Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale
Réunion du 18 septembre 2013 : 3ème réunion
Sommaire
La réunion
Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission examine une motion de renvoi en commission.
Le groupe du rassemblement démocratique et social européen a déposé une motion de renvoi en commission depuis la réunion de la commission de ce matin.
L'examen de ce projet de loi organique n'a pas eu lieu dans des conditions permettant un débat serein et réfléchi. Nous contestons l'utilisation de la procédure accélérée, qui devient une habitude pour chaque texte important, puisque elle sera employée pour la loi sur les retraites. L'argument du ministre selon lequel les élections municipales arrivent bientôt n'est pas valable : il eût suffi d'anticiper le débat de quelques mois. La stratégie du Gouvernement a été toute autre : le rapporteur a été désigné le 24 juillet alors que la session se terminait le 25 ; il a repris son travail le 9 septembre avant l'ouverture de la nouvelle session extraordinaire et a déposé son rapport le 11 septembre. Je le dis respectueusement à M. le rapporteur : comment avoir un vrai travail dans ces conditions ? J'ai d'ailleurs préféré lui écrire pour m'assurer de l'audition des universitaires.
Monsieur le président, vous nous dites que les positions des uns et des autres étaient connues ; mais le débat parlementaire, c'est autre chose. Si vous pensez autrement, autant supprimer le Parlement ! Or la question est grave : le ministre a lui-même parlé, à la tribune du Sénat, de véritable révolution. Le débat a été exagérément limité, raccourci : le renvoi en commission s'impose.
Je ne voterai pas en faveur de cette motion ; mais je regrette comme M. Mézard le recours trop facile à la procédure accélérée. Le Gouvernement s'installe dans une posture provocatrice.
La commission émet un avis favorable à la motion de renvoi en commission.
Cet avis favorable sera expliqué en séance par le rapporteur. M. Mézard me reproche encore une fois une parole en conférence des présidents. J'ai relu le compte-rendu : j'ai dit que son opinion était connue ; je n'ai jamais dit que les débats parlementaires étaient inutiles. Ceux qui me connaissent savent bien que j'aime plutôt cela.
La commission poursuit ensuite l'examen, en deuxième lecture, du rapport de M. Réné Vandierendonck et du texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 796 (2012-2013), modifié par l'Assemblée nationale, de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
Article 3 (suite)
L'amendement n° 204, que nous avons adopté ce matin, revient à une formulation très proche du texte adopté en première lecture par le Sénat. Il redonne le chef de filât au bloc communal en matière d'aménagement de l'espace, de développement local et d'accès aux services publics de proximité, ce qui ne fait pas double emploi avec l'aménagement du territoire, qui reste du ressort de la région.
Il serait préférable syntaxiquement de dire « à l'offre de services de proximité et à leurs accès ».
Cet amendement a déjà été adopté ce matin, mais la correction rédactionnelle sera prise en compte.
L'amendement n° 84 donne aux différents schémas une portée prescriptive.
Cela serait contraire au principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre. Avis défavorable.
L'amendement n° 84 est rejeté.
L'amendement n° 126 évite de dépouiller les départements de l'un de ses attributs essentiels, le tourisme.
Nous avons largement débattu de ce sujet en première lecture. L'Assemblée nationale n'est pas revenue sur notre choix ne pas attribuer de chef de filât sur le tourisme. Avis défavorable.
L'amendement n° 81 élargit la notion de biodiversité, chef de filât trop restrictif de la région, en y ajoutant la qualité de l'air et les milieux aquatiques, nécessaires à la qualité de vie de l'homme.
La qualité de l'air est exclue ; dans le texte du Gouvernement, c'était un chef de filât du bloc communal que nous avons rejeté. Une réflexion est en cours sur les milieux aquatiques, sujet d'une complexité inouïe sur lequel M. Collombat pourra dire où il en est : le Gouvernement a trouvé une ressource affectée, il a fourni il y quarante-huit heures une étude d'impact. Il est trop tôt pour se prononcer. M. Collombat pourra s'adresser à la ministre qui s'engagera sur un texte à venir.
La réflexion est aussi en cours : rien ne permet de dire qu'il faut que ce soit la région. Avis défavorable.
L'amendement n° 81 est rejeté.
L'amendement n° 82 ajoute la solidarité des territoires aux chefs de filâts des régions, car elle est consubstantielle à la compétence d'aménagement et de développement durable du territoire.
Cela est contraire à la position de la commission : c'est le département qui est chef de file en la matière. Avis défavorable.
Qu'entendez-vous par « solidarité des territoires » ? Si comme vous l'écrivez, l'équilibre social et territorial de proximité reste dévolu au département, s'agit-il de la solidarité des territoires entre eux ?
Il s'agit de s'assurer qu'il n'y ait pas de dumping entre territoires au sein de la région.
La généralisation des intercommunalités crée des inégalités. Les départements sont depuis longtemps engagés dans des logiques de solidarité.
S'il s'agit de développement local, il est clair que cela relève de la région. Si c'est la solidarité des populations au sein du territoire, cela relève du département. Il n'est donc pas nécessaire de préciser.
Je propose donc que nous revenions à notre formulation initiale.
L'amendement n° 82 est rejeté.
L'amendement n° 83 précise que le développement social, chef de filât du département, passe par la lutte contre la précarité énergétique.
Nous énonçons des compétences sans savoir à quoi elles correspondent. S'il s'agit de compenser la précarité, c'est bien au département d'en être le chef de file ; si au contraire, cela englobe le financement de travaux sur le bâti, est-ce encore le cas ?
Nous parlons de chef de filât : le département doit organiser ces actions, qui seront à la charge du fonds de solidarité pour le logement (FSL) ou des centres communaux d'action sociale (CCAS).
Sur cette compétence partagée par nature, il semble évident que le département doit être chef de file. Les publics cibles des départements, c'est-à-dire les personnes en insertion, sont en effet souvent aussi concernés par ces actions. Je vais cependant chercher un mot qui soit préférable à « lutte ».
La réflexion d'Alain Richard est juste : ne précisons pas trop les éléments de l'action sociale. Gardons une formulation générique, comme « développement social ». Chacun sait ce que c'est. Il est parfois utile d'avoir été longtemps élu local...
Je propose d'ajouter au développement social - et non de lui substituer comme vous le prévoyiez, Mme Lipietz - « et l'action sociale concourant à la réduction de la précarité énergétique ».
Je vous consulte sur cette nouvelle formulation provisoire Une meilleure formulation pourra de toutes façons être présentée comme amendement extérieur, y compris par le rapporteur.
L'amendement n° 83 rectifié est adopté.
L'amendement n° 2 est rejeté.
Il n'est pas normal que la commune ou l'intercommunalité ne puisse pas être chef de file sur ce sujet de proximité. La commune est en train d'être vidée de sa substance !
L'amendement n° 127 est irrecevable.
Article 4
L'amendement n° 205 revient à ce que nous avions voté en première lecture sur la Conférence territoriale de l'action publique, à l'exception de sa présidence : l'Assemblée nationale a souhaité la confier au président du conseil régional et je ne me suis pas battu sur ce point. Je reprends également la composition adoptée par l'Assemblée nationale. J'ai indiqué - ce fut homérique - au Gouvernement que le préfet n'avait aucune raison d'être présent en permanence ; j'ai réintroduit la liberté d'organiser les travaux et de convier toutes personnes en fonction de l'ordre du jour. J'ai conservé quelques précisions apportées par l'Assemblée par égards pour la navette.
Nous étions parvenu à un large accord au Sénat sur une vision minimaliste qui évite de créer un surcroît de structure. Il ne faut pas que le président de région soit contraint par un conseil pléthorique qui discuterait sans cesse des compétences de chacun. Vous revenez, avec des modifications mineures, à la position du Sénat, à laquelle nous sommes très attachés.
Je suis tout à fait d'accord avec les positions du président et du rapporteur. Ce dernier pourrait cependant continuer à réfléchir sur un point : l'État n'est pas une partie comme les autres sur ces sujets, puisqu'il en est le régulateur. Moins une telle instance prend de décisions, mieux cela vaut. Si des accords venaient à être contraires à la loi, la présence du préfet est indispensable ; mais comment déterminer à l'avance que le préfet doit être présent ?
Merci d'être revenu au texte sénatorial : sur ce point, le texte initial et le texte de l'Assemblée nationale mettaient en place une usine à gaz et rétablissaient une tutelle de fait : sans convention, plus de subvention !
Je regrette de devoir exposer un avis différent de celui d'Alain Richard. La réintroduction de l'État comme régulateur serait un inconvénient majeur dans un texte sur la décentralisation. Ce serait un mauvais signe qui rappellerait à certains l'époque d'avant 1982 où le représentant de l'État présidait les réunions des assemblées locales... Mais il doit pouvoir être présent s'il est concerné. Nous pouvons ajouter qu'il sera convié à chaque fois qu'un sujet le concerne.
Pour ma part, je suis satisfait de la rédaction du rapporteur : il faut que cette présence soit possible, c'est tout, comme au conseil général.
Laissons donc cette rédaction que nous avions votée en première lecture. Avant de voter, nous pourrions examiner le sous-amendement n° 275, qui prévoit une désignation des maires et des présidents de communautés non membres de droit par les associations départementales de maires représentatives du bloc communal en respectant l'équilibre démographique et géographique mais aussi le pluralisme politique. Je le trouve particulièrement judicieux.
Je suis d'un avis différent : je crains que, pour de bonnes raisons, la composition de cette CTAP enfle jusqu'à devenir ingérable. À force d'ajouter des membres, vous obtiendrez un parlement !
Vous dites qu'il ne faut pas charger la barque : cet argument a du poids !
L'amendement n° 85 devient également sans objet, mais je le présenterai comme amendement extérieur : ne serait-il pas souhaitable que le président de région soit accompagné d'autres élus pour représenter la région ? Il est difficile en effet de s'acquitter de cette tâche tout en présidant la CTAP.
L'amendement n° 85 est devenu sans objet.
L'amendement n° 282 est devenu sans objet.
L'amendement n° 87 est devenu sans objet.
L'amendement n° 258 est devenu sans objet.
Article 5
L'amendement n° 206 propose de supprimer l'article 5, qui s'apparente à un dispositif de sanction auquel s'est opposé le Sénat en première lecture.
L'amendement de suppression n° 85 est adopté.
Article 8 bis
L'amendement n° 286 remplace le terme de conciliation par celui de collaboration, plus fort, pour qualifier l'association des départements et des autorités organisatrices de la mobilité. La commission du développement durable a reçu une délégation au fond sur cet article. Son rapporteur présente également des amendements n° 288 et n° 287. Avis favorable.
L'amendement n° 25 supprime, pour l'adoption du schéma régional de l'intermodalité, la condition selon laquelle la majorité des autorités organisatrices de transport (AOT) doit y être favorable. Resterait, comme c'est le cas pour les départements, la condition d'un avis favorable des AOT représentant plus de 50 % de la population de la région.
La commission saisie au fond y est défavorable, pour que le schéma concerne bien l'ensemble de la région, et ne devienne pas l'outil de collaboration des collectivités les plus importantes démographiquement.
Dans la région, nous avons cinquante-six AOT. Pour prendre des délibérations, il faudra avoir la majorité des AOT représentant 50 % de la population... Que les mêmes conditions soient au moins imposées aux départements, que tous soient logés à la même enseigne.
Cet article ayant été délégué au fond à la commission du développement durable, je préviendrai donc M. Filleul qu'un amendement extérieur sera présenté par MM. Delebarre et Collomb.
L'amendement n° 25 est adopté.
Article 9 bis A
Mon amendement n° 207 propose de supprimer la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur « l'inflation schématique ».
L'amendement de suppression n° 207 est adopté.
Article additionnel après l'article 9 bis A
Article 9 bis B
L'amendement n° 4 vise à maintenir tout regroupement de collectivités à une consultation obligatoire des populations concernées. Il convient donc de supprimer l'article introduit par l'Assemblée nationale.
L'avis est favorable à ces deux amendements.
Les amendements de suppression n° 4 et 100 sont adoptés.
Article 10
Article 11
Mon amendement n° 209 tire la conséquence de la suppression de l'article 10. Les départements de la grande couronne viennent d'achever la mise en oeuvre de leur schéma départemental de la coopération intercommunale et, après les élections municipales, la procédure d'actualisation du schéma sera réactivée : il serait ridicule de bouleverser la donne aujourd'hui.
Je soutien cet amendement car le schéma vient de s'achever et les intercommunalités sont en place. Il serait invraisemblable de tout remettre en question moins d'un an après !
Nous soutenons l'amendement de notre rapporteur, notamment pour les départements de la grande couronne qui ne seraient pas concernés par la métropole, mais nous souhaitons que le périmètre de cette dernière ne regroupe pas seulement Paris et la petite couronne, mais qu'il déborde sur une partie des départements de la grande couronne.
J'ai parlé de tout ceci avec les collaborateurs du Premier ministre. Cet amendement s'impose d'autant plus qu'une procédure de révision, prévue par les textes, s'enclenchera après les municipales.
L'amendement de suppression n° 209 est adopté.
L'amendement n° 6 devient sans objet.
Article 12
Mon amendement n° 260 réécrit l'article 12 et reprend, pour l'essentiel, le texte de l'Assemblée nationale qui instaure un EPCI à fiscalité propre dénommé « métropole du Grand Paris ».
En ce qui concerne le périmètre de la métropole, j'ai supprimé la possibilité pour une commune seule d'adhérer à la métropole de son propre chef, en cas de refus de l'EPCI à fiscalité propre auquel elle appartient d'adhérer à la métropole. Ce serait en effet contraire au droit commun en matière d'intercommunalité. Ainsi, Garges-lès-Gonesse se trouve dans une intercommunalité à fiscalité propre et elle pourrait être tentée de rejoindre l'EPCI en voie de création.
Les conditions dans lesquelles un EPCI peut choisir d'adhérer à la métropole sont précisées : il ne s'agit d'ailleurs que d'appliquer les règles de droit commun. Le texte initial prévoyait que l'intercommunalité limitrophe de la métropole pouvait demander à être rattachée. Mais dans ce cas, celle qui était limitrophe de la limitrophe pouvait également demander à l'être. Nous supprimons cette relation transitive.
Sont également inscrites les conditions dans lesquelles les EPCI existant sur le périmètre de la métropole avant sa création sont dissous. Je vous renvoie à la cartographie qui vous a été distribuée sur l'état actuel des intercommunalités en petite couronne.
Les compétences propres de la métropole sont recentrées sur son « coeur de métier », à savoir l'aménagement de l'espace métropolitain, la politique locale de l'habitat et la protection et la mise en valeur de l'environnement et la politique du cadre de vie. Nous avions beaucoup insisté en première lecture pour que l'habitat soit au coeur des préoccupations puisque seuls 35 000 logements sont construits par an alors qu'il en faudrait le double.
Par analogie avec ce que nous avons fait pour Marseille et pour Lyon, je propose que les compétences déléguées par l'État à la métropole soient de deux sortes : la métropole exercera de droit l'attribution des aides à la pierre et elle pourra demander à ce que lui soient déléguées les autres compétences relatives au logement et à l'urgence sociale.
En conséquence, les compétences autres que celles transférées à la métropole pourront être transférées par les communes à des structures de type syndical. Les auditions ont démontré que les conseils de territoire devaient avoir un réel pouvoir. J'ai donc veillé à faire en sorte que l'intérêt métropolitain soit défini clairement et que tout ce qui ne serait pas d'intérêt métropolitain ne remonte pas, ce qui est essentiel pour éviter de casser les dynamiques intercommunales, même si dans la petite couronne, seul 60 % du territoire est couvert par une intercommunalité. Reconnaissons d'ailleurs que M. Dallier y est pour quelque chose puisque lors du vote de la loi de 2010, il avait souhaité et obtenu que la carte intercommunale de la petite couronne ne soit pas achevée.
Vous avez raison.
Il est donc créé un EPCI à fiscalité propre et le principe de subsidiarité impose que ne remonte que ce qui est d'intérêt métropolitain. Les maires siègeront dans les conseils de territoire et dans les conseils de métropole.
Ce système permet de donner aux conseils de territoire des garanties en matière d'attributions déconcentrées. En outre, si des communes veulent s'associer pour gérer leurs services en commun, il leur sera possible de recourir à des structures de type SIVOM.
Vous voyez, j'ai écouté tous ceux que nous avons reçus et j'ai voulu nous rapprocher du dispositif que nous avons adopté pour Marseille.
Merci pour ce travail important, qui n'exclut pas des amendements extérieurs.
Dans l'ancienne rédaction, le territoire devait compter au moins 300 000 habitants. Dans cet amendement, ce seuil a disparu, ce qui est inquiétant, car ce qui caractérise l'intercommunalité dans la petite couronne, ce sont les mariages entre riches, qui laissent les pauvres se marier entre eux. Sans seuil, on risque de retrouver ces regroupements entre riches et donc de ne pas régler les inégalités territoriales.
Avec l'obligation d'avoir conclu des contrats de développement territorial (CDT), mon inquiétude augmente, car toutes les villes n'en ont pas signé. Que deviendront-elles ? En outre, la carte que vous nous présentez ne recense, pour l'essentiel, que des CDT en préparation, qui ne sont pas signés. Ainsi, le CDT qui touche Clichy, Montfermeil, Livry-Gargan et Sevran ne sera pas signé puisqu'il est passé en schéma de développement territorial. En effet, pour des questions de transport, deux villes refusent de signer. Mais si ce CDT Paris Porte Nord-Est avait été signé, quid de Sevran qui appartient à une communauté d'agglomérations qui n'est pas dans le même CDT, à savoir Terre de France autour de Tremblay-en-France ? Ce problème pourrait être réglé en réintroduisant un seuil.
En outre, la rédaction fait référence au droit commun pour l'extension ultérieure du périmètre de la métropole : il sera donc possible à tout moment de demander l'adhésion à cet EPCI si l'on en est riverain. Le périmètre ne sera donc pas stabilisé dans le temps. Les départements de la grande couronne risquent de perdre un certain nombre de territoires qui ne seront pas nécessairement les moins dynamiques. Or, il était convenu en première lecture que le périmètre serait fixe.
En troisième lieu, vous proposez une inversion du mouvement : il était prévu que toutes les compétences remontent pour qu'elles redescendent ensuite. Tel ne sera plus le cas avec cette rédaction : la métropole disposera des trois missions que vous avez mentionnées. Mais en renforçant les conseils de territoire, le caractère intégré de la métropole se réduira. Ce choix politique est très différent de celui initialement fait ; il ne permet pas d'avoir une métropole très intégrée.
Enfin, si l'on invite chaque conseil de territoire à créer un SIVOM, je crains que l'on nous reproche de ne pas avoir enlevé une couche au fameux mille-feuille. Une mission de préfiguration va poser le problème de la personnalité juridique des conseils de territoire. Attendons ses conclusions avant d'adopter un dispositif qui multipliera les SIVOM.
Par rapport aux objectifs que nous nous étions fixés, cet amendement représente-t-il le centre de gravité ? Un supplément de concertation ne serait-il pas nécessaire ?
Je propose que nous nous arrêtions là et que nous reprenions cette intéressante discussion demain à 16 heures. Nous aurions intérêt à stabiliser ce texte, quitte à ce qu'il soit amendé.
