Commission mixte paritaire
Réunion du 17 septembre 2013 : 1ère réunion
Sommaire
La réunion
Commission mixte paritaire sur la proposition de loi relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge
Commission mixte paritaire sur la proposition de loi relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge
NOMINATION DU BUREAU ET DES RAPPORTEURS
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à modifier certaines dispositions issues de la loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge.
La commission mixte procède d'abord à la désignation de son bureau, qui est ainsi constitué : d'abord son bureau. Sont désignés : Mme Annie David, sénatrice, présidente ; Mme Catherine Lemorton, députée, vice-présidente ; M. Jacky Le Menn, sénateur, rapporteur pour le Sénat, M. Denys Robillard, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
DISCUSSION GÉNÉRALE
La proposition de loi visant à modifier certaines dispositions de la loi du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge a été adoptée par l'Assemblée nationale le 25 juillet dernier et par le Sénat le 13 septembre, avec certaines modifications.
Nous avons travaillé sur ce texte dans des délais contraints, en raison de son inscription très tardive à l'ordre du jour de la session extraordinaire. Cela n'a pas empêché Jacky Le Menn de mener de nombreuses auditions, de présenter un rapport très intéressant et de proposer plusieurs modifications au texte de l'Assemblée nationale. Il faut dire qu'il avait déjà participé, comme d'autres ici, aux débats sur le texte de 2011. Onze articles sur quatorze restent en discussion, mais il ne me semble pas y avoir de divergence majeure entre nos deux assemblées sur ce texte sensible, qui doit concilier objectifs thérapeutiques d'une part, protection de l'ordre public et des libertés individuelles, de l'autre.
A l'Assemblée nationale aussi, nous travaillons dans des conditions inacceptables : nous n'avons parfois pas même le temps de déjeuner... Je l'ai dit au ministre chargé des relations avec le Parlement. Cela dit, je ne doute pas que, grâce aux rapporteurs, nous parvenions à un consensus, dans l'intérêt des malades.
sénateur, rapporteur pour le Sénat. - On dit que le jeûne peut être thérapeutique...
Conduit à examiner la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale dans des délais particulièrement restreints, le Sénat a adhéré à la réponse proposée à la censure du Conseil constitutionnel et opéré un double choix : soutenir les avancées proposées par l'Assemblée nationale ; ne pas introduire de nouveaux sujets relatifs à la santé mentale, et qui auront à prendre place dans une grande loi de santé publique.
Le débat de 2011 avait laissé un profond sentiment d'inachèvement. Les critiques d'alors se sont trouvées justifiées par la décision du Conseil constitutionnel, qui a rejoint l'analyse de Mme Dini, notre rapporteure de l'époque. Je tiens à saluer les avancées importantes et consensuelles contenues dans ce texte : le rétablissement des sorties d'essai, le principe de déplacement du juge dans les établissements d'accueil et la rationalisation du nombre de certificats médicaux.
Les amendements adoptés par le Sénat portent essentiellement sur trois points : le programme de soins élaboré dans le cadre des soins ambulatoires sans consentement, la présence du juge au sein des établissements d'accueil, la levée des mesures de soins sans consentement pour les irresponsables pénaux. Nous avons souhaité médicaliser le plus possible le programme de soins dont la nature hybride, décision médicale mais aussi élément de procédure, peut être source d'ambiguïtés. Sur la présence du juge, nous avons supprimé les exceptions au principe posé par l'Assemblée nationale tout en reconnaissant son important travail d'encadrement. Nous avons jugé qu'une double expertise des psychiatres pour les mesures concernant les irresponsables pénaux n'était pas indispensable. Je reconnais cependant qu'elle peut ne pas être inutile.
Enfin, nous avons fait entrer les décisions concernant les irresponsables pénaux dans le droit commun, en donnant le dernier mot en matière de soins sans consentement non plus au préfet, mais au juge. Le contrôle du juge des libertés et de la détention offre en effet des garanties suffisantes.
Je tiens à souligner la grande communauté de vue entre les deux rapporteurs de ce texte. Nous n'avons aucune divergence, ni sur les principes, ni sur les orientations. L'expertise de M. Robiliard et des membres de la mission d'information sur la santé mentale de l'Assemblée nationale explique la qualité de la proposition de loi.
Sur presque tous les points restant en discussion, nous avons élaboré une rédaction commune qui lève toute ambiguïté. Une seule question fait encore l'objet d'interprétations différentes : faut-il mentionner explicitement la possibilité de contrainte dans la loi afin de garantir la sécurité juridique du système des soins sans consentement ? Le Sénat a répondu par l'affirmative face à l'importance du contentieux en ce domaine. L'Assemblée nationale souligne que l'état du droit actuel ne le nécessite pas. En dehors de cette question, dont il ne faut pas surestimer l'importance, nous avons, je pense, réussi à conduire un véritable travail commun pour l'intérêt des malades, la protection des tiers et la protection des droits - je ne doute pas, dès lors, que notre commission mixte paritaire arrive à un accord rapide et complet.
La censure du Conseil constitutionnel devant s'appliquer à compter du 1er octobre 2013, nous avons en effet dû travailler dans l'urgence. Pourquoi ce texte ne figurait-il pas initialement à l'ordre du jour de la session extraordinaire ? Acte manqué sans doute...
Nous avons voulu profiter de la décision du Conseil constitutionnel pour dépassionner le débat de l'hospitalisation sous contrainte. Sur le rôle du préfet, exceptionnel en Europe, le débat reste ouvert. Mais concevoir des alternatives, telle qu'une judiciarisation ab initio de la procédure, n'est pas si simple : lorsqu'on est en crise, ce n'est pas le meilleur moment de comparaître devant un juge !
En outre, nous avons tiré les conclusions de notre mission sur la santé mentale, en réformant le contrôle juridictionnel, qu'avait imposé la décision du Conseil constitutionnel du 20 novembre 2010. Le lieu des audiences, d'abord : il est préférable pour les patients que celles-ci se tiennent à l'hôpital. Toutefois, pour tenir compte des contraintes, nous avons prévu la possibilité de salles mutualisées entre établissements de santé. Nous vous proposons désormais d'encadrer plus strictement cette possibilité, grâce à une convention entre le tribunal de grande instance et l'agence régionale de santé. L'on respectera ainsi le principe tout en tenant compte des réalités locales.
Le Sénat est revenu sur la possibilité de tenir des audiences par visioconférence. Celles-ci peuvent être inappropriées pour des patients qui ont parfois l'impression que la télévision leur donne des injonctions... Nous nous sommes mis d'accord sur la rédaction du Sénat. Les députés avaient peut-être été trop sensibles aux demandes du Gouvernement, qui nous ouvrait la porte en inscrivant ce texte à l'ordre du jour. Nous n'avions en conséquence pas pu aller au terme de certaines modifications qui nous paraissaient néanmoins souhaitables.
Je me félicite de la coopération entre nos deux assemblées et le Gouvernement, avec lequel nous avons eu, comme on dit, un dialogue franc.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er Modalités de prise en charge des personnes faisant l'objet de mesures de soins psychiatriques sans leur consentement
Amendement n° 1 présenté par M. Denys Robiliard, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
Le programme de soins n'est pas qu'un document médical. Bien qu'il ne puisse donner lieu à contrainte, il lie le patient : il produit un effet juridique. Si ce dernier ne s'y conforme pas, le psychiatre peut demander une hospitalisation complète. Voilà pourquoi l'amendement n° 1 rétablit le décret en Conseil d'Etat qui apporte des précisions utiles sur la mise en oeuvre du programme de soins.
Il est vrai que ce document est communiqué à d'autres que le patient et ses soignants. Avis favorable.
Nous également, et nous ferons de même sur l'article.
L'amendement n° 1 est adopté.
La commission mixte paritaire adopte l'article premier dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 2 Autorisations de sorties de courte durée hors programme de soins
Amendement n° 2 présenté par MM. Denys Robiliard, député, et Jacky Le Menn, sénateur, rapporteurs.
L'amendement n° 2 propose une nouvelle rédaction permettant de garantir la possibilité de sorties groupées.
La commission mixte paritaire adopte l'article 2 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 3 Mise en oeuvre du suivi des patients pris en charge sous une autre forme que l'hospitalisation complète
Amendement n° 3 présenté par MM. Denys Robiliard, député, et Jacky Le Menn, sénateur, rapporteurs.
Nous nous abstiendrons.
M. Jean-Pierre Barbier, député. - Abstention !
L'amendement n° 3 est adopté.
Amendement n° 4 présenté par M. Denys Robiliard, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
L'amendement n° 4 traite du délicat problème de la prise en charge et du transport des patients. Nous avons recherché la rédaction la plus appropriée et la plus protectrice des libertés. Conserver les termes « strictement nécessaire » nous paraît à cet égard essentiel.
Pour que la sécurité juridique du dispositif soit garantie, le Sénat a préféré mentionner explicitement d'éventuels moyens de contrainte. Cependant, je comprends l'approche de l'Assemblée nationale.
Si j'entends l'argument juridique, la rédaction adoptée par le Sénat correspondait bien au message que nous voulions exprimer. Je suis partagée.
Le droit actuel est issu de la loi du 9 août 2004, qui n'a jamais donné lieu à contentieux. En matière d'intervention des forces de police, on parle de l'emploi des moyens « strictement nécessaires ». Quand quelqu'un refuse de se rendre à l'hôpital, il est bien question de contrainte physique, ne nous voilons pas la face. Aujourd'hui, les pompiers sont souvent obligés d'appeler la police. Cette intervention n'est pas adaptée, même si elle est fondée juridiquement. La vraie question est celle des moyens humains...
indispensables pour que les patients soient encadrés par des spécialistes.
L'amendement n° 4 est adopté.
La commission mixte paritaire adopte l'article 3 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 4 Suppression des conditions spécifiques de mainlevée des mesures de soins des patients admis en unité pour malades difficiles et définition d'un nouveau régime de mainlevée pour les patients déclarés pénalement irresponsables
Amendement n° 5 présenté par MM. Denys Robiliard, député, et Jacky Le Menn, sénateur, rapporteurs.
La censure du Conseil constitutionnel portait en partie sur le statut des irresponsables pénaux. Tout en adaptant la loi à cette décision, nous avons voulu rester au plus près de la procédure existante qui repose sur l'avis du collège de soignants et une double expertise extérieure à l'établissement, même si aucun dispositif n'est à même de garantir le risque zéro. L'irresponsabilité pénale peut résulter de divers types de décisions judiciaires, mais aussi administratives, du verdict de cour d'assises à un simple classement sans suite. Il importe que les patients irresponsables pénaux puissent, en cas de désaccord entre psychiatres et préfet, voir leur situation examinée par le juge. Nous avons donc abouti à un compromis permettant de conserver une double expertise préalable à toute levée de la mesure de soins de ces patients et de prévoir un recours au juge des libertés et de la détention en cas de désaccord, comme pour les autres patients.
Nous avons voulu la rédaction la plus claire possible. Il s'agit avant tout de rassurer l'opinion publique sur la sortie de soins de personnes ayant commis un acte grave. Nous prenons un luxe de précautions, même si le risque zéro n'existe pas.
Cette pluralité d'expertise est-elle vraiment nécessaire ? C'est surtout pour rassurer l'opinion publique que je me suis rangé à l'avis de M. Robiliard. A l'article 8, nous avons renforcé le contrôle du juge. Ce compromis nous convient.
Je voterai ce texte : j'étais déjà favorable, en 2011, aux dispositions qu'il contient aujourd'hui. Le risque zéro n'existe pas, certes, mais personne ne donnera un avis favorable à la sortie d'un patient s'il n'est pas certain, en conscience, que celui-ci n'est pas dangereux. Nous ne pouvons pas garder enfermés des gens qui n'ont pas été jugés et qui sont guéris ! Nous ne pouvons faire autrement que de voter cette mesure.
Faut-il mobiliser autant de psychiatres simplement pour rassurer l'opinion ? Élue de l'Isère, je me rappelle qu'un patient de Saint-Egrève avait poignardé un étudiant de Grenoble...
Certes, mais on se souvient du déchaînement médiatique à l'époque... Je voterai l'amendement, mais j'aurais aimé plus d'audace. Peut-être faudrait-il parfois résister à la pression de l'opinion...
Notre groupe a refusé de voter le texte à l'Assemblée en particulier à cause de cette disposition : le passage à l'acte n'est pas un critère suffisant. Les malades mentaux sont rarement dangereux pour les autres, mais très souvent pour eux-mêmes. Notre position est tout sauf purement sécuritaire : il est normal de protéger les patients et la société. C'est pourquoi nous sommes opposés à cet article.
Il faut distinguer la question des patients admis en unité pour malades difficiles, dont le statut légal est supprimé par le texte, raison avancée par le groupe UMP à l'Assemblée nationale pour ne pas le voter, de la question des patients irresponsables pénaux pour lesquels nous avons choisi de maintenir le dispositif actuel avec toutefois la possibilité de recourir au juge, qui est une exigence constitutionnelle.
L'amendement n° 5 est adopté.
La commission mixte paritaire adopté l'article 4 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 5 Réforme des modalités de contrôle systématique du juge des libertés sur les mesures de soins sans consentement en hospitalisation complète
Amendement n° 6 présenté par MM. Denys Robiliard, député, et Jacky Le Menn, sénateur, rapporteurs.
Amendement n° 7 présenté par MM. Denys Robiliard, député, et Jacky Le Menn, sénateur, rapporteurs.
L'amendement n° 7 est de cohérence.
L'amendement n° 7 est adopté.
La commission mixte paritaire adopte l'article 5 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 6 Déroulement de l'audience devant le juge des libertés et de la détention
Amendement n° 8 présenté par MM. Denys Robiliard, député, et Jacky Le Menn, sénateur, rapporteurs.
Le Sénat tenait au principe de l'audience à l'hôpital. Nous reconnaissons néanmoins la nécessité de salles d'audiences mutualisées dans certains cas. La rédaction proposée par l'amendement n° 8 garantit l'adaptation aux réalités de terrain. Une convention sera signée entre le tribunal de grande instance et l'agence régionale de santé. La référence à la nécessité garantit que l'on n'obligera pas systématiquement les malades, et les juges, à se déplacer.
Il fallait trouver une rédaction souple. L'amendement la formule.
Les moyens manquent pour appliquer ce texte. La loi, qui est générale, ne sera pas appliquée également sur tout le territoire : cela me gêne.
La loi de 2011 autorise le juge à convoquer le malade au tribunal. Ce n'est absolument pas adapté : au bout de quinze jours, certains sont encore en crise... Le malade sera toujours traité de la même manière dans une salle d'hôpital. Le texte proposé est un progrès : une salle banalisée dans un hôpital n'est pas un tribunal.
Je suis encore une fois du même avis que Mme Dini - je parle aussi au nom de mon groupe.
L'amendement n° 8 est adopté.
La commission mixte paritaire adopte l'article 6 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 7 Simplification des procédures dans le cadre d'une mesure de soins sans consentement à la demande d'un tiers
Amendement n° 9 présenté par M. Denys Robiliard, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
Le certificat médical, qui reste le principe, suppose un examen. Or certains malades fuguent... Comme pour passer du programme de soins à l'hospitalisation complète, il faut qu'un médecin se prononce, l'amendement n° 9 réintroduit la notion d'« avis médical ».
Nous sommes partisans du certificat médical, mais mon expérience de directeur d'établissement m'a appris que les fugues étaient une réalité.
Cette condition était prévue par le texte de l'Assemblée nationale.
C'est un point sensible pour mon groupe...
L'amendement n° 9 est adopté.
La commission mixte paritaire adopte l'article 7 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 7 bis Rapport sur la dématérialisation du registre des hospitalisations sous contrainte
Amendement n° 10 présenté par MM. Denys Robiliard, député, et Jacky Le Menn, sénateur, rapporteurs.
La commission mixte paritaire adopte l'article 7 bis dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 8 Clarification des procédures applicables aux personnes déclarées pénalement irresponsables et aux cas de désaccord entre psychiatre et préfet
Amendement n° 11 présenté par MM. Denys Robiliard, député, et Jacky Le Menn, sénateur, rapporteurs.
L'amendement rédactionnel n° 11 est adopté.
Amendement n° 12 présenté par MM. Denys Robiliard, député, et Jacky Le Menn, rapporteurs.
L'amendement n° 12 traite du règlement des désaccords entre psychiatre et préfet sur le cas de personnes déclarées pénalement irresponsables.
Le juge aura le dernier mot en cas de désaccord.
L'amendement n° 12 est adopté.
L'amendement n° 13 prolonge cette logique.
L'amendement n° 13 est adopté.
La commission mixte paritaire adopte l'article 8 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 10 Réaffirmation du droit à une prise en charge psychiatrique adaptée des personnes détenues souffrant de troubles mentaux
Amendement n° 14 présenté par MM. Denys Robiliard, député, et Jacky Le Menn, sénateur, rapporteurs.
Le Sénat avait eu une lecture un peu méfiante de la notion d'unité adaptée... Nous sommes tombés d'accord pour adopter la position de l'Assemblée nationale, d'où l'amendement n° 14.
La proposition de loi supprimant le statut légal des unités pour malades difficiles (UMD), l'on ne pouvait plus y faire référence. Reste que la prise en charge des détenus en UMD est une nécessité. La notion « d'unité adaptée » maintient ainsi la possibilité pour le détenu d'être soigné dans une UMD, sans utiliser le terme.
L'amendement n° 14 est adopté.
Amendement n° 15 présenté par MM. Denys Robiliard, député, et Jacky Le Menn, sénateur, rapporteurs.
La loi pénitentiaire prévoit la séparation des détenus mineurs des détenus majeurs. Ils ne sont guère nombreux à être soignés pour raison psychiatrique, et les unités de soins pour mineurs n'existent pas.
On sait que le principe de séparation entre détenus mineurs et majeurs n'est pas toujours respecté, y compris dans les prisons. Ce principe vaut néanmoins pour les unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA). Le statut de mineur doit être respecté, c'est pourquoi l'amendement n° 15 retient la notion de service « adapté ».
La commission mixte paritaire adopte l'article 10 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 11 Coordinations
Amendements n° 16, 17 et 18 présentés par MM. Denys Robiliard, député, et Jacky Le Menn, sénateur, rapporteurs.
L'amendement de coordination n° 16 est adopté, ainsi que les amendements n° 17 et 18.
La commission mixte paritaire adopte l'article 11 dans la rédaction issue de ses travaux.
INTERVENTIONS SUR L'ENSEMBLE
La psychiatrie soigne des malades très particuliers, qui guérissent ou pas, et pour certains récidivent ou pas... Nous avons vraiment besoin d'une grande loi psychiatrique. Avec plus de personnel, ces malades pourraient être encore mieux soignés. Supprimer la spécialisation d'infirmier psychiatrique a été une erreur.
Ancienne présidente du conseil d'administration d'un hôpital, je sais les efforts qui sont faits, mais aussi le manque de moyens. Je voterai ce bon texte.
Le texte n'a pas fondamentalement évolué en commission mixte paritaire. Notre groupe regrette la suppression du statut légal des UMD et l'encadrement insuffisant des mainlevées de soins sans consentement pour les malades potentiellement dangereux pour eux-mêmes autant que pour les autres. Nous voterons contre.
Nous avons une approche différente de celle de l'UMP. La proposition de loi de l'Assemblée nationale, que nous avons confortée sur plusieurs points, répond me semble-t-il aux problèmes soulevés. Nous aurions peut-être avancé plus vite si nous avions écouté Mme Dini en 2011 : le Conseil constitutionnel lui a donné raison ! Je me félicite que nous ayons trouvé un accord sur ce texte attendu mais qui n'a pas vocation à traiter de tout. La mission de l'Assemblée nationale sur la psychiatrie aborde des problèmes plus larges, qui nourriront le volet santé mentale de la grande loi de santé publique que nous espérons. Poursuivons la réflexion sans oublier que les malades mentaux sont d'abord des personnes fragiles.
Je me réjouis que cette commission mixte paritaire aboutisse à un texte, tout en regrettant qu'il ait fallu travailler aussi rapidement. La future loi de santé publique devra comporter un volet santé mentale. Sur ce type de sujets, il faut agir de manière réfléchie, sans céder à l'émotion provoquée par des faits divers...
Malgré quelques regrets, je voterai le texte issu de cette commission mixte paritaire, en me félicitant du compromis qu'ont su dégager les deux rapporteurs.
A mon tour de me féliciter de cet accord : même si le calendrier était très contraint, nous tenons les délais imposés par le Conseil constitutionnel, et ce grâce au travail parlementaire.
La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge.
En conséquence, elle vous demande d'adopter la proposition de loi dans le texte issu de ses travaux.
