Séance en hémicycle du 25 janvier 2024 à 14h45

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle, à la demande du groupe Union Centriste, les explications de vote et le vote sur la proposition de loi tendant à améliorer la lisibilité du droit applicable aux collectivités locales, présentée par M. Vincent Delahaye et plusieurs de ses collègues (proposition n° 448 rectifié [2022-2023], texte de la commission n° 261, rapport n° 260).

La parole est à Mme la rapporteure.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, pour la troisième fois depuis 2019, notre assemblée est réunie pour examiner un texte dit Balai, issu des travaux du Bureau d’abrogation des lois anciennes et inutiles créé en 2018 sur l’initiative de notre collègue Vincent Delahaye, dont je salue l’engagement sans faille au service de la clarté du droit.

Lors de l’examen de la première proposition de loi Balai en 2019, pour laquelle j’étais également rapporteure, j’avais pu mesurer à quel point la complexité du droit est susceptible d’égarer les administrés. Comme le relevait Jean-Marc Sauvé, alors vice-président du Conseil d’État, dans son rapport publié en 2016, la simplification et la qualité du droit constituent « la garantie d’une compréhension et d’une prise en charge utile des besoins d’intervention publique [et l’un] des ressorts de la confiance de nos concitoyens dans la légitimité de l’action publique ».

En dépit de ce constat, la quantité de normes applicables ne cesse de croître. En 2023, d’après le secrétariat général du Gouvernement, 347 017 articles législatifs et réglementaires étaient en vigueur, soit 27 000 de plus que lors de l’examen de la proposition de loi Balai I, voilà pourtant moins de cinq ans.

Cosignée par quatre-vingt-dix collègues, la proposition de loi de Vincent Delahaye est l’une des traductions de la volonté du Sénat d’œuvrer en faveur de la qualité du droit, conformément aux principes constitutionnels d’intelligibilité, de clarté et d’accessibilité de la loi.

Les deux premières lois Balai répondaient à une logique chronologique : la loi Balai I a abrogé quarante-huit lois obsolètes adoptées entre 1819 et 1940, tandis que la loi Balai II a abrogé cent quinze lois adoptées entre 1941 et 1980.

La présente proposition de loi Balai III vise également à améliorer la lisibilité et la clarté du droit, mais diffère des deux précédentes lois Balai sur deux points.

D’une part, la proposition de loi Balai III obéit à une logique sectorielle, ciblée sur le droit des collectivités territoriales. En conséquence, l’étendue chronologique des modifications apportées au droit en vigueur est particulièrement large, puisqu’elle débute en 1942 et touche à des articles parfois très récents, comme les articles 55 et 58 de la loi de 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, dite loi Agec.

D’autre part, la proposition de loi Balai III se démarque par l’ampleur et la nature des modifications qu’elle entend apporter au droit en vigueur. Elle comporte en effet dix-neuf articles. Parmi ceux-ci, le seul article 15 tend à abroger une soixantaine de lois jugées obsolètes.

Outre l’abrogation de lois obsolètes, la proposition de loi prévoit également, de façon inédite, de codifier des articles de loi, d’abroger des articles du code général des collectivités territoriales et de procéder à des corrections de mentions erronées ou devenues obsolètes au sein de lois ou codes encore en vigueur.

Je ne reviendrai pas sur les effets néfastes d’un droit trop complexe – de très nombreux rapports ont insisté sur ce sujet. Je formule cependant le vœu que la démarche que sous-tend ce texte soit systématisée : lors de l’examen de chaque texte, nous devons nous efforcer d’avoir le réflexe de chercher à abroger une norme antérieure qui serait rendue caduque par la nouvelle.

Le risque inhérent à une opération Balai est d’abroger par erreur un texte d’apparence obsolète, mais qui constituerait toujours le fondement légal d’un acte en vigueur ou d’une situation d’actualité. Les conséquences d’une abrogation accidentelle peuvent s’avérer particulièrement lourdes et préjudiciables.

C’est la raison pour laquelle la commission s’est astreinte à la plus grande rigueur et à la plus grande prudence lors de l’examen des mesures d’abrogation suggérées par cette proposition de loi, le doute sur les conséquences juridiques concrètes la conduisant toujours à renoncer à l’abrogation d’un texte.

En outre, la commission a estimé que ce texte ne devait procéder qu’à droit constant : les modifications de fond nécessitent un débat dédié.

Je vous précise par ailleurs, par souci de transparence, que la commission a conduit ses travaux sur la base de l’avis du Conseil d’État et en étroite collaboration avec les administrations centrales concernées, afin d’aboutir à un texte qui, je l’espère, n’induira aucun effet indésirable et améliorera la lisibilité du droit.

Suivant la position ainsi énoncée, la commission a adopté cinquante amendements. Ces dispositifs, qui œuvrent tous à droit constant, ont permis soit d’ajouter de nouvelles abrogations de dispositions caduques ou de procéder à de nouvelles corrections de références erronées, soit d’effectuer des coordinations manquantes, soit – et c’est la majorité des cas – de revenir sur des abrogations, codifications ou corrections suggérées par la proposition de loi lorsque, par exemple, le caractère obsolète du dispositif n’était pas suffisamment évident.

Dans la continuité de la position de prudence énoncée précédemment, je vous proposerai d’adopter un amendement supplémentaire à l’article 15 afin de rectifier une erreur matérielle et d’éviter l’abrogation d’un dispositif encore utilisé à l’heure actuelle.

Enfin, il est temps, à mon sens, d’évaluer les trois textes Balai et de tirer une méthodologie pour cette demande utile, mais périlleuse et chronophage.

Au bénéfice de ces observations et sous réserve de l’adoption de l’amendement que je vous présenterai, la commission des lois vous propose d’adopter la proposition de loi ainsi amendée.

La parole est à Mme la ministre déléguée.

Monsieur le président, madame la rapporteure, monsieur le sénateur Delahaye, mesdames, messieurs les sénateurs, « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires » : ces mots de Charles de Montesquieu résonnent encore plus fortement aujourd’hui. Cet adage, qui dépasse les clivages partisans, nous devons, ensemble, l’avoir comme boussole.

La clarté de la loi est seule à même de garantir l’effectivité et la légitimité de l’action publique. L’accumulation des normes est source de frustrations et la complexité des lois peut parfois conduire à leur inefficacité pour nos concitoyens, nos entreprises et nos collectivités territoriales.

Vous comprenez donc, monsieur le sénateur Delahaye, que je salue tant l’objectif de votre travail que sa qualité.

L’intention de ce travail d’ampleur, marqué du sceau de la chambre haute, est également partagée par le Président de la République et le Gouvernement. En effet, dès 2017, devant le Parlement réuni en Congrès, le Président de la République, Emmanuel Macron, avait affirmé que la loi « perd dans l’accumulation des textes une part de sa vigueur et certainement de son sens ».

La loi pour un État au service d’une société de confiance, dite loi Essoc, la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi Pacte, ou la loi d’accélération et de simplification de l’action publique, dite loi Asap, ont permis de supprimer plusieurs comités Théodule et de simplifier les démarches administratives dont la complexité peut être source d’injustice.

Plus récemment – c’était le 16 mars 2023 –, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, Christophe Béchu, a signé avec le président du Sénat, Gérard Larcher, et la présidente de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat, Françoise Gatel, une charte pour la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales.

Nous devons passer d’une culture de production de la norme à une culture du résultat sur le terrain : proximité, accessibilité, bienveillance.

Je sais combien la commission des lois du Sénat est, depuis de nombreuses années, pleinement mobilisée sur la question de la simplification du droit applicable aux collectivités territoriales. Ce travail d’archéologie législative, amené à se poursuivre, doit néanmoins s’en tenir à ce qui est strictement nécessaire sous peine d’engendrer de l’insécurité juridique.

Le Conseil d’État, saisi de la proposition de loi initiale, avait d’ailleurs émis, dans son avis du 25 mai 2023, un certain nombre de réserves et de recommandations. Le texte que nous examinons aujourd’hui a été amendé en ce sens par la commission, sur l’initiative de sa rapporteure, à laquelle je veux rendre hommage pour son travail minutieux.

De nouveau, permettez-moi de saluer l’esprit constructif et la méthode rigoureuse des travaux du Sénat sur ce texte. Nous partageons totalement la philosophie de ce dernier : tendre toujours plus vers la simplification du droit des collectivités afin qu’elles agissent au mieux au service de nos concitoyens.

Le Gouvernement émet donc un avis favorable sur ce texte.

Madame la ministre, mes chers collègues, ce texte est examiné selon la procédure de législation en commission prévue au chapitre XIV bis du règlement du Sénat.

Par courrier en date du 18 janvier, M. Hervé Marseille, président du groupe Union Centriste, a demandé le retour à la procédure normale pour l’examen de l’article 15.

Le vote sur les autres articles de la proposition de loi est donc réservé.

L’amendement n° 3, présenté par Mme N. Delattre, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 52

Après la référence :

insérer la référence :

La parole est à Mme la rapporteure.

Cet amendement vise à rectifier une erreur matérielle afin d’écarter l’abrogation de l’article 95 de la loi de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. En effet, cet article constitue la base légale de l’inventaire général du patrimoine culturel et ne présente donc pas un caractère obsolète.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 3.

Je mets aux voix l’article 15, modifié.

Nous examinons à présent les articles qui font l’objet de la procédure de législation en commission.

Je vous rappelle que, en application de l’article 47 quater, alinéa 1, de notre règlement, seuls sont recevables en séance sur ces articles les amendements visant à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec une autre disposition du texte en discussion, avec d’autres textes en cours d’examen ou avec les textes en vigueur ou à procéder à la correction d’une erreur matérielle.

En conséquence, nous allons procéder à l’examen des amendements identiques n° 1 et 2 à l’article 17.

TITRE III

ACTUALISATION DE DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES COMPRENANT DES MENTIONS ERRONÉES OU DEVENUES INUTILES

Chapitre Ier

Actualisation du code général des collectivités territoriales

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L’amendement n° 1 rectifié est présenté par Mme Saint-Pé, MM. Bitz, Bonnecarrère, Buis, Capo-Canellas, Cazabonne et Chauvet, Mme de La Provôté, MM. Delcros, Dhersin, Duffourg et Hingray, Mme Jacquemet, MM. Kern, Laugier et Maurey, Mmes Perrot, Romagny, Sollogoub et Vermeillet et M. Wattebled.

L’amendement n° 2 est présenté par M. Chaize.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 34

Après les mots :

en tant

insérer les mots :

qu’autorités organisatrices de la distribution publique d’électricité et de gaz et en tant

La parole est à Mme Denise Saint-Pé, pour présenter l’amendement n° 1 rectifié.

Cet amendement vise à assurer une cohérence entre le code général des collectivités territoriales (CGCT) et l’article L. 111-51 du code de l’énergie.

Il est en effet indispensable de conserver la notion d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité et de gaz, car le service public que les collectivités et leurs groupements concèdent ne saurait être circonscrit à l’exploitation des réseaux publics de distribution.

Tout d’abord, si le développement des réseaux relève bien de la mission concédée, les concessions de distribution ne sauraient correspondre à des affermages portant exclusivement sur l’exploitation d’un réseau existant. En outre, force est de constater que la mission de service public de la distribution confiée aux gestionnaires des réseaux de distribution « dans le cadre des cahiers des charges de concession » est, selon les termes mêmes de l’article L. 322-8 du code de l’énergie, bien plus étendue que la seule exploitation des réseaux qui ne constitue qu’un des neuf points cités dans la définition légale.

Il faut également rappeler que l’article L. 334-3 du code de l’énergie mentionne expressément le fait que les autorités organisatrices ont la charge à la fois de la fourniture d’électricité aux tarifs réglementés et de la distribution d’électricité. La mention des seuls réseaux ne serait donc pas compatible avec ces dispositions.

Dans ces conditions, substituer la notion d’autorité concédante de l’exploitation des réseaux à celle d’autorité organisatrice de la distribution dans le CGCT se ferait au détriment de l’amélioration de la lisibilité du droit applicable aux collectivités locales, objectif visé par la proposition de loi.

L’amendement n° 2 n’est pas soutenu.

Quel est l’avis de la commission ?

Il est vrai que, pour un motif de lisibilité du droit, nous nous étions autorisés à raccourcir le titre de ces autorités en « autorités concédantes », ce qui faisait courir un risque – vous avez tout à fait raison, ma chère collègue – d’insécurité juridique dont les conséquences auraient pu être importantes.

Il est vrai également que ces autorités ne sont pas seulement concédantes, mais aussi exploitantes.

La rédaction proposée vise à revenir à une coordination entre les dispositions du CGCT et celles du code de l’énergie, en réintroduisant les termes « autorités organisatrices de la distribution publique d’électricité et de gaz ».

La commission est donc tout à fait favorable à cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l’amendement n° 1 rectifié.

Je rappelle que le vote sur l’article 17 est réservé.

Avant d’en venir aux explications de vote sur l’ensemble, conformément à l’article 47 quinquies, alinéa 2, du règlement, je vais mettre aux voix l’ensemble des articles ayant fait l’objet de la procédure de législation en commission, précédemment réservés.

Je mets aux voix l’ensemble des articles ayant fait l’objet de la procédure de législation en commission.

Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi, nous passons aux explications de vote communes des groupes, à raison d’un orateur par groupe.

Je donne la parole à M. Pierre Jean Rochette, pour le groupe Les Indépendants – République et Territoires.

Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, mes chers collègues, trop de textes, trop de normes, trop de contraintes : nous avons tous constaté, sur ces travées, l’inflation législative et normative, et nous l’avons tous dénoncée.

Ces textes toujours plus longs, amendés par centaines, nuisent en premier lieu à la compréhension et à l’efficacité des politiques publiques. Cette conviction est largement partagée ici, puisque cinq groupes ont cosigné cette proposition de loi, qui a donc un caractère transpartisan.

Comme de nombreux collègues, je suis régulièrement sollicité à ce sujet par les élus et les habitants de mon territoire. La loi est trop complexe, trop obscure et l’on s’y perd. Il arrive parfois que les fonctionnaires et les techniciens de notre pays ne s’y retrouvent pas, eux non plus, comme l’a rappelé hier le ministre de l’agriculture, Marc Fesneau.

Il suffit également d’échanger avec le monde économique pour être convaincu du fait que cette complexité est un véritable frein à l’attractivité de notre pays. Le sac à dos législatif et normatif est trop lourd pour une société qui veut favoriser l’initiative entrepreneuriale.

Quant aux maires et aux autres élus locaux, ils se retrouvent souvent démunis. C’est pourtant simple : nos élus et nos concitoyens ont besoin de lisibilité pour mener à bien leurs missions. Le climat actuel de surenchère législative ne fait que les enliser davantage dans les difficultés et l’incompréhension.

Cette proposition de loi s’inscrit dans la droite ligne d’une initiative du Sénat, la bien nommée mission Balai, lancée en janvier 2018. Les « fossiles législatifs » – ainsi avaient-ils été alors dénommés – doivent être traqués et chassés de notre corpus juridique, déjà bien dodu.

Comme vous l’avez dit, chère Nathalie Delattre, deux premiers textes ont permis d’abroger 163 lois obsolètes, examinées de manière chronologique.

Le texte qui nous intéresse aujourd’hui innove par son approche sectorielle. L’ampleur de ses ambitions avait été soulignée par le Conseil d’État.

La rapporteure l’a dit, cette proposition de loi modifie une vingtaine de codes différents, en ciblant le droit des collectivités locales. Elle vise à atteindre les objectifs constitutionnels de clarté et d’accessibilité de la loi que nous appelons collectivement de nos vœux.

À cet égard, je tiens à saluer le travail de notre rapporteure. Ses nombreux amendements permettent, dans l’esprit de la mission Balai, de renforcer la visée simplificatrice du texte et de mieux répondre aux remarques du Conseil d’État.

Vous l’aurez compris, notre groupe porte un regard attentif et bienveillant sur ce texte. Plus encore, il y est favorable.

La parole est à M. Vincent Delahaye, pour le groupe Union Centriste.

Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, mes chers collègues, c’est avec un grand plaisir que je m’apprête à expliquer le vote du groupe Union Centriste sur cette proposition de loi Balai III.

Cette idée m’était venue voilà treize ans. J’avais en effet promis, lors de ma première élection au Sénat, d’œuvrer pour que, lors de l’examen de chaque nouveau texte, nous en supprimions deux anciens.

Je suis content de constater que l’Union européenne elle-même reprend ce principe pour ce qui concerne un certain nombre de normes ou de règles. Nous devons absolument suivre cette logique.

M’apercevant que ce projet était tout de même assez compliqué, j’avais d’abord adopté une démarche chronologique : de 1819 à 1940, puis de 1940 à 1980. Cette partie du travail était relativement simple, puisque les textes concernés ne contenaient aucun article susceptible de s’appliquer – dès lors, il était assez facile de les supprimer.

Avec la présente proposition de loi, nous avons quelque peu modifié notre logique, en suivant une démarche davantage sectorielle, ou thématique. Nous nous sommes alors aperçus que le travail était beaucoup plus compliqué.

Je tiens à cet égard à remercier la commission des lois, Mme la rapporteure, mais aussi le Conseil d’État, qui a passé beaucoup de temps à étudier cette proposition de loi. J’ai eu l’occasion d’assister à ses travaux, au niveau tant de la section que de l’Assemblée générale, et j’ai été sensible aux remarques portant sur le temps qu’il convenait de consacrer à ce travail et sur son utilité.

J’ai souhaité aller au bout de la réflexion sur cette proposition de loi Balai III, parce que le plus gros du travail était déjà fait. Mais nous devrons, pour la suite, continuer de nous interroger sur ce sujet, d’autant que le président Gérard Larcher a repris dans le programme portant sur les trois années à venir cette volonté d’améliorer la lisibilité du droit et de simplifier les textes.

Pour ce qui est du groupe Union Centriste, je veux tout d’abord remercier Denise Saint-Pé de sa vigilance, car elle nous a permis de corriger une erreur matérielle bien involontaire. Les articles que nous avons examinés étant très nombreux, nous avons pu laisser échapper quelques petites scories… Notre groupe, bien sûr, votera ce texte.

Nous devons poursuivre ces travaux. Il y a, selon moi, deux pistes à explorer.

Première piste : pour chaque nouveau texte examiné, il faudrait supprimer au moins deux textes anciens, et pour cela travailler en amont. Je pense notamment au projet de loi sur le logement qui nous sera bientôt soumis : il conviendrait de relever dans deux anciennes lois relatives au logement les articles qui s’appliquent encore, ce qui permettrait, par ailleurs, d’en débattre de nouveau.

Deuxième piste : la démarche historique. Dans les textes éliminés, il conviendrait de trouver les articles susceptibles de s’appliquer et de les reprendre sous forme d’amendements si l’on considère que c’est nécessaire, et ce au moment opportun. Ce serait une façon de réduire l’« ancienneté » de nos textes, de les actualiser, de les moderniser.

Il me semble que ces deux pistes sont intéressantes et que nous devrions y réfléchir collectivement. Pour ma part, j’alerterai le président du Sénat sur ces sujets afin que soient envisagés les moyens permettant de faire aboutir ce travail qui sera utile et apprécié par nos compatriotes. Car si nul n’est censé ignorer la loi, comme on le dit souvent, nombre de nos concitoyens ont du mal à s’y retrouver. Il serait bon de leur faciliter la tâche.

Cela ne se fera certes pas d’un coup de baguette magique, personne n’étant capable de dire aujourd’hui combien de textes sont en vigueur ! J’avancerais le nombre approximatif de 11 000 lois, mais on ne le sait pas précisément…

Il est important de continuer de travailler dans cet esprit pour aboutir à une meilleure lisibilité des lois, la plupart du temps à droit constant comme on l’a fait jusqu’à présent. Je suis disponible pour poursuivre cette tâche.

Je sais que l’une des clés de la réussite est la persévérance, et je suis persévérant !

Je tiens à remercier mes collègues d’avoir tenu des propos aussi agréables à mon endroit et sur cette initiative et de soutenir ce texte.

La parole est à M. Guy Benarroche, pour explication de vote.

La parole est à M. Guy Benarroche, pour le groupe Écologiste – Solidarité et Territoires.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, cette démarche du Sénat l’honore et ancre un peu plus son rôle dans la bonne santé de notre démocratie, ce qui est une bonne chose.

Comme l’a rappelé la rapporteure, les deux précédents textes – lois Balai I et Balai II –, « adoptés avec le soutien de la commission, poursuivaient les objectifs constitutionnels de clarté, d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi, à travers la réduction de la quantité de normes applicables, afin d’éviter tout risque de confusion avec des lois ultérieures et d’améliorer la lisibilité de notre droit ».

Le groupe écologiste a déjà eu l’occasion de saluer la mise en place de la mission dite Balai du Sénat, dont le nom assez explicite reflète l’ambition de se débarrasser des lois inutiles, que d’aucuns qualifient de « fossiles législatifs ». Depuis 2018, notre assemblée a procédé par deux fois à un toilettage législatif aussi important que nécessaire.

J’ai déjà eu l’occasion de le dire, rien ne sert de répéter l’adage « nul n’est censé ignorer la loi » lorsque la frénésie du législateur ne permet plus raisonnablement à nos collectivités territoriales de connaître l’ensemble des textes qui s’y appliquent ; car il y a ceux qui ne devraient plus exister et d’autres, votés récemment, qui n’ont jamais été appliqués, faute – entre autres – de décrets d’application… Ce sujet est régulièrement évoqué, y compris au sein de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, car c’est un réel problème pour toutes nos collectivités.

Trop de lois peuvent naître d’effets d’affichage, exploités davantage à des fins politiques que pour la mise en place de normes importantes.

Je salue le travail minutieux de notre rapporteure, Nathalie Delattre, et de la commission des lois dans son ensemble. C’est un sacré boulot qui a été abattu !

Nous devrions faire preuve de retenue lorsque nous écrivons le droit, l’inflation législative étant un écueil dont la responsabilité revient au Gouvernement comme au Parlement. Nous peinons parfois à contourner la règle « un fait divers, une loi », mais nous devons sortir de ce cycle infernal. Nous sommes encore trop enclins à réagir aux événements extérieurs, plutôt qu’à élaborer des lois respectueuses et constructives.

Je rappelle au Gouvernement, à l’instar de Vincent Delahaye, qu’il était précisé dans sa circulaire du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact : « Toute nouvelle norme réglementaire doit être compensée par la suppression ou, en cas d’impossibilité avérée, la simplification d’au moins deux normes existantes. »

Le ministre avait également dit, lors de l’examen de la première loi Balai, avoir « décidé d’insérer, dans chaque projet de loi, un volet dédié à la simplification ». Je ne me souviens pas d’avoir vu de tels volets dans les projets de loi que nous avons eu l’occasion d’examiner depuis…

Une fois passée la déception des promesses non tenues de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite 3DS – le S signifiant « simplification » –, j’ai eu l’occasion d’auditionner, au sein de la délégation aux collectivités territoriales, sous la présidence de Françoise Gatel, que je salue, de nombreux élus locaux. Nous voulions qu’ils nous fassent part clairement des difficultés rencontrées par nos collectivités pour appliquer les lois. Ces élus naviguent dans les méandres des normes applicables et y perdent une grande part de leur énergie, pourtant indispensable pour avancer sur des sujets aussi essentiels que la transition énergétique, écologique et environnementale.

Je salue donc cette proposition de loi qui, au-delà de la simple abrogation, codifie certaines mesures visant à atteindre les objectifs constitutionnels de clarté, d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi. Ces codifications ont trait, par exemple, aux contrats des collectivités locales. Je pense notamment à l’article 10, relatif à la réduction de la consommation de plastiques à usage unique dans les achats publics.

À cet égard, mon groupe regrette fortement le retrait de l’ordre du jour de la proposition de loi visant à lutter contre les plastiques dangereux pour l’environnement et la santé, figurant dans la niche du groupe UC, qui devait être examinée aujourd’hui. Mon collègue Jacques Fernique avait beaucoup travaillé sur ce texte, adopté à l’Assemblée nationale, que nous aurions volontiers soutenu.

Au-delà des clivages politiques, nous serons sans doute unanimes pour voter cette proposition de loi visant à assurer une meilleure lisibilité du droit et à faciliter le travail des collectivités. J’invite le Gouvernement à continuer, voire à amplifier le processus de codification permettant un accès facilité et lisible au droit applicable.

Le groupe Écologiste – Solidarité et Territoires votera ce texte.

La parole est à Mme Cathy Apourceau-Poly, pour explication de vote.

La parole est à Mme Cathy Apourceau-Poly, pour le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky.

Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, mes chers collègues, lors de sa conférence de presse du 16 janvier 2024, le Président de la République a peu pris le temps de s’enquérir de la situation des maires, si ce n’est peut-être en les rangeant dans la catégorie de « ceux qui veulent agir et qui sont empêchés », pour paraphraser son propos. Il a estimé qu’« il y a encore trop de complexités qui découragent les entrepreneurs, les industriels, les commerçants, les agriculteurs, les artisans, les maires ». Si les maires sont derniers de cette liste, ce n’est pas un hasard…

Derrière ce propos sur la simplification, prenons garde aux raccourcis simplistes. Les maires connaissent les contraintes qui pèsent sur leurs mandats. À quelle place se situe la thématique des marges de manœuvre financières ?

Un maire sans argent est un maire sans pouvoir, démuni face à sa population. Si le Président l’ignore, pour notre part, nous le savons en tant que représentants de ces élus.

Ainsi, depuis 2010, la perte des recettes du bloc communal atteint 72 milliards d’euros du fait de la baisse et de la non-indexation sur l’inflation de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Demandons aux maires ce qu’ils ressentent face à la dépossession du levier fiscal, depuis le premier quinquennat d’Emmanuel Macron.

La recentralisation de la fiscalité locale, rendue possible par la loi organique de 2004, permet à l’État de transférer une ressource propre sur laquelle les collectivités n’ont aucun pouvoir, qu’il s’agisse de l’assiette ou du taux. Les maires sont mis hors jeu des orientations fiscales, et donc financières, de leurs communes. Or, sans autonomie financière, quid d’une autonomie politique ?

C’est peu dire que le droit des collectivités est poussiéreux et qu’un troisième coup de balai s’imposait.

« Balai », je le rappelle, est l’acronyme désignant ces textes de simplification, rédigés sur l’initiative du Sénat, qui ont vocation à simplifier et corriger les dispositions législatives applicables aux collectivités territoriales. La présente proposition de loi prévoit ainsi quarante-trois abrogations totales ou partielles de textes figurant dans le CGCT et, en sus, l’abrogation totale ou partielle d’un peu moins de soixante-cinq lois ou ordonnances. Le groupe CRCE-K remercie le groupe Union Centriste de faire le travail du Gouvernement !

La rapporteure s’est attachée à respecter la loi, mais aussi le sens de celle-ci.

J’évoquerai, pour ma part, la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite loi Marcellin, remplacée par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui a créé le statut de commune nouvelle.

Au-delà des considérations politiques dont je pourrais vous faire part sur la suppression de la fusion-association, procédure qui permettait d’éviter la disparition des locaux municipaux et dont la disparition a éloigné, à certains endroits, les administrés de leur administration, je tiens à souligner que le remplacement d’une loi par une autre ne doit pas nécessairement se traduire par l’abrogation de la première.

Cette loi fondatrice enrayait un mouvement politique révolutionnaire, ébauché par un décret qui entérinait 44 000 municipalités sur le territoire des anciennes « paroisses », qui deviendront les « communes » en 1793.

Le droit est aussi une affaire de symbole. L’histoire du droit sera reconnaissante au législateur d’en conserver des traces, ses moments fondateurs et ses hésitations. Mais quelques constats supplémentaires s’imposent.

Selon le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), le coût financier de la réglementation que je viens d’évoquer, soit 2, 5 milliards d’euros, a explosé entre 2019 et 2022. D’ailleurs, sur plus d’un millier d’avis émis sur ces textes, 102 ont été défavorables aux seuls motifs que lesdits textes niaient la concertation avec les représentants des élus ou qu’ils créaient des charges supplémentaires pour les collectivités territoriales.

Légiférer pour exister, par des textes à la portée normative plus que limitée, voilà qui mine la démocratie et entérine une forme d’impuissance à transformer la société.

Enfin, j’aimerais vous recommander, mes chers collègues, de cesser de renvoyer systématiquement au Gouvernement le pouvoir de faire la loi. L’ancien président du CNEN, Alain Lambert, alertait le Sénat en ces termes : « Une mesure simple va tomber entre les mains d’experts qui vont prévoir un dispositif et organiser un dispositif de contrôle à cracher le sang. […] Il y a donc bien des mesures que nous pouvons prendre pour alléger la réglementation qui frappe les collectivités. »

Mon groupe votera ce texte qui ne pose pas de difficultés majeures et dont l’adoption permettra d’élaguer un maquis législatif qui nuit notamment aux petites communes.

La parole est à M. Michel Masset, pour explication de vote.

La parole est à M. Michel Masset, pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.

Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, mes chers collègues, voici donc le troisième volet de la saga « Balai », commencée en 2019, et qui a déjà donné lieu à deux initiatives sénatoriales : les lois du 11 décembre 2019 et du 14 février 2022 tendant à abroger des lois obsolètes pour une meilleure lisibilité du droit.

Je crois que le Sénat peut se féliciter de ces travaux qui nous conduisent à examiner une proposition de loi Balai III dont le style se renouvelle malgré tout. En effet, il n’est plus seulement question d’un balayage chronologique : on vise ici une branche spécifique du droit, celui des collectivités territoriales. Par ailleurs, nous ouvrons un nouveau chantier : celui de la codification et non plus seulement de l’abrogation.

Je ressens une forme d’admiration face à ces travaux d’une particulière minutie. Nos collègues Nathalie Delattre et Vincent Delahaye sont parvenus à élaborer un texte marqué par une fouille précise et prudente.

Aussi, comme à chaque étape de ce balayage législatif, il faut saluer la vigilance dont a su faire preuve notre commission des lois, qui a scrupuleusement vérifié, pour chacun des textes, que leur abrogation n’entraînerait pas la moindre conséquence juridique. Il va de soi que l’effort de clarté ne doit pas s’accompagner d’un risque d’imprévisibilité : c’est un impératif de sécurité juridique.

L’article 15, qui égraine chronologiquement les lois à abroger, se lit presque avec mélancolie. Il nous propose un voyage dans l’histoire de l’administration sous la Ve République.

Je citerai, pêle-mêle, quelques-uns de ces textes : l’ordonnance du 5 janvier 1959 portant allégement du contrôle administratif sur les départements et simplification de l’administration départementale ; la loi du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines ; la loi du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions ; la loi du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale ; la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité… Plus d’un demi-siècle de décentralisation et de développement des territoires qui aura vu se renforcer, loi après loi, le fameux millefeuille administratif, avec la naissance des régions et le développement des intercommunalités, souvent au détriment des figures historiques que sont les communes et les départements.

La présente proposition de loi participe sans aucun doute à une décomplexification du droit, mais il y a encore du chemin à parcourir, notamment d’un point de vue institutionnel.

Pour ce qui concerne la codification, je veux saluer une nouveauté, qui différencie cette proposition de loi des précédentes. Il faut rappeler qu’elle est non pas un artifice législatif, mais un moyen « de rendre le droit plus simple, plus accessible et de meilleure qualité », pour reprendre les mots du premier rapport d’activité qu’avait rendu la Commission supérieure de codification en 1990.

L’histoire législative a été marquée par un élan codificateur durant les années 1990 et 2000. Plus récemment, le groupe RDSE, sur l’initiative de Nathalie Delattre, avait travaillé sur des mesures de codification concernant un tout autre sujet : la médiation judiciaire. Nous sommes donc particulièrement sensibles à cette initiative, surtout lorsqu’elle concerne le droit applicable à nos administrations locales.

Le Sénat, qui assure la représentation des collectivités territoriales de la République, a la responsabilité de répondre aux attentes de celles-ci. Car à ce besoin de clarification des compétences et des institutions s’ajoute celui de précision des règles elles-mêmes, loin des faux-semblants de la simplification.

Les enjeux sont fondamentaux : la complexité du droit va toujours de pair avec la complexification de la décision publique locale, dont nos concitoyens se désintéressent de plus en plus : de quoi nous inquiéter sur l’état de notre démocratie !

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, le groupe RDSE votera unanimement en faveur de cette proposition de loi.

Bravo !

La parole est à Mme Patricia Schillinger, pour explication de vote.

La parole est à Mme Patricia Schillinger, pour le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous sommes appelés aujourd’hui à nous prononcer sur la proposition de loi que présente notre collègue Vincent Delahaye.

L’ambition que porte ce texte, comme son titre l’indique, est d’améliorer la lisibilité du droit applicable aux collectivités territoriales. Sous des aspects très techniques, ce texte assume en définitive une ambition républicaine : rendre le droit clair, intelligible et accessible pour le citoyen.

Cet objectif de simplification emporte une large adhésion au sein de notre hémicycle. Simplifier notre droit en améliorant la lisibilité et, in fine, faciliter l’action publique pour la rendre plus efficace : de tels objectifs, dont ce texte participe, font consensus au Sénat.

Ce texte parachève la démarche volontaire de notre assemblée en matière de simplification législative. La mission du bureau d’abrogation des lois anciennes et inutiles, dite mission Balai, créée en 2018, a permis l’adoption de deux précédentes lois de clarification de la norme.

Je salue le travail méticuleux mené par notre collègue Vincent Delahaye et par Mme la rapporteure Nathalie Delattre. Abroger des dispositions en vigueur s’est révélé être une tâche minutieuse. La commission a œuvré en responsabilité pour préserver la stabilité et la sécurité juridiques.

Cette volonté de simplification est partagée depuis 2017 par le Président de la République, qui s’est déclaré favorable à une maîtrise du flux législatif. C’est en substance cette même volonté qui l’anime lorsqu’il affirme vouloir incarner « la France du bon sens, plutôt que la France du tracas ».

Depuis le premier quinquennat, le Gouvernement a lui aussi pris part au chantier de simplification. La loi Essoc, la loi Pacte et la loi Asap ont supprimé des comités Théodule et simplifié les démarches administratives.

Le Gouvernement a instauré la règle dite du deux pour un, selon laquelle chaque norme autonome produite doit s’accompagner de l’abrogation de deux normes existantes. Car si nul n’est censé ignorer la loi, encore faut-il que celle-ci soit claire et accessible. Or nous constatons tous que l’inflation législative, l’empilement des normes et leur complexité peuvent rendre la loi illisible pour la plupart de nos concitoyens.

Ce défaut de clarté normative pénalise non seulement le citoyen, mais aussi les élus locaux. Dans nos circonscriptions, certains d’entre eux confessent se sentir dépossédés de leur mission face à cette profusion de normes.

Je souhaite attirer votre attention sur la situation des élus et des citoyens en outre-mer, pour qui ces difficultés sont souvent décuplées, madame la ministre. Aussi plaidons-nous, avec le groupe RDPI, pour un travail de fond sur ces difficultés propres aux outre-mer.

Pour ce troisième volet de la loi Balai, pour lequel nos efforts de simplification sont axés sur le droit applicable aux collectivités territoriales, une approche sectorielle a été retenue. Le groupe RDPI soutient cette approche et reconnaît l’importance d’actualiser et de simplifier le cadre juridique régissant nos collectivités territoriales.

En conclusion, le groupe RDPI soutient pleinement cette proposition de loi, en particulier pour son ambition renforcée et son approche sectorielle centrée sur le droit des collectivités territoriales. Nous sommes convaincus que cette initiative contribuera significativement à la clarté, à l’intelligibilité et à l’accessibilité du droit, conformément aux objectifs constitutionnels que nous partageons tous.

Bravo !

La parole est à M. Christophe Chaillou, pour explication de vote.

La parole est à M. Christophe Chaillou, pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, comme cela a été dit à plusieurs reprises, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui selon la procédure de législation en commission est une réponse à la volonté du Sénat d’améliorer à la fois la qualité et la lisibilité de la loi s’appliquant aux collectivités territoriales.

Ce travail est issu d’une mission de simplification législative, dite mission Balai, créée par le bureau du Sénat en 2018, qui visait initialement à améliorer la lisibilité du droit en identifiant puis en proposant l’abrogation de dispositions législatives devenues obsolètes.

Les deux premières propositions de loi d’abrogation ont été promulguées en 2019 et 2022. Ce texte, qui est donc le troisième à être issu des travaux de cette mission, diffère des deux premiers pour trois raisons.

Premièrement, il s’agit d’un texte thématique, qui concerne le droit des collectivités territoriales.

Deuxièmement, pour ce qui concerne la méthode, cette proposition de loi vise à toiletter le droit de 1980 à nos jours. Il est d’ailleurs savoureux de constater que le Sénat ait à recodifier, voire à abroger partiellement la loi Agec – aux articles 8, 10 et 15 du présent texte –, votée voilà seulement quatre ans, soit très récemment.

Cela pose à l’évidence la question des conditions dans lesquelles le Gouvernement travaille comme celle des conditions dans lesquelles nous légiférons, à savoir, pour l’essentiel depuis sept ans, dans le cadre de la procédure accélérée, ce qui nuit à la qualité des travaux de la navette parlementaire.

Ce séquençage temporel emporte aussi un changement de méthode. Les auteurs des deux premiers textes de la mission Balai avaient fait le choix de n’abroger que des lois entières, en conséquence de quoi il suffisait qu’un seul article d’une loi continue à produire ses effets pour écarter le texte entier du champ des abrogations proposées.

Ce n’est plus le cas avec cette troisième proposition de loi, puisque sont désormais proposées des abrogations partielles, avec pour effet possible de conserver une loi dont l’essentiel du contenu serait abrogé et qui ne se limiterait alors plus qu’à quelques articles, voire à un seul.

Troisièmement, toujours au regard de la méthode, les auteurs de cette proposition de loi ont recodifié ou corrigé certaines dispositions.

Le texte initial – force est de le constater – comportait des mesures de codification qui auraient pu modifier le sens du droit ou compromettre sa lisibilité, soit l’inverse de l’effet recherché.

Tout comme Mme la rapporteure, le chef de file de notre groupe s’est attaché à corriger cet écueil lors des travaux de la commission. Sur le fondement de notre analyse, nous avons proposé des amendements tendant notamment à appliquer certaines préconisations de l’avis du Conseil d’État. Un certain nombre de nos amendements ont été adoptés en commission.

Nous avons particulièrement veillé à ce que cette proposition de loi ne porte que sur des éléments réellement obsolètes et à ce qu’elle ne contribue pas à complexifier le droit existant. Nous avions en effet quelques incertitudes au regard des modifications proposées sur le droit applicable aux territoires ultramarins.

Nous avons par ailleurs demandé l’abrogation d’un article de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, dite loi Defferre, et rappelant notre attachement symbolique aux dispositions de la loi Marcellin, nous avons déposé un amendement de suppression visant à maintenir ces dernières. De manière générale, nous sommes favorables à un certain nombre d’amendements qui ont été adoptés.

Vous l’aurez compris, chers collègues, nous soutenons bien évidemment l’état d’esprit général de ce travail de simplification auquel les collectivités comme nos concitoyens sont attachés. Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain votera donc en faveur de ce texte.

M. le président. La parole est à Mme Marie-Do Aeschlimann, pour le groupe Les Républicains.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, en pleine crise agricole, le Premier ministre promettait récemment de simplifier la vie des filières agricoles, qui n’échappent pas à la prolifération des normes, au demeurant de plus en plus contraignantes.

Il faut dire que notre pays connaît une boulimie normative dont chacun doit prendre la mesure. Fin 2022, on dénombrait 78 codes et plus de 347 000 articles de loi en vigueur. Dans ces conditions, comment garantir que la loi est lisible et accessible à tous ?

Comme l’a souligné le Conseil d’État dans son rapport public de 2006 intitulé Sécurité juridique et complexité du droit, l’accumulation de normes et la complexité juridique sont une menace pour l’État de droit.

Depuis 1999, le Conseil constitutionnel rappelle pour sa part que l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi constituent un objectif de valeur constitutionnelle découlant de l’exigence de clarté de la loi.

Simplifier le droit est une nécessité pour nos collectivités territoriales qui sont confrontées à un empilement de normes et de contraintes, alors qu’elles réalisent 60 % de l’investissement public.

L’amélioration de la lisibilité du droit est une condition sine qua non de l’efficacité de l’action publique locale. C’est aussi une source d’économie : la direction générale des collectivités locales estime en effet le coût de l’inflation normative entre 2017 et 2022 à 2 milliards d’euros.

Non seulement la complexité juridique est source d’interprétations, mais elle se traduit souvent par un allongement du délai entre la décision de mener un projet et sa réalisation.

Chez nos concitoyens, cette réalité suscite incompréhension, réprobation, mais aussi perte de confiance dans la parole publique.

La complexité de notre droit est trop souvent à l’origine de retards dans de nombreux projets, voire de leur abandon. Cela est particulièrement vrai dans les petites collectivités, où l’ingénierie « politico-juridico-administrative » manque cruellement. Les élus locaux se retrouvent parfois bien seuls pour mener leurs projets à terme.

Cette situation est aussi source d’une insécurité juridique qui débouche parfois sur la mise en cause de la responsabilité pénale des maires et des élus locaux.

Ces difficultés participent de toute évidence de la crise de l’engagement local, caractérisée par la démission de 1 300 maires et de plus de 12 000 élus locaux depuis 2020. Les petites collectivités sont les premières à en pâtir, mais les grandes collectivités ne sont plus épargnées si l’on considère les difficultés de recrutement croissantes, en particulier dans les filières techniques.

Au fond, cette prolifération des normes traduit une réalité, celle d’un État trop vertical qui légifère sur tout et fait trop peu confiance aux élus locaux.

Si le Parlement doit lui aussi prendre sa part d’autocritique, il convient également de souligner les effets du droit européen qui, du fait de l’obligation de transposition dont il fait l’objet, prend de plus en plus de place dans notre ordre juridique national.

Enfin, notre droit des collectivités territoriales est devenu d’autant plus illisible que les élus locaux sont en permanence soumis à des injonctions contradictoires. Je citerai, entre autres, l’obligation de construire davantage et celle de ne pas artificialiser les sols, synthétisée dans l’objectif du zéro artificialisation nette, qui s’apparente à un véritable casse-tête en matière d’urbanisme et d’aménagement.

Tout va bien !

Pour agir efficacement et répondre aux attentes de leurs administrés, les élus locaux ont besoin d’un cadre législatif simple, clair et opérationnel.

Je veux donc à mon tour saluer mon collègue Vincent Delahaye et plusieurs de nos collègues qui, depuis 2019, mènent un important travail de simplification au sein du groupe transpartisan dit Balai – il fallait trouver cette dénomination ! – pour l’abrogation des lois anciennes et inutiles.

Cette démarche prend tout son sens au Sénat, dans la chambre chargée de représenter les collectivités territoriales et de défendre leur action. Cette mission est une étape indispensable qui doit nous permettre de mener une véritable réflexion sur la qualité de la loi.

Lors de son discours d’investiture, le président Larcher nous invitait à « combattre les lois de pulsion » et à « moins légiférer pour mieux légiférer ».

Je crois que ces remarques sont plus que jamais d’actualité et que les ministres, mais aussi les parlementaires que nous sommes, avons tous une part de responsabilité pour redonner à la loi ses lettres de noblesse.

Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.

M. le président. Mes chers collègues, je constate que la proposition de loi a été adoptée à l’unanimité des présents.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 30 janvier 2024 :

À quinze heures et le soir :

Lecture d’une déclaration du Gouvernement ;

Explications de vote des groupes puis scrutin public solennel sur la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste, présentée par M. François-Noël Buffet et plusieurs de ses collègues (texte de la commission n° 259, 2023-2024) ;

Proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir en France (texte de la commission n° 253 rectifié, 2023-2024).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.