a expliqué que l'article 42 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, modifie en profondeur la procédure d'examen des textes, en prévoyant que la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie au fond. Cette règle ne s'applique toutefois pas aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de lois de finances, ni aux projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Ces dispositions entrent en vigueur le 1er mars 2009.

Dans l'attente d'une modification du règlement du Sénat, la commission des lois a proposé de mettre en place une nouvelle procédure d'examen des projets et propositions de loi qui viendront en discussion en séance publique à compter de cette date. Cette procédure, qui reflète les grands axes définis par le groupe de travail sur la réforme du règlement, tire les conséquences de la nouvelle rédaction de l'article 42 de la Constitution.

a alors présenté les principales innovations proposées et a indiqué comment elles seront concrètement mises en oeuvre dans le cadre de l'examen du projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer :

- une première réunion de commission permettra aux rapporteurs et aux seuls membres de la commission des finances de déposer et de défendre leurs amendements et d'élaborer ainsi le texte qui sera soumis à l'examen du Sénat en séance publique ; en particulier, le Gouvernement ne sera pas présent à cette réunion et ses amendements ne seront pas examinés à cette étape ;

- l'audition du secrétaire d'Etat chargé de l'Outre-mer, Yves Jégo, ayant été repoussée au mardi 17 février à 10 heures 30, le calendrier de dépôt et d'examen des amendements est ainsi fixé : le délai-limite pour le dépôt des amendements des rapporteurs et des membres de la commission des finances est établi au mardi 17 février à 16 heures et l'examen du texte en commission est prévu le jeudi 19 février à 16 heures ;

- une adresse électronique dédiée au dépôt des amendements a été créée : finances.amendements@senat.fr ; toutefois, toute forme de dépôt auprès du secrétariat de la commission sera acceptée ;

- les amendements déposés feront l'objet d'un contrôle de recevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution ; les auteurs des amendements déclarés irrecevables seront prévenus par le secrétariat de la commission ;

- les amendements reçus et numérotés par le secrétariat de la commission seront diffusés, à leur demande, aux membres de la commission, au Gouvernement et aux groupes politiques ;

- lors de la réunion de commission, les amendements (des rapporteurs et des commissaires) seront discutés, par ordre d'article, en appelant en priorité, sur chaque article, les amendements des rapporteurs. Tous les amendements seront donc présentés dans le cadre d'une discussion commune. Si des motions de procédure ont été déposées, elles seront examinées avant les amendements sur les articles ;

- les amendements non adoptés par la commission seront insérés à la fin du rapport ;

- le texte élaboré à l'issue de la réunion de commission, destiné à être discuté en séance publique, sera diffusé sous forme d'un document parlementaire distinct du rapport.

Par ailleurs, les amendements dits « extérieurs » feront l'objet, comme à l'accoutumée, d'une seconde réunion de la commission et d'un second délai limite pour leur dépôt. Seront alors examinés les amendements éventuellement déposés par le Gouvernement, les amendements des commissions saisies pour avis et les amendements des sénateurs ne faisant pas partie de la commission.

Toutefois, afin de laisser à la commission des finances le délai nécessaire pour débattre de ces amendements, le délai-limite pourrait être fixé la semaine qui précède le débat en séance publique, à l'issue de l'adoption des rapports des commissions saisies pour avis, vraisemblablement le mercredi 4 mars après-midi. Ce point sera précisé ultérieurement.

a souligné que l'examen en séance des projets de lois sur le fondement des conclusions de la commission saisie au fond a également des répercussions substantielles sur les modalités d'examen, par la commission des finances, de la recevabilité financière des amendements.

Le dispositif prévu est le suivant.

S'agissant des amendements du rapporteur et des membres de la commission saisie au fond, examinés au cours de la première réunion de commission, il appartiendra à chaque président de commission de statuer sur la recevabilité financière, celui-ci pouvant toutefois saisir pour avis le président de la commission des finances de tout amendement qui lui paraîtrait contraire à l'article 40. Cette procédure de saisine pour avis a connu une première application le 2 février 2009. Saisi par le président de la commission des lois de la recevabilité de trois amendements au projet de loi pénitentiaire, le président de la commission des finances a avisé son collègue de l'irrecevabilité de deux d'entre eux, au moyen d'un courrier assorti d'une brève motivation.

Dans le cas d'espèce, le président de la commission des lois a suivi l'avis de son collègue des finances et a annoncé l'irrecevabilité des deux amendements lors de la séance d'examen du rapport. En l'état de la pratique mise en place, l'avis du président de la commission des finances ne lie toutefois pas la décision des présidents des autres commissions qui peuvent donc décider de passer outre.

Par ailleurs, le fait que chaque président de commission saisie au fond statue souverainement sur la recevabilité des amendements et puisse décider, soit de ne pas les transmettre tous pour avis à la commission des finances, soit de ne pas suivre l'avis d'irrecevabilité formulé par le président de celle-ci, contraindra la commission des finances à examiner la totalité du texte de la commission et à statuer, le cas échéant, en séance publique, sur les dispositions du texte qui seraient irrecevables au regard de l'article 40.

a estimé que dans le cadre de ce processus, il conviendra de justifier oralement, devant les sénateurs présents, l'irrecevabilité opposée aux dispositions du projet de loi en discussion. Il serait cependant plus sage, à l'avenir, que la commission des finances se prononce d'emblée sur la recevabilité de tous les amendements déposés à l'étape de l'élaboration du texte par la commission saisie au fond.

Enfin, s'agissant des amendements dits « extérieurs », la procédure actuelle consistant à déclarer l'irrecevabilité au moment de leur dépôt au service de la séance sera conservée.

a jugé que lors de l'examen en commission, le débat sur les amendements et le vote sont deux processus étroitement liés. Il paraît, dans ces conditions, difficile d'imaginer que le ministre puisse assister au débat et qu'il doive sortir de la salle de la commission chaque fois qu'il sera procédé au vote. Par ailleurs, afin de prévenir des risques ultérieurs de contentieux, il a attiré l'attention sur la nécessité d'établir un compte-rendu intégral des discussions en commissions dans la mesure où ces débats auront valeur de « travaux préparatoires » pour les juridictions qui seraient appelées à interpréter l'intention du législateur.

s'est interrogé sur les conséquences pratiques du principe selon lequel le Gouvernement pourrait participer aux débats de la commission entourant l'élaboration du texte destiné à être discuté en séance publique, tout en étant contraint de se retirer au moment du vote sur les amendements. Faudra-t-il, dans ces conditions, réserver tous les votes jusqu'à la fin de la discussion sur les articles ?

Soulignant le fait que les autres commissions pourront avoir une interprétation de la portée de l'article 40 différente de celle défendue par la commission des finances, il a attiré l'attention sur le risque d'adoption de dispositions irrecevables sur le plan financier qui seront alors « incorporées » dans le texte présenté en séance publique et ne seront pas simples à repérer. Enfin, il a estimé que les commissions saisies au fond pourraient légitimement exiger la présence des auteurs d'amendements extérieurs, lors de leur examen, afin d'éclairer les avis qu'elles auront à exprimer.

s'est déclaré hostile à la présence du Gouvernement lors de la réunion de la commission saisie au fond consacrée à l'élaboration du texte discuté en séance publique. La mise en place d'un délai de 48 heures entre le dépôt des amendements et leur discussion par la commission doit permettre au Gouvernement de prendre connaissance des amendements déposés, y compris ceux des rapporteurs. Il pourra mettre à profit ce laps de temps pour faire connaître sa position, soit en demandant à être auditionné avant la séance d'élaboration du texte, soit en transmettant une note aux auteurs et aux rapporteurs.

Par ailleurs, sans méconnaître l'intérêt qu'il y aurait pour la commission saisie au fond à entendre l'ensemble des auteurs d'amendements extérieurs, il a mis en doute le réalisme de ce souhait, eu égard, en particulier, à la faiblesse des plages horaires qu'il est prévu de laisser à la disposition des commissions pour se réunir. On pourrait sans doute envisager, plus vraisemblablement, d'entendre les rapporteurs pour avis sur leurs amendements, sans étendre cette faculté à tous les auteurs.

Revenant sur la mise en place de la nouvelle procédure, M. Denis Badré a jugé que la modernisation du travail parlementaire devrait conduire à rendre publiques les réunions de commissions qui auront alors vocation à devenir l'enceinte privilégiée du débat législatif, au détriment de la séance publique.

s'est élevé contre la multiplication des saisines pour avis qui conduisent à allonger et à affaiblir l'intérêt de la discussion en séance publique. Il s'est montré favorable à un recours plus fréquent à la constitution de commissions spéciales dès lors que plusieurs commissions souhaiteront se saisir pour avis d'un texte.

Il s'est interrogé sur le risque, pour la commission des finances, d'apparaître comme un « tribunal suprême ».

a souligné, à son tour, les possibilités de discordance des jurisprudences si chaque commission saisie au fond devient responsable de l'application de l'article 40 sur les textes relevant de sa compétence. S'il existe des différences d'interprétation, elles devront être tranchées par la commission des finances qui devra faire prévaloir ses critères.

a exprimé son désaccord de principe sur la réforme et a manifesté la crainte que la remontée des débats à l'étape de la commission, dans le processus d'examen des textes, n'entraîne la disparition de fait de la séance publique. Ce qui signifierait que le grand public ne sera plus associé aux discussions qui animent le Parlement.

Elle a estimé que si les auditions des ministres en commission sont souhaitables, la présence du Gouvernement lors de l'élaboration du texte appelé à être débattu en séance publique n'est pas légitime et reflèterait un affaiblissement supplémentaire du Parlement vis-à-vis du pouvoir exécutif.

a indiqué que les amendements examinés par la commission saisie au fond, mais non adoptés par elle, pourront être redéposés auprès du service de la séance et suivront le circuit des amendements dits « extérieurs ».

Il a défendu les objectifs de la réforme constitutionnelle qui vise à renforcer la crédibilité du Parlement. Force est de constater qu'aujourd'hui nombre de débats tenus en séance publique ne reflètent pas les préoccupations des Français.

a considéré que le fait que le Gouvernement assiste aux débats de la commission saisie au fond lors de l'élaboration du texte de loi constituerait une « perte de liberté » pour les parlementaires. Par ailleurs, il a estimé que la commission des finances doit faire prévaloir sa primauté d'interprétation dans l'application de l'article 40 et, en tout état de cause, qu'il ne saurait y avoir de débat en séance publique sur les motifs d'irrecevabilité. Par ailleurs, la mise en oeuvre du dispositif d'irrecevabilité financière ne doit jamais répondre à des motifs d'opportunité liés aux auteurs des amendements mais doit reposer sur des bases juridiques indiscutables.

a mis en évidence le risque de redondance du travail parlementaire entre les discussions en commission et en séance publique, rappelant toutefois que l'examen du texte adopté par la commission répond à une revendication forte des parlementaires. Elle s'est montrée hostile à toute présence d'un représentant du Gouvernement en commission pendant la discussion générale comme pendant l'examen des articles et des amendements.

Par ailleurs, elle s'est déclarée favorable à la publicité des débats en commission. Enfin, en écho aux propos de M. Jean-Pierre Fourcade, elle a fait observer que la multiplication des rapports pour avis entraîne une « dévitalisation » regrettable des débats en séance publique. Il faudra sans doute recourir, à l'avenir, plus systématiquement aux commissions spéciales.

a approuvé ces remarques et a estimé que la publicité des débats en commission est incontestablement l'une des clés de la réussite de la réforme.

a mis en exergue le but de la réforme constitutionnelle qui est de « redorer le blason » du Parlement au moyen d'un instrument fondamental : « rapatrier » l'essentiel du travail législatif en commission. Il est regrettable que la « Commission Balladur » qui ne comptait aucun « praticien du Parlement » dans ses rangs ne l'ait pas compris.

De ce point de vue, la publicité des débats constitue une chance que les assemblées doivent savoir saisir pour montrer aux Français qu'elles agissent au service de leurs préoccupations.

Si l'on développe jusqu'à son terme la logique de la réforme, les propositions de loi vont occuper une place grandissante dans le calendrier parlementaire. Il faudra que ces textes bénéficient d'une expertise accrue, ce qui imposera d'étoffer les services du Sénat grâce au recrutement d'administrateurs qui auront vocation à accroître la légitimité du Parlement dans le travail d'édiction de la norme.

s'est déclaré opposé à la publicité des débats en commission : d'une part, la liberté de ton et de contenu des propos tenus par les sénateurs et les personnes auditionnées s'en ressentira immanquablement ; d'autre part, la publicité des débats suppose qu'il soit établi un compte rendu intégral des séances de commission ; or le Sénat n'est pas actuellement équipé pour cela. Il s'est, en outre, à nouveau exprimé en faveur de la présence du Gouvernement en commission, lors de la phase d'élaboration des textes appelés à être discutés en séance publique. A défaut, en effet, les éventuels conflits, qui auraient pu être réglés à l'étape de la commission, seront portés en séance publique avec le risque que la commission saisie au fond soit, dans ce cadre, publiquement désavouée par le Gouvernement.

a exprimé la crainte que le Gouvernement ne soit en réalité représenté, en commission, que par des secrétaires d'Etat, spécifiquement désignés pour venir en quelque sorte « surveiller » l'activité des parlementaires, voire par des fonctionnaires dépourvus de toute légitimité.

a estimé que l'absence du Gouvernement aux débats de la commission est justifiée par le principe de séparation des pouvoirs. En outre, il ne faut pas oublier que l'exécutif conserve des privilèges importants qui lui permettent de garder la haute main sur la procédure législative.

a souhaité que le Sénat ne se dote pas de règles trop strictes qui pourraient conduire à une paralysie du calendrier législatif, dans la mesure où le temps consacré à l'ordre du jour prioritaire fixé par le Gouvernement va être pratiquement divisé par deux, deux semaines par mois étant dorénavant consacrées aux activités de contrôle et à l'initiative parlementaire. Il a mis en garde contre la difficulté qu'auront les sénateurs membres de la majorité à arbitrer, dans certains cas, entre deux légitimités : celle de la commission à laquelle ils appartiennent et celle du Gouvernement dont ils soutiennent l'action. A cet égard, il a considéré que l'usage répété de la « deuxième délibération » et du dépôt par le Gouvernement d'amendements remettant en cause des accords élaborés en commission mixte paritaire apparaissent en complète contradiction avec l'objectif de renforcement des pouvoirs du Parlement.

a souhaité que soient publiés, dans les rapports des commissions saisies au fond, les amendements adoptés afin de mieux identifier l'origine des dispositions insérées dans le projet de loi initial.

Il a exprimé son opposition à la multiplication des commissions spéciales soulignant le fait que certains sénateurs risquent de ne jamais être sollicités pour participer à leurs travaux et se trouveront ainsi de fait tenus à l'écart de l'activité législative.

Il a enfin fait part de ses doutes sur l'opportunité d'inviter tous les auteurs d'amendements extérieurs à venir s'exprimer devant la commission saisie au fond. Cette solution entraînerait un allongement considérable et injustifié des délais d'examen des textes. En revanche, il serait utile que les rapporteurs pour avis puissent défendre leur point de vue et présenter leurs amendements.

En réponse à M. Michel Charasse, M. Jean Arthuis, président, a précisé que conformément à la procédure expérimentée par la commission des lois, seuls les amendements du rapporteur et des membres de la commission saisie au fond seront examinés dans le cadre de l'adoption du rapport et du texte de la commission, à l'exclusion des amendements extérieurs. Ces derniers feront l'objet d'un avis lors de la seconde réunion de commission, préalable à la séance publique.

a souhaité qu'une rationalisation du travail des commissions soit mise en oeuvre, notamment en mutualisant le travail des rapporteurs saisis au fond et pour avis, par exemple grâce à l'organisation d'auditions communes.

a constaté que dans la plupart des Parlements européens où la décision a été prise de privilégier et de rendre publics les débats en commission, le travail en séance plénière s'est considérablement réduit. Or, telle n'est pas la démarche suivie dans le cadre de la révision constitutionnelle. Le risque est dès lors réel que l'on assiste à un dédoublement de la procédure législative, le débat en séance publique répétant celui qui aura eu lieu auparavant en commission.

a enfin indiqué que, conformément au souhait exprimé par le bureau de la commission lors de sa réunion du mardi 10 février, il inscrira à l'ordre du jour de la semaine du 16 février la désignation des membres des groupes de travail sur :

- la crise financière et la régulation des marchés,

- la fiscalité environnementale.