Puis la commission a examiné le rapport pour avis de MM. Yves Détraigne et Simon Sutour sur le projet de loi de finances pour 2007 des missions « Justice », « Conseil et contrôle de l'Etat » et « Pouvoirs publics », en abordant la partie consacrée à la justice administrative.

Après avoir rappelé le regret exprimé par le garde des sceaux devant la commission le 21 novembre dernier quant au choix du gouvernement d'inscrire les crédits de la justice administrative sous une mission distincte (Conseil et contrôle de l'Etat) de la mission « Justice », M. Simon Sutour, rapporteur pour avis des crédits du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », rattaché à la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », a évoqué l'absence de consensus des syndicats de magistrats administratifs sur cette question, l'Union syndicale des magistrats administratifs (USMA) estimant inopportun de réserver aux juridictions administratives un sort différent des juridictions judiciaires, le syndicat de la juridiction administrative (SJA) étant satisfait de l'architecture budgétaire retenue depuis 2006.

Il a évoqué la progression (+ 5,3 %) des crédits alloués pour 2007 à la justice administrative (253 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 251 millions d'euros de crédits de paiement), constatant la priorité budgétaire accordée à ce poste de dépenses, dans un contexte de modique augmentation du budget de l'Etat (0,8 %).

a indiqué que le statut dérogatoire de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » en matière d'exécution budgétaire avait permis aux juridictions administratives de ne pas être affectées par les gels de crédits et les mises en réserve, à une exception près, ces dernières ayant participé aux efforts de solidarité, à l'instar des autres programmes, pour financer les mesures urgentes pour lutter contre l'épidémie de chikungunya.

Il a noté l'amélioration des délais de jugement dans toutes les juridictions administratives en dépit de la hausse continue de la pression des affaires nouvelles, constatant toutefois un ralentissement de l'augmentation des contentieux depuis le premier semestre 2006. Il a relevé la très forte progression du volume d'affaires portées devant les cours administratives d'appel (+ 41 % entre 2004 et 2005), signalant la croissance exponentielle de certains contentieux devant les tribunaux administratifs tel le permis de conduire à points (+ 80 %).

Le rapporteur pour avis a regretté le non-respect de la programmation quinquennale en matière de créations d'emplois, relevant que le projet de budget pour 2007 ne finançait que 12 % des créations prévues en 2002. Il s'est félicité de la mise à disposition de moyens humains supplémentaires (4,5 équivalents temps plein travaillé (ETPT)) pour absorber les charges nouvelles liées à la présidence des instances disciplinaires de certaines professions de santé, soulignant néanmoins l'insuffisance des renforts prévus. Il a jugé nécessaire de doubler le nombre de postes supplémentaires inscrits dans le projet de budget à cet égard.

a craint qu'en dépit du réajustement de l'enveloppe allouée aux frais de justice à hauteur de 1,2 million d'euros prévu par le projet de loi de finances pour 2007, cette dotation -d'un montant de 8,8 millions d'euros- ne soit insuffisante, compte tenu du niveau réel de dépenses constaté en 2005. Il a jugé fondé le doute exprimé par le rapporteur spécial de la commission des finances des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », M. Jean-Claude Frécon, sur la sincérité budgétaire de l'évaluation prévue en loi de finances initiale, après avoir souligné que la suppression du caractère évaluatif de ces crédits imposait pourtant d'estimer les besoins au plus près de la consommation.

Abordant les pistes de réforme envisagées par le gouvernement pour alléger la procédure administrative contentieuse et, ainsi, raccourcir les délais de jugement, M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a évoqué le recours croissant au juge unique. Depuis 1995, plusieurs matières (situation individuelle des fonctionnaires, pensions, aide personnalisée au logement, redevance audiovisuelle, actions indemnitaires dont le montant est inférieur à 8.000 euros) peuvent être confiées à un juge statuant seul, en audience publique après audition du commissaire du gouvernement, a-t-il rappelé. Il a signalé qu'un premier élargissement du recours au juge unique était intervenu depuis le décret du 28 juillet 2005, afin d'ouvrir la possibilité pour le juge de statuer seul, par voie d'ordonnance, sur les affaires ne présentant pas de difficultés sérieuses. Il a précisé le champ des affaires concernées par cette réforme (les requêtes relevant d'une série formées devant toutes les juridictions et les litiges les plus simples soumis à la procédure d'admission des pourvois en cassation devant le Conseil d'Etat).

Il a recensé 18.000 affaires jugées à juge unique en 2005, soit près de 11 % des litiges réglés au cours de l'année par les tribunaux administratifs, précisant les domaines plus particulièrement concernés (contentieux de la fonction publique, des impôts locaux et des pensions).

a souligné qu'un nouveau projet d'extension des matières ressortissant à la compétence du juge unique était envisagé qui inquiétait vivement les magistrats administratifs, traditionnellement attachés à la collégialité de la formation de jugement. Après avoir considéré que le renoncement à la collégialité constituait une solution par défaut, M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a souhaité une limitation du recours au juge unique aux affaires les moins complexes et dépourvues d'enjeu à l'égard des droits et libertés fondamentaux. Il a indiqué que le secrétaire général du Conseil d'Etat, M. Patrick Frydman, lui avait donné l'assurance que l'extension envisagée ne viserait qu'un contentieux très ciblé et répétitif, dans des domaines où la jurisprudence était stabilisée et bien établie, comme par exemple le permis à points.

Une autre piste de réforme annoncée lui a semblé préoccupante, à savoir l'instauration d'un pouvoir de filtrage au profit du président d'une formation de jugement du tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel en vue de lui permettre de rejeter par ordonnance les requêtes manifestement insusceptibles de prospérer.

a par ailleurs souhaité que la procédure contentieuse en matière de refus de titre de séjour garantisse aux justiciables la possibilité de présenter tous leurs arguments, appelant l'attention sur la nécessité de prévoir un délai suffisamment long en matière de présentation du mémoire complémentaire annoncé par le requérant.

Satisfait du taux de réalisation de la programmation quinquennale en matière d'investissement (82 %), le rapporteur pour avis s'est félicité de la réalisation de nombreuses opérations immobilières, en particulier, de la concrétisation de deux chantiers ambitieux : la création d'une cour administrative d'appel à Versailles qui fonctionne depuis le 1er septembre 2004 et la création d'un trente-huitième tribunal administratif, à Nîmes, qui fonctionne depuis le 1er novembre dernier et dont le coût s'élève à 6,9 millions d'euros. Il a regretté que le financement de cette opération n'inclue pas le ravalement des façades de ce tribunal, soulignant la nécessité d'effectuer ces travaux concomitamment à la livraison de l'extension du tribunal. M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a fait part du report en 2008 de la construction du tribunal administratif de Toulon initialement programmée pour 2007.

Tout en soulignant le caractère réglementaire des règles de procédure administrative contentieuse, M. Jean-Jacques Hyest, président, a considéré que le Parlement jouait pleinement son rôle en s'informant des réformes réglementaires à venir. Il a jugé inévitable le recours au juge unique pour traiter des contentieux de masse tel le permis de conduire à points, soulignant néanmoins que la collégialité devait être privilégiée pour le traitement des affaires touchant aux libertés publiques.

Après avoir noté que le législateur se heurtait souvent au problème de la frontière loi-règlement, M. Pierre Fauchon a estimé pleinement justifiée la démarche du rapporteur pour avis, faisant valoir que les règles d'organisation de la justice déterminaient largement le fond du droit et, qu'à ce titre, le législateur ne pouvait s'en désintéresser.

Un large débat s'est ensuite instauré sur l'opportunité d'un recours accru au juge unique.

a considéré comme irréversible l'extension des matières susceptibles d'être jugées à juge unique, compte tenu de la demande de justice de plus en plus forte, rappelant que quels que soient les domaines concernés, y compris les plus sensibles, cette évolution était déjà en marche. A cet égard, il a cité l'instauration du juge aux affaires familiales, du juge de l'application des peines ou encore du juge de la liberté et de la détention. Il a estimé perdu d'avance le combat tendant à limiter le recours au juge unique aux affaires les plus répétitives. Il a fait valoir que l'impératif imposant de rendre des jugements en première instance dans un délai raisonnable devait l'emporter sur le souci de garantir un examen collégial des affaires. Il a souligné que la Cour européenne des droits de l'Homme, elle-même, n'avait pas échappé à cette obligation : confrontée à une pression des flux d'affaires contentieuses très forte et à un stock d'affaires en attente d'être jugées supérieur à 30.000, cette juridiction a en effet rationalisé son organisation en instituant le juge unique. Il s'est en outre déclaré sceptique sur les vertus de la collégialité telle qu'elle fonctionne actuellement, les audiences correctionnelles de comparution immédiate ne lui paraissant pas offrir les meilleures conditions pour rendre une justice sereine, compte tenu du contexte difficile dans lequel les magistrats jugent les affaires (audiences interminables et tardives).

a relevé que dans certains pays, comme au Royaume-Uni, la justice était rendue en première instance par un juge unique, sans que ce mode d'organisation apparaisse choquant. Il a considéré que, face à la demande judicaire et le manque de moyens mis à la disposition de la justice, le juge unique était devenu une voie incontournable.

Après avoir pleinement adhéré à ces propos, M. Pierre Fauchon a considéré la collégialité des formations de jugement souvent factice.

attaché à la collégialité, s'est déclaré en profond désaccord avec ces points de vue.

a pleinement souscrit aux arguments développés par M. Robert Badinter, considérant que la possibilité de mettre en cause la responsabilité des magistrats était indissociable de l'élargissement, inévitable, de la compétence du juge unique.

Rappelant qu'en matière judiciaire la grande majorité des décisions en matière civile et même pénale étaient rendues par un juge statuant seul, M. Robert Badinter a estimé que la question de la responsabilité des magistrats relevait d'une problématique différente.

a défendu un point de vue plus mitigé sur le recours du juge unique. Il a jugé impératif de rendre des jugements dans un délai raisonnable afin de respecter le droit à un procès équitable et d'éviter des frais d'indemnisation à l'Etat qui constituent une charge financière de plus en plus lourde. Il a ainsi mis en avant l'inéluctabilité du recours au juge unique dans les matières répétitives, estimant en revanche que les litiges impliquant les justiciables les plus fragilisés, tels que le contentieux des étrangers ou des personnes handicapées, devaient demeurer dans le champ des matières soumises à la collégialité. Il a fait valoir la nécessité pour les requérants les plus démunis de bénéficier des garanties d'un système de poids et contrepoids.

a indiqué que certains contentieux répétitifs et systématiques en matière de refus d'agrément d'une assistance maternelle ou encore de permis de construire actuellement soumis à la collégialité pourraient opportunément être confiés à un juge unique. Il a en revanche estimé que le refus d'une allocation à un handicapé pouvait nécessiter des débats et, ainsi, légitimement ressortir à la collégialité. Il a rappelé que la Cour de cassation avait instauré une procédure de filtrage des pourvois de cassation non fondés, qui s'était révélée efficace pour traiter les contentieux de masse.

a jugé utile de connaître la proportion d'affaires jugées à juge unique en première instance frappées d'appel. Elle a déclaré partager l'avis du rapporteur pour avis en ce qui concerne les modalités de jugement des affaires complexes et des litiges mettant en jeu la liberté individuelle, notamment dans le domaine du droit des étrangers. Elle a jugé souhaitable une réflexion pour rénover la collégialité.

a souligné que la coexistence de deux justices -administrative et judiciaire- ajoutait à la complexité des règles d'organisation de la justice.

a indiqué que l'institution d'une justice unique ne pourrait intervenir sans une révision constitutionnelle, le Conseil constitutionnel ayant érigé l'existence de ces deux branches de la justice en principe fondamental reconnu par les lois de la République.

a relevé qu'une évolution des matières relevant du domaine de la loi et du règlement était toujours possible, sous réserve de modifier la Constitution. Il a souligné que la commission n'était pas opposée à la perspective d'élargir le recours au juge unique, sous bénéfice d'inventaire des matières concernées et sous réserve que cette réforme ne systématise pas cette modalité de jugement.

Il a regretté que, contrairement au souhait de la commission, le conseil supérieur de la magistrature (CSM) demeure une simple action du programme « Justice judiciaire ». Il a fait valoir que la place conférée à cet organe dans la nomenclature budgétaire n'était pas conforme à son statut constitutionnel, prônant un rattachement de ses crédits à un programme autonome rattaché à la mission « Pouvoirs publics ». M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a estimé qu'une éventuelle réforme du CSM visant à accroître son indépendance à l'égard des magistrats judiciaires ne pourra intervenir sans que le gouvernement prévoie un rattachement budgétaire plus respectueux de son autonomie. Enfin, il a constaté que la création d'un poste de secrétaire général au ministère de la justice, intercalé entre le ministre et les responsables de programme, avait facilité la coordination entre ces derniers.

Abordant les conditions de mise en oeuvre de la LOLF, il s'est félicité de l'appropriation par les chefs de cour d'appel de leurs nouvelles responsabilités (ordonnancement secondaire et responsabilité des marchés publics), lesquels avaient bénéficié du concours précieux des services administratifs régionaux (SAR). Il a signalé d'importants retards dans la délégation des crédits de paiement en début d'année, imputables à une excessive prudence de l'administration centrale qui n'avait pas laissé une grande latitude aux cours d'appel en matière de gestion des crédits, ces difficultés étant résolues depuis mai. M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a constaté que la fongibilité asymétrique n'avait pas été utilisée, la destination des crédits ayant été le plus souvent préalablement fléchée par l'administration centrale, ce qui avait été interprété par les personnels des juridictions comme une excessive bureaucratie. Il a jugé fondamental de respecter la philosophie initiale de la LOLF en donnant une autonomie plus grande aux chefs de cour d'appel afin que les personnels des juridictions puissent voir leurs efforts en matière de gestion budgétaire récompensés.

Le rapporteur pour avis a signalé que le nouveau mode de comptabilisation des effectifs en emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) -et non plus en effectifs budgétaires- avait compliqué la gestion des ressources humaines. Il a expliqué que le calcul de la masse salariale correspondant au plafond d'emplois constituait une opération technique très complexe et souvent incertaine compte tenu des mouvements à venir et des différents changements de position administrative.

a évoqué la situation très tendue des SAR en 2006, lesquels avaient assumé des charges croissantes liées à l'ordonnancement secondaire sans renforcement des effectifs.

Il s'est réjoui de la maîtrise réelle des frais de justice, une baisse de la dépense (-13 %) étant attendue pour 2006 contrastant avec les hausses observées les années précédentes (+ 16 % en 2005, + 23 % en 2004 et + 18 % en 2003). Il a imputé cette évolution favorable à la très forte mobilisation de tous les acteurs de l'institution judiciaire, le ministère de la justice ayant négocié une politique tarifaire efficace avec les principaux prestataires de service rémunérés sur les frais de justice (téléphonie mobile, empreintes génétiques), les juridictions ayant nommé des magistrats référents pour assurer un suivi précis de la dépense et ayant accru le contrôle du parquet sur les officiers de police judiciaire prescripteurs de frais de justice.

a également souligné l'adhésion des juridictions judiciaires à la démarche de performance, notant qu'au sein du programme justice judiciaire, 18 indicateurs de performance sur 22 étaient opérationnels. Il s'est félicité de la prise en compte des remarques formulées par le Parlement dans le programme « Accès au droit », dont les indicateurs avaient été recentrés sur 4 objectifs et 4 indicateurs de performance. Il a salué la démarche novatrice du SAR de Paris tendant à construire un indicateur pour mesurer la qualité des décisions rendues en matière civile.

Le rapporteur pour avis a résumé la situation budgétaire de l'institution judicaire en 2007 en quelques chiffres : 6,27 milliards d'euros sont consacrés à la mission « Justice » en progression de 5 % contre 4,6 % l'année dernière ; le programme « Justice judiciaire » qui représente 41,5 % des crédits bénéficie de 2.605 millions d'euros (+ 4 %) et de 42 % des ETPT ; les crédits du programme « Accès au droit et à la justice » augmentent de 7 %, pour atteindre 338 millions d'euros ; le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice », doté d'une enveloppe de 281 millions, croît de 7 %. Le rapporteur pour avis a noté qu'une partie de cette hausse bénéficiera à la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), dont la dotation progresse de 9 %, relevant toutefois que cette autorité administrative indépendante semblait avoir des difficultés à financer la fin d'exécution de son budget. Il s'est à cet égard interrogé sur la pertinence du rattachement -de pure forme- de la CNIL à la mission « Justice », estimant que cet organe aurait davantage sa place dans un programme dédié aux autorités administratives indépendantes.

a dressé le bilan de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, dont le projet de budget pour 2007 finance la dernière tranche.

Il a jugé satisfaisant le taux de réalisation prévisionnel des créations d'emplois pour l'ensemble du ministère (82 %, soit 7.728 ETPT), relevant que pour le programme « Justice judiciaire », ce taux (64 %) était moindre. Il a constaté que si les postes supplémentaires de magistrats obtenus depuis 2002 respectaient les engagements inscrits dans le programme quinquennal (81%), les personnels des greffes dont la charge de travail s'était pourtant alourdie n'avaient pas bénéficié d'un effort équivalent. Il a indiqué que ce décalage dans les créations d'emplois n'avait pas permis d'améliorer le ratio fonctionnaires des greffes -magistrats toujours inférieur au niveau observé durant les années 90. Il a souhaité que l'achèvement du programme quinquennal ne marque pas la fin d'un renforcement des effectifs dans les greffes. Il a invité le ministère de la justice à définir une programmation pluriannuelle des créations d'emplois et des recrutements dans le souci d'anticiper les nombreux départs à la retraite à venir.

Le rapporteur pour avis s'est félicité de la mise en oeuvre du programme d'investissement prévu par la programmation quinquennale, le taux de réalisation atteignant 97 %. Il a précisé que les réalisations immobilières intervenues depuis 2002 avaient permis de moderniser les juridictions judiciaires et d'améliorer l'accueil des justiciables. Il s'est réjoui des avancées accomplies en faveur de la sécurisation des juridictions judiciaires. S'agissant de la justice de proximité, il a signalé la révision à la baisse de l'objectif des recrutements (de 3.300 à 1.000) annoncé par le gouvernement. Il a dénombré 585 juges de proximité en fonctions au 15 octobre 2006, ajoutant que deux réformes réglementaires étaient actuellement envisagées, l'une pour renforcer leur formation, l'autre pour rembourser les frais de déplacement des juges entre leur juridiction d'affectation et leur domicile professionnel.

A l'exception des tribunaux d'instance qui, avec un délai de jugement stable (4,5 mois), ne connaissent pas de progrès significatifs, M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, s'est félicité de l'amélioration des délais de jugement en matière civile en 2005 (6,7 mois pour les tribunaux de grande instance et 14,2 mois pour les cours d'appel), malgré le nombre croissant des affaires. Il a expliqué cette évolution encourageante par la systématisation des contrats d'objectifs de résorption des stocks conclus entre les cours d'appel et le ministère de la justice, ajoutant que quelques tribunaux de grande instance s'étaient également engagés dans cette voie. Il a indiqué que depuis 2002, 69 créations d'emplois de greffiers et 78 créations d'emplois de magistrats avaient été localisées pour la mise en oeuvre de ces contrats.

En revanche, il a souligné qu'en matière pénale, les avancées étaient moins évidentes, les délais de jugement en matière délictuelle (11,4 mois) affichant une grande stabilité depuis dix ans, tandis que les délais en matière criminelle se dégradent (36,4 mois).

Le rapporteur pour avis a rappelé la forte augmentation des dépenses d'aide juridictionnelle constatée ces dernières années, imputable principalement à l'élargissement de la liste des bénéficiaires. Il a précisé le montant de la dotation allouée à ce poste de dépenses pour 2007 (323 millions d'euros), en hausse de 7 %. Il a relevé qu'un abondement de 16,3 millions d'euros était prévu pour financer une revalorisation de 6 % du montant de l'unité de valeur, précisant que la dernière revalorisation datait de 2004 et qu'une refonte du barème de quelques procédures était intervenue en 2003. Il a ajouté que le projet de budget prévoyait également le financement de l'extension de ce dispositif à de nouveaux bénéficiaires (réforme de l'aide juridictionnelle en Polynésie, extension du dispositif à l'assistance des mineurs devant le tribunal correctionnel) et de la généralisation des protocoles d'amélioration de la défense des justiciables, qui permettent une majoration de la dotation versée aux barreaux qui se sont engagés auprès des juridictions à remplir des objectifs assortis de procédures d'évaluation visant à assurer une meilleure organisation de la défense.

a indiqué que compte tenu du niveau actuel des plafonds de ressources d'éligibilité à l'aide juridictionnelle (859 euros pour l'aide totale et 1.288 euros pour l'aide partielle), la moitié de la population française était en droit d'accéder à ce dispositif, au moins au titre de l'aide partielle, une étude récente de l'INSEE ayant constaté que la moitié de la population vivait en dessous du revenu médian fixé à 1.314 euros.

Il a par ailleurs mis en avant que certaines missions d'aide juridictionnelle n'étaient pas rémunérées (débat sur la prolongation de la détention, assistance d'un mineur devant le délégué du procureur). Il a souligné le caractère souvent complexe des dossiers d'aide juridictionnelle, expliquant que les avocats y consacraient beaucoup de temps. Il a souhaité la mise en oeuvre rapide de l'assurance de protection juridique, présentée comme un nécessaire relais au dispositif d'aide juridictionnelle.

S'agissant de la rétribution des avocats, il a noté le décalage entre les engagements du Gouvernement et la revalorisation intervenue depuis 2002.

En conséquence, la commission des lois a adopté deux amendements présentés par le rapporteur pour avis pour accentuer l'effort de l'Etat en faveur d'une plus juste rémunération des avocats :

- le premier, à l'article 34 - état B, pour affecter 5,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement au programme « Accès au droit » sur l'action 1 (aide juridictionnelle) et supprimer en conséquence 2 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement affectés à l'action 4 (gestion administrative commune) du programme « Conduite et pilotage de la justice et organismes rattachés » destinés à financer des dépenses informatiques hors grands projets et 3,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement inscrits à l'action 6 (soutien) du programme « Justice judiciaire » destinés à financer des dépenses immobilières ;

- le second, à l'article 49 rattaché à la mission « Justice », pour porter le montant de l'unité de valeur de référence de 22,09 aux termes du projet de budget pour 2007 à 22,50 euros.

a souligné la nécessité d'opérer un rattrapage en faveur des créations d'emplois des personnels des greffes. Il a par ailleurs évoqué le risque d'une baisse des effectifs si le gouvernement n'anticipait pas rapidement les futurs départs à la retraite, souhaitant une accélération du rythme des recrutements. Il a signalé que la pénurie des moyens humains alloués aux greffes contribuait à fragiliser les droits de la défense, les avocats étant souvent dans l'impossibilité d'obtenir une copie de leurs dossiers. Tout en souscrivant à la démarche du rapporteur pour avis d'accentuer l'effort de l'Etat s'agissant de la rétribution des avocats pour respecter les engagements pris en 2002, il a souhaité que le transfert à l'aide juridictionnelle de crédits destinés aux projets informatiques ne retarde pas l'informatisation des juridictions judiciaires.

Il a indiqué avoir déposé une proposition de loi pour réformer le régime de l'assurance de protection juridique. La situation actuelle n'est pas satisfaisante, a-t-il expliqué : les sociétés d'assurance proposent des garanties pour couvrir les frais de procédure en cas de litiges tout en décourageant les clients d'activer ce dispositif ; en cas de recours à un avocat, ces sociétés imposent le choix d'un professionnel (correspondant de la société), auquel elles allouent une rémunération encore plus faible que celle versée au titre de l'aide juridictionnelle. En outre, souvent inclus dans les polices automobiles ou les assurances contre les risques liés à l'habitation, voire les cartes de crédit, ces contrats sont le plus souvent ignorés des particuliers et souscrits plusieurs fois. M. François Zocchetto s'est félicité de l'aboutissement des discussions entre les représentants des avocats et des sociétés d'assurance.

s'est demandé si le vivier des greffiers n'allait pas se tarir et s'il ne serait pas souhaitable de faire évoluer leur carrière. Il a souligné la nécessité d'une réforme ponctuelle de la justice de proximité pour permettre le renouvellement des juges les plus anciens, compte tenu de leur qualité et de leur expérience. Il a craint qu'à défaut d'un tel ajustement, la justice de proximité ne soit vouée à l'échec.

Après avoir indiqué que l'aide juridictionnelle était le plus souvent totale, il a jugé que ce dispositif méritait d'être complété par d'autres réformes. La possibilité d'exonérer de l'impôt sur le revenu les honoraires versés aux avocats lui a semblé une piste à creuser.

a demandé au rapporteur pour avis si l'exercice en commun des fonctions de gestion par les chefs de cour d'appel dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF avait donné lieu à des situations de blocage.

a rappelé que les nouvelles responsabilités des chefs de cour d'appel en matière d'ordonnancement secondaire et de responsabilité des marchés publics étaient auparavant exercées par les préfets.

Tout en soutenant la démarche du rapporteur pour avis d'augmenter les crédits d'aide juridictionnelle, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a déclaré qu'elle s'opposerait au vote des crédits alloués à la justice judiciaire et à l'accès au droit.

a approuvé l'abondement de l'enveloppe allouée à l'aide juridictionnelle proposé par la commission, estimant que les avocats méritaient une revalorisation substantielle de leur rémunération.

Après avoir indiqué que le groupe socialiste ne prendrait pas part au vote des crédits consacrés à la justice judiciaire et à l'accès au droit, M. Robert Badinter a jugé choquant que les frais postaux comptent encore pour une part substantielle des frais de justice, alors que des économies substantielles pourraient être obtenues à la faveur du développement des technologies modernes, telles que la messagerie électronique. Il a suggéré que le garde des sceaux réfléchisse à cette piste de réforme.

Pour M. Robert Badinter, la réforme de la justice de proximité est un échec, ce nouvel échelon judiciaire créé en 2002 devant être supprimé. Il a souhaité qu'à la prochaine législature, ce chantier soit repris afin de recentrer le dispositif sur le juge d'instance.

a souligné la difficulté d'anticiper les recrutements des personnels des greffes, alors que les fonctionnaires futurs retraités sont encore en poste et rémunérés, ce problème, également patent pour la police, n'étant pas spécifique à la justice.

a indiqué que l'aide partielle représentait 22 % du total de l'aide juridictionnelle. Il s'est félicité de la collaboration fructueuse entre les premiers présidents et les procureurs généraux dans le cadre de l'exercice de leurs nouvelles responsabilités de gestion, précisant que l'appui des coordonnateurs des SAR leur avait été précieux.

Sous le bénéfice des deux amendements précédemment adoptés, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés par le projet de loi de finances pour 2007 à la justice judicaire et à l'accès au droit.

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Goujon sur le projet de loi de finances pour 2007 relatif aux crédits de l'administration pénitentiaire.

a d'abord rappelé que l'administration pénitentiaire constituait l'un des cinq programmes de la mission « Justice » et qu'il se déclinait en trois actions : « garde et contrôle des personnes placées sous main de justice », « accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » et « soutien et formation ». Il a relevé que les crédits dévolus à l'administration pénitentiaire s'élevaient à 2,246 milliards d'euros, soit une progression de 5,4 % par rapport aux crédits ouverts en 2006. Il a observé que le projet de budget présentait trois grandes caractéristiques :

- d'une part, un renforcement des effectifs avec la création de 458 emplois qui permettront de répondre notamment aux besoins suscités par la livraison de nouveaux établissements pénitentiaires ;

- d'autre part, l'augmentation de 7,4 millions d'euros des crédits de fonctionnement, en particulier pour renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires et développer les mesures d'aménagement de peine ou d'alternative à l'incarcération ;

- enfin, la poursuite du programme immobilier, les opérations conduites directement par l'administration pénitentiaire permettant de créer 1.800 places supplémentaires, tandis que les opérations sous convention de mandat avec l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice concerneront la réhabilitation des Baumettes et de Fleury-Mérogis ainsi que la construction de quatre établissements pour majeurs en conception-réalisation (2.360 places). En outre, un premier lot de 2.790 places réparties sur quatre établissements devrait être réalisé en maîtrise d'ouvrage privée.

Le rapporteur pour avis s'est félicité du taux de réalisation très satisfaisant de la loi de programmation en matière d'emplois et d'infrastructures. Il a relevé ainsi qu'avec la création de 13.200 places, le programme de construction aura porté la capacité du parc pénitentiaire à près de 60.000 places à l'horizon 2008-2009, soit une augmentation de près de 20 %. Il a ajouté que sept établissements pénitentiaires pour mineurs seront également ouverts et qu'un effort sans précédent aura été engagé pour moderniser les dispositifs de sécurité des établissements.

a souligné qu'au 1er novembre dernier, le nombre de personnes écrouées s'établissait à 57.612, le taux d'occupation des établissements pénitentiaires (116,3 %) restant stable par rapport à l'an dernier. Il a indiqué que la situation de certaines maisons d'arrêt demeurait très tendue, dépassant un taux d'occupation de 200 % pour certaines d'entre elles. Il s'est réjoui de l'augmentation des mesures d'aménagement de peines, en particulier du fait de la progression des placements sous surveillance électronique. Evoquant alors l'expérimentation en cours du bracelet mobile, il a souhaité que cette mesure soit assortie d'un accompagnement social renforcé afin que la fin du placement ne déstabilise pas l'intéressé.

Après avoir rappelé les principaux enseignements de la consultation des détenus, organisée dans la perspective des états généraux de la condition pénitentiaire, réunis en novembre 2006, le rapporteur pour avis a évoqué les principales évolutions intéressant les conditions de détention. Il a d'abord rappelé le projet du Gouvernement d'instituer un contrôle extérieur des prisons, qui avait été initialement préconisé par la commission d'enquête sénatoriale sur les prisons de 2000. Il a estimé que les modalités de mise en oeuvre d'un tel contrôle méritaient d'être débattues dans le seul souci de garantir effectivement les droits fondamentaux des détenus. Il a rappelé également la généralisation progressive des unités de vie familiale au sein des établissements pénitentiaires dont les résultats étaient tout à fait probants ainsi qu'il avait pu le constater à l'occasion de la visite du centre pénitentiaire pour femmes de Rennes.

a enfin souligné l'amélioration des conditions d'accès aux soins en prison, qu'il s'agisse de la prise en charge des maladies somatiques comme du traitement des troubles psychiatriques. Rappelant les conclusions de la mission d'information de la commission des lois sur les mesures de sûreté concernant les personnes dangereuses, qu'il avait conduite conjointement avec M. Charles Gautier, il a souhaité que puisse être prévue, dans le cadre du programme des unités hospitalières spécialement aménagées, la réalisation de chambres particulièrement sécurisées pour les délinquants dangereux atteints des pathologies les plus lourdes.

Il a également observé que l'amélioration des conditions de détention résulterait de la rénovation des grands établissements pénitentiaires dont la situation était la plus préoccupante, telle la maison d'arrêt de La Santé. Enfin, il a souligné l'importance de la responsabilisation des personnels en regrettant que malgré l'indéniable effort engagé dans la période récente, les effectifs des personnels d'insertion et de probation ainsi que des personnels administratifs et techniques apparaissaient encore insuffisants.

a alors invité la commission à donner un avis favorable aux crédits inscrits pour l'administration pénitentiaire dans le projet de loi de finances de 2007.

a souligné que la consultation des détenus organisée sous les auspices des états généraux de la condition pénitentiaire avait reçu un soutien actif de la part du Médiateur de la République. Il a ajouté que, contrairement aux revendications aux fortes résonances politiques exprimées dans les années soixante-dix, les préoccupations des détenus telles qu'elles ressortaient du sondage effectué au cours de l'été dernier portaient principalement sur les conditions matérielles de détention et au premier chef le maintien des liens familiaux et la possibilité d'accomplir un travail rémunéré.

a observé que les aspirations des détenus apparaissaient en effet dans l'ensemble très mesurées et justifiées. Il a, par ailleurs, précisé à l'attention de M. Robert Badinter qu'au 1er janvier 2006, le nombre de détenus écroués outre-mer s'élevait à 3.885 sur une population pénale totale de 59.522 détenus.

Enfin, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Nicolas Alfonsi sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007.

Le rapporteur pour avis a tout d'abord rappelé que le projet de loi de finances pour 2007 marquait la deuxième année de l'entrée en vigueur de la LOLF et l'achèvement de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, d'une durée de cinq ans. Il a indiqué que les crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » (PJJ) augmentaient de 8,6 % par rapport à 2006, pour s'élever à 799 millions d'euros, soit 12,8 % du budget de la justice.

Il a toutefois observé qu'une grande partie de cette progression visait à apurer la dette de l'Etat vis-à-vis du secteur associatif habilité, conséquence d'une sous-estimation de ces crédits en 2005 et 2006. Il a rappelé que le paiement aux associations s'était arrêté dès mai, s'agissant des mesures en faveur des jeunes majeurs.

« Protection judiciaire de la jeunesse », a ensuite indiqué que 49 % des crédits étaient destinés aux mineurs délinquants, qui représentent 19 % des personnes prises en charge par la protection judiciaire de la jeunesse, tandis que les mesures relatives aux mineurs en danger et aux jeunes majeurs représentaient 33 % des crédits et se stabilisaient après la très forte baisse intervenue l'an passé (- 16 %).

Rappelant que les dépenses liées à l'hébergement des jeunes majeurs représentaient 40 % des crédits du secteur associatif, alors même qu'elles ne concernaient que 5 % des personnes prises en charge par ce secteur, il a précisé que le Gouvernement avait pour objectif de baisser de 20 % les crédits consacrés aux jeunes majeurs dans un délai de cinq ans, et de recentrer ces actions sur les jeunes majeurs déjà suivis pendant leur minorité, en insistant sur l'accès rapide à l'autonomie, les autres jeunes majeurs devant être réorientés vers une prise en charge par les conseils généraux. Il a donc jugé indispensable de poursuivre la réflexion sur ce sujet.

a ensuite indiqué que 185.000 mineurs, dont 42,5 % de délinquants, avaient fait l'objet d'une saisine des juridictions de mineurs en 2005. Il a précisé que le taux de réponse pénale s'élevait pour les mineurs à 85,5 % et que les alternatives aux poursuites représentaient 44,4 % des affaires poursuivables. Il a en outre rappelé que la part des mineurs jugés deux fois ou plus au cours de l'année était restée stable à 18,5 %.

Le rapporteur pour avis a ensuite ajouté que la part de jeunes délinquants suivis par la PJJ s'élevait à 39 % et qu'elle avait augmenté de 108 % en dix ans.

Il a par ailleurs évoqué les expériences nouvelles mises en oeuvre en direction des mineurs délinquants, à savoir les centres éducatifs renforcés (CER) à partir de 1996, les centres de placement immédiat (CPI) à partir de 1999 et, enfin, les centres éducatifs fermés (CEF), à partir de 2002. Il a estimé que ces CEF, après un démarrage difficile, semblaient dorénavant adaptés à la prise en charge des mineurs multirécidivistes et violents. Il a toutefois souligné que, seuls, 17 des 60 CEF initialement prévus par la LOPJ étaient ouverts, tout en indiquant qu'une vingtaine d'ouvertures étaient prévues dans les deux prochaines années.

Le rapporteur pour avis a ensuite observé que le nombre des mineurs incarcérés avait interrompu sa baisse pour atteindre 732 au 1er janvier 2006, contre 623 un an plus tôt, tout en précisant que cette augmentation semblait liée aux émeutes de novembre 2005 et donc présenter un caractère conjoncturel.

Il a ajouté que sept établissements pénitentiaires pour mineurs (d'une capacité de 60 places chacun) ouvriraient en 2007 et 2008, et estimé qu'ils permettraient une prise en charge éducative intensive grâce à la présence de 43 équivalents temps plein issus de la PJJ. Il a cependant précisé que 36 des 59 quartiers mineurs existants seraient maintenus.

Le rapporteur pour avis a ensuite salué les progrès accomplis par la direction de la PJJ afin de répondre aux critiques exprimées par la Cour des comptes en juillet 2003, afin notamment de développer la complémentarité des structures, d'éviter des doublons entre secteur public et secteur associatif habilité, et d'améliorer le taux d'activité des établissements.

Il a en effet déploré l'irrationalité des critères déterminant l'implantation des structures de la protection judiciaire de la jeunesse, rappelant que la carte des CEF correspondait plus à des contextes politiques locaux favorables qu'aux besoins des bassins territoriaux de délinquance.

Après avoir regretté que certains indicateurs de performance demeurent incomplets, notamment en termes de valeurs cibles pour 2007, et de coût des mesures judiciaires par journée dans les CEF, CER et CPI du secteur public, le rapporteur pour avis a rappelé qu'un des objectifs fixés à la PJJ consistait à assurer une prise en charge de qualité tout en maîtrisant les coûts. Il a cependant observé que les montants unitaires par journée ou par mesure du secteur public semblaient plus élevés que ceux observés dans le secteur associatif.

Le rapporteur pour avis a enfin rappelé l'urgence de disposer d'un panel de mineurs, attendu depuis 1996, qui permettra d'observer tous les mineurs nés entre un 1er et un 15 octobre dont l'institution judiciaire a eu à connaître, et ainsi d'évaluer l'impact des décisions judiciaires prises en assistance éducative et au pénal sur la trajectoire du mineur. Il a souligné que les conséquences de rappels à la loi successifs pourraient notamment révéler s'ils avaient agi comme un frein à l'entrée dans la délinquance ou s'ils avaient donné au mineur un sentiment d'impunité et banalisé la justice.

En réponse à M. Jean-René Lecerf, qui l'interrogeait sur le coût des centres éducatifs fermés, le rapporteur pour avis a indiqué que le prix de journée dans les CEF publics était de 731 euros et dans les CEF associatifs de 609 euros.

S'agissant du différentiel de coût observé entre le secteur public et le secteur associatif habilité, il a avancé plusieurs explications : des règles de recrutement et d'affectation dans le secteur public moins souples, entraînant un taux de vacance important sur les postes offerts dans les structures de placement ; des frais de siège supérieurs en raison des impératifs de couverture territoriale impartis par la mission de service public ; la spécialisation du secteur public sur les mineurs délinquants et sur l'accueil d'urgence impliquant un taux d'encadrement plus élevé ; la durée des mesures dans le secteur associatif, 2,4 fois plus longue que dans le secteur public, impliquant un turnover supérieur dans le secteur public et donc des écarts de taux d'occupation et de coût unitaire par journée ; ainsi que l'inadaptation et l'état dégradé du patrimoine immobilier du secteur public.