abordant la question du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, a indiqué que le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat pour 2010 était fixé par l'article 39 du projet de loi de finances à 2 007 745 ETPT (équivalent temps plein travaillé). Elle a précisé que la réduction des effectifs qui s'établissait à 33 749 ETP équivalait à 50 % des départs à la retraite prévus l'an prochain. Elle a noté que la situation différait d'un ministère à l'autre, précisant que le ministère de la justice était le seul dont le schéma d'emploi croîtrait en 2010. En revanche, si les effectifs des ministères du logement et de l'enseignement supérieur et de la recherche restaient inchangés, tous les autres départements ministériels perdaient des emplois. Le rapporteur pour avis a indiqué que sur la période 2007-2010, les effectifs de l'Etat auraient diminué de 100 000, soit environ de 1,5 %. Elle a précisé que les économies induites par ces suppressions d'emplois étaient estimées de l'ordre de 770 millions d'euros en 2009 et de 900 millions d'euros en 2010. Elle a noté que le salaire net mensuel s'établissait en 2007 à 2 244 euros pour les fonctionnaires d'Etat contre 1 709 euros dans la fonction publique territoriale.

Le rapporteur pour avis a rappelé la volonté du Gouvernement de poursuivre cette réduction des effectifs, comme l'a confirmé M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, lors de son audition par la commission sur le budget du programme fonction publique.

a évoqué les mesures retenues en contrepartie par le Gouvernement pour améliorer le pouvoir d'achat des fonctionnaires, dont des revalorisations indiciaires, le relèvement au 1er juillet 2009 du minimum de traitement de la fonction publique et le versement de la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) qui, fin 2008, a bénéficié à plus de 130 000 agents pour un montant moyen de 700 euros.

Puis, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a abordé le programme fonction publique qui regroupe les crédits d'intervention de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Elle a indiqué que celle-ci était désormais intégrée à l'administration centrale du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, depuis le 1er janvier 2009. Elle a précisé que la maquette budgétaire du programme contenait deux actions : la première consacrée à la formation des fonctionnaires, la seconde à l'action sociale interministérielle. Elle a marqué la progression des crédits du programme de 1,18 % pour s'établir à un montant de 222,75 millions d'euros pour 2010.

Elle a précisé que l'enveloppe consacrée à la formation s'élevait à 83,365 millions d'euros et constituait plus d'un tiers du total des crédits du programme. Elle a rappelé que les crédits d'intervention étaient destinés au financement de l'appareil de formation initiale et continue de l'Etat par l'allocation des subventions destinées à ses opérateurs dont l'ENA (Ecole nationale d'administration) et les cinq IRA (Instituts régionaux d'administration) notamment. Le rapporteur pour avis a précisé que les ministères avaient pour leur part consacré 2,13 millions d'euros à la formation continue en 2007.

Elle a noté que les crédits inscrits au titre de l'action sociale interministérielle, d'un montant de 139,385 millions d'euros en crédits de paiement pour 2010, complétaient l'action sociale de chacun des ministères. Elle a évoqué les prestations financées sur le programme comme le chèque-vacances, la réservation de places en crèches ou de logements sociaux, l'allocation pour la garde d'enfants ou encore les aides au logement. Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a indiqué que, de manière générale, cette action sociale était appréciée des fonctionnaires. Elle a cependant regretté la suppression, depuis le 1er janvier 2009, de l'aide ménagère à domicile qui bénéficiait aux agents retraités de l'Etat faiblement dépendants et disposant de revenus modestes. Elle a indiqué que le Gouvernement avait voulu évaluer cette prestation en constatant qu'elle était accordée selon des critères de dépendance moins sélectifs que pour le régime général. Elle a rappelé l'engagement du ministre chargé de la fonction publique lors de son audition par la commission, le 17 novembre, à revenir devant elle pour faire le point sur l'évolution de ce dossier.

Après les interventions de M M. Pierre-Yves Collombat et Jean-Jacques Hyest, président, qui observaient que les bénéficiaires de l'AMD n'étaient pas suffisamment dépendants pour bénéficier de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a indiqué à M. Jean-Claude Peyronnet qu'en 2008, 30 274 retraités avaient bénéficié de cette aide soit 2,15 % des fonctionnaires retraités et ayant-cause.

s'est ému des déclarations du ministre de l'intérieur devant la commission lors de son audition budgétaire, lequel motivait la diminution des effectifs de son ministère par l'effet de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Il a remarqué que la masse salariale augmentait moins que le taux d'inflation. Il a estimé que les économies réalisées par cette réduction du nombre de fonctionnaires auraient pu être dégagées dans d'autres secteurs. Qualifiant la RGPP de très mauvaise politique, il a jugé que la fonction publique constituait le parent pauvre de l'Etat, alors qu'elle faisait partie de l'identité française. Evoquant successivement les questions de la formation continue puis des restaurants inter-administratifs, il a estimé qu'il convenait plutôt de rénover ces derniers que de développer des restaurants propres à chaque ministère. Abordant la question des contingents de logements, il a marqué que les préfets étaient dépassés par les demandes très nombreuses de fonctionnaires et par celles résultant de la loi sur le droit au logement. Il a souligné qu'il était de plus en plus difficile de loger des fonctionnaires. M. Jean-Jacques Hyest, président, a évoqué la situation des départements de la petite et grande couronne parisienne, soulignant que les logements proposés n'étaient pas toujours acceptés par les fonctionnaires. M. Jacques Mahéas a remarqué que certains ministères bénéficiaient de contingents mais que d'autres rencontraient des problèmes pour loger leurs fonctionnaires, par exemple les policiers. Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a indiqué que, dans son département, les logements ne trouvaient pas preneur. Elle a souligné qu'en ce qui concerne la réservation de logements sociaux, l'administration concentrait ses efforts sur les agglomérations d'au moins 400 000 habitants et, parmi celles-ci, privilégiait celles où les loyers étaient les plus chers. Elle a signalé que la rénovation des restaurants inter-administratifs faisait l'objet d'un plan pluriannuel sur la période 2007-2012 et qu'une dotation d'une hauteur de 21 067 548 € en CP était inscrite au budget 2010 à cette fin. M. Jacques Mahéas a regretté la lenteur de la mise en oeuvre de ce programme. MM Jean-Jacques Hyest, président, et Jean-Claude Peyronnet ont estimé que certains restaurants n'attiraient pas, par leur qualité, les fonctionnaires qui demandaient, en conséquence, à bénéficier de chèques restaurant. M. Jacques Mahéas a évoqué les qualités nutritives des menus proposés pour contribuer à lutter contre l'obésité. M. Pierre-Yves Collombat a demandé à la commission de veiller à obtenir, dans un délai raisonnable, les informations promises par le ministre sur l'évolution des effectifs dans les administrations centrales et les services déconcentrés.

s'est interrogé sur le format des services de l'Etat après le transfert des compétences exercées aux collectivités territoriales. M. Alain Anziani a évoqué le problème des doublons en matière d'action sociale.

a parlé de la formation continue, des effectifs et du montant des rémunérations dans la fonction publique territoriale et des conséquences sur l'exercice du droit d'option pour le statut de fonctionnaire territorial par les fonctionnaires d'Etat transférés aux collectivités territoriales.

En réponse, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a noté que 75 % des TOS (personnels techniciens, ouvriers et de service) et 80 % des agents des DDE (directions départementales de l'équipement) avaient opté pour le statut de fonctionnaire territorial.

Elle a indiqué que les ministères avaient consacré, en 2007, 2,13 millions d'euros à la formation continue représentant 6,3 millions/jours de formation.

a déploré l'absence de gestion programmée des effectifs et a considéré qu'il revenait au Parlement d'étudier le nombre optimum de fonctionnaires par service et par ministère.

a indiqué que le Canada, où il s'était rendu en mission, avait procédé à une réduction drastique des effectifs de sa fonction publique et avait été obligé de procéder à des recrutements en urgence cinq ans plus tard.

en est convenue et a indiqué qu'elle en avait fait part au ministre.

a considéré qu'avant de supprimer des postes, il convenait de s'interroger sur les objectifs et sur ce qui pouvait être abandonné. Elle a estimé que la RGPP aboutissait parfois à des aberrations.

a cité la fusion exemplaire et réussie des services fiscaux avec les trésoreries générales, soigneusement préparée.

et M. Jean-Jacques Hyest, président, ont évoqué les péripéties de cette réorganisation des services de Bercy entamée quinze ans auparavant.

a rappelé que le programme 182 : « protection judiciaire de la jeunesse » représentait environ 10 % des crédits de la mission « justice ». Il a indiqué qu'après avoir baissé de 2 % en 2009, les crédits alloués à la PJJ diminueraient de 1 % en 2010 et que la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) disposerait, en 2010, de 776,8 millions d'euros en crédits de paiement. Il a précisé que cette diminution se traduirait par une perte de 333 équivalents temps plein travaillé, tout en indiquant que la baisse du nombre de postes pourvus et non remplacés serait en réalité de 140.

a souligné que cette diminution globale masquait toutefois des évolutions de structure importantes. Il a indiqué qu'en 2010, pour la seconde année consécutive, la PJJ accentuerait son action en faveur de la prise en charge des mineurs délinquants et qu'elle tendrait corrélativement à réduire son intervention en faveur des mineurs en danger et des jeunes majeurs.

Il a rappelé que les 8 900 agents de la PJJ exerçaient leurs fonctions dans un certain nombre de structures extrêmement diverses que l'on peut regrouper en trois catégories : les structures de milieu ouvert, d'insertion et d'investigation, d'une part, les structures de placement d'autre part, les quartiers pour mineurs et établissements pénitentiaires pour mineurs, enfin. Il a rappelé que la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 avait prévu la construction de centres éducatifs fermés (CEF) et d'établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM). Il a indiqué que le programme de construction des CEF était pratiquement achevé, qu'aujourd'hui, 38 centres étaient ouverts et que 12 autres ouvriraient d'ici à 2012, la capacité totale d'accueil atteignant alors 540 places. Il a rappelé les inquiétudes qu'avait suscitées la création des CEF en 2002 et a estimé qu'après six ans de fonctionnement, ces craintes semblaient s'être apaisées. Il a en effet souligné que ces centres étaient fortement sollicités par les magistrats (comme en témoigne leur taux d'occupation de 80 %), qu'ils permettaient de proposer à des mineurs délinquants particulièrement difficiles une éducation strictement encadrée et un réapprentissage des savoirs fondamentaux, et qu'ils constituaient de ce fait une alternative à l'incarcération. D'après les informations qui lui ont été communiquées, 60 % des jeunes qui ont passé au moins quatre mois en CEF ne font pas l'objet de nouvelles poursuites dans l'année suivant leur sortie, ce qui est encourageant.

a noté que six EPM étaient aujourd'hui en service (le septième, qui devait ouvrir au début de l'année 2009, ayant été reconverti en centre pénitentiaire pour adultes en raison de la baisse du nombre de mineurs détenus). Il a indiqué qu'il avait visité l'EPM de Porcheville au début du mois de novembre 2009 en compagnie de M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis des crédits de l'administration pénitentiaire. Il a estimé qu'il était prématuré de tirer un bilan du fonctionnement de ces établissements. Néanmoins, il a constaté l'importance des moyens mobilisés par l'Etat, le prix de journée à l'EPM de Porcheville approchant actuellement 800 euros. En outre, il a considéré qu'il serait probablement opportun d'envisager la reconversion des unités pour filles (qui ne sont pratiquement pas utilisées en raison du nombre très faible de mineures détenues) en quartiers de semi-liberté pour garçons afin de favoriser la réinsertion.

a constaté que, dans l'ensemble, la prise en charge des mineurs confiés aux services de la PJJ tendait à s'améliorer. Il a ainsi indiqué que le délai d'attente de la prise en charge était passé de 21,2 jours en 2007 à 19,6 jours en 2008, ce qui traduit une amélioration globale, même si d'importantes disparités persistent entre régions. Il a observé que le taux d'occupation des structures tendait à augmenter, ce qui permet de faire légèrement diminuer les prix de journée, et que la qualité de la prise en charge s'améliorait également, comme en témoignent l'accroissement de l'encadrement éducatif des mineurs délinquants et la baisse relative du taux de récidive ou de réitération des jeunes pris en charge par la PJJ (deux tiers d'entre eux ne font pas l'objet de nouvelles poursuites dans l'année qui suit la fin de leur prise en charge).

a constaté que l'amélioration de la prise en charge des mineurs confiés à la PJJ constituait l'un des aspects de la modernisation dans laquelle cette administration s'est engagée depuis quelques années. Il a indiqué qu'en 2009, ce mouvement de modernisation s'était notamment traduit par une restructuration des services déconcentrés de la DPJJ. Neuf directions interrégionales sont désormais opérationnelles et, en 2010-2011, les directions départementales seront transformées en 55 directions territoriales. Il a fait valoir que le but de ces restructurations était d'adapter le niveau d'intervention de la PJJ à des territoires pertinents. En outre, il a indiqué que les directions interrégionales de la PJJ coïncidaient désormais avec les directions interrégionales des services pénitentiaires, ce qui permettra la réalisation d'économies par la mutualisation des moyens. Il a néanmoins regretté que la carte de ces directions interrégionales ne coïncide pas avec le ressort des cours d'appel.

a rappelé que la DPJJ s'était engagée dans une politique de réforme de sa gestion des ressources humaines (diversification des modes de recrutement des éducateurs, réforme des statuts, révision des régimes indemnitaires, etc.), qui n'avait néanmoins pas permis de mettre un terme aux difficultés réelles rencontrées par la PJJ. Il a souligné que le métier d'éducateur demeure en effet mal connu et que les postes offerts au concours sont rarement pourvus en totalité, ce qui contraint la DPJJ à recourir chaque année à l'embauche de contractuels (dans la limite de 10 % de ses effectifs budgétaires). Enfin, il a fait état du malaise que suscitent chez une partie du personnel les réformes en cours, prenant acte des mesures de dialogue social annoncées par la ministre lors de son audition par la commission le 10 novembre 2009.

a attiré l'attention sur les inquiétudes que suscite, tant en son sein que chez les magistrats et les conseils généraux, la décision de recentrer la PJJ sur la seule prise en charge des mineurs délinquants. Il a rappelé que, depuis les lois de décentralisation de 1982-1983, les conseils généraux sont compétents en matière de protection de l'enfance en danger, qu'il s'agisse des mesures de protection administrative ou des mesures de protection décidées par l'autorité judiciaire, et que la loi du 5 mars 2007 n'a fait que réaffirmer le rôle central du département en matière de protection de l'enfance en danger. Il a indiqué que la PJJ avait néanmoins continué, pour des raisons historiques, à prendre en charge les mineurs en danger qui lui étaient confiés par les juges des enfants. Une clarification des compétences de chacun avait été préconisée en 2002 par la commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs. Il a souligné que, depuis 2008, l'Etat tendait à se désengager de la prise en charge des mineurs en danger et des jeunes majeurs, les crédits alloués à cette action diminuant de 70 % sur la période 2008-2010. Il a ajouté qu'à terme, l'Etat ne financerait plus, au civil, que les mesures d'investigation et que le Gouvernement prévoyait d'abroger le décret du 18 février 1975 sur la protection judiciaire des jeunes majeurs dans le courant de l'année 2010.

a souligné que cette évolution suscitait des inquiétudes dans son principe comme dans ses modalités. Il a rappelé que la frontière séparant mineurs en danger et mineurs délinquants était souvent ténue. Il s'est fait l'écho des critiques formulées par la Cour des comptes dans un récent rapport consacré à la protection de l'enfance concernant l'absence d'évaluation de cette évolution sur les budgets des départements. Enfin, il a déploré la décision prise cette année par le Gouvernement de ne pas créer le Fonds national de financement de la protection de l'enfance, prévu à l'article 27 de la loi du 5 mars 2007, qui aurait dû être doté de 30 millions d'euros par an pour accompagner financièrement les départements dans la mise en oeuvre de leurs compétences en matière de protection de l'enfance en danger. Il a indiqué que l'Assemblée des départements de France, qui a saisi le Conseil d'Etat d'un recours contre cette décision du Premier ministre, lui avait fait part de ses plus vives inquiétudes quant aux incidences financières du recentrage au pénal de la PJJ pour les finances des départements, déjà mises à mal par la crise économique. Il a attiré l'attention sur le fait que les modalités selon lesquelles les départements mettent en oeuvre les mesures judiciaires de protection sont très variables d'un département à un autre. Il a notamment indiqué que dans certains départements, les placements en foyer étaient exécutés plusieurs mois après la décision judiciaire. Prenant acte des orientations décidées par la PJJ, il a plaidé en faveur d'un renforcement des mécanismes de concertation entre magistrats, PJJ et services d'aide sociale à l'enfance des départements, afin de permettre un meilleur suivi des mineurs et des jeunes majeurs concernés et éviter autant que possible les ruptures de prises en charge. Il a conclu en considérant que les conséquences pour les conseils généraux du recentrage de la PJJ devaient être évaluées et, le cas échéant, faire l'objet d'un accompagnement financier, et en souhaitant que l'Etat mette rapidement en oeuvre les moyens nécessaires pour s'assurer que les mineurs faisant l'objet d'une mesure judiciaire de protection bénéficient d'une prise en charge de qualité sur l'ensemble du territoire national.

Au bénéfice de ces observations, M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse.

a insisté sur la diversité des situations des départements pour la protection des mineurs en danger. Il a marqué que le département de la Seine-Saint-Denis prenait en charge, du fait de sa proximité avec l'aéroport Roissy Charles De Gaulle, un nombre de plus en plus important de mineurs isolés. Il a souhaité que la commission insiste sur la charge financière croissante que représente pour les départements la prise en charge de ces mineurs étrangers.

a rappelé que la prise en charge des mineurs en danger relevait de la compétence des départements depuis les lois de décentralisation de 1982-1983. Il a considéré que, pendant longtemps, la compétence en matière de prise en charge de mineurs pouvant être considérés comme étant à la fois des mineurs en danger et des mineurs délinquants avait relevé de façon indifférenciée et mal définie de la PJJ et des conseils généraux, et que la réforme actuellement opérée par la PJJ, tendant à clarifier les rôles de chacun, permettait de mettre un terme à une ambiguïté. Pour autant, il a souligné que certains conseils généraux prenaient en charge des dépenses de prévention qui devraient logiquement relever de la compétence de la PJJ. Il a souligné que l'investissement des conseils généraux en matière de prévention de la délinquance chez les jeunes en difficulté était extrêmement variable d'un département à un autre. Il a par ailleurs souligné que certains éducateurs de la PJJ préféraient parfois exercer leurs fonctions dans les associations habilitées par les services d'aide sociale à l'enfance des conseils généraux.

a considéré que la charge financière résultant pour les conseils généraux du recentrage de la PJJ sur les mineurs délinquants serait plus importante pour les départements présentant des difficultés sociales. Il a regretté l'hétérogénéité des conditions de prise en charge des mineurs en danger en France, considérant que la délimitation des compétences de l'Etat et des départements en matière de protection judiciaire de l'enfance en danger n'était pas encore parfaitement claire.

s'est inquiétée des risques de rupture d'égalité dans la mise en oeuvre de la protection de l'enfance du fait de la disparité des situations sociales des départements et de l'implication inégale des conseils généraux dans ce domaine. Elle a rappelé que Mme Claire Brisset, alors Défenseure des enfants, avait dénoncé cette situation il y a quelques années, ce qui lui avait été reproché. Elle a considéré qu'il appartenait à l'Etat d'assurer le respect du principe d'égalité sur l'ensemble du territoire.

a considéré que ces difficultés mettaient en évidence la nécessité de mettre en oeuvre un système de péréquation en matière de prise en charge de l'enfance en danger.

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Claude Peyronnet sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Direction de l'action du Gouvernement » - programme « Protection des droits et libertés »).

a tout d'abord rappelé que le programme « Protection des droits et libertés », créé l'an passé, était né de la volonté renouvelée du Sénat, et en particulier de Mme Jacqueline Gourault et de M. Patrice Gélard, de sanctuariser les crédits des autorités administratives indépendantes (AAI) en charge de la protection des droits et libertés.

Il a donné la liste des onze autorités figurant dans le programme :

- le Médiateur de la République ;

- la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

- le Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) ;

- le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ;

- la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) ;

- la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) ;

- la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) ;

- la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) ;

- la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH) ;

- la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ;

- le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Il s'est étonné que le Défenseur des enfants ne soit pas rattaché à ce programme, alors que cette institution assure une mission de protection des droits.

Par ailleurs, il a indiqué que, quelle que soit la position qui serait prise par le Sénat lors de l'examen du projet de loi organique relatif au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, ce texte ne devait pas laisser accroire que certaines autorités seraient plus importantes que d'autres pour la protection des droits et devraient donc être mieux dotées sur le plan budgétaire.

Présentant le budget proposé par le Gouvernement pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté en 2010, il a relevé qu'il progressait de 5,2 %, ce qui devrait permettre à l'institution, d'une part, d'effectuer autant de visites qu'en 2009 (soit 150 environ) mais plus longues, d'autre part, de traiter des courriers de plus en plus nombreux.

Après avoir souligné que les AAI pouvaient, sans dommage pour le bon accomplissement de leurs missions, délaisser le centre de Paris, voire s'installer en proche banlieue, il a noté l'importance des coûts locatifs actuellement supportés par certaines AAI, citant le Médiateur de la République, la HALDE, et le CSA. Il s'est toutefois réjoui de l'effort général de renégociation des baux et a déclaré que la création du Défenseur des droits offrait l'opportunité à l'Etat d'anticiper pour trouver un bâtiment fonctionnel, évolutif et dont la localisation, en périphérie de Paris ou en proche banlieue, garantirait un loyer raisonnable.

Il a ensuite précisé que l'avis budgétaire tentait d'apprécier le ratio prévisionnel efficacité/coût du futur Défenseur des droits, sujet d'autant plus important que le Sénat aura à se prononcer, dans les prochains mois, sur les projets de loi organique et ordinaire définissant les attributions et les modalités d'intervention de cette nouvelle autorité ainsi que, ultérieurement, sur le choix du titulaire de la fonction.

Il a indiqué avoir interrogé toutes les AAI susceptibles d'être concernées, dans les prochains mois, par la création du Défenseur des droits afin de recueillir leur analyse sur la création de cette institution : il ressort de ces consultations qu'à l'exception du Médiateur, toutes considèrent que le Défenseur risque d'affaiblir la protection des droits sans générer d'économies budgétaires.

Sur le premier point, elles ont exprimé plusieurs inquiétudes :

- la crainte de perte d'indépendance ;

- la crainte d'une dégradation de leur visibilité et de leur notoriété, tant à l'égard des réclamants que de leurs partenaires européens, voire mondiaux ;

- la crainte d'un alourdissement de la procédure, alors que ces autorités sont actuellement des structures légères, capables d'une forte réactivité ;

- la crainte d'une dilution de leur savoir-faire et de leurs compétences dans un ensemble généraliste ;

- la crainte de perdre une partie des missions qui leur sont actuellement confiées par la loi.

Sur le second point, ces autorités ont contesté que la création d'un Défenseur des droits aux compétences larges puisse conduire à des économies budgétaires, par exemple par la mutualisation des moyens humains, matériels et immobiliers. Elles ont mis en avant que la modestie de leurs moyens et la spécificité de leurs missions n'offraient guère de perspectives de mutualisation.

Par ailleurs, M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur pour avis, a indiqué avoir examiné le rapport efficacité/coût des correspondants locaux des autorités administratives indépendantes. Il a souligné que le développement des réseaux de correspondants locaux devait, selon lui, être salué comme une évolution positive pour la protection des droits, ce qui l'a conduit à préconiser pareille déconcentration pour la CNIL et le futur Défenseur des droits.

Enfin, M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur pour avis, a signalé l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'un amendement tendant à réduire le budget de fonctionnement de la HALDE proposé par le Gouvernement pour 2010.

n'a pas jugé pertinent le principal argument avancé par les députés pour soutenir l'amendement, à savoir le caractère prohibitif du loyer acquitté par la HALDE. En effet, une renégociation du bail est en cours et tant qu'elle n'a pas abouti, la réduction des marges de manoeuvre budgétaires de l'autorité risquerait de mettre l'institution en difficultés pour honorer son loyer.

En conséquence, la commission a adopté un amendement afin de rétablir les crédits de la HALDE, tels que prévus dans le projet de loi de finances pour 2010.

Au sujet du périmètre de compétence du futur Défenseur des droits, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission des lois, réunie le 29 mai 2008 afin de donner son avis sur la candidature de M. Jean-Marie Delarue aux fonctions de Contrôleur général, avait unanimement exprimé sa volonté de maintenir l'autonomie de cette institution, au moins jusqu'au terme du premier mandat de six ans du Contrôleur, position ensuite approuvée par Mme Rachida Dati, alors garde des Sceaux.

a rappelé qu'il avait indiqué l'année précédente que l'exercice 2009 marquait le début d'un nouveau cycle de réformes pour la police et la gendarmerie nationales.

Si le rattachement budgétaire et organique de la gendarmerie au ministère de l'intérieur est à présent une réalité, trois autres textes encadreront la poursuite des réformes lors de l'exercice 2010 :

-la loi de programmation des finances publiques, qui tend à plafonner, à l'horizon 2011, les dotations en autorisations d'engagement et crédits de paiement de la mission ;

-la révision générale des politiques publiques (RGPP) ;

-le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de sécurité intérieure, dit LOPPSI ou LOPPSI 2.

Ce dernier texte, qui encadre les moyens de la sécurité intérieure sur la période 2009-2013, a été déposé à l'Assemblée nationale le 27 mai 2009 mais n'a pas encore été inscrit à l'ordre du jour. Cependant, 2010 est la deuxième année d'exécution de la LOPPSI et de nombreux crédits d'investissement de cet exercice, notamment en matière de progrès technologique, sont adossés à ce projet de loi, dont il est souhaitable qu'il puisse être examiné par le Parlement le plus rapidement possible.

Au sein du budget 2010, les crédits de la mission « Sécurité » sont en augmentation de 3,3 % (AE) et 1,3 % (CP) par rapport à la loi de finances initiale pour 2009. La progression des charges de personnel absorbe toutefois, comme l'année dernière, la plus grande partie de cette augmentation. En effet, la part de ces crédits de personnel dans le total des crédits de la mission continue à croître, atteignant désormais presque 86 % dans le PLF pour 2010. Cette croissance est elle-même en grande partie absorbée par la hausse des pensions. Elle coexiste avec une nouvelle diminution des effectifs, de 2 632 EPTP en 2010 pour l'ensemble de la mission, due au non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite en raison de la RGPP. Parallèlement, certains emplois seront transformés pour améliorer l'adéquation des personnels à leurs missions effectives. 600 emplois d'officiers et de sous-officiers de gendarmerie seront ainsi transformés en 500 emplois de civils et 100 de militaires du corps de soutien. De manière comparable, la police nationale verra la création de 672 emplois administratifs, techniques et scientifiques, en contrepartie d'une diminution du corps des commissaires et des officiers. Cette baisse d'effectifs rendra nécessaires de nouvelles améliorations organisationnelles. En effet, les forces de l'ordre devront parallèlement assumer de nouvelles missions, parmi lesquelles on peut citer le déploiement des unités territoriales de quartier et des compagnies de sécurisation ou encore les brigades de protection des familles.

L'exigence d'efficacité impliquera également une collaboration accrue entre la gendarmerie et la police. A cet égard, les textes essentiels ont été adoptés puisque la loi de finances pour 2009 et la loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale ont organisé le rattachement budgétaire, organique et fonctionnel de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur. La coopération passe déjà par un rapprochement concernant les équipements des deux forces, avec la passation de marchés communs. L'armement et les protections sont ainsi mutualisés et un accord-cadre a été passé pour le soutien automobile. Sur le plan opérationnel, la mutualisation se traduira notamment par la relance des groupes d'intervention régionaux (GIR), qui font travailler ensemble police, gendarmerie, douane et services fiscaux. Les exercices communs de formation sont amenés à se multiplier. Enfin, la mutualisation est de plus en plus poussée dans le domaine de la police technique et scientifique, avec notamment une utilisation conjointe des grands fichiers judiciaires.

a indiqué qu'il existait encore des réticences, voire des incompréhensions entre policiers et gendarmes sur le rapprochement qui est en train de s'opérer. Tout en allant plus loin dans la coopération sur le terrain, il conviendra donc, selon lui, de poser clairement les limites du rapprochement, afin qu'aucune des deux forces ne se sente menacée dans sa spécificité.

Concernant les chiffres de la délinquance, après six années de baisse consécutives, la diminution s'est poursuivie en 2008 avec un recul de 0,86 %. La période de janvier à septembre 2009 enregistre toutefois une augmentation de 0,45 %. Parallèlement, la délinquance de proximité a arrêté de diminuer en 2009, après une baisse de plus de 6 % en 2008. De même, les atteintes volontaires à l'intégrité physique ont augmenté de 2,40 % en 2008. La situation s'est cependant à nouveau améliorée en octobre.

Le taux d'élucidation global, indicateur essentiel de l'efficacité des services de police et de gendarmerie, continue à augmenter, pour atteindre presque 37 % en 2009.

Cette stabilisation de la délinquance n'est pas particulièrement étonnante tant la baisse a été forte au cours des dernières années, avec, par exemple, une diminution de la délinquance de proximité de 33 % depuis 2002, en grande partie sans doute grâce aux moyens dégagés par la première loi LOPSI du 29 août 2002, ainsi que par la LOPPSI 2 puisque, sans qu'elle ait été votée, ses orientations sont en partie appliquées.

Cette stabilisation ne signifie pas, selon lui, qu'il faille désormais se satisfaire des bons résultats obtenus pendant sept ans et renoncer à vouloir faire mieux. De nouvelles améliorations pourraient ainsi être obtenues, en particulier dans deux directions, qui constituent deux chantiers importants pour 2010 : la poursuite de la modernisation technologique d'une part, la lutte contre la délinquance urbaine d'autre part.

Concernant la modernisation technologique, l'effort portera notamment sur les outils d'identification criminelle, en particulier les fichiers nationaux d'empreintes génétiques et digitales. En effet, les témoignages et les enquêtes de voisinage restent encore trop souvent les seules armes dont disposent les policiers et les gendarmes pour mener leurs enquêtes et établir la vérité. Dans ce contexte, le recours systématique à la recherche d'empreintes constitue un gisement important d'amélioration et de fiabilisation de la preuve dans les procédures judiciaires. Cette systématisation implique cependant de disposer de fichiers fiables et très bien alimentés. Or, les fichiers d'empreintes digitales, palmaires et génétiques ont connu un saut quantitatif par le nombre d'empreintes enregistrées au cours des trois ou quatre dernières années. Leur amélioration technique au cours du prochain exercice représentera un saut qualitatif en termes de fiabilité et de facilité d'utilisation.

Cette amélioration devra s'accompagner de grands efforts de formation des personnels pour produire tous ses effets.

a ensuite indiqué qu'il avait proposé l'instauration d'une taxe sur les assurances qui permettrait à la police scientifique et technique, lorsqu'elle retrouve le butin d'un cambriolage, de récupérer une partie de la somme que les assurances, sans son intervention, auraient eu à payer.

a ensuite évoqué le développement de la vidéosurveillance, qui constitue un autre axe de développement technologique majeur pour 2010.

En effet, la vidéosurveillance, comme l'a montré l'analyse qu'il a effectuée avec M. Charles Gautier dans un rapport d'information, a trop souvent été développée de manière empirique, voire anarchique, sans réflexion approfondie sur son utilisation et sans suffisamment d'exploitation des images dans des procédures judiciaires. Dès lors, les futurs développements de cette technologie devront s'appuyer sur des principes simples tels qu'un maillage suffisant du territoire surveillé et une liaison systématique avec le commissariat ou la gendarmerie. Le déploiement de la vidéosurveillance sera par ailleurs mené en partenariat avec les collectivités territoriales, et continuera à bénéficier de manière prioritaire des crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance.

Ainsi, seront mis en place 75 systèmes municipaux « types » de vidéosurveillance urbaine, raccordés à des centres de supervision eux-mêmes reliés, sur crédits de la police, au commissariat ou à la gendarmerie. En outre, au moins cent établissements scolaires classés sensibles bénéficieront de l'implantation de dispositifs de vidéosurveillance. Le public devra toutefois être dûment informé de l'existence de l'ensemble de ces systèmes, afin qu'un contrôle nécessaire à la préservation des libertés publiques puisse s'exercer.

Parmi les progrès technologiques attendus, il a cité le nouveau système embarqué de lecture automatisée des plaques d'immatriculation, qui permettra de rapprocher instantanément les plaques d'immatriculation du fichier des véhicules volés, la radiolocalisation des véhicules, ou encore des moyens accrus pour la lutte contre la cybercriminalité. L'informatisation de la main courante des services de police constituera également une évolution importante.

Concernant la lutte contre la délinquance urbaine, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a évoqué la mise en place de la police d'agglomération dans la petite couronne par le décret du 14 septembre 2009, qui unifie le commandement de la fonction de sécurité sous l'autorité du préfet de police dans Paris et ses trois départements périphériques.

Cette unification permettra, selon lui, de mieux traiter la délinquance, de mettre en place un meilleur pilotage des effectifs de police et d'obtenir des économies d'échelle. Il a estimé que la police d'agglomération avait vocation à s'étendre aux autres « bassins de délinquance », notamment à Lille, Lyon et Marseille.

a également estimé que la lutte contre la délinquance urbaine passait par le renforcement de la présence policière dans les quartiers sensibles.

A cet égard, deux expérimentations ont été mises en oeuvre depuis 2008 de manière complémentaire : les Unités territoriales de quartier (UTeQ) et les compagnies de sécurisation. Les Unités territoriales de quartier sont actuellement au nombre de 35. Chaque unité rassemble environ 20 agents, dont la moitié doit occuper en permanence la voie publique. Les UTeQ sont composées de policiers volontaires, spécialement formés aux problématiques des quartiers difficiles. Elles doivent assurer dans ces quartiers une présence à la fois préventive et répressive, en entretenant des contacts étroits avec la population. Contrairement à l'ancienne police de proximité, leur présence dissuasive s'étend en soirée et les week-ends. Les UTeQ doivent également rechercher le renseignement opérationnel et collecter des éléments en vue d'alimenter les procédures judiciaires.

Bien que l'accueil des premières UTeQ dans certains quartiers ait parfois été difficile, les bandes y voyant une menace contre leur logique d'occupation territoriale, il semble cependant, selon M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, qu'elles aient réussi à gagner la confiance de la population. Par ailleurs, la délinquance a effectivement diminué dans les zones où elles sont présentes, notamment la délinquance de la voie publique. Une évaluation du dispositif est en cours de réalisation par l'IGA et l'IGPN et conclura à la généralisation ou non de ce dispositif, un total de 100 UTeQ étant l'objectif initial annoncé par le Président de la République.

Ces UTeQ reçoivent par ailleurs l'appui des compagnies de sécurisation, qui en constituent le complément logique. Il s'agit de compagnies d'une centaine de personnels, placés sous l'autorité du directeur départemental de la sécurité publique et projetable dans tout le département en fonction des besoins, et notamment pour venir en renfort auprès des UTeQ dans leur lutte contre les violences urbaines. Contrairement aux CRS et aux gendarmes mobiles, qui sont souvent employés pour ce genre de missions, mais dont le coeur de métier reste le maintien de l'ordre, ces compagnies de sécurisation sont spécialement formées à la lutte sur le terrain contre les violences urbaines et à l'interpellation des auteurs d'agression et de dégradations. Sept compagnies de sécurisation ont pour le moment été créées.

a enfin indiqué que les forces de police et de gendarmerie s'attacheront également à lutter contre les violences intrafamiliales. A cet égard, le Plan national de prévention de la délinquance et d'aide aux victimes, annoncé par le Premier ministre le 2 octobre, demande aux préfets d'inscrire dans leurs priorités la lutte contre les violences intrafamiliales et de proposer au conseil départemental de prévention de la délinquance (C.D.P.D.) de réfléchir à la problématique des violences faites aux femmes et aux enfants. Plus concrètement, des brigades de protection des familles seront mises en place progressivement dans chaque département, sur le modèle des brigades des mineurs. Bénéficiant de l'appui de psychologues, elles permettront d'améliorer l'accueil et l'écoute des victimes, le recueil de leurs dépositions, l'établissement de leurs préjudices et le traitement de la procédure judiciaire, ainsi que, le cas échéant, les conséquences de l'enquête au regard du retentissement psychologique sur ces victimes. Enfin, les violences intrafamiliales n'arrivant que rarement au stade de la plainte, le repérage des cas de violences devrait devenir l'une des priorités des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), dont l'activité sera précisément relancée dans le cadre du plan national de prévention de la délinquance.

a regretté que le rapporteur n'évoque pas davantage la gendarmerie. Il a également regretté que la vision de nombreux citoyens sur la police et sur les enquêtes pénales soit tributaire de séries télévisées qui se placent dans le cadre de la procédure anglo-saxonne et non française.

a indiqué que le budget de la mission « Immigration » était en augmentation de 10 % environ par rapport à 2009, du fait principalement de la hausse de la demande d'asile. Il représente ainsi 568 millions d'euros (AE) et 560 millions d'euros (CP) pour 2010.

L'immobilier des centres de rétention administrative lui ayant été transféré à compter du 1er janvier 2010, ce qui représente, dans le budget 2010, 24 millions d'euros (AE) et 14 millions d'euros (CP), le périmètre du ministère est à présent stabilisé.

Par ailleurs, l'ensemble des politiques d'immigration représente en réalité, s'il est tenu compte notamment de l'aide médicale d'Etat (500 millions d'euros) et de l'enseignement supérieur (1,5 milliard d'euros), un montant de 3,5 milliards d'euros environ. Au total, trois quarts de ces crédits sont dépensés pour des politiques d'accueil et un quart pour des politiques répressives, comme les reconduites à la frontière.

Il a également indiqué que les statistiques concernant l'immigration tant régulière qu'irrégulière étaient encore peu fiables. Ce problème devrait être résolu en partie par la mise en place du fichier AGDREF 2 (Application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France) à partir de 2010. Ce fichier permettra l'introduction de titres de séjour biométriques, réduisant les fraudes, ainsi que la prise en compte de davantage de données sur les entrées et les sorties du territoire. Concernant l'évaluation de l'immigration irrégulière par des enquêtes réalisées au sein de la population par l'INSEE, il a regretté que cette recommandation émise par le rapport « Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine », fait au nom de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine en 2006, n'ait pas encore été appliquée.

Il a souligné que la hausse de la demande d'asile constituait le sujet le plus important du budget pour 2010. En effet, à une diminution en 2005, 2006 et 2007 a succédé une hausse de 14 % en 2008 et 20 % environ en 2009. L'origine des demandeurs est variable selon les années, mais de nombreux demandeurs viennent de Turquie, du Sri Lanka ou encore de la république démocratique du Congo. Les demandeurs originaires du Moyen-Orient, notamment d'Irak et d'Afghanistan, se rendent plutôt en Allemagne ou en Suède qu'en France. Du fait de la fluctuation de la demande d'asile, il est difficile d'évaluer les crédits nécessaires au programme « Immigration et asile ». Ainsi, un décret d'avance de 70 millions d'euros, qui alimentera notamment l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente (ATA), vient d'être pris pour assurer le bouclage de l'exercice 2009.

Les crédits pour 2010 affectés aux centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) et à l'ATA sont en hausse mais celle-ci pourrait s'avérer insuffisante si la demande d'asile connaît une nouvelle augmentation.

Le délai d'examen des dossiers devant l'OFPRA augmente à nouveau, le délai moyen sur les premières décisions étant passé de 127 jours en 2008 à 140 jours en 2009. Parallèlement, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) bénéficie d'une professionnalisation partielle mais ses délais de jugement restent élevés. Par ailleurs, le taux d'annulation des décisions de l'office français des réfugiés et apatrides (OFPRA) par la CNDA s'élève à 26 %, notamment en raison de la présence croissante des avocats devant la Cour.

En outre, si 1 000 nouvelles places de CADA seront construites en 2010, les personnes qui y sont hébergées y restent encore trop souvent bien au-delà de la décision définitive d'admission ou de rejet de leur demande, malgré le décret du 23 mars 2003 qui fixe des limites de durée dans ce domaine.

a ensuite évoqué l'immigration professionnelle, qui connaît une progression encourageante et représente 24,4 % de l'immigration totale en 2008 contre 17,6 % en 2006. Il s'agit cependant souvent de simples changements de statuts, 68 % environ des admis au séjour au titre de l'immigration professionnelle étant déjà en France en tant qu'étudiants, visiteurs ou en situation irrégulière.

La carte compétence et talents connaît une certaine montée en puissance même si le volume global reste modeste : 470 cartes ont ainsi été distribuées en 2008, ce nombre étant toutefois déjà de 326 pour les six premiers mois de 2009 contre 112 pour la même période de 2008.

Enfin, l'Etat a signé de nouvelles conventions bilatérales de gestion des flux migratoires permettant de combiner la lutte contre l'immigration irrégulière et l'incitation à l'immigration professionnelle.

Enfin, M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis, a évoqué la question des mineurs isolés.

Concernant leur entrée sur le territoire français, il a souligné que l'administrateur ad hoc de la loi du 4 mars 2002 n'était pas nommé dans 10 % des cas, les mineurs pouvant être expulsés avant même qu'il puisse intervenir. Il a par ailleurs indiqué qu'une zone spéciale destinée à accueillir les mineurs de moins de 13 ans était en cours de construction à l'aéroport de Roissy.

Il a ensuite évoqué le cas des mineurs en passe de devenir majeurs et qui risquent donc d'être expulsés. Le nombre de ces mineurs est difficile à connaître car les données sont plutôt détenues par les services de l'aide sociale à l'enfance des départements et aucune consolidation n'a lieu au niveau national. Ces mineurs peuvent bénéficier, en vertu de la loi du 24 juillet 2006, d'une carte de séjour « vie privée et familiale », mais uniquement s'ils sont engagés dans un parcours d'insertion et surtout s'ils ont plus de 16 ans. Cette limite d'âge suscite un débat qu'il paraît difficile de trancher. Le ministre a indiqué avoir mis en place un groupe de travail à ce sujet, dont les conclusions sont attendues prochainement.

a souhaité savoir si les raisons de l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile étaient connues. Évoquant le document de politique transversale « politique française de l'immigration et de l'intégration », il a également interrogé le rapporteur sur la manière dont étaient évalués les crédits consacrés aux étrangers en matière de santé et d'enseignement supérieur.

a répondu que l'on pouvait observer un cycle de la demande d'asile d'environ trois ou quatre ans, qui tient à une multiplicité de facteurs difficile à analyser. Cette fluctuation imprévisible justifie que les moyens de l'OFPRA restent constants même en cas de diminution du nombre des demandes d'asile, dans la mesure où une augmentation subite est toujours possible. En outre, le budget de l'OFPRA recouvre principalement la masse salariale de ses personnels, dont le haut niveau d'expertise doit être maintenu. Concernant enfin le document de politique transversale, il a indiqué que les crédits de l'AME constituaient une dépense constatée au profit des étrangers alors que les crédits relatifs à l'enseignement supérieur sont obtenus en multipliant le nombre d'étudiants étrangers par le coût moyen d'un étudiant. Il s'agit donc dans ce dernier cas d'une simple évaluation.

a indiqué que la pétition de Mme Josette Cluze et quatorze autres pétitionnaires, qui avait pour objet de contester la fiscalisation des indemnités journalières des victimes d'accidents du travail décidée à l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi de finances, relevait du domaine de compétence de la commission des finances et qu'elle devait donc lui être renvoyée.

Il en a été ainsi décidé.