Séance en hémicycle du 3 décembre 2005 à 11h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, adopté par l'Assemblée nationale (nos 98, 99).

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État » (et article 75 ter).

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Conseil et contrôle de l'État » est constituée de trois programmes : « Conseil d'État et autres juridictions administratives », « Conseil économique et social » et « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

Cette mission, issue d'un arbitrage gouvernemental, correspond, pour la Cour des comptes, à la nécessité de tirer les conséquences de sa nouvelle mission de certification des comptes de l'État. Les moyens du certificateur ne pouvant dépendre de ceux du certifié, la Cour des comptes ne devait plus relever de Bercy. En revanche, la commission des finances du Sénat regrette que les juridictions administratives aient été séparées de la mission « Justice ».

S'agissant du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives », je me limiterai, compte tenu du temps dont je dispose, à une seule observation.

La poursuite de l'augmentation du contentieux administratif - elle a été de 16 % en 2004 - confirme la pertinence de l'objectif principal de ce programme qui est de ramener de dix-huit mois à un an, à la fin de l'année 2007, les délais de jugement devant les juridictions administratives. C'est non seulement un droit pour les citoyens, mais aussi une nécessité pour les administrations et les collectivités territoriales. Je pense en particulier aux nombreux projets qui sont suspendus durant la durée des contentieux.

Pour autant, un tel objectif risque fort de ne pas être atteint. D'abord, les prévisions de la loi d'orientation et de programmation pour la justice de septembre 2002 concernant le recrutement de greffiers ne sont plus respectées depuis l'exercice 2005.

Ensuite, cet objectif a été établi sur la base d'une augmentation du contentieux limitée à 5 %. Or la complexification du droit administratif, l'insuffisance de l'information des justiciables et de la formation des fonctionnaires de certains services alimentent inévitablement une plus forte progression du contentieux.

Le programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » devrait ajouter à ces finalités celles, d'une part, de mieux contribuer à l'élaboration d'un droit plus lisible et, d'autre part, d'assigner aux membres du Conseil d'État et aux magistrats administratifs détachés une mission de formation des services et, peut-être même, de médiation.

S'agissant du programme « Conseil économique et social », la LOLF, la loi organique relative aux lois de finances, n'a pas de conséquences lourdes, a priori, sur cette assemblée constitutionnelle, qui, depuis sa création, bénéficie d'une autonomie de gestion.

J'ai toutefois noté avec satisfaction que cette assemblée s'était engagée dans un processus de changement, destiné à s'assurer de l'utilisation optimale de ses moyens, ce dont nous ne pouvons que la féliciter.

Le Conseil économique et social a montré sa bonne volonté en présentant des indicateurs, mais sa fonction consultative se prête mal à la logique « lolfienne » de résultat. Certains de ces indicateurs devront être examinés avec des précautions particulières. En effet, une évolution donnée, qu'elle soit à la hausse ou à la baisse, pourra être perçue favorablement par les uns et défavorablement par les autres. Je pense notamment aux indicateurs relatifs aux colloques ou à l'accueil de délégations ou de stagiaires étrangers.

Enfin, pour le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », sur 1 843 emplois équivalents temps plein, on en dénombre 401 mis à la disposition des juridictions financières par Bercy. La sortie des juridictions financières de la sphère du ministère et leur insertion dans une mission budgétaire autonome n'auraient pas de sens si près de 22 % de leur personnel relevaient toujours du ministère en cause.

Il faut donc se réjouir que ces personnels soient effectivement intégrés dans les emplois de ces juridictions. Cependant, une telle évolution ne pouvait suffire. Aussi, la Cour des comptes a opportunément engagé une réflexion visant à créer des statuts appropriés à ces personnels et à résorber le grand nombre de mises à disposition. L'autonomie budgétaire des juridictions financières implique en effet une gestion directe des personnels par la Cour des comptes.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances propose au Sénat l'adoption des crédits prévus, d'une part, pour la mission « Conseil et contrôle de l'État » et, d'autre part, pour chacun de ses programmes. Elle vous propose aussi l'adoption de l'article 75 ter, qui, rattaché à cette mission, est destiné au maintien d'une prime dévolue aux magistrats et fonctionnaires des juridictions financières, malgré leur départ de la « sphère budgétaire » de Bercy.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaite tout d'abord rappeler la position de la commission des lois, qui regrette le rattachement de la justice administrative à une mission distincte « Conseil et contrôle de l'État.

En effet, la justice administrative et la justice judiciaire sont les deux versants d'une même politique publique, qui consiste à rendre la justice.

Monsieur le ministre, je formulerai deux observations et poserai trois questions.

Première observation, la hausse des crédits du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » est de 6, 4 %, hors transfert de charges, contre 3, 5 % pour l'exercice précédent. Cette augmentation, qui peut paraître importante, est due, pour une bonne part, à la création d'un tribunal administratif à Nîmes, dont je me réjouis profondément en tant que sénateur gardois. Sont prévus à cet égard 3, 7 millions d'euros en investissements et la création de 18 emplois ETPT, équivalents temps plein travaillés.

Ma seconde observation concerne l'évaluation des frais de justice, qui perdront leur caractère limitatif à compter du 1er janvier 2006. En effet, au cours des auditions, les représentants du Conseil d'État m'ont indiqué que l'abondement de 2, 3 millions d'euros prévu cette année, qui porte le montant total de l'enveloppe alloué à 7, 7 millions d'euros, risquait d'être insuffisant.

Cette remarque me conduit à me demander, à l'instar de mon collègue Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, si la somme consacrée aux frais de justice dans le projet de loi de finances pour 2006 est vraiment conforme au principe de sincérité budgétaire.

J'en viens à mes trois questions.

Tout d'abord, la création de 22 postes de magistrats et de 27 postes d'agents de greffes, ce qui représente 25 ETPT, est très inférieure aux engagements inscrits dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002. En outre, 18 postes sont créés - je viens de m'en réjouir ! -, uniquement pour la mise en place du tribunal administratif de Nîmes, à compter, certes, du 1er septembre 2006. Cette échéance tempère ma satisfaction, puisque les effectifs sont évalués en ETPT.

Dans ces conditions, monsieur le ministre, le plan quinquennal adopté en 2002 pourra-t-il être respecté ? Pouvez-vous m'assurer qu'un rattrapage interviendra l'année prochaine ? Quel sera son ordre de grandeur ?

Ensuite, la progression très soutenue du contentieux nous conduit à réfléchir sur l'organisation du travail dans les juridictions administratives. Sans doute un recentrage des magistrats sur l'activité juridictionnelle, qui constitue le coeur de leur activité, est-il nécessaire, en particulier en limitant leur participation à des commissions administratives.

À cet égard, les dispositions relatives à la présidence des instances disciplinaires de neuf professions de santé prévues par la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé devraient entrer en vigueur au cours de l'année 2006.

Le Conseil d'État, qui évalue à quarante magistrats supplémentaires les besoins induits par ce nouveau dispositif, préconise de détacher auprès du ministère de la santé quelques magistrats administratifs, qui assureront ces présidences. Que pense le Gouvernement de cette proposition ?

Enfin, certains contentieux, qui paraissent inutiles, pourraient être évités. Par exemple, les arrêtés de reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière, qui sont notifiés par voie postale, contribuent à alimenter l'inflation des recours. De 2003 à 2004, dans les tribunaux administratifs, une augmentation de 78 % a été constatée. Cette procédure complexe donne lieu à une exécution très faible, de l'ordre de 1 %. Dans ces conditions, le Gouvernement est-il prêt à engager une réflexion dans ce domaine ?

Au bénéfice de ces observations, la commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » dans le projet de loi de finances pour 2006.

La parole est à M. Bernard Vera.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaite axer mon intervention sur le problème de la « sortie » du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Justice ». Ce programme est désormais placé au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'État », aux côtés de deux autres programmes, « Conseil économique et social » et « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

Nous avons d'ailleurs eu l'occasion de faire part de notre opposition à cette nouvelle organisation budgétaire lors du débat sur la mise en oeuvre de la LOLF dans le domaine de la justice.

Un tel choix est d'ailleurs contesté sur toutes les travées de cette assemblée.

La commission des finances et, en son nom, notre collègue Roland du Luart s'interrogent en ces termes : « L'indépendance nécessaire du Conseil d'État et des autres juridictions administratives, ainsi que l'application de règles budgétaires spécifiques à leur situation ont-elles jamais été contrariées par leur dépendance budgétaire du ministère de la justice ? »

Monsieur Frécon, vous préconisez, dans votre rapport sur la mission « Contrôle et conseil de l'État », le regroupement dans une seule mission des juridictions judiciaires et administratives avec une nécessaire adaptation de certaines règles budgétaires à leurs spécificités.

Monsieur le ministre, nous considérons que le choix du Gouvernement de détacher le Conseil d'État et les juridictions administratives de la mission « Justice » est contraire au principe constitutionnel d'indépendance de la juridiction administrative. Ce principe a pourtant été clairement consacré par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 22 juillet 1980 relative à la loi portant validation d'actes administratifs.

En effet, le Conseil constitutionnel considère qu'« il résulte des dispositions de l'article 64 de la Constitution en ce qui concerne l'autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l'indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement ».

L'indépendance de la juridiction administrative était ainsi constitutionnalisée. D'ailleurs, le Conseil constitutionnel réaffirme ce principe dans sa décision du 23 janvier 1987 relative à la loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du conseil de la concurrence et, enfin, dans sa décision du 25 juillet 2001 relative à la LOLF, au profit, cette fois, de la Cour des comptes. Il considère ainsi que, « en vertu du code des juridictions financières, la Cour des comptes est une juridiction administrative ; (...) la Constitution garantit son indépendance par rapport au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif ».

Au vu de ces trois décisions, il semble tout à fait contestable de scinder, comme c'est le cas, les deux ordres de juridiction et de faire sortir les juridictions administratives de la mission « Justice ». En effet, qu'est-ce qui justifie que les tribunaux administratifs ne dépendent pas du même budget que les tribunaux judiciaires ?

Au regard du budget qui nous est présenté, nous pourrions croire que le Gouvernement souhaite, à terme, instaurer un lien de dépendance entre, d'une part, le Conseil d'État et les juridictions administratives et, d'autre part, le ministère de l'économie et des finances.

Ce serait alors prendre le risque de contourner la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle le Gouvernement ne peut empiéter ni sur l'indépendance ni sur les fonctions spécifiques des juridictions judiciaires et administratives.

Par ailleurs, le principe de l'indépendance financière des juridictions administratives est l'une des conditions de l'indépendance de ces juridictions à l'égard du pouvoir exécutif, d'autant plus que celles-ci sont chargées de contrôler les décisions de l'Etat.

Or une telle organisation budgétaire renforce la dépendance financière de la juridiction administrative à l'égard de Bercy.

Sur ce point, je reprendrai les propos de M. le rapporteur spécial concernant l'indépendance de la Cour des comptes à l'égard de Bercy, lesquels s'appliquent parfaitement au Conseil d'Etat et aux autres juridictions administratives : « Les moyens du certificateur ne peuvent dépendre de ceux du certifié ».

Dans ces conditions, mes chers collègues, le groupe communiste républicain et citoyen votera contre les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur spécial, monsieur le rapporteur pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, la mission « Conseil et contrôle de l'État » présente une originalité forte. Elle regroupe, en effet, des crédits qui, dans la configuration précédant la LOLF, se trouvaient dispersés au sein du budget de l'État.

En revanche, les trois programmes qui composent la mission - « Conseil d'État et autres juridictions administratives », « Cour des comptes et autres juridictions financières », « Conseil économique et social » - sont soumis au même régime que les autres programmes du budget général, notamment en termes de performances. Ils sont seulement exemptés de l'obligation de mise en réserve et bénéficieront de modalités allégées de contrôle financier.

Je présenterai, d'abord, le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », qui a été créé afin de permettre aux juridictions financières de remplir en totale indépendance le nouveau rôle qui leur est confié par la LOLF, et qui a été plus directement rattaché à mon ministère. Je détaillerai ensuite le programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives », qui a demandé son rattachement à la mission « Conseil et contrôle de l'État ». Enfin, j'examinerai le programme « Conseil économique et social ».

En ce qui concerne le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 confie à la Cour des comptes deux nouvelles missions d'assistance au Parlement, qu'elle doit remplir en veillant à rester équidistante entre le Parlement et le Gouvernement.

Il s'agit, d'une part, du « dépôt d'un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur et aux comptes associés, qui, en particulier, analyse par mission et par programme l'exécution des crédits » ; d'autre part, de « la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'État. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées ».

Le nouveau statut conféré par la LOLF à la loi de règlement, qui devient un texte législatif de première importance, et la nouvelle mission de certification des comptes de l'État confiée à la Cour des comptes appellent pour celle-ci une totale indépendance la mettant en mesure de jouer pleinement son rôle d'assistance du Parlement et du Gouvernement. C'est d'ailleurs ce qu'a rappelé le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 25 juillet 2001, en relevant qu'« il appartiendra aux autorités compétentes de la Cour des comptes de faire en sorte que l'équilibre voulu par le constituant ne soit pas faussé au détriment de l'un de ces deux pouvoirs ».

Le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » s'inscrit ainsi dans une démarche stratégique engagée dès 2002, qui vise d'abord à améliorer la gestion publique, ensuite à affirmer l'identité professionnelle des juridictions financières et à garantir la qualité de leurs travaux, puis à rendre l'institution plus transparente et plus compréhensible, enfin à mieux intégrer l'action européenne et internationale.

L'indépendance budgétaire de la Cour des comptes se traduira également par des procédures allégées en matière d'exécution de la dépense. À cet égard, un projet d'arrêté ministériel, qui sera publié très prochainement, allégera très substantiellement les contrôles a priori.

Par ailleurs, la Cour des comptes ne sera plus affectée par les mises en réserve de crédits qui pourraient être décidées par le Gouvernement.

Le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » présente, pour 2006, trois caractéristiques essentielles.

Tout d'abord, ce budget reflète le développement des nouvelles missions des juridictions financières, notamment avec la certification des comptes. En effet, plus des trois quarts des moyens des juridictions financières sont dévolus aux missions de contrôle, de conseil et d'expertise.

Ensuite, il s'agit d'un budget à dominante « crédits de personnel ». Environ 88 % des moyens sont consacrés au financement des dépenses de personnel.

Enfin, c'est un budget dans lequel est inscrite la totalité des moyens en personnel affectés aux juridictions financières. Il prend donc en compte en emplois, pour la première fois, les 401 mises à disposition du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

En ce qui concerne le programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives », le rattachement du Conseil d'État à la mission « Conseil et contrôle de l'État » vise à préserver son indépendance - je réponds ainsi à l'interpellation de M. Bernard Vera. Ce rattachement, adopté par le Gouvernement, est tout à fait justifié.

D'abord, il importe d'indiquer que l'application pure et simple, à structure constante, de la loi organique relative aux lois de finances aurait fait du Conseil d'État et des autres juridictions administratives un simple programme de la mission « Justice ». Les responsables du ministère de la justice auraient donc pu procéder à des arbitrages internes pour modifier le montant de la dotation budgétaire destinée au programme « Juridictions administratives ».

Il en serait résulté une remise en cause de l'autonomie budgétaire de la juridiction administrative, puisque le Conseil d'État et son vice-président ont traditionnellement, vous le savez, la maîtrise du budget de l'ensemble de la juridiction administrative.

Ensuite, la place du Conseil d'État au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'État » paraît naturelle aux côtés de la Cour des comptes et du Conseil économique et social. En effet, le Conseil d'État incarne parfaitement cette double mission consultative et juridictionnelle. Il s'agit bien d'identifier une fonction particulière de contrôle de l'exécutif, dans la logique de la LOLF.

À cet égard, la justice administrative est totalement différente de la justice judiciaire : elle conseille, en même temps qu'elle contrôle, le pouvoir exécutif. La justice judiciaire n'exerce ni l'une ni l'autre de ces missions. Certes, le rôle consultatif des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel est, pour l'instant, relativement limité. Mais ces juridictions sont gérées par le Conseil d'État, ce qui justifie l'unité de ce programme.

Au demeurant, ce rattachement budgétaire ne modifiera pas le niveau de contrôle, notamment parlementaire, qui doit naturellement s'exercer sur le Conseil d'État et les autres juridictions administratives. Il n'exonérera pas la juridiction administrative de la recherche de la performance qui lui incombe pour rendre le service qu'est en droit d'attendre le justiciable.

Sur ce point, il est clair - cela a été rappelé - que le Conseil d'État veille à utiliser les moyens qui lui sont alloués, dans un souci constant d'amélioration de la performance des juridictions administratives.

La justice administrative est effectivement confrontée à une difficulté majeure, celle des délais de jugement. La loi d'orientation et de programmation pour la justice a fixé comme objectif de ramener à un an, d'ici à la fin de l'année 2007, les délais de jugement devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, comme c'est déjà le cas devant le Conseil d'État.

Il est vrai que ce délai s'avère très difficile à tenir, compte tenu de l'explosion du contentieux devant les juridictions administratives. En 2003 et en 2004, le nombre des entrées devant les tribunaux administratifs a connu une hausse extrêmement importante - respectivement de l'ordre de 14 % et de 16 %. Le nombre des entrées devant le Conseil d'État a augmenté, quant à lui, de 22 % en 2004. Or la loi d'orientation et de programmation de la justice prévoyait une augmentation du contentieux de 5 % seulement

Le Conseil d'État a donc dû revoir ses objectifs pour 2006 et 2007. On devrait parvenir à des délais moyens de jugement d'un an devant le Conseil d'État, de treize mois devant les cours administratives d'appel, de dix-huit mois devant les tribunaux administratifs.

Je tiens à mentionner les efforts très importants accomplis par le Conseil d'État.

Je pense notamment à l'établissement de contrats d'objectifs et de moyens avec les cours administratives d'appel. Ils ont permis d'obtenir, depuis leur mise en oeuvre, des résultats spectaculaires.

Je pense également à la politique de gains de productivité, avec la mise en place d'indicateurs de productivité, y compris pour les membres du Conseil d'État, et au renforcement de la modulation des primes des magistrats administratifs en fonction du mérite.

Je pense encore à la politique de maîtrise des frais de justice, notamment avec l'expérimentation des téléprocédures, qui permet d'échanger les mémoires par voie électronique. Un bilan économique de cette expérimentation, en termes de coûts de fonctionnement, sera dressé.

Le budget pour 2006 n'est pas aussi favorable qu'il le paraît au premier abord. Les créations d'emploi - vous l'avez souligné, monsieur le rapporteur pour avis - sont très limitées, alors même que le Conseil d'État doit faire face à la création d'un nouveau tribunal administratif à Nîmes à compter du 1er septembre 2006.

Quant à l'augmentation des crédits de fonctionnement, elle correspond, pour une part, à la réévaluation des frais de justice, dont le montant est directement corrélé à l'évolution du contentieux. Cette réévaluation était indispensable dès lors que la dotation, qui était très déficitaire, devient limitative dans le cadre de la LOLF.

En ce qui concerne le programme « Conseil économique et social », la progression des crédits correspond à l'augmentation de la valeur du point de la fonction publique et à un abondement de crédits permettant le paiement des charges patronales pour pension des personnels, qui relevaient jusqu'alors du budget des charges communes.

S'agissant des objectifs de performances et des indicateurs pour cette mission, je me bornerai à souligner la difficulté que l'on rencontre à définir des indicateurs de performance pour les activités de conseil. Plusieurs objectifs et indicateurs ont été dégagés. M. le Premier ministre et moi-même serons attentifs à toute suggestion susceptible de les promouvoir et de les améliorer.

Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les observations que je tenais à présenter sur la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

Nous allons procéder à l'examen des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État » (+ article 75 ter) figurant à l'état B.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Monsieur le ministre, comme vous, nous sommes attentifs à l'exigence d'indépendance de l'institution judiciaire. Qu'elle soit administrative ou judiciaire, la justice est indépendante !

Les membres de la commission des finances s'étonnent donc des arbitrages relatifs à cette mission « Conseil et contrôle de l'État ». Dans un premier temps, ils avaient suggéré que la Cour des comptes échappe à une mission qui se trouvait largement sous la responsabilité du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. En effet, monsieur le ministre, vous l'avez rappelé à la suite de M. le rapporteur spécial : celui qui certifie les comptes - c'est la grande mission confiée à la Cour des comptes par la loi organique relative aux lois de finances - ne peut dépendre de celui qui les tient et les arrête.

Cette réflexion a été reprise par M. Philippe Séguin, lorsqu'il est devenu Premier président de la Cour des comptes. Nous l'avons vu, non sans surprise, reprendre l'argumentation développée par la commission des finances du Sénat, ce que n'avait pas fait, à l'époque, son prédécesseur.

M. Philippe Séguin a obtenu gain de cause, entraînant avec lui le Conseil d'État, mais laissant le programme « Justice judiciaire » sous la responsabilité de la mission « Justice ». Nous nous en sommes étonnés. Dans notre esprit, la justice est absolument indépendante : c'est la Constitution qui en a posé l'exigence ! Nous ne voudrions donc pas qu'il y ait d'ambiguïté à cet égard.

Nous nous sommes même demandé si ce n'était pas l'École nationale d'administration qui l'avait emporté sur l'École nationale de la magistrature !

Seuls des esprits malicieux ont pu former de telles hypothèses !

Toujours est-il que nous considérons que l'arbitrage rendu n'est pas satisfaisant et sans doute faudra-t-il un jour réexaminer cette question. Il serait en effet fâcheux que les magistrats de l'ordre judiciaire nourrissent quelque incompréhension vis-à-vis de leurs collègues de l'ordre administratif.

Certes, nous comprenons que la juridiction supérieure - la Cour des comptes, le Conseil d'État - participe à la mission « Conseil et contrôle de l'État ». En revanche, nous ne pouvons totalement agréer l'arbitrage qui consiste à inclure, dans cette même mission, les juridictions administratives et les juridictions financières, notamment les chambres régionales des comptes.

Tel est le sentiment de la commission des finances en la matière, monsieur le ministre.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 45 :

Le Sénat a adopté.

J'appelle en discussion l'article 75 ter qui est rattaché pour son examen aux crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État » :

La parole est à M. Yves Détraigne, sur l'article.

Je souhaite revenir sur une question centrale pour la mission que nous examinons.

Monsieur le ministre, j'ai bien entendu les raisons pour lesquelles les crédits du Conseil d'État et des juridictions administratives figurent dans la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

En tant que rapporteur de la mission « Justice » et membre de la commission des lois, dont j'exprime le sentiment, je suis surpris par l'argumentaire utilisé pour justifier le rattachement des crédits des juridictions administratives à la mission « Pouvoirs publics ».

Vous nous avez indiqué, monsieur le ministre, que deux arguments justifiaient ce rattachement : le souci de l'indépendance de la juridiction administrative et le rôle de conseil que joue la juridiction administrative, et en tout cas le Conseil d'État.

S'agissant du premier argument, il est évident que la justice doit être indépendante, mais je ferai remarquer que les crédits de la Cour de cassation, juridiction suprême de l'ordre judiciaire, dont l'indépendance doit également être garantie, sont pourtant restés rattachés à la mission « Justice », et que le directeur du programme qui les gère se trouve être un responsable du ministère de la justice !

S'agissant du second argument invoqué, à savoir que le Conseil d'État, comme son nom l'indique, conseille l'État, même si ce n'est pas là sa fonction principale, je ferai remarquer que la Cour de cassation, elle aussi, a notamment pour mission de donner des avis à l'État. Elle a exercé cette fonction récemment, suscitant un certain nombre de commentaires, puis un débat au Sénat.

Sans entrer dans les détails, à la suite de l'avis rendu par la Cour de cassation, en effet, une proposition de loi relative à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité a été déposée par notre collègue Laurent Béteille, puis adoptée par notre assemblée.

Les arguments présentés pour justifier que les crédits du Conseil d'État soient retirés de la mission « Justice » et rattachés à la mission « Pouvoirs publics » auraient pu, mutatis mutandis, être appliqués à une partie au moins de l'institution judiciaire.

Sans trop anticiper sur la discussion, lundi prochain, du budget de la mission « Justice », je souhaitais le faire remarquer. §

Je mets aux voix l'article 75 ter.

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la loi organique relative aux lois de finances a transféré les crédits destinés au fonctionnement des pouvoirs publics vers une mission spécifique, clairement identifiée, dont le périmètre est inchangé par rapport au budget précédent, mais dont la nomenclature a été légèrement remaniée.

La mission regroupe, ainsi, les crédits destinés à la présidence de la République, à l'Assemblée nationale et au Sénat, en dissociant le coût du fonctionnement de notre institution parlementaire de ceux du jardin et du musée du Luxembourg. Elle comprend, également, une action « Chaîne parlementaire », qui distingue La Chaîne Parlementaire de l'Assemblée nationale et Public Sénat. Enfin, la mission regroupe les crédits destinés au Conseil constitutionnel, à la Haute Cour de justice et à la Cour de justice de la République.

L'évolution des crédits est maîtrisée, puisqu'elle est en hausse de 1, 88 % par rapport à la loi de finances pour 2005.

Monsieur le ministre, reconnaissons que, lorsque la loi de finances a été approuvée par le Conseil des ministres et que les bleus ont été mis à notre disposition, nous n'avons pas été surinformés ! En effet, le bleu concerné ne contenait pratiquement rien.

C'est une catastrophe !

Les contrôles que j'ai pu réaliser ont donc été extrêmement sommaires.

Nous n'avons rien contrôlé du tout !

M. Jean Arthuis, rapporteur spécial. Toutefois, l'esprit de la loi organique, c'est le contrôle a posteriori, celui de l'exécution budgétaire.

J'exprime le voeu que, l'an prochain, lors de l'examen de la loi de finances pour 2007, nous recevions une information détaillée, dès que le projet de loi de finances sera soumis à l'approbation du Conseil des ministres, afin que le rapporteur spécial puisse mener ses contrôles avec diligence.

Cela dit, mes chers collègues, la commission des finances vous invite à approuver les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

ministre, mes chers collègues, aux termes de la LOLF, la mission « Pouvoirs publics » regroupe une ou plusieurs dotations constituant des unités budgétaires dérogatoires, affranchies, notamment, des contraintes de performance.

Se trouvent, par exemple, dans cette mission, les crédits concernant le Conseil constitutionnel, la Haute Cour de justice et la Cour de justice de la République, juridictions reconnues par la Constitution, mais qui exercent un rôle tout à fait spécifique et qui, en conséquence, ne sont pas rattachées à la mission « Justice ».

Je note, au passage, que le Conseil constitutionnel, qui, en 2004, s'était engagé à limiter ses dépenses afin de contribuer à l'effort de rigueur budgétaire, a effectivement réduit ses demandes de crédits. Je crois que cela mérite d'être souligné.

Toutefois, en tant que rapporteur pour avis du budget de la justice, je profiterai de l'examen des crédits de la mission « Pouvoirs publics » pour me faire l'écho des remarques formulées par la commission des lois sur la place du Conseil supérieur de la magistrature, le CSM, qui, dans la nouvelle nomenclature budgétaire, constitue une simple action du programme « Justice judiciaire », au sein de la mission « Justice ».

Pour la commission des lois, en effet, ce rattachement exprime imparfaitement la position institutionnelle du CSM qui, en raison de son rôle singulier, consacré par la Constitution, mériterait de bénéficier d'un traitement budgétaire adapté, analogue à celui des juridictions que j'ai citées.

La commission des lois considère que la mission particulière du CSM n'est réductible à aucune autre fonction exécutive ou judiciaire et que le rôle qu'il assure auprès du Président de la République, garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire, devrait conduire à inscrire ses crédits dans la mission « Pouvoirs publics ». Nous souhaitons donc que les contours de cette mission continuent d'évoluer.

Enfin, j'observe, à l'instar de M. le président de la commission des finances, que, de façon assez surprenante, ont été nommés deux rapporteurs, l'un à la commission des finances et l'autre à la commission des lois, pour examiner les crédits de la mission « Pouvoirs publics », alors même que le bleu budgétaire se résume à deux tableaux que n'accompagne aucun commentaire !

Je me contenterai de faire un seul commentaire sous la forme d'une question : cette présentation s'inscrit-elle bien dans l'esprit de la LOLF ?

Sous ces réserves, et en espérant que leur répartition soit améliorée à l'avenir, comme l'a demandé M. le président de la commission des finances, je voterai les crédits de cette mission. (M. François Marc applaudit.)

Très bien !

La parole est à M. Bernard Vera.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Pouvoirs publics » présente une dotation relativement réduite pour 2006, légèrement inférieure à 872 millions d'euros. Cette mission représente en fait un ensemble issu de l'ancien titre II du budget des charges communes, budget qui est dorénavant scindé en cinq missions que nous allons examiner successivement dans la journée.

Nous nous interrogeons sur la pertinence de la définition des missions budgétaires découlant de ce découpage, d'autant que nous sommes confrontés, avec cette mission précise, à un budget de dotations sans contrepartie en termes d'évaluation. Il n'y a pas, en effet, de projet annuel de performance dans la mission « Pouvoirs publics ».

Nous sommes donc en présence de crédits destinés à être utilisés sans être évalués, et tout se passe comme si nous fonctionnions « à guichets ouverts ».

Sans doute la nature des budgets concernés justifie-t-elle cette exception à la règle, mais cela doit-il dispenser d'une transparence plus grande dans l'affectation des sommes rassemblées dans le cadre de cette mission ?

Comme le note M. Bourguignon dans le rapport spécial de l'Assemblée nationale sur cette mission, si le mouvement global est caractérisé par une relative stabilité, puisque l'évolution des crédits se situe dans la norme de progression des dépenses budgétaires, ce résultat est atteint grâce à un jeu de compensation des hausses de crédits par des baisses observées ailleurs.

Ainsi, la dotation au Conseil constitutionnel est en réduction, tandis que le coût de fonctionnement de la chaîne parlementaire connaît une nouvelle progression sensible. Sans nous inquiéter outre mesure d'une telle évolution, nous pourrions peut-être réfléchir à l'impact du travail accompli par les équipes des deux chaînes concernées, surtout depuis que ces dernières sont toutes les deux diffusées de manière plus large grâce à la télévision numérique terrestre et au développement des réseaux câblés.

Si nous voulions procéder à une évaluation dans ce domaine, il serait intéressant de mesurer l'intérêt des Françaises et des Français pour l'activité parlementaire ainsi que leur degré de satisfaction, à une époque où il est souvent de bon ton de critiquer l'activité politique dans son ensemble.

En outre, ici comme ailleurs, la gestion des budgets dévolus à nos institutions appelle la recherche du meilleur coût au regard de l'efficacité attendue. Nous pourrions notamment réaliser quelques économies, en ayant moins recours aux services extérieurs dans un certain nombre de domaines.

Enfin, nous ne pouvons que regretter le caractère assez fragmentaire des éléments de mesure de la dépense de la Présidence de la République, ce qui nuit à une parfaite connaissance des faits et motive, en retour, certaines interrogations. Dans son rapport, M. Bourguignon évoque à ce propos un « refus de la transparence ». Peu de précisions ont en effet été apportées sur la réalité des dépenses de fonctionnement, notamment en personnel, de la Présidence de la République, ce qui ne peut que nourrir bien des questionnements.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, telles sont les observations que nous comptions formuler sur les crédits de cette mission.

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai bien noté les observations de MM. Arthuis et Détraigne sur la mission « Pouvoirs publics ». Comme vous l'avez dit, monsieur le président de la commission des finances, il s'agit d'une mission tout à fait spécifique, et ce à un triple point de vue.

D'abord, elle regroupe les crédits de la plupart des organes constitutionnels de la République, qui, dans la présentation antérieure à la LOLF, se trouvaient dispersés au sein du budget de l'État.

Ensuite, les crédits de cette mission constituent des dotations, et non des programmes : ils bénéficient en effet d'une dérogation au droit commun établi par la LOLF et sont dispensés à la fois des contraintes de performance et de régulation budgétaire.

Enfin, monsieur Vera, dans la mesure même où ces dotations concernent les pouvoirs publics, elles sont soumises au principe de la séparation des pouvoirs. Comme l'indique le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 2001, ce traitement particulier a pour objectif d'assurer « la sauvegarde du principe d'autonomie financière des pouvoirs publics concernés », conformément à la règle selon laquelle « les pouvoirs publics constitutionnels déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement ». Or je sais que l'ensemble du Sénat est particulièrement attaché au respect de ce principe.

Il n'y a donc pas lieu, pour le Gouvernement, de commenter ces dotations, non seulement celles des assemblées, mais aussi celles de la Présidence de la République, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République.

Dans ces conditions, je me bornerai à constater, comme vous, monsieur Arthuis, que les dotations de cette mission se caractérisent par une évolution fermement maîtrisée.

Absolument !

Les dotations des deux assemblées parlementaires font apparaître une augmentation uniforme de 1, 8 %, soit le taux d'inflation retenu pour l'élaboration du projet de loi de finances. Cette modération doit être soulignée, alors que plus de 80 % des dépenses de chaque assemblée sont des dépenses de personnel.

La chaîne parlementaire relève non pas de la compétence du Gouvernement, mais exclusivement des deux assemblées. J'observerai donc simplement que sa dotation pour 2006 affiche un taux d'augmentation plus modéré que celui de 2005, lequel était d'ailleurs justifié par la nécessité, à l'époque, de prendre en compte les coûts de diffusion de la télévision numérique terrestre.

La Présidence de la République relève, comme les assemblées parlementaires, de la mission « Pouvoirs publics ». À l'instar de ces dernières, sa dotation est caractérisée par une évolution très modeste, en augmentation de 1, 77 %, soit un taux très légèrement inférieur à celui du taux prévisionnel d'inflation.

Le budget de la Présidence de la République est également marqué par un effort de bonne gestion, qui s'applique naturellement aux services de l'Élysée comme à tous les services de l'État. Nous pouvons notamment constater un effort particulier d'économies dans les dépenses de fonctionnement, qui permettra, je le précise, de financer, sans majoration de la dotation, des dépenses inéluctables d'équipements et de travaux.

La dotation du Conseil constitutionnel montre, elle aussi, un souci de bonne gestion. Elle diminue, dans la mesure où n'est proposée qu'une seule « dotation exceptionnelle », en vue de financer la première phase de préparation de l'élection présidentielle, au lieu des deux dotations exceptionnelles constatées en 2005.

Enfin, la dotation de la Cour de justice de la République fait apparaître une parfaite stabilité en 2006, avec la reconduction de la dotation de 945 900 euros décidée en 2005.

Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les observations que je tenais à présenter sur la mission « Pouvoirs publics ».

Nous allons procéder à l'examen des crédits de la mission « Pouvoirs publics » figurant à l'état B.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement (et article 79).

La parole est à M. Michel Moreigne, rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Direction de l'action du Gouvernement » regroupe l'essentiel des crédits relevant des services du Premier ministre. Ces dotations concourent soit à l'accomplissement de fonctions d'état-major de la politique gouvernementale, quasi régaliennes, soit à la mise en oeuvre d'actions interministérielles, qui ont donc un caractère transversal. Ainsi, une telle mission ne peut pas correspondre à la mise en oeuvre au sens strict d'une politique publique, tel que précisé à l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui s'élèvent à 535 millions d'euros, sont répartis entre deux programmes.

Le programme « Coordination du travail gouvernemental » est doté de 397 millions d'euros. Il comprend les crédits du Secrétariat général de la défense nationale, le SGDN, ceux du Commissariat général au Plan, de plusieurs autorités administratives indépendantes, telles que le Médiateur de la République et le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le CSA, ainsi que les crédits des directions d'administration centrale qui sont rattachés au Premier ministre.

Le programme « Fonction publique », doté de 138 millions d'euros, correspond aux crédits, somme toute modestes, d'action sociale interministérielle, qui sont gérés par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique.

La constitution de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » est ainsi le moins mauvais choix possible pour regrouper des crédits par nature hétérogènes.

Toutefois, certaines dépenses ne relèvent ni de l'exercice des fonctions gouvernementales d'état-major ni de l'action interministérielle. La maquette budgétaire doit donc encore évoluer. À cette fin, la commission des finances a adopté un amendement tendant à créer un nouveau programme intitulé « Développement et régulation des médias ».

Après ces observations sur l'architecture de la mission, il faut souligner que la mise en oeuvre de la LOLF est un facteur de plus grande lisibilité de dépenses qui étaient auparavant opaques. Le Parlement dispose désormais d'une information détaillée sur les emplois de la mission et la finalité des crédits regroupés de manière généralement cohérente, par action ou sous-action. En outre, l'augmentation des fonds spéciaux représente un effort de sincérité.

Cela étant, la nouvelle présentation budgétaire met aussi en relief certaines lacunes et déficiences dans la programmation des crédits.

Ainsi, les comparaisons avec les dotations 2005 montrent une augmentation des dépenses, au-delà de la progression affichée des crédits de 1, 5 %, soit 7 millions d'euros. En effet, en totalisant la hausse des seuls crédits du SGDN, des fonds spéciaux, du nouveau dispositif de chèque emploi-service universel et des aides au logement, le total des augmentations de dépenses dépasse 30 millions d'euros, sans qu'elles soient compensées par les rares diminutions de crédits.

Certaines hausses de crédits sont insuffisamment motivées. Ainsi, le bleu ne justifie pas la hausse de 300 % des crédits d'action sociale interministérielle dans le domaine du logement. Dans un souci de plus grande sincérité budgétaire, et à défaut d'explication, les rapporteurs spéciaux proposent dans un autre amendement de « seulement » doubler ces crédits, ce qui permettrait de limiter la hausse des crédits proposés par le Gouvernement. Nous souhaitons fortement qu'à cette occasion le Gouvernement veuille bien en préciser l'affectation et la justification, tout en sachant qu'il s'agit de crédits d'action sociale, malgré tout fort modestes, que nous n'avons pas l'intention de supprimer.

Très bien !

La parole est à M. François Marc, rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, prolongeant ainsi les propos de Michel Moreigne, également rapporteur spécial de la commission des finances, je voudrais souligner que d'autres augmentations de crédits sont erronées : le bleu affiche une progression de 900 % des dépenses de personnel de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, alors qu'il nous avait été précisé que l'intention du Gouvernement était de majorer ces crédits de 0, 29 million à 0, 38 million d'euros, et non de 0, 29 million à 2, 91 millions d'euros. Pour corriger cette erreur matérielle, il vous sera proposé, mes chers collègues, un amendement de rectification portant sur 2, 5 millions d'euros.

Au demeurant, les services financiers du Premier ministre reconnaissent que les outils dont ils disposent ne permettent pas la vérification des documents et calculs transmis par les différents services contributeurs. À titre d'exemple, l'absence de mise en place d'ACCORD 2 par le Médiateur de la République ne facilite certes pas un tel suivi.

A contrario, d'autres lignes de crédits semblent avoir été malencontreusement oubliées. Ainsi, les 100 000 euros de recettes attendues par le Commissariat général au Plan au titre de fonds de concours n'apparaissent pas dans les prévisions budgétaires.

Quant au Conseil d'analyse de la société, aucune dépense n'est inscrite dans le présent projet de loi de finances dans la sous-action « Conseil d'analyse de la société », alors que les besoins estimés sont identiques à ceux de l'année 2005, soit 150 000 euros. Il peut donc être supposé que les moyens du Conseil d'analyse de la société ne relèvent pas de la sous-action relative à cette autorité administrative indépendante : si tel était le cas, il conviendrait alors de mettre en cohérence la maquette budgétaire avec les dotations proposées.

La traditionnelle sous-évaluation en loi de finances initiale des crédits d'action sociale interministérielle, gérés notamment par la Mutualité fonction publique, n'est pas soutenable à terme : le fonds de roulement a été continûment sollicité pour combler cette sous-évaluation ou, comme en 2005, répondre à « l'effort » de régulation budgétaire. En 2007, il ne sera certainement plus possible d'opérer un nouveau prélèvement, et un effort accru de sincérité budgétaire devra être opéré en loi de finances initiale.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent pourtant que d'autres autorités administratives indépendantes ne disposent pas des moyens nécessaires au développement de leurs missions. Le CSA déplore une diminution de ses crédits à périmètre constant, alors qu'il doit faire face au déploiement de la télévision numérique terrestre. Quant à la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS, ses moyens n'augmentent pas en proportion des sollicitations croissantes : ses membres ont dû prendre personnellement en charge une partie de leurs frais de mission, et le bouclage des dossiers en fin d'année est désormais assuré habituellement par un stagiaire de l'Institut d'études politiques de Paris, ce qui est regrettable.

La préparation de la prochaine loi de finances devra ainsi fournir l'occasion de justifier au premier euro l'ensemble des crédits demandés, ainsi que je vous y invite dans le rapport cosigné par notre collègue M. Michel Moreigne.

Dans cette perspective, la réflexion sur les objectifs et indicateurs de performance devra être poursuivie et approfondie. Si les objectifs et indicateurs proposés sont globalement satisfaisants, il est regrettable qu'ils ne décrivent qu'un tiers des moyens du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ». Le Secrétariat général de la défense nationale, le Commissariat général du Plan, le CSA et le Médiateur de la République, doivent aussi inscrire leur action dans une démarche de performance. Le SGDN a d'ailleurs engagé une réflexion en ce sens, dont il a fait part à vos rapporteurs spéciaux.

Compte tenu de ces observations, la commission des finances a proposé l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ainsi modifiés, et l'adoption de l'article 79 rattaché, sous réserve d'un amendement de coordination à cet article.

La parole est à Mme le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission des lois a décidé de se saisir pour avis de l'intégralité de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Cette mission constitue un ensemble hétérogène dans la mesure où elle regroupe, dans un premier programme, les crédits alloués au service du Premier ministre et à certaines autorités administratives indépendantes et, dans un second programme, le budget du ministère de la fonction publique.

L'avis rendu par la commission des lois comprend également un large développement sur les charges de personnel et l'évolution générale de la fonction publique, mais je n'y reviendrai pas, puisque nous avons déjà eu l'occasion d'en débattre en première partie.

S'agissant des crédits alloués au ministère de la fonction publique, je ne ferai que trois remarques ponctuelles.

Premièrement, les crédits relatifs à la réforme de l'État et à la prospective n'étant plus inscrits dans ce programme, ne serait-il pas plus logique que le directeur général de l'administration et de la fonction publique en soit le gestionnaire plutôt que le secrétaire général du Gouvernement ?

Deuxièmement, les objectifs et indicateurs de performance fixés pour ce programme permettent de couvrir de façon effective l'essentiel du champ d'intervention du ministère de la fonction publique. Toutefois, il pourrait être bienvenu d'évaluer la qualité de la formation initiale assurée par l'ensemble des écoles bénéficiant de subventions, une enquête annuelle étant actuellement uniquement prévue pour les Instituts régionaux d'administration et non pour l'École nationale d'administration. Cette remarque figurait d'ailleurs également dans le rapport de la commission des finances.

Enfin, troisièmement, je me félicite des trois mesures nouvelles prévues dans le budget en matière d'action sociale interministérielle, à savoir : la mise en place, pour les agents de l'État, du chèque-emploi-service universel, le CESU, et de la garantie de paiement des loyers et des charges, dite garantie LOCA-PASS, ainsi que l'extension à l'ensemble du territoire et la revalorisation, pour certains secteurs, de l'aide et du prêt à l'installation des personnels de l'État.

Le programme « Coordination du travail gouvernemental » se distingue, quant à lui, par un contenu assez hétéroclite. On y trouve d'abord les services du Premier ministre, tels que le Secrétariat général du Gouvernement, le Commissariat général du Plan en voie d'intégration dans le nouveau centre d'analyse stratégique ou la direction de la Documentation française.

Ce programme comprend ensuite sept autorités administratives indépendantes, et non des moindres, puisqu'elles participent à la défense des libertés : le Médiateur de la République, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, ou encore la Commission nationale de déontologie de la sécurité.

Ce regroupement de services et d'autorités très divers m'amène à faire une première observation : les objectifs et indicateurs de performance du programme « Coordination du travail gouvernemental » devraient être plus exhaustifs.

En effet, seules trois des onze actions du programme sont dotées de tels objectifs, la plupart mesurant la qualité et l'efficacité de l'information administrative. Le champ très large du programme est donc loin d'être couvert par les indicateurs de performance.

Pourquoi ne pas doter d'objectifs et d'indicateurs certaines missions de coordination qui en sont aujourd'hui dépourvues ?

La commission des lois vous suggère en particulier, monsieur le ministre, de créer pour le nouveau Secrétariat général aux affaires européennes un objectif portant sur l'exécution des directives communautaires par la France et, pour le secrétariat général du Gouvernement, un objectif visant les délais de publication des textes réglementaires d'application des lois.

Des objectifs et indicateurs devraient en outre être institués pour les autorités administratives indépendantes. Certaines d'entre elles ont d'ailleurs lancé une réflexion commune afin d'élaborer des indicateurs pertinents. Cette information nous a été communiquée par le Médiateur de la République.

Enfin, je souhaite évoquer la situation des autorités administratives indépendantes dans la nouvelle architecture budgétaire définie par la LOLF. Le nouveau cadre budgétaire a abouti à la dispersion de ces autorités, sans critère précis, dans plusieurs missions et programmes. L'article 7 de la LOLF dispose pourtant qu'un programme doit regrouper « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions ». Aussi peut-on se demander s'il est vraiment cohérent de ranger le CSA et le Médiateur de la République aux côtés des services du Premier ministre !

Qui plus est, le rattachement des autorités administratives indépendantes à des programmes où figurent des administrations relevant directement du Gouvernement leur rend applicable le principe de fongibilité des crédits instauré par la LOLF, ce qui porte atteinte à l'autonomie de gestion de ces autorités.

En effet, pour assurer leurs missions de régulation et de protection des libertés en toute indépendance, ces autorités doivent bénéficier d'une autonomie financière. Elles n'échappent pas pour autant à tout contrôle, puisque leur activité est soumise à l'examen de la Cour des comptes et du Parlement.

La commission des lois vous invite par conséquent, monsieur le ministre, à mieux prendre en compte les spécificités des autorités administratives indépendantes dans la nouvelle architecture budgétaire, et vous présente à cette fin un amendement.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du projet de loi de finances pour 2006 consacrés à la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

J'indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n'appartenant à aucun groupe.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de vingt minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Bernard Vera.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avec les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », c'est la place que l'on accorde, dans le paysage institutionnel français, aux autorités administratives indépendantes spécifiques à certaines activités économiques et sociales qui est en question.

En effet, une fois écarté le travail gouvernemental et, singulièrement, le fonctionnement des services du Premier ministre, nous nous trouvons face à la liste des autorités indépendantes qui, au fil des ans, ont été créées par le législateur.

Dans ces domaines, l'actualité récente a été marquée par au moins deux événements significatifs.

Le premier, c'est l'appel à l'opinion publique du président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, Pierre Truche, soulignant dès septembre 2005 que ses services n'étaient plus en situation de fonctionner correctement, leur budget ayant été amputé d'une bonne part des crédits votés par le Parlement.

Au moment où nous devons éviter toute coupure entre la nation et sa police, comment ne pas considérer surprenant de réduire les moyens de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS, alors que l'on prévoit d'accroître, de manière très sensible, ceux de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, la CNCIS ?

Second événement : l'interruption subite des fonctions du Commissaire général au Plan qui a appris, par la presse, qu'il était démis de ses fonctions par décret.

Au-delà de la procédure, pour le moins discutable, c'est en fait la conception même de la planification qui est aujourd'hui en question.

La décentralisation est en effet largement conçue comme un outil de désengagement de l'État dans des domaines tels que le développement des investissements dans les réseaux routiers, le développement des services associés à l'activité scolaire, de larges pans de l'action culturelle, la majeure partie de la politique sociale, l'essentiel de la politique du logement, une grande part des politiques de l'emploi, au profit d'une extension des compétences confiées aux collectivités locales.

Tout se passe comme si, peu à peu, nous assistions à un effacement de l'État sur le terrain, accompagnant le déclin d'une dépense publique de plus en plus concurrencée par l'appel aux financements privés et le développement de la fiscalité purement incitative.

Les termes de la lettre de mission adressée par le Premier ministre à la nouvelle titulaire du poste de commissaire au Plan, Mme Sophie Boissard, sont sans équivoque : « La logique de planification qui a présidé à la création du Commissariat général du Plan n'est plus adaptée aux caractéristiques d'une économie ouverte et d'une société complexe. Dans le même temps, la conduite de l'action gouvernementale, dans un univers incertain et soumis à des évolutions de plus en plus rapides, doit davantage, que par le passé, reposer sur une analyse précise des défis posés par la mondialisation et une meilleure compréhension des problèmes de la société. C'est pourquoi j'ai décidé, le 27 octobre dernier, de faire du Commissariat général du Plan un centre d'analyse stratégique directement rattaché au Premier ministre. »

Ce choix purement idéologique signifie la soumission de l'action publique aux impératifs financiers et stratégiques des groupes engagés dans la mondialisation économique.

Compte tenu de cette orientation, le groupe CRC ne votera pas les crédits de cette mission.

La parole est à M. Jacques Mahéas.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans le cadre de la nouvelle loi de finances, la mission « Direction de l'action du Gouvernement », que nous examinons ce matin, regroupe deux programmes, qui n'ont pourtant pas de lien direct : le programme 129, « Coordination du travail gouvernemental », qui rassemble des crédits pour le moins hétérogènes et le programme 148, « Fonction publique ».

Ce dernier programme, auquel je vais me limiter, faute de temps, est divisé en deux actions : « Formation des fonctionnaires » et « Action sociale interministérielle ».

Avec 138, 4 millions d'euros, les crédits alloués à la fonction publique augmenteraient de 4, 3 %, mais la nouvelle nomenclature rend les comparaisons avec le dernier exercice budgétaire hasardeuses, voire impossibles. De surcroît, en ce qui concerne l'action sociale interministérielle, de nombreux transferts étaient intervenus dans le budget pour 2005, notamment celui de la gestion des allocations familiales vers les caisses d'allocations familiales. Comme, à structure constante, le budget pour 2005 diminuait de 8 %, on conçoit aisément que 2006 ne sera pas une année de rattrapage pour les fonctionnaires.

Même si la baisse de 1 % des crédits de formation peut sembler modique, ne trouvez-vous pas, monsieur le ministre, que la faiblesse de l'effort consenti contredit les objectifs affichés de modernisation et de transparence ?

Les crédits relatifs à l'action sociale interministérielle augmentent, eux, de 10, 5 %, mais le budget pour 2005 avait vu disparaître de son périmètre les allocations familiales et l'aide à l'amélioration de l'habitat des fonctionnaires retraités, tandis que les aides ménagères à domicile pour les retraités étaient fortement réduites.

Pour 2006, les crédits d'insertion des personnes handicapées ont disparu du programme « Fonction publique », au profit d'un fonds interministériel. Il serait intéressant que vous nous précisiez, monsieur le ministre, à combien s'élève ce fonds pour les agents de la fonction publique.

Les agents de l'État auront désormais accès au chèque emploi service universel dont bénéficient les salariés du secteur privé. Cette formule sera ciblée sur la garde d'enfants de moins de trois ans. C'est une bonne mesure, mais qui ne doit ni être présentée comme alternative à une revalorisation salariale, ni masquer le manque évident de places de crèche.

Autre innovation, un dispositif analogue à celui des LOCA-PASS sera expérimenté, mais nous manquons d'informations sur l'usage des 500 000 euros affectés à ce projet.

Toujours est-il que, chaque année, l'action sociale interministérielle se vide un peu plus de son contenu.

Peau de chagrin donc que les actions menées en faveur de la fonction publique !

La séparation en deux missions distinctes de la fonction publique et de la modernisation de l'État, passée sous tutelle de Bercy, montre bien l'orientation purement comptable prise par votre gouvernement, monsieur le ministre. Ce choix politique, déjà lisible dans l'organisation des ministères, se fait au détriment de la cohérence, car la réforme de l'État ne saurait s'opérer sans les fonctionnaires, qui en sont les acteurs principaux.

Mercredi soir, M. Copé a tenté de nous expliquer l'efficience d'une telle architecture, mais j'avoue qu'il ne m'a guère convaincu.

D'autre part, il nous a annoncé « une procédure d'audit, comme jamais l'État n'en a réalisé ». Dont acte ! Mais, bien que cette démarche soit prévue dans les six mois à venir, le ministre nous certifie déjà qu'il va « accentuer la baisse des effectifs de l'État ». Il anticipe par conséquent les conclusions de cet audit. À quoi sert d'établir un diagnostic supposé transparent lorsqu'on a une idée si précise du remède, en l'occurrence, de la purge ?

Monsieur le ministre, j'aimerais, en outre, que vous nous précisiez qui est responsable du programme « Fonction publique ». Est-ce le secrétaire général du Gouvernement, le directeur de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique, la DGFAP, ou vous-même ?

Dans un contexte de nouvelle réduction des effectifs, de diminution du pouvoir d'achat, tant des actifs que des retraités, de coups répétés portés au statut, les membres du groupe socialiste du Sénat ne voteront pas un projet de budget qui manque à ce point de l'ambition nécessaire pour aider les fonctionnaires à relever les défis d'un État moderne.

La LOLF ne saurait servir de prétexte à opérer des coupes claires dans les dépenses et les effectifs, sans mener, avant tout, un véritable débat d'orientation sur le devenir de la fonction publique.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, messieurs les rapporteurs spéciaux, madame le rapporteur pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, j'interviens aujourd'hui, au nom du Premier ministre, sur les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » comprenant les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » et ceux du programme « Fonction publique ».

S'agissant du premier programme, les crédits demandés pour 2006 s'élèvent à 396 500 000 euros, soit une augmentation de 0, 5 % par rapport à l'année précédente. Cette somme doit permettre aux services rattachés du Premier ministre de l'assister dans les fonctions d'état-major liées à la direction du Gouvernement, les fonctions de stratégie et de prospective, les fonctions de coordination sectorielle et les fonctions d'information administrative.

Le plafond d'emploi utilisé s'établit à 2 954 emplois, soit 34 emplois équivalents supplémentaires par rapport à 2005 et 20 créations nettes.

Les crédits du programme « Fonction publique » s'élèvent, quant à eux, à 138 millions d'euros, soit une légère augmentation, de 4 %, par rapport à 2005. Ils sont répartis de façon équilibrée entre deux actions. Ainsi, 70 millions d'euros sont affectés à la formation des fonctionnaires et 67, 8 millions d'euros sont attribués à l'action sociale interministérielle.

Cette hausse doit permettre, d'une part, d'assurer le financement des actions de formation et de prestations sociales existantes et, d'autre part, de mettre l'accent sur l'environnement quotidien du fonctionnaire, point évoqué par plusieurs d'entre mesdames, messieurs les sénateurs, notamment en dynamisant l'action sociale interministérielle.

S'agissant des crédits consacrés à l'action « Formation des fonctionnaires », ils permettent notamment le financement de la formation initiale assurée à la fois par l'École nationale d'administration, l'ENA, et par les cinq instituts régionaux d'administration, les IRA, celui de la préparation aux concours administratifs de la formation interministérielle continue et du soutien aux associations de formation et aux organisations syndicales dans le cadre de leur action de formation.

La subvention de fonctionnement de l'ENA est reconduite au niveau de la loi de finances initiale de 2005. Sur le plan budgétaire, ces crédits permettent d'intégrer les effets du transfert effectif de l'école à Strasbourg et la mise en place de la réforme de la scolarité.

Quant aux crédits consacrés à l'action sociale, ils sont en augmentation de 10 % par rapport à l'année précédente. Ils vont nous permettre, d'une part, de maintenir les prestations actuelles individuelles et collectives et, d'autre part, de modifier le contenu des prestations existantes de manière à les rendre plus efficaces et à créer de nouvelles prestations pour les agents. Je souhaite en évoquer trois devant vous.

L'aide à l'installation des personnels de l'État, l'AIP, bénéficie de 7, 5 millions d'euros. Cette aide est actuellement affectée en Île-de-France, en région PACA et dans les zones urbaines sensibles, secteurs dans lesquels les difficultés de logement sont les plus importantes. Après discussion avec les organisations syndicales, je souhaite pouvoir rénover ce dispositif afin de le revaloriser sur les zones existantes et réfléchir à son extension sur l'ensemble du territoire.

Le Gouvernement travaille avec les partenaires sociaux depuis plusieurs mois sur ce sujet, qui sera évoqué de nouveau mardi à l'occasion des premières négociations salariales.

Le chèque-emploi-service universel, le CESU, titre de paiement qui peut faire l'objet d'une participation de l'employeur, se voit affecter 8, 5 millions d'euros. Le Gouvernement souhaite le cibler notamment sur les gardes d'enfants de zéro à trois ans, qu'elles soient individuelles ou collectives. Pour répondre à une question posée précédemment, cette mesure concerne donc bien l'ensemble des gardes.

Prenons l'exemple d'un ménage disposant d'un revenu mensuel de 2 000 euros et devant faire face à des frais de garde de 230 à 235 euros mensuels, pour retenir ces moyennes. Le CESU appliqué à la fonction publique permettrait de ramener ce coût de garde, une fois les aides de la caisse d'allocations familiales attribuées, à 150 euros, soit une diminution d'un tiers des frais engagés.

La troisième mesure que je veux évoquer vise à expérimenter dans la fonction publique l'aide à l'accès au logement en instituant un système comparable au LOCA-PASS, qui existe dans le secteur privé et qui s'appuie sur le 1 % logement.

Prenons l'exemple d'un jeune fonctionnaire de catégorie C percevant un salaire mensuel de 1 200 euros et supportant un loyer de 600 euros. Lorsqu'il change de logement, il doit acquitter par avance son premier mois de loyer et verser une caution d'un montant équivalant à deux mois de loyer. Il doit donc débourser l'équivalent d'un mois de salaire, parfois même davantage. Ce raisonnement peut être appliqué à des fonctionnaires d'autres catégories.

L'idée est de trouver une solution qui permettrait d'avancer cette trésorerie à la place du fonctionnaire.

Les 500 000 euros visés correspondent au coût de gestion des différents organismes publics qui ont été sollicités pour pouvoir prendre en charge la gestion du système.

Mesdames, messieurs les sénateurs, tels sont les premiers éléments d'information dont je voulais vous faire part avant l'examen des amendements.

Nous allons procéder à l'examen des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » (et article 79) figurant à l'état B.

Je suis saisi de cinq amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° II-13 rectifié, présenté par Mme Gourault, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. Créer le programme :

Autorités administratives indépendantes

II. En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Crédits de paiement

Coordination du travail gouvernemental

Dont Titre 2

Fonction publique

Autorités administratives indépendantes

Dont Titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à Mme le rapporteur pour avis.

Cet amendement comporte deux parties.

La première concerne la création d'un nouveau programme qui regroupe les sept autorités administratives indépendantes actuellement dans le programme « Coordination du travail gouvernemental », autorités administratives que vous connaissez tous, mes chers collègues.

Cette mesure est garante de l'indépendance de ces AAI et de la neutralisation du principe de fongibilité à l'intérieur du programme.

Les membres de la commission des lois ont repéré une erreur dans le « bleu » budgétaire de l'ordre de 2, 5 millions d'euros. Ils ont donc souhaité, à l'unanimité, reporter une partie de ces crédits sur la CNDS et sur le CSA. M. le ministre m'ayant déjà informée que des solutions seraient apportées au moins pour l'une des autorités administratives indépendantes, je rectifie cet amendement en le limitant à la création d'un programme « Autorités administratives indépendantes ».

Je suis donc saisi, par Mme Gourault, au nom de la commission des lois, d'un amendement n° II-13 rectifié bis ainsi rédigé :

I. Créer le programme :

Autorités administratives indépendantes

II. En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Crédits de paiement

Coordination du travail gouvernemental

Dont Titre 2

Fonction publique

Autorités administratives indépendantes

Dont Titre 2

TOTAL

SOLDE

L'amendement n° II-22, présenté par MM. Marc et Moreigne, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

I. Créer le programme :

Développement et régulation des médias

II. En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Crédits de paiement

Coordination du travail gouvernemental

Dont Titre 2

Fonction publique

Développement et régulation des médias

Dont Titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. François Marc, rapporteur spécial.

Le présent amendement tire profit des nouvelles modalités offertes par la LOLF. Il vise à la création d'un nouveau programme « Développement et régulation des médias » auquel sont transférés 40, 44 millions d'euros pris sur le programme 129, dont 21, 48 millions d'euros de dépenses de personnel du titre 2, et plus précisément sur l'action n° 9-129 « Conseil supérieur de l'audiovisuel », sur la sous-action « Direction du développement des médias » de l'action n° 4-129 et sur certains crédits de l'action soutien n° 10-129 relatifs à la direction du développement des médias, la DDM.

En vue du rattachement ultérieur de ces crédits à la mission « Médias », les rapporteurs spéciaux suggèrent que les moyens du Conseil supérieur de l'audiovisuel, le CSA, et de la DDM relèvent de programmes différents. Ainsi les crédits de la DDM pourraient être inscrits au programme « Presse » et ceux du CSA pourraient constituer un programme spécifique.

Par coordination au sein de l'action n° 4-129, il serait souhaitable que le Gouvernement rattache les crédits du Conseil d'analyse économique, du Conseil d'orientation des retraites et du Conseil d'analyse de la société à l'action n° 11, qui correspond aux moyens du Commissariat général du Plan, afin d'identifier l'ensemble des moyens concourant aux missions « Prospective de l'État ».

L'amendement n° II-23, présenté par MM. Marc et Moreigne, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Crédits de paiement

Coordination du travail gouvernemental

Dont Titre 2

Fonction publique

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. François Marc, rapporteur spécial.

Cet amendement de réduction des crédits vise à corriger une erreur matérielle. Le « bleu » budgétaire a porté le montant des dépenses de personnel de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité à 2 910 500 euros, alors que les crédits demandés ne s'élèvent qu'à 384 500 euros, selon les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux ; il s'agit d'une réduction de crédit de 2 526 000 euros.

L'amendement n° II-123, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Crédits de paiement

Coordination du travail gouvernemental

Dont Titre 2

Fonction publique

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le ministre.

Mesdames, messieurs les sénateurs, cet amendement répond à certaines préoccupations que vous avez exprimées, notamment en déposant des amendements qui visaient à retirer des crédits, par exemple à l'AIP ou sur d'autres lignes, pour les affecter au CSA.

Or le budget global du CSA s'élève à 32 400 000 euros. Ce conseil a pour mission de garantir la protection du signal, c'est-à-dire la vérification de la qualité de l'image. Jusqu'à aujourd'hui, il n'assurait pas directement cette mission mais la déléguait à Télédiffusion de France, TDF. À ce titre, le CSA percevait 6 millions d'euros.

Dans le cadre du développement de la TNT, cette mission a été confiée à l'Agence nationale des fréquences, établissement public sous la responsabilité du ministère de l'industrie qui assure cette mission pour 2 millions d'euros. De ce fait, le CSA peut disposer de 4 millions d'euros supplémentaires, ce qui répond aux inquiétudes exprimées par un certain nombre d'entre vous.

L'amendement n° II-105, présenté par M. de Broissia, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Crédits de paiement

Coordination du travail gouvernemental

Dont Titre 2

Fonction publique

TOTAL

SOLDE

Cet amendement n'est pas soutenu.

Quel est l'avis de la commission sur les amendements n° II-13 rectifié bis et II-123 ?

L'amendement déposé par Mme Gourault relève de la même inspiration que l'amendement n° II-22, mais il est plus complet. La commission des finances, afin de ne pas allonger nos débats, se rallie à cet amendement et, par conséquent, retire les amendements n° II-22 et II-23.

Les amendements n° II-22 et II-23 sont retirés.

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur spécial.

La commission des finances est favorable à l'amendement n° II-123, bien que son dépôt tardif ne lui ait pas permis de l'examiner à fond. Cet amendement lui semble néanmoins répondre à ses préoccupations.

Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° II-13 rectifié bis ?

Je remercie d'abord M. le rapporteur spécial et M. le président de la commission des finances de la compréhension dont ils ont fait preuve concernant le dépôt tardif de l'amendement du Gouvernement.

S'agissant de l'amendement de Mme Gourault, la position du Gouvernement a toujours été, conformément à l'esprit même dans lequel a été élaborée la LOLF, de refuser la création d'un programme « Autorités administratives indépendantes », car cela reviendrait à créer un programme spécifique par type d'organismes. Au contraire, l'esprit de la LOLF veut que l'on crée des programmes par type d'actions ou par destinations.

C'est pourquoi le Gouvernement est opposé au principe qui sous-tend cet amendement.

Cependant, nous avons veillé à ce qu'il y ait une fongibilité limitée des crédits. J'ai, en effet, bien compris le souci de Mme le rapporteur pour avis de préserver aussi l'indépendance de ces organismes. Dans la mesure où la fongibilité est limitée, c'est-à-dire que la masse salariale est « sanctuarisée », l'indépendance de ces organismes est préservée, ce à quoi nous sommes bien entendu tous attachés.

La parole est à Mme le rapporteur pour avis.

Je ne suis pas du tout d'accord avec l'analyse de M. le ministre en ce qui concerne l'esprit de la LOLF et il me semble que mon amendement y satisfait totalement.

Il ne s'agit pas d'une affaire thématique puisque chacune des administrations indépendantes a sa propre mission. C'est donc la commission des lois qui se situe dans la ligne de la LOLF.

Et la commission des finances, madame Gourault !

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Dans un premier temps, la LOLF étant une coproduction du Gouvernement et du Parlement, le Gouvernement a interrogé les commissions des finances des deux assemblées pour connaître leur opinion sur le projet de matrice « Définition des missions ».

La commission des finances du Sénat s'est prononcée pour la création d'une mission regroupant la Cour des comptes, celle-ci devenant le certificateur de sincérité des comptes publics, et les autorités indépendantes, afin que ces dernières soient garanties contre des régulations budgétaires qui, quelquefois, apparaissent comme une pression exercée sur elles.

Imaginez qu'un jour le CSA soit amené à prendre une décision légèrement différente de celle que le pouvoir politique aurait pu suggérer et que survienne, quelques jours plus tard, une régulation budgétaire. On ne pourrait alors éviter de présumer que des pressions ont été ainsi exercées par le politique sur cette autorité indépendante.

Il faut donc se mettre à l'abri de tout soupçon de cette nature.

Dès lors, l'idée qui consiste à regrouper toutes les autorités indépendantes relevant de l'action du Gouvernement nous paraît a priori bonne. C'est pourquoi la commission des finances s'est ralliée à la proposition de Mme Gourault.

Laisser les autorités indépendantes dans un programme signifie que le responsable du programme peut, à sa guise, opérer des transferts de crédits d'une action à l'autre, les autorités indépendantes apparaissant alors comme de simples actions, qui seraient donc soumises à des pressions pouvant faire douter de leur indépendance.

Dans ces conditions, la création d'un programme « Autorités administratives indépendantes » nous apparaît comme un facteur de clarification, ce programme devant être une sorte de sanctuaire. Sans doute ce sanctuaire n'échapperait-il pas à toutes les régulations budgétaires lorsque, malheureusement, elles se produisent, mais cette « présomption de sanctuarisation » nous paraît conforme à l'esprit dans lequel la LOLF a été rédigée.

La parole est à M. le ministre.

J'ai bien compris votre argumentation, monsieur Arthuis, et le Gouvernement est prêt à engager une réflexion en vue d'une sanctuarisation des crédits, à vous apporter des éléments de précision et à formuler de nouvelles propositions sur ce sujet.

Je considère cet amendement comme un amendement d'appel.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Je vous remercie de cette ouverture, monsieur le ministre.

La commission mixte paritaire se réunira dans un peu plus de deux semaines. D'ici là, vous nous ferez connaître vos observations. Si des difficultés insurmontables se présentent, nous les prendrons bien sûr en considération, mais, pour l'heure, j'invite le Sénat à voter l'amendement de la commission des lois.

Je mets aux voix l'amendement n° II-13 rectifié bis.

Je constate que cet amendement a été adopté à l'unanimité des présents

Je mets aux voix l'amendement n° II-123.

L'amendement n° II-24, présenté par MM. Marc et Moreigne, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Crédits de paiement

Coordination du travail gouvernemental

Dont Titre 2

Fonction publique

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. François Marc, rapporteur spécial.

Cet amendement était un amendement d'appel. Il visait à minorer des crédits - conformément à l'esprit dans lequel a été rédigée la LOLF - puisque nous n'avions pas obtenu les informations nécessaires quant à leur vocation. M. le ministre nous ayant apporté dans son exposé les éléments que nous attendions, nous retirons cet amendement.

L'amendement n° II-24 est retiré.

Je n'ai été saisi d'aucune demande d'explication de vote avant l'expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », ainsi modifiés.

J'appelle en discussion l'article 79, qui est rattaché pour son examen aux crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

L'amendement n° II-25, présenté par MM. Marc et Moreigne, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après le III de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

III bis. - Dans le premier alinéa de l'article L. 941-3 du code du travail, les mots : « budget des services du Premier ministre »sont remplacés par les mots : « programme intitulé Fonction Publique ».

La parole est à M. François Marc, rapporteur spécial.

Il s'agit d'un amendement de coordination.

Quel est l'avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° II-25.

Je mets aux voix l'article 79, modifié.

Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Il faut effectivement garder à l'esprit ce genre de considération.

Le Sénat va examiner les crédits du budget annexe des Journaux officiels (et article 94).

La parole est à M. le rapporteur spécial.

En premier lieu, je tiens à dire à M. le ministre notre étonnement de voir le budget annexe des Journaux officiels conforté dans ce statut. En effet, la mise en vigueur de la LOLF avait fait peser des incertitudes sur le sort de l'institution. Il reste une interrogation, au regard de l'article 7, quant à la régularité de la division en un seul programme de la « mission ».

L'hypothèse d'une grande mission « État éditeur », rassemblant l'ensemble des organismes du secteur public chargés des tâches d'édition, de diffusion et d'information juridique, pourrait résoudre cette irrégularité.

L'adaptation aux évolutions technologiques et la modernisation des appareils de production permettent d'envisager le développement, au service du public, d'un pôle d'excellence en termes d'éditions publiques. Une ébauche est en cours, avec le rapprochement entre les Journaux officiels et la Documentation française. De nouveaux partenaires devraient être trouvés.

Il convient de poursuivre la réflexion en y associant les personnels concernés.

La direction des Journaux officiels, la DJO, est en bonne santé financière : elle enregistre un excédent d'exploitation de 11, 6 millions d'euros, la baisse annoncée des recettes d'annonces légales depuis la refonte du code des marchés publics l'année dernière reste limitée, et les annonceurs continuent de faire confiance aux Journaux officiels, bien qu'ils n'y soient plus tenus réglementairement pour la plupart de leurs annonces.

Au-delà, c'est l'ensemble des publications de la DJO qui est concerné par la dématérialisation.

Pour ma part, je me réjouis que les nécessaires évolutions technologiques s'accompagnent d'un élargissement de l'accès au droit et d'une meilleure qualité du service rendu. Cependant, je veillerai au maintien de l'équilibre et de la complémentarité entre les supports papier et électronique, qui répond à une exigence démocratique et doit permettre à chaque citoyen de bénéficier d'un égal accès à la norme juridique.

L'effort de modernisation de la DJO se traduit par des dépenses d'investissement dans la continuité de celles des années précédentes.

La mesure de la stratégie de performance des Journaux officiels sera facilitée par les nouveaux systèmes informatiques en cours d'installation, qu'il s'agisse de la refonte du système de production des bases de données juridiques ou de la nouvelle plate-forme éditoriale informatique. Les indicateurs choisis sont pertinents : par exemple, le taux moyen de saisie à la source, le délai moyen de traitement d'une demande d'annonce ou encore le coût moyen de traitement de la page publiée.

Bien que les effectifs soient en baisse tant à la SACI-JO qu'à la DJO, les charges de personnel sont en forte augmentation, essentiellement en raison d'une provision de près de 10 millions d'euros inscrite au budget pour anticiper la réforme de la caisse des pensions et garantir le système de retraite.

Les personnels sont très touchés par le processus de modernisation en cours. Un plan de réduction des effectifs est engagé depuis deux ans.

Les représentants du personnel que nous avons rencontrés font état d'une grande inquiétude quant à leur avenir. Ils soulignent l'urgente nécessité d'importer de nouveaux travaux pour maintenir les emplois et ils craignent que la fabrication des documents de l'administration de l'État ne soit de plus en plus confiée au secteur privé, malgré le savoir-faire des salariés du secteur public, qui constitue une garantie incomparable en ce qui concerne la qualité, la fiabilité et les délais.

Sur ce point, dans un souci de maîtrise des coûts, le secrétariat général du Gouvernement préconise le développement des travaux communs entre la Documentation française et les Journaux officiels. Cette collaboration suscitant des mouvements chez les personnels impliqués, elle requiert une concertation avec les organisations syndicales et les intéressés.

Enfin, l'article 94 tend à ratifier le décret en Conseil d'État qui définit les redevances pour services rendus perçues par les Journaux officiels.

Sous réserve de ces observations, la commission des finances vous propose d'adopter les crédits du budget annexe des Journaux officiels, ainsi que l'article 94 rattaché.

J'indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé, pour cette discussion, à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n'appartenant à aucun groupe.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de cinq minutes pour intervenir.

La parole est à M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur spécial, mesdames, messieurs les sénateurs, je rappelle que les crédits du budget annexe des Journaux officiels s'élèvent pour 2006 à plus de 171 millions d'euros, répartis sur trois actions.

L'action 1, « Intégration et édition des données », à laquelle sont consacrés environ 62 millions d'euros, concerne la publication des normes juridiques françaises, des débats parlementaires et des décisions du Conseil constitutionnel.

L'action 2, « Diffusion des données », à laquelle sont consacrés environ 59 millions d'euros, concerne le Journal officiel mais aussi l'internet, et notamment le site « legifrance.gouv.fr ».

L'action 3, « Soutien technique, administratif et commercial », à laquelle sont consacrés environ 50 millions d'euros, correspond au budget de personnel et de fonctionnement. À cet égard, les effectifs des Journaux officiels sont en diminution : ils passeront de 590 équivalents temps plein en 2005 à 574 équivalents temps plein en 2006.

Je conclurai en vous confirmant, monsieur le rapporteur spécial, que nous sommes tout à fait d'accord pour continuer à réfléchir à un rapprochement entre les Journaux officiels et la Documentation française, comme vous nous y avez invités.

Nous allons procéder à l'examen des crédits du budget annexe des Journaux officiels (et article 94) figurant à l'état B.

J'appelle en discussion l'article 94, qui est rattaché pour son examen aux crédits du budget annexe des Journaux officiels.

Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi concernant le budget annexe des Journaux officiels.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures quinze.

La séance est suspendue.