soumise aux organisations syndicales. Abstention.
Qu'elle ait été soumise ou non aux syndicats, l'on ne peut qu'approuver cette mesure favorable aux salariés de la Poste.
L'amendement n° COM-14 est adopté.
L'objet de l'amendement n° COM 52 est la modification de l'intitulé du chapitre III afin de tenir compte de l'adoption de mesures relatives à la Cour des comptes, et non seulement aux chambres régionales de comptes et aux juridictions administratives.
L'amendement n° COM-52 est adopté.
Article 53
L'amendement n° COM-64 rend obligatoire la nomination, chaque année, au grade de maître des requêtes du Conseil d'Etat d'un second conseiller de tribunaux administratifs ou de cours administratives d'appel, alors que la rédaction actuelle prévoit que cette seconde nomination est facultative. Il est notamment justifié par les prévisions d'évolution de la démographie de l'institution présentées dans l'étude d'impact du projet de loi et a recueilli l'approbation du vice-président du Conseil d'Etat.
L'amendement n° COM-64 est adopté.
Article additionnel après l'article 53
L'objet de l'amendement n° COM-53 est l'insertion d'une nouvelle section 3 au chapitre III du titre III du Livre Ier du code de justice administrative consacrant le statut des fonctionnaires effectuant leur mobilité statutaire auprès du Conseil d'Etat. Leur serait conférée la qualité de maîtres des requêtes en service extraordinaire et ouverte la voie à une intégration. Avis favorable.
Je suis sceptique quant à l'opportunité de créer la catégorie nouvelle des maîtres des requêtes en service extraordinaire alors qu'il existe déjà de nombreuses voies d'accès au Conseil d'Etat.
L'expérience de l'accueil de fonctionnaires en mobilité par le Conseil d'Etat est très positive, d'autant plus qu'il s'agit généralement de fonctionnaires parmi les meilleurs des administrations dont l'apport est aujourd'hui indispensable à la haute juridiction. Pour autant, dans la mesure où l'on considère qu'ils ne donnent pas les mêmes garanties d'indépendance que les membres du Conseil d'Etat, ils ne sont pas admis à voter dans les formations de jugement. L'octroi du titre de maître des requêtes en service extraordinaire constituerait une reconnaissance de leur qualité de juger égale aux membres de l'institution. Je précise que cette proposition est unanimement soutenue par ces derniers, y compris par ceux qui sont les plus attachés à certaines traditions.
Quant à l'intégration, c'est une autre question.
L'amendement n° COM-53 rectifié est adopté.
Article 56
Outre la reprise de la disposition permettant l'affectation de présidents de juridictions administratives ou assimilées au Conseil d'Etat, auprès de la mission d'inspection des juridictions administratives, l'amendement n° COM-54 rectifié propose la création des emplois de premier vice-président d'un tribunal administratif comptant au moins huit chambres, et de premier vice-président dans chacune des huit cours administratives d'appel. Seraient ainsi améliorées les perspectives de carrière de ces personnels dont nous avons un réel besoin.
L'amendement n° COM-54 rectifié est adopté.
Article additionnel après l'article 56
L'amendement n° COM-74 propose de reconnaitre comme magistrats les conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, l'article L. 231-3 du code de justice administrative disposant déjà qu'ils exercent des « fonctions de magistrats ».
Cet amendement, dont la portée est essentiellement symbolique, est très attendu par les membres du corps qui considèrent, à juste titre, que les ambiguïtés actuelles nuisent à la clarté et à la lisibilité de leur statut et jettent une ombre sur leur qualité effective de magistrat.
Même si je déplore que l'examen des dispositions relatives aux juridictions administratives et financières n'ait pu avoir lieu dans le cadre d'un projet de loi spécifique, je suis favorable à cet amendement.
Il y a les symboles, mais il y a aussi le droit. N'oublions pas que les magistrats de l'ordre administratif demeurent des fonctionnaires chargés d'une fonction juridictionnelle pour certaines catégories de litiges, ce qui conduit à leur conférer certaines compétences. Mais constitutionnellement, il n'y a pas de séparation des pouvoirs entre le pouvoir exécutif et la justice administrative ; dans le cas inverse, les dispositions relatives à cette dernière relèveraient de la loi organique et non de la loi ordinaire. Quelle que soit l'importance du symbole, il ne changera rien à cette situation.
L'on pourrait aussi se demander si les procureurs sont eux aussi réellement des magistrats - ce sur quoi s'interroge la Cour de Strasbourg - ou encore revenir à ces propos de Michel Debré, dont nous fêtons cette année le centenaire de la naissance, qui affirmait qu'il n'existait pas de magistrats administratifs mais simplement des fonctionnaires exerçant le métier de juge.
Il me semble que beaucoup de temps a passé depuis, et que l'évolution des choses justifie l'amendement qui nous est proposé.
La grandeur du politique n'est-elle pas d'ériger le symbole en acte législatif ?
Je partage l'opinion exprimée par Alain Richard, mais la situation n'est-elle pas identique pour les membres des juridictions financières ?
Le code des juridictions financières est plus affirmatif à propos de ces derniers.
L'amendement n° COM-74 est adopté.
L'amendement n° COM-55 vise à faciliter la mobilité des présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives d'appel en limitant à sept le nombre d'années passées à la tête d'une même juridiction.
L'amendement n° COM-55 est adopté.
Article 57
L'amendement n° COM-56 rectifié vise à assortir de garanties l'extension des détachements de fonctionnaires dans le corps des magistrats des chambres régionales des comptes. A cette fin, elle tient compte de la jurisprudence du Conseil d'Etat selon laquelle le niveau de recrutement de ces fonctionnaires devait être celui atteint à l'issue de la scolarité suivie en principe pour les magistrats des chambres, en l'occurrence celle de l'ENA, et non celui du diplôme requis pour accéder par concours au corps d'origine du fonctionnaire détaché.
L'amendement n° COM-56 rectifié est adopté.
Article additionnel après l'article 57
L'objet de l'amendement n° COM-54 rectifié est d'autoriser la participation des magistrats des chambres régionales aux travaux de la Cour des comptes, notamment aux enquêtes communes ou aux travaux d'évaluation relatifs aux politiques conduites conjointement par l'Etat et les collectivités. La Cour des comptes a beaucoup insisté pour pouvoir ainsi bénéficier pleinement des compétences très précieuses des conseillers des chambres régionales.
L'amendement n° COM-57 est adopté.
L'amendement n° COM-58 propose de porter de 40 à 45 ans l'âge minimal requis pour être nommé conseiller maître au tour extérieur à la Cour des comptes, revenant ainsi à la règle qui prévalait en 2006. Il s'agirait d'un alignement sur l'âge requis pour être nommé conseiller d'Etat.
Quitte à procéder à un alignement, j'aurais préféré que l'on abaissât à 40 ans l'âge requis pour être nommé conseiller d'Etat.
J'attire votre attention sur le fait que ce type de mesures d'âge est désormais encadré par une jurisprudence très stricte, exigeant qu'elles soient justifiées par la nécessité de disposer d'une certaine expérience. Faute de quoi, ces dispositions peuvent être censurées. L'on voit ainsi de plus en plus souvent des dispositions réglementaires comparables être annulées par le juge.
Je souhaitais simplement rappeler que cette mesure, que j'approuve, pourrait être censurée par le Conseil constitutionnel s'il ne lui apparaissait pas qu'elle est justifiée par la nécessité de l'expérience.
Nous ferons donc figurer cela plus clairement dans la présentation des motifs du texte.
Nous allons créer des dépressions chez les quelques quadragénaires concernés par cette mesure.
L'objet de l'amendement n° COM-59 est de diversifier le vivier des recrutements effectués par la voie du tour extérieur dans le grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes.
L'amendement n° COM-59 est adopté.
L'amendement n° COM-60 a pour objet de compléter les attributions des experts mentionnés à l'article L. 141-4 du code des juridictions financières en les faisant participer, sur une base contractuelle, à temps plein ou à temps partiel, aux missions dévolues aux magistrats en matière d'évaluation des politiques publiques.
Je suis dubitatif, car si l'expert peut participer à la délibération, il risque de ne plus disposer alors de la même liberté d'expression. Il me semble préférable de bien distinguer la fonction d'expert de celle du décideur.
L'amendement n° COM-60 est adopté.
L'actuelle répartition des présidences de chambres régionales des comptes entre les membres de la Cour de comptes et les conseillers des chambres régionales se révélant inopérante, l'amendement n° COM-61 propose de la supprimer.
L'amendement n° COM-61 est adopté.
La loi de finances rectificative n° 2011-900 du 29 juillet 2011 prévoyant le recrutement complémentaire de conseillers de chambres régionales des comptes jusqu'au 31 décembre 2016, l'amendement n° COM-62 propose de supprimer cette date limite, afin d'aligner en partie le dispositif sur celui prévu pour les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.
Je suis défavorable à cet amendement qui consiste à modifier une loi votée il y a quelques mois. D'ici à 2016, nous avons le temps de voir.
Il ne faut modifier la loi que d'une main tremblante écrivait Montesquieu.
Je précise que cette date de 2016 était le report d'une précédente date limite fixée à 2011 par une loi de 2001.
L'amendement n° COM-62 est adopté.
Articles additionnels après l'article 60
Cet amendement précise que, lorsqu'il siège en tant qu'organisme supérieur de recours en matière disciplinaire, d'avancement et en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle, le conseil supérieur de la fonction publique d'Etat doit être composé de façon paritaire. Avis favorable.
L'amendement n° COM-15 est adopté.
L'amendement n° COM-75 du gouvernement tire les conséquences de la réforme du conseil supérieur de la fonction publique territoriale pour l'attribution des sièges aux organisations syndicales au sein des conseils régionaux d'orientation (CRO), placés auprès des délégués régionaux du CNFPT, qui les président.
Afin de concilier les exigences du bon fonctionnement des CRO et la représentativité des organisations syndicales, il propose d'attribuer les sièges à ces dernières en fonction du nombre de voix qu'elles ont obtenues lors du renouvellement général des représentants du personnel aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans le ressort de la délégation, par ordre décroissant jusqu'à épuisement des sièges à pourvoir. Avis favorable.
Cette proposition me semble assez classique et assez cohérente pour pouvoir être adoptée.
Il n'est toutefois pas évident de parvenir, d'une part, à assurer la représentativité de toutes les organisations syndicales alors que leur nombre est fluctuant d'une élection à l'autre et, d'autre part, à veiller à ce que l'effectif du CRO demeure limité.
L'amendement n° COM-75 est adopté.
Article 61
L'amendement n° COM-18 prévoit une nouvelle habilitation de neuf mois après celle obtenue par la loi du 5 juillet 2010 pour achever la codification en matière de fonction publique, notamment en prenant en compte les conséquences du présent projet de loi. Avis favorable.
L'amendement n° COM-18 est adopté.
Article additionnel après l'article 62
L'amendement n° COM-21 a pour objet de faciliter le versement des allocations chômage dans certains cas, par exemple lorsque les collectivités ne peuvent que licencier des fonctionnaires en disponibilité dans la mesure où elles sont dans l'impossibilité de les réintégrer. Dans la mesure où il s'agit souvent de petites collectivités pour lesquelles le paiement de ces indemnités peut s'avérer problématique, l'amendement propose de faire obligation aux centres de gestion de souscrire un contrat d'assurance couvrant ce risque, et d'offrir aux collectivités la possibilité d'en bénéficier. Il repose sur l'idée que le centre de gestion, du fait de la mutualisation de l'ensemble des demandes des collectivités auxquelles il procéderait, serait à même de leur faire bénéficier de meilleurs tarifs, car mieux négociés avec les assureurs.
Les collectivités disposent déjà de la possibilité de couvrir ce risque, soit par la souscription d'une assurance personnelle, soit par leur adhésion à la convention UNEDIC. Il ne semble pas raisonnable d'aller au-delà. Avis défavorable.
L'amendement n° COM-21 est rejeté.
Article additionnel après l'article 63
L'amendement n° COM-16 tire, pour le régime du congé spécial, les conséquences du report de la limite d'âge opéré par la réforme des retraites du 9 novembre 2010, en prévoyant un régime transitoire applicable aux fonctionnaires déjà en congé spécial et à ceux dont le congé spécial sera arrivé à terme entre le 1er juillet 2011 et la date d'entrée en vigueur de la présente loi. C'est une mesure d'équité, à laquelle je suis favorable.
L'amendement n° COM-16 est adopté.
L'amendement n° COM-17 propose d'aligner sur deux points particuliers le régime disciplinaire de la fonction publique territoriale sur celui des deux autres fonctions publiques, en ce qui concerne l'exclusion temporaire de fonction assortie d'un sursis. Avis favorable.
L'amendement n° COM-17 est adopté.
L'amendement n° COM-19 tire les conséquences de la réforme des retraites du 9 novembre 2010. Il propose d'aligner le régime des agents publics ayant la qualité de travailleur handicapé sur celui du régime général d'assurance vieillesse, en abaissant l'âge d'ouverture des droits à retraite des travailleurs handicapés. Avis favorable.
L'amendement n° COM-19 est adopté.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La commission examine le rapport sur la mise en application des lois promulguées entre le 1er octobre 2010 et le 13 juillet 2011.
Vous avez reçu le bilan annuel de la mise en application des lois, dressé cette année selon des modalités nouvelles : jusqu'à présent, les commissions permanentes du Sénat examinaient au 30 septembre les mesures réglementaires relatives aux lois adoptées lors de la session qui s'achevait à cette date ; en accord avec le Gouvernement, il a été décidé d'examiner cette année les lois promulguées entre le 1er octobre 2010 et le 13 juillet 2011, et de prendre en compte les mesures réglementaires d'application prises jusqu'au 31 décembre 2011.
Avec une période de référence de promulgation des lois plus courte et une période plus longue pour l'adoption de mesures réglementaires, les nouvelles références favorisent mécaniquement un meilleur taux d'application. Par un courrier adressé le 22 juillet au président de la commission des lois, alors M. Jean-Jacques Hyest, le Gouvernement avait souhaité parvenir à un taux de 100 % avant la fin du mois de janvier 2012 pour les lois votées jusqu'au 13 juillet 2011. Cet objectif est loin d'être atteint pour notre commission, puisque le taux d'application se limite à 46 %. Malgré sa progression, ce niveau n'est pas satisfaisant, d'abord parce qu'il confère à notre commission le plus faible taux de mise en application - alors que nous sommes parmi les plus chargés législativement du Sénat - ensuite parce que les nouvelles périodes de référence expliquent largement cette amélioration.
Cette année encore, l'activité de notre commission a été particulièrement chargée, avec 23 lois examinées et promulguées pendant la période de référence - dont sept d'origine parlementaire, quatre propositions de loi en navette à l'Assemblée nationale, une proposition de loi en instance d'examen en séance publique et trois propositions de loi examinées en commission puis en séance publique mais pas encore adoptées. En outre, la commission a publié dix rapports et rendu treize avis budgétaires, outre trois avis sur des textes examinés au fond par d'autres commissions. Enfin, au cours de la période de référence, notre commission a voté une proposition de résolution européenne.
Parmi les 23 lois promulguées, dix sont d'application directe, quatre ont été rendues applicables pendant la période de référence, et neuf ne le sont que partiellement. Je souligne que la mise en oeuvre des textes adoptés préoccupe nombre de nos collègues : ainsi, la seule loi du 24 novembre 2009, dite « loi pénitentiaire », a motivé seize questions écrites adressées au Gouvernement par des sénateurs depuis le 1er octobre 2010.
Enfin, j'attire votre attention sur quatre textes promulgués avant le 1er octobre 2010, mais dont la mise application reste incomplète : la loi portant réforme de la protection juridique des majeurs ; la loi relative à la législation funéraire ; la loi relative à la mobilité et au parcours professionnel dans la fonction publique ; la loi tendant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale.
Le cas échéant, vous pouvez vous fonder sur le rapport pour interroger le Gouvernement : toute intervention sur ce sujet ira dans le bon sens, nonobstant les travaux conduits par la nouvelle commission sénatoriale sur l'application des lois.
Nous travaillons comme des stakhanovistes pour voter des textes tardivement appliqués ! Dans certains pays voisins, les parlementaires disposent des projets de mesures d'application au moment où ils doivent se prononcer. Il semble que l'élaboration de semblables dossiers soit constitutionnellement impossible en France, mais ne pourrait-on considérer que l'étude d'impact devant accompagner tout projet de loi devrait comporter aussi les textes d'application ? Nous finissons par modifier des lois non concrétisées faute de dispositions réglementaires !
Il faudrait trouver les voies et moyens de ne voter que des lois dont nous sommes sûrs qu'elles seront mises en oeuvre.
Certes, mais la finalité de certaines se limite à l'envoi d'un message à l'opinion !
Même le Conseil d'État a observé que l'élaboration des lois constituait le moyen le moins onéreux pour régler un problème !
Quant aux études d'impact, elles sont parfaitement illusoires. Pensez à la réforme territoriale, aux économies alléguées pour justifier la création du conseiller territorial.
Nous participons à un spectacle. Je n'en suis pas ravi, mais il faut en avoir conscience.
Il est normal de protester, tout en sachant que nos paroles resteront lettre morte.
Pour établir son pouvoir, le Parlement européen a utilisé le moindre petit bout de phrase pouvant le concerner. Il a ainsi refusé d'examiner les textes tant qu'il ne lui manquait ne serait-ce qu'une toute petite information.
Il y a sans aucun doute trop de lois de pur affichage, alors que les situations à traiter requièrent exclusivement des moyens et de la volonté.
Une délégation de notre commission a été reçue il y a un certain temps au Conseil d'État. M. Renaud Denoix de Saint-Marc a présenté l'étude d'impact comme une solution merveilleuse. J'étais en désaccord avec lui, et je le reste, car il est impossible de produire une analyse neutre et objective d'un texte politique. À mon sens, puisque le Gouvernement dispose des moyens d'expertise, le Parlement devrait également en être doté. Pensez à une loi sur les OGM. Après tout, légiférer consiste à se prononcer sur les incidences d'une disposition législative.
Je préfère conserver mes illusions, car, lorsque j'ai entamé des études de droit, je ne pensais pas me lancer dans une filière artistique.
Elaborer la loi ne me semble pas assimilable à la participation à un spectacle.
Il n'est pas scandaleux de constater aujourd'hui la publication de 46 % des textes d'application requis par les lois votées jusqu'au 13 juillet 2011. Ce qui serait scandaleux, ce serait d'en être là au 31 décembre 2012. Laissons du temps au temps ! Au demeurant, le peu d'intérêt de certaines dispositions législatives explique sans doute que l'administration hésite ou éprouve des difficultés à produire des textes réglementaires d'application.
Je m'interroge sur l'articulation du bilan établi par notre commission avec le travail de la nouvelle commission présidée par M. Assouline.
Bien que je n'en sois pas membre, j'ai assisté à une réunion importante de cette commission, où j'ai appris que les quatre derniers décrets d'application nécessités par la loi pénitentiaire étaient sur le point d'être publiés. Il serait dommage que notre travail soit accaparé.
C'est pourquoi nous avons deux corapporteurs pour l'application de la loi pénitentiaire inscrite au programme de la commission sénatoriale d'application des lois : Mme Borvo Cohen-Seat, membre de la nouvelle commission et de la nôtre, et M. Jean-René Lecerf, qui siège uniquement dans la nôtre. Cette démarche, unique au Sénat, évitera de nous dessaisir. Au contraire, ces deux éminents commissaires fourniront un magnifique travail en commun. (Nombreuses marques d'approbation.)
Une autre solution consisterait à voter des textes d'application immédiate, sans truffer les articles de renvois à des décrets, voire à des décrets en Conseil d'État.
Il y a trois ans, nous avions voté une disposition d'application immédiate revalorisant chaque année les sommes déposées au titre des contrats obsèques. Elle n'est toujours pas mise en oeuvre, car Bercy et les assureurs sont défavorables. Résultat : nous avons inséré une disposition identique dans la loi sur les droits des consommateurs.
Les collègues du groupe RDSE ont eu l'heureuse initiative de proposer un dispositif tendant à imposer la publication des textes réglementaires. Je l'ai soutenue, en pensant notamment au Distilbène.
Il est anormal qu'un Gouvernement puisse neutraliser une loi votée par le Parlement. Aucune sanction n'existe.
Parmi les lois votées au 13 juillet, 43,5 % étaient d'application directe. Le taux de 46 % concerne de fait les autres textes.
La loi que nous avons votée en 2000 pour créer une fondation n'a jamais vu le jour faute de textes d'application ; une disposition Warsmann y a mis fin, enterrant cette fondation sans fleurs ni couronnes avant qu'un décret n'institue une mini fondation. Résultat : la coopération en matière de droit comparé entre la France et les pays étrangers n'en est qu'à ses balbutiements et le Qatar -pressenti en l'espèce- n'y participe plus, je crois.
Je connais votre attachement à cette fondation, que je serais très heureux de remettre sur le tapis. Nous pourrions saisir l'occasion d'un débat de contrôle.
Vous pourriez poser une question orale avec débat au nom de la commission.
Pour rendre compte du déplacement studieux effectué à Bruxelles les 9 et 10 novembre dernier, le rapport n'a pas été articulé autour de chaque entretien, mais structuré en fonction des trois thèmes abordés : la réforme de l'espace Schengen ; la proposition de directive relative au droit à un avocat dans le cadre pénal ou après une arrestation ; le projet d'instauration d'un parquet européen.
La commission autorise-t-elle la publication du rapport ?
La commission autorise la publication du rapport.
Je suis très heureux de vous annoncer que la proposition de loi Pélissard sur l'intercommunalité, reprenant pour l'essentiel une proposition que j'avais déposée, est inscrite à l'ordre du jour de la commission des lois de l'Assemblée nationale pour le 25 janvier. Elle sera discutée par les députés en séance publique le 9 février.
Après que je suis intervenu à de nombreuses reprises sur ce thème, le Premier ministre s'était engagé auprès de l'Association des maires de France à faire progresser le texte. Je souhaite son adoption avant la fin de la session, ce qui rendra service à nombre d'élus locaux.
