Je présente une proposition de loi fixant le nombre et la répartition des sièges de conseiller de Paris, similaire à celle du député M. Urvoas. C'est que le Gouvernement a omis de déclarer, sur le texte de notre collègue député, la procédure accélérée. Mon intitulé est légèrement différent, mais le fond est le même et cette fois, la procédure accélérée est déclarée.

Je vous propose de choisir le même rapporteur, M. Roger Madec.

M. Roger Madec est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 755 (2012-2013) présentée par M. Jean-Pierre Sueur fixant le nombre et la répartition des sièges de conseiller de Paris.

L'amendement n° 3 du Gouvernement a pour objet d'introduire un article additionnel concernant des dispositions qui ne pouvaient être dévoilées qu'après une communication du Premier ministre lors du dernier conseil des ministres. Il concrétise l'annonce du Président de la République d'inverser la signification du silence de l'administration. Aujourd'hui il vaut rejet ; il vaudra désormais acceptation. Le principe énoncé, il reste à le mettre en oeuvre et ce n'est pas simple. C'est pourquoi le Gouvernement propose une disposition d'application directe - et non d'habilitation - prévoyant une entrée en vigueur dans un délai d'un an pour les administrations de l'État et de deux ans pour les collectivités territoriales et leurs démembrements. Les administrations concernées pourront ainsi dresser la liste des indispensables exceptions. Ce n'est pas trop de temps pour ces mesures d'adaptation !

Les exceptions seront de deux ordres. Les premières, mentionnées au I de l'article 21 de la loi du 12 avril 2000, sont celles qui existent déjà dans la législation : si la demande présente un caractère financier, sauf cas prévus par décret en matière de sécurité sociale ; dans les cas, précisés par décret en Conseil d'État, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection des libertés, la sauvegarde de l'ordre public ou des autres principes à valeur constitutionnelle ; dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents.

Les deuxièmes devront être prévues par décret à la fois en conseil des ministres et en Conseil d'État. Ces exceptions trouveront leur origine soit dans « l'objet » - entendez l'enjeu - de la décision, soit dans des « motifs de bonne administration » - c'est-à-dire dans les risques qu'une acceptation automatique pourrait fait courir à la bonne administration. Avis favorable.

Pourquoi le Gouvernement veut-il donc inverser ce principe ? Le Gouvernement qui avait établi le principe actuel il y a une quinzaine d'années avait de bonnes raisons de le faire. L'administration, qui dispose de moins en moins d'agents, risque bien de se voir engagée de plus en plus souvent malgré elle.

Une seule réponse à votre question : le changement, c'est maintenant ! Ce n'est pas du tout une bonne idée. Le Gouvernement, fidèle aux orientations du Président de la République, mais soucieux de la survie de l'administration, prévoit donc une série d'exceptions. Les décrets en conseil des ministres sont certes malcommodes, puisqu'ils ne peuvent être défaits en principe que selon les mêmes formalités. Aussi le Gouvernement procède-t-il généralement à une « démeyetisation » : l'avant-dernier article de ces décrets établira qu'il pourra être dérogé au parallélisme des formes pour leur modification. Mais une telle forme est nécessaire si l'on veut s'assurer que tous les départements ministériels aient été consultés. Il est sage de prévoir deux ans pour les collectivités territoriales, auxquelles on demande de plus en plus : les périls auxquels les expose cette innovation sont beaucoup plus lourds que pour l'État.

Cela risque fort d'être peu lisible par les citoyens et d'engendrer incompréhension et frustration. Ces derniers, croyant que le silence vaut acceptation, auront en outre des difficultés à se retrouver parmi de multiples exceptions. Il y a, ici encore, un gouffre entre les intentions et la réalité.

Il existe déjà de nombreux cas où le silence vaut acceptation, en matière d'urbanisme par exemple. Tous les cas de figure seront prévus afin que l'administration ne se mette pas en danger. L'idée du Gouvernement semble être de la pousser à s'investir dans ce changement, en lui laissant un temps de préparation, au lieu de procéder par ordonnance.

L'amendement n° 1 rectifié autorise le Gouvernement à définir les conditions dans lesquelles sont publiés les actes administratifs sur un site d'ouverture des données publiques. Il s'agit d'un amendement d'appel pour que cette question ne soit pas oubliée par le Gouvernement.

Seul le Gouvernement peut demander à être habilité à rédiger des ordonnances. Retrait, sinon avis défavorable.

Après un échange avec le Gouvernement qui nous a expliqué que sa rédaction reprenait le périmètre de la loi instituant la CADA, je me suis rendu à son argument. Avis favorable sur l'amendement n° 4.

J'ai été l'objet des mêmes singulières sollicitations que M. le rapporteur. Le Gouvernement va être habilité à codifier, mais il veut que la loi définisse dès à présent le périmètre du code ; c'est pourtant précisément à cela que sert le travail de codification par ordonnance ! À la commission de codification, dont je fais partie, la question a été posée de savoir si la CNIL devait figurer dans ce code : non, car elle intervient au-delà du champ administratif. Tous les textes n'ont pas le même champ, la loi relative à la motivation des actes administratifs a un périmètre encore différent. Le vrai moment où sera arrêté le périmètre d'application sera la loi de ratification. C'est à ce moment-là que le législateur dira s'il est d'accord ou non.

L'amendement n° 5 du Gouvernement fait entrer dans le périmètre du code les actes non décisoires tels que les directives et les circulaires, car ils servent à l'information des administrés. Avis favorable.

L'amendement n° 6 du Gouvernement revient sur notre décision de la semaine dernière de remplacer « signature » par « publication ». J'y suis défavorable : c'est la même autorité qui signe et qui publie ; c'est donc à elle de s'assurer que la publication vient assez rapidement après la signature.

L'amendement n° 7 du Gouvernement est à lire avec l'amendement n° 9 que je vous propose d'adopter. Le Gouvernement souhaite revenir à une formulation vague, mettant en avant qu'il pourrait également toiletter le régime d'abrogation, alors que notre rédaction ne visait que le retrait. Or la formulation proposée étendrait exagérément l'habilitation. Je propose donc de reprendre le texte que nous avions établi la semaine dernière en ajoutant simplement « et l'abrogation ».

Je soutiens l'amendement de M. le rapporteur, d'autant plus que l'abrogation, bien plus fréquente que le retrait, constitue la fin normale de la vie d'un texte. Ce sera aussi l'occasion de solliciter le Gouvernement, et en particulier le Secrétariat général du Gouvernement et le Conseil d'État, sur l'instabilité provoquée par l'abrogation de l'abrogation. Dans quels cas l'ancien texte revit-il, et dans quels cas n'y a-t-il plus de norme ?

L'amendement n° 9 est adopté.

L'amendement n° 2 habilite le Gouvernement à prévoir les conséquences juridiques de l'avis défavorable ou assorti de réserves d'un commissaire enquêteur ou d'une commission d'enquête. Actuellement, la seule conséquence est qu'en référé, le justiciable n'a pas à démontrer l'urgence de la réception de la requête. Il s'agit d'un amendement d'appel pour que le Gouvernement revienne sur la loi adoptée il y a quinze ans sur le sujet. Si on prenait un peu plus en compte l'avis des citoyens, on aurait moins de contentieux.

Retrait, sinon avis défavorable. D'une part, bien souvent, seuls les opposants s'expriment dans les enquêtes publiques : quel est l'impact réel des avis négatifs de trois ou quatre personnes sur 50 000 habitants ? D'autre part, le code de l'environnement dispose déjà qu'une collectivité territoriale ou un EPCI doit adopter une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique en cas d'avis négatif du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête.

L'amendement n° 1 maintient les instructions individuelles du garde des sceaux, par lesquelles celui-ci « enjoint aux procureurs d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente des réquisitions écrites qu'il juge opportunes », lorsque sont concernées des infractions aux intérêts fondamentaux de l'État. Le principe de l'opportunité des poursuites doit être maintenu. C'est en effet souvent à l'occasion d'une affaire particulière que se fait jour la nécessité d'instruction, laquelle est ensuite transposée dans d'autres affaires.

Les amendements n° 1 et 2, relatifs aux instructions individuelles, ont déjà été rejetés par la commission ; le n° 3 avait fait l'objet d'un avis favorable de la commission en première lecture, mais dans mon rapport de deuxième lecture, j'ai indiqué mon souhait que la commission adopte le texte conforme, y compris la suppression de toutes les instructions individuelles. Avis par conséquent défavorable aux trois.

Les amendements n° 4 et n° 5, déjà déposés en première lecture par le groupe RDSE, visent à interdire que les procureurs puissent adapter à leur ressort les instructions générales du garde des sceaux. Nos collègues en font une affaire de principe. La garde des sceaux s'en est pourtant expliquée : il s'agit simplement d'introduire une certaine souplesse, de laisser une certaine latitude aux procureurs, parce que l'on ne traite pas de la même façon les infractions au code de la route en Île-de-France, en Corse et à la Réunion. Avis défavorable.

Je vous remercie.