Nous sommes réunis ce matin pour aborder la question des régimes de protection du patrimoine. Le Gouvernement annonce depuis plusieurs mois l'examen de deux projets de loi qui doivent réformer en profondeur notre politique patrimoniale. Le premier est relatif aux patrimoines culturels et concerne très directement notre commission, tandis que le second, relatif à la biodiversité, devrait comprendre un chapitre réformant les dispositions du code de l'environnement, issues de la loi du 2 mai 1930, qui protègent les monuments naturels et les sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque.

J'ai souhaité organiser cette table ronde afin que nous puissions engager une réflexion en amont sur les réformes législatives souhaitables, mais également pour faire le point sur les évolutions du patrimoine de notre pays, car sa richesse et sa diversité en font un concept parfois trop complexe ou mal identifié. Afin de dégager une vision complète et juste du cadre juridique pertinent, nous avons le plaisir d'accueillir aujourd'hui plusieurs associations résolument engagées dans la défense du patrimoine, que je vous remercie de leur présence.

Les membres de la commission sont très attentifs à vous entendre sur le bilan que vous dressez de ce que l'on regroupe sous le terme de patrimoine protégé, sur les difficultés rencontrées sur le terrain, sur les modifications législatives que vous estimez nécessaires. Je compte par ailleurs sur vous pour nous alerter sur les enjeux patrimoniaux, en les mettant en perspective avec les défis sociaux, environnementaux ou économiques.

Lorsque l'on parle du patrimoine, on pense bien évidemment aux monuments historiques, dont le régime de protection a constitué le premier modèle pour la politique patrimoniale de notre pays et dont l'apparition est intimement liée à notre Histoire. La première liste des monuments classés date de 1840 mais c'est en 1913 qu'est adoptée la loi sur les monuments historiques. Cent ans plus tard, en 2013, on dénombrait plus de 43 000 monuments protégés, dont 14 000 classés.

Dès 1906, les sites et espaces naturels ont été identifiés, puis se sont multipliés les régimes de protection avec, aujourd'hui, sept catégories d'espaces protégés. On compte, par exemple, les zones de protection définies par le code de l'environnement, les abords des monuments historiques, les secteurs sauvegardés institués par la loi de 1962, les zones de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAUP), issues de la loi du 7 janvier 1983 ou, plus récemment, les aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP), créées par la loi du 12 juillet 2010 dite « Grenelle II », et devant se substituer aux ZPPAUP.

En revanche rien n'est prévu, dans le code du patrimoine, pour protéger les sites inscrits sur la liste du patrimoine mondial ou sur celle du patrimoine culturel immatériel de l'humanité.

L'Association nationale des villes et pays d'art et d'histoire & des villes à secteurs sauvegardés et protégés (ANVPAH & VSSP), ainsi que les associations membres du « G8 », pourront nous dire ce qu'elles pensent de ces multiples catégories de protection, dont on annonce la simplification.

Les procédures de protection et d'autorisation de travaux font intervenir de nombreux acteurs et commissions, en particulier l'architecte des bâtiments de France, maillon essentiel de la chaîne patrimoniale. On se souvient des longs débats entre avis conforme et avis simple, ayant eu lieu dans notre Assemblée à l'occasion de l'examen des projets de loi dits « Grenelle I » et « Grenelle II ». Les clivages d'opinion traversaient alors les commissions, et notre commission de la culture s'était engagée de façon déterminée et consensuelle sur ce sujet. Je suis particulièrement heureuse que l'Association nationale des architectes des bâtiments de France (ANABF) soit ici représentée, car nous souhaitons comprendre :

- comment est appréhendée la mission de service public qui leur est confiée,

- quelles sont les méthodes de travail des ABF, au sein des services territoriaux de l'architecture et du patrimoine, mais aussi en dehors dans le cadre du dialogue avec les élus, les particuliers, et l'ensemble des interlocuteurs intervenant dans les procédures de protection du patrimoine.

Je proposerai à chaque groupe d'intervenants de présenter son point de vue pendant 12 à 15 minutes au maximum, afin de préserver un temps suffisant pour les débats avec les membres de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

En tant qu'élu je suis très familier des diverses formes de protection que vous avez évoquées, puisqu'à Nancy nous avons 260 monuments historiques, un secteur sauvegardé de 150 hectares et une zone de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAUP) d'environ 20 hectares. En outre, nous avons des sites inscrits et classés sur différents espaces verts de la ville. De notre point de vue, la simplification portée par le projet de loi sur les patrimoines culturels n'apparaît pas pertinente car le système actuel ne nous semble pas si compliqué. Nous avons surtout recours aux cinq instruments juridiques définis par les lois de 1913 sur les monuments historiques, de 1930 sur les sites inscrits et classés, de 1943 sur les abords, de 1962 sur les secteurs sauvegardés et enfin de 1983 puis 2010 ayant respectivement créé les ZPPAUP puis les aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP).

L'intérêt du système français est de prévoir un service territorial qui fait le lien entre toutes ces législations dont la mise en oeuvre est confiée à différents ministères. En effet, les sites relèvent du ministère de l'écologie tandis que les autres systèmes de protection sont sous la responsabilité du ministère de la culture : c'est l'architecte des bâtiments de France (ABF) qui synthétise tous ces outils au plan local. C'est la raison pour laquelle le système français n'est pas si complexe et je note d'ailleurs qu'aux États-Unis, où prime le pragmatisme, une douzaine de systèmes de protection coexistent : les parcs et sites nationaux, les sites historiques, etc. Le manque de lisibilité est peut-être réel pour les particuliers, mais est-il moindre dans le cadre d'un plan local d'urbanisme (PLU) ? Par conséquent l'objectif de simplification est une idée ministérielle récurrente qui ne nous paraît pas extrêmement appropriée dans le cas de la protection patrimoniale.

En outre, nous sommes toujours suspicieux à l'égard de nouveaux textes qui tendent à affaiblir les précédents. Ce fut le cas de la loi de 2006, relative aux parcs nationaux, qui a fragilisé le système mis en place par la loi initiale de 1960 dont la rédaction, simple, affirmait de façon catégorique un impératif de protection.

La première simplification proposée par le projet de loi concerne l'appellation des zones de protection qui deviendraient des « cités historiques ». Mais cette simplification ne serait qu'apparente puisqu'elle regrouperait en fait des réalités très différentes. On peut se demander si l'hétérogénéité des durées, intensités et périmètres de protection ne constituera pas une tentation pour céder à la facilité. Parfois les élus aimeraient s'affranchir de la protection garantie par l'État et l'ABF, pour des raisons tenant à l'emploi, au développement économique, etc. Il existe d'ailleurs une dialectique puissante entre développeurs et protecteurs. Or, si la visibilité du nouvel outil est confuse et le niveau de protection variable, le risque d'aller vers la facilité est grand.

Parmi les réformes proposées figurent la disparition, à terme, des sites inscrits qui auraient vocation à être transformés, selon leur intérêt, soit en cités historiques soit en sites classés. Cette évolution pourrait être regrettable car les élus locaux sont souvent heureux de pouvoir s'appuyer sur l'expertise de l'ABF, dont l'avis ne les lie pas puisqu'il émet un avis simple en la matière et non un avis conforme. Ce partenariat avec un représentant de l'État peut se révéler être une bonne stratégie dans la gestion des dossiers locaux.

Si l'option du plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV), qui garantit une protection forte, n'est pas retenue, c'est le PLU patrimonial qui va être privilégié, élaboré selon les règles définies par l'article 123 du code de l'urbanisme. Or ce document d'urbanisme, voté par une majorité, peut être défait par une nouvelle majorité. Il n'existe aucune commune mesure entre la garantie de protection apportée par l'État dans le cadre des outils aujourd'hui en vigueur et celle issue d'un document d'urbanisme. En revanche, il serait important de réfléchir à la façon d'associer davantage les collectivités territoriales dans la gestion pérenne du patrimoine historique, comme c'est d'ailleurs déjà le cas pour le patrimoine naturel, en raison d'une législation plus récente. Je pense notamment aux réserves naturelles régionales, aux parcs naturels régionaux, ou aux espaces naturels sensibles des départements. Ces cadres juridiques favorisent une grande liberté des collectivités tout en préservant un effet cliquet, c'est-à-dire un niveau de protection sur lequel on ne peut revenir. Il aurait été intéressant qu'une nouvelle loi invente de tels outils pour le patrimoine culturel, car la réforme proposée aujourd'hui s'appuie uniquement sur le code de l'urbanisme, offrant ainsi un niveau de protection insuffisant car non pérenne. C'est un élément de réflexion important dans une conjoncture qui n'est pas nécessairement très porteuse pour le patrimoine. En effet, malgré une opinion globalement favorable au patrimoine, on sent une d'érosion permanente dans l'adhésion aux textes en vigueur, comme l'a illustré la position récente de quelques parlementaires sur la loi Littoral.

Ne parlez pas au conditionnel : il n'existe pas encore de version définitive des projets de loi évoqués. Notre commission n'a pas encore examiné ces textes et le débat doit encore avoir lieu.

Les outils patrimoniaux correspondent aujourd'hui à différents niveaux de protection. C'est la raison pour laquelle nous pensons qu'avec le nouveau cadre envisagé, qui oblige à choisir entre PSMV et PLU, il existe un risque certain de perdre un niveau de valorisation intermédiaire.

En outre, le projet de loi sur les patrimoines culturels touche au code du patrimoine, c'est-à-dire dans le domaine des politiques publiques conduites par le ministère de la culture. Or, le PLU patrimonial relève du code de l'urbanisme et n'offre pas le même niveau de protection qu'une ZPPAUP dans la mesure où il ne possède pas la même force juridique.

Enfin, le projet de loi prévoit que la commission nationale des secteurs sauvegardés disparaisse pour être intégrée dans une commission administrative des monuments historiques et des secteurs sauvegardés, qui ne se prononcera que sur le périmètre de protection envisagé et non plus, comme c'est le cas aujourd'hui, sur l'élaboration et le niveau d'intérêt patrimonial et de protection du PSMV. Confrontés à un choix entre PSMV et PLU, les élus opteront sûrement pour la seconde solution pour des raisons liées à des contraintes économiques ou de temps, donc sans offrir une garantie de protection du patrimoine dans la durée.

Permettez-moi d'aborder rapidement deux sujets :

- pour ce qui concerne l'accompagnement des collectivités territoriales dans l'élaboration et la conduite des études, j'insiste sur le fait que la nouvelle commission nationale ne se prononcera que sur le périmètre et non sur le contenu du projet. Or bon nombre de collectivités, si elles ne bénéficient plus de cet accompagnement, ne pourront pas se lancer dans un projet de protection du patrimoine car elles n'auront pas les moyens de conduire des études suffisamment fines et complètes ;

- il me semble essentiel de prévoir des outils de médiation et de sensibilisation patrimoniale, afin de favoriser l'appropriation des projets patrimoniaux par les habitants des collectivités concernées. Nous pensons que projet de loi sur les patrimoines culturels manque d'ambition en la matière.

Je tiens à remercier, à titre liminaire, votre commission de la culture pour son invitation. J'ai souvenir de son implication en faveur de la protection du patrimoine lors des récents débats, qui ont conduit à la transformation des ZPPAUP en AVAP.

Vous constaterez une large convergence de vues entre les associations présentes ce matin, dont j'espère qu'elle saura convaincre la représentation nationale. Nous nous considérons comme des héritiers : nous devons à la Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France (SPPEF), doyenne des associations de protection du patrimoine, la protection, avec la loi du 2 mai 1930, des monuments naturels et des sites à caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, tandis que Henri de Ségogne fut à l'origine de la législation de 1962 sur les secteurs sauvegardés. À ce titre, nous sommes les gardiens du dispositif français de protection du patrimoine, qui a fait la preuve de son efficacité et qu'il serait fort dommageable d'affaiblir.

Une telle tentative se heurterait en outre à deux principes juridiques d'importance. D'abord, lorsqu'une législation donne satisfaction, il n'est d'usage de la modifier qu'à la condition de l'améliorer. Un récent colloque universitaire a considéré que ce concept devrait être considéré comme un principe général du droit. À l'appui de cette démonstration, un professeur de l'Université de Lyon a compilé la jurisprudence relative à la loi de 1930 : en près de cent ans d'application, à peine une dizaine de décisions de justice a été défavorable à la protection du patrimoine. Une analyse identique peut être réalisée s'agissant de la loi de 1913, à tout le moins pour ce qui concerne les décisions de classement.

Ensuite, il apparaît que le Conseil constitutionnel veille, depuis trois ans, à la juste application de l'article 7 de la Charte de l'environnement, désormais annexée à la Constitution, qui précise que la population doit être associée à l'élaboration d'un texte dès lors que son environnement pourrait s'en trouver modifié ainsi que le prévoit d'ailleurs la convention d'Aarhus. Ainsi, aux termes de sa décision du 23 novembre 2012, il apparaissait, sans que nul ne s'en soit ému, que la procédure d'inscription d'un site, telle que prévue par la législation française, était anticonstitutionnelle. À ce stade, le projet de loi relatif à la biodiversité ne corrige aucunement cette lacune. De fait, le projet de loi à venir sur les patrimoines s'expose à une censure du Conseil s'il ne se saisit pas de cette question.

Notre groupement d'associations estime en revanche utile de créer un régime juridique pour les sites appartenant au patrimoine mondial tel que votre commission de la culture, sous l'impulsion de Yves Dauge et par le vote de ce qu'il est convenu d'appeler « l'amendement Dupont », l'avait à l'époque imaginé. Il nous apparaît en outre positif qu'un dispositif, qui avait alors fait l'objet d'un compromis entre l'Assemblée nationale et le Sénat, soit envisagé pour sauver les près de 600 ZPPAUP qui disparaîtront dans six mois, faute d'avoir été transformées en AVAP dans les délais impartis. Nous sommes enfin favorables à la mise en place d'un régime juridique destiné aux domaines nationaux.

Pour autant, le concept de cité historique défendu par le projet de loi ne nous sied pas, en ce qu'il aurait pour conséquence de fondre des protections de niveaux différents (ZPPAUP, AVAP ou PLU patrimonial) dans un dispositif unique. Dans un discours à la tribune de l'Assemblée nationale à l'occasion des débats sur la loi de 1962, André Malraux avait émis le voeu que soit créés 400 secteurs sauvegardés sur le territoire national. Nous sommes aujourd'hui fort éloignés de ce résultat et craignons, au contraire, que le changement de législation - les AVAP étant fondus dans des PLU patrimoniaux - ne conduise à une régression, même si la ministre semble souhaiter le développement de ce type de protection. L'État, en application de ses missions régaliennes, doit continuer à intervenir dans les procédures de classement, tout en trouvant un équilibre, ce que le projet de loi ne fait guère dans sa version actuelle, avec les règles de décentralisation. Il est enfin dommageable qu'il ne prévoit aucunement, à ce stade, les passerelles indispensables entre les codes de l'urbanisme et de l'environnement.

Je complèterai le propos d'Alain de la Bretesche par deux précisions relatives aux lacunes de la loi de 1913 concernant les territoires ruraux, que le projet de loi ne comble pas.

La loi de 1913 n'a, en effet, tissé aucun lien entre patrimoine culturel et patrimoine naturel, au contraire de la législation italienne qui l'instaurait dès 1906. Cette difficulté a, certes, été en partie réglée par la loi de 1930 mais demeurent deux dispositifs distincts gérés par deux administrations différentes, ce qui ne va pas sans créer des frictions au plan local. Ainsi en est-il des schémas régionaux climat-énergie, qui ont fait l'objet d'un examen commun des ministères de la culture et de l'environnement sans que n'ait été prise aucune conclusion opérationnelle. Trop souvent, les logiques patrimoniales et environnementales semblent opposées, ce qui nuit grandement aux sites inscrits.

Par ailleurs, la loi de 1913 fait fi du « petit » patrimoine et demeure insuffisante s'agissant des relations entre l'inventaire, qui consiste à repérer, étudier et faire connaître des monuments, et la protection. André Malraux avait ainsi souhaité la mise en oeuvre d'un inventaire général des richesses françaises, démarche inaboutie à ce jour. A contrario, l'Allemagne et la Grande-Bretagne ont achevé leur recensement : en Grande Bretagne, l'intégralité des 400 000 immeubles construits avant 1840 sont protégés a minima, dont 20 000 au sens de la loi de 1913. En Allemagne, les Länder, sous la coordination de l'État fédéral, ont réalisé l'inventaire des monuments à protéger selon un processus débuté en 1830. Désormais, 1,3 million de bâtiments bénéficient d'une protection. À titre de comparaison, le label Fondation du patrimoine, qui vise les sites ruraux du territoire français, n'est attribué qu'à environ un millier de bâtiments chaque année.

« Il faut que tout change pour que rien ne change » [sic]. Cette citation de Lampedusa ne s'applique pas à la protection du patrimoine. Au contraire, lorsque la législation patrimoniale change, tout se détraque. Les lois dont nous disposons aujourd'hui sont satisfaisantes et ont permis à la France, pays pionnier en la matière, d'assurer un niveau de protection à son patrimoine qui soit digne d'un pays civilisé. La SPPEF est une association de combat et de terrain. L'expérience qui est la nôtre est très contrastée. Elle nous permet notamment d'identifier les failles du système existant. Mais ces lacunes ne relèvent pas de la compétence du Parlement.

La première faille est relative au manque de moyens. Si tous les postes d'architecte des bâtiments de France (ABF) ne sont pas pourvus, on ne peut pas s'attendre à ce que cette toute petite administration soit en mesure de réaliser le travail colossal qui entre dans le champ de ses attributions. L'ABF, en effet, assure la police d'un certain nombre de ces lois patrimoniales. Cet exercice est particulièrement difficile et les ABF sont très critiqués ; les élus trouvent parfois qu'ils remplissent leurs missions avec trop de zèle. Les associations, parmi lesquelles la SPPEF, leur reprochent quant à elles de ne pas en faire assez. Quoiqu'il en soit, la question des moyens est un réel problème. Cela revient à demander le rétablissement des frontières, tout en supprimant les douaniers. Il faut avoir les moyens de sa politique.

L'autre défaillance est liée à ce que j'appellerai « le régime permanent de la dérogation ». Nous nous sommes dotés de lois d'une très grande qualité et il y est en permanence dérogé. Ces dérogations ont cours dans des sites très emblématiques. Ici, même à Paris, au bois de Boulogne, on se propose de dénaturer un site protégé à la fois par la loi de 1913 et par celle de 1930, le Jardin des Serres d'Auteuil, pour y construire des équipements sportifs. Au-delà de la complexité du régime de protection - complexité que l'on retrouve en matière fiscale par exemple - ce qui est incompréhensible aux yeux des citoyens, c'est ce régime permanent de la dérogation, qui vient freiner leurs projets, mais ne s'applique plus lorsque des personnalités, ou l'État lui-même, initient des projets. Cette asymétrie dans l'application du régime déchire le contrat social.

Par ailleurs, l'instabilité législative constitue véritablement un frein à notre démarche de défense du patrimoine. De loi en loi, on amoindrit les dispositifs de protection, on modifie les appellations... En tant qu'universitaire, je souhaiterais vous faire remarquer que le changement de mot n'est pas anodin. Lorsque nous travaillions avec le ministère de la culture, le directeur général des patrimoines lui-même disait ne pas se satisfaire du terme de « cité historique ». Ce terme ne nous convient pas non plus. Les mots ne sont jamais anodins. Une partie de la France n'est pas une « cité historique ».

Reste la question des sites inscrits. Alors même qu'était entreprise la réforme du système de protection des monuments historiques, une seconde instabilité législative s'est faite jour au travers d'un projet de loi du ministère de l'écologie. Cette opération a porté sur le dispositif des sites inscrits, qui est un des deux régimes prévus par la loi de 1930, calquée en grande partie sur la loi de 1913.

À partir du 6 août dernier, à la demande du ministère de l'écologie, nous avons diligenté une enquête pour évaluer l'état des sites inscrits. Notre but étant évidemment de faire remonter l'information pour guider la réforme. Or, nous ne sommes pas tout à fait convaincus que la demande d'analyse de l'état des sites ait précédé la décision de les supprimer. Il y a une concomitance de dates, qui laisse penser que la décision de suppression avait été prise avant que toute recommandation puisse être faite. Cela nous semble un élément tout à fait important, quand bien même nous aurions été saisis d'une demande d'avis simple. La procédure de classement nécessite le maintien d'un double niveau de protection : un niveau étatique très fort, mais également un niveau local, constituant un lieu de dialogue et un espace de concertation. Les élus sont souvent très demandeurs de ce dialogue concernant la procédure du site inscrit. Cette procédure s'articule avec d'autres lois, comme celle relative à l'affichage ou la loi Littoral. Supprimer la catégorie des sites inscrits revient donc non seulement à déconstruire le dispositif mis en place par la loi de 1930, mais à affaiblir d'autres systèmes de protection qui s'adossent à cette loi.

L'ABF peut fournir une expertise technique aux collectivités qui manquent de moyens. Aujourd'hui, la commission supérieure des sites a fait connaître au ministre de l'écologie sa position très réservée quant à la suppression des sites inscrits. Le prétexte de la dégradation de ces sites ne nous semble pas justifier à lui seul leur suppression. Nous devrions au contraire chercher des moyens de pallier cette dégradation, pour améliorer l'état de ces sites. Je rappelle également que le régime de protection des monuments historiques a conduit à ce que l'inscription à l'inventaire, qui n'était que l'antichambre du classement, devienne une protection en soi, ce que n'a malheureusement pas pu réaliser la loi de 1930.

Seuls quatre pour cent du territoire sont protégés au titre de la loi de 1930, ce qui recouvre quatre mille huit cents sites inscrits et un million six-cent quatre-vingt mille hectares protégés. On nous propose de supprimer cela, ce qui reviendrait à amoindrir le dispositif. Cela me paraît inconcevable, d'autant que cette suppression s'accompagne d'un examen, qui est proposé à la Commission supérieure des sites, à partir de listes élaborées en « chambre ardente » sur une dizaine d'années. Comme dans le cas des AVAP et des ZPPAUP, ce qui me frappe est un problème de délai et de forces réunies autour de la réforme. Nous ne parviendrons pas à transformer plusieurs centaines de sites inscrits, qui correspondent à des surfaces très importantes, en un laps de temps si court.

Notre inquiétude est assez grande, à la fois au sujet de la loi de 1913 et des insuffisances que nous avons pointées, et au sujet de la réforme de la loi de 1930.

Nous sommes très fiers de représenter ici nos collègues. Je me permets de rappeler qu'un récent rapport d'inspection sur les urbanistes et architectes de l'État insistait sur la grande satisfaction de notre hiérarchie quant à nos méthodes de travail. Mon propos portera sur deux points très généraux : la méthode et le dialogue dans le cadre de nos missions.

Pour ce qui est de nos méthodes, notre objectif est simple : il est de permettre la valorisation des monuments historiques et d'assurer la qualité du cadre de vie. Dans ce but, nous avons une méthode qui se décline en deux parties.

Pour ce qui est du patrimoine, nous sommes confrontés à l'existant. Le patrimoine recouvre du patrimoine bâti, des monuments historiques, mais également urbains et paysagers. Face à tous ces éléments, la méthode est simple : nous garantissons que la connaissance de ce qui préexiste intervient bien dans les projets qu'on nous soumet. Cette connaissance, nous la fournissons, mais nous sommes également en mesure de la commander à des experts.

Pour ce qui de l'organisation de notre travail au quotidien, nous couvrons 4 % du territoire, mais 20 % des demandes d'autorisation de travaux passent par nos services. Cela montre l'ampleur de la machine que nous pilotons. Nous gagnons du temps en réunissant tous les acteurs autour de la table afin que soit abordé l'ensemble des enjeux qui sont liés au projet. Nous jouons ainsi un rôle de police, mais également d'arbitrage.

Pour ce qui est du dialogue avec les partenaires en matière de protection des monuments historiques, ces derniers sont multiples : les commissions se déclinent, mais interviennent aussi d'autres acteurs tels que le Centre des monuments nationaux (CMN) ou l'Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers (OPPIC). Pour le reste, les partenaires sont essentiellement les particuliers, les élus, les maîtres d'ouvrage institutionnels. Quelle que soit l'ampleur du projet, nous sommes attachés à ce que le maître d'oeuvre du projet, urbaniste, bureau d'étude ou architecte, joue le rôle qui lui revient dans l'élaboration dudit projet - ce qui est possible dans un contexte de dialogue.

Le système dans le cadre duquel nous intervenons fonctionne. Il implique d'impulser une logique de dialogue, et également que nous connaissions nous-mêmes très bien les dispositifs légaux existants. Si ce système a quelques failles, qu'il faut identifier, ces défaillances tiennent davantage à un manque de moyens qu'à une distorsion dans l'application des textes. Ce qui nuit au système me paraît davantage être l'instabilité législative générale.

Je constate votre souci du dialogue local, auquel beaucoup d'élus locaux présents ici seront sensibles.

Notre système législatif actuel est envié dans beaucoup de pays. Beaucoup de nos voisins admirent notamment la coordination qui existe entre les différents dispositifs de protection patrimoniale. C'est cette articulation qui assure l'efficacité du système français. Ce lien entre les différentes législations est en grande partie tissé par nos services.

Ce lien se manifeste lors de nos missions, lorsque nous livrons une expertise à la fois sur les sites et sur les abords des monuments historiques, alors que les compétences sur l'architecture et sur l'urbanisme ont malheureusement été dissociées en 1995.

Les élus, qui ont bien identifié les architectes des bâtiments de France comme les responsables de la sauvegarde du patrimoine, nous connaissent bien et apprécient globalement notre action, même s'il nous arrive d'être critiqués, voire de faire office de bouc émissaire, sur telle ou telle décision constituant un obstacle à un projet local.

Notre secteur d'intervention a évolué au fil du temps passant des abords des monuments historiques aux secteurs sauvegardés - qui ne doivent pas être envisagés comme une contrainte mais comme un outil de protection patrimoniale et d'urbanisme - puis aux ZPPAUP devenues AVAP. Cette évolution correspond à un perfectionnement progressif des dispositifs de protection.

Les ZPPAUP, créées en 1983 à la suite des lois de décentralisation, et les AVAP me semblent menacées par la loi à venir, qui prévoit de les transformer en secteurs sauvegardés ou en PLU patrimoniaux. Par rapport aux PLU patrimoniaux, les ZPPAUP ont l'avantage d'offrir une certaine stabilité fondée notamment sur les études concertées qui les précèdent.

Le système actuel nous semble donc satisfaisant même s'il comporte certaines lacunes qu'il conviendrait de corriger.

La première d'entre elles est tout simplement que le dispositif des ZPPAUP est programmé pour disparaître en 2015. Or, la transformation d'une ZPPAUP en AVAP implique la mise en oeuvre d'études coûteuses auxquelles les communes renonceront, ce qui conduira à la perte d'un certain nombre de zones de protection. L'Association des maires de France s'est d'ailleurs prononcée contre la disparition des ZPPAUP.

Il conviendrait par ailleurs de résoudre les difficultés techniques liées à la création des AVAP, telles que la composition des commissions ou la disparité des moyens, notamment les crédits d'études, mis à la disposition des architectes d'un service territorial à l'autre. Au rythme actuel, il faudrait environ 1 500 ans pour transformer l'ensemble des ZPPAUP de notre territoire en AVAP.

Enfin, on ne peut que déplorer le manque de stabilité juridique : depuis 2010, je suis dans l'incapacité de proposer aux élus un dispositif assurément valable pour les années à venir, ce qui a bloqué toute une dynamique de protection.

Je dirais en conclusion que globalement le système actuel fonctionne et que la loi devrait s'attacher à l'améliorer plutôt qu'à le faire disparaître.

Les échanges que nous venons d'avoir présentent pour moi un très grand intérêt dans la perspective du projet de loi dont nous aurons à nous saisir.

Je voudrais rappeler, cependant, que toutes les dispositions que nous venons d'évoquer doivent encore être mentionnées au conditionnel, dans la mesure où nous sommes encore en phase de consultation et de concertation interministérielle, et surtout parce que le Parlement - en particulier le Sénat - n'a pas encore effectué son travail législatif sur ce texte.

Certaines de ces dispositions - telles que le lien établi entre le patrimoine immobilier et le patrimoine mobilier, pour une meilleure protection de ce dernier - figurent au rang des motifs de satisfaction, alors que d'autres constituent des sujets de préoccupation. Ainsi, j'aimerais savoir quel serait l'état du droit si nous ne parvenions pas à légiférer, avant la disparition des ZPPAUP, sur les dispositifs destinés à les remplacer.

En tout état de cause le dispositif des ZPPAUP deviendra caduc en juillet 2015. Si rien n'était mis en place d'ici là pour remplacer ce dispositif, nous reviendrions à l'état antérieur et les mesures liées aux abords, qui n'étaient que suspendues, s'appliqueraient à nouveau. Le travail des architectes des bâtiments de France se recentrerait alors sur la seule protection des monuments historiques.

Le label Pays d'art et d'histoire ne peut être demandé qu'avec l'accord de toutes les communes du territoire concerné, ce que nous n'avons pu obtenir pour le pays d'Auray. Dès lors, y aurait-il une possibilité de labéliser la commune d'Auray Ville d'art et d'histoire ? J'aimerais aussi avoir des informations sur la notion de Petites cités de caractère.

Enfin, même si à Auray nous sommes parvenus à mettre en place une AVAP, je pense qu'il faudrait laisser plus de temps aux communes, qui sont prises de court par l'échéance de 2015.

L'intérêt de cette table ronde n'est pas tant de faire un tour d'horizon sur l'état actuel du droit en matière de protection du patrimoine, que de nous préparer à légiférer sur le texte qui va nous être proposé. Un certain nombre de réserves et de craintes viennent déjà de s'exprimer alors que, compte tenu des transversalités propres au sujet, nous avons obligation de parvenir à un consensus. En tant que président de la commission nationale des secteurs sauvegardés, où je succède à notre ancien collègue, l'excellent Yves Dauge, j'approuve les objectifs affichés de la loi à venir, qui promet de « simplifier pour mieux protéger », tout en redoutant que son contenu ne conduise à compliquer et moins bien protéger.

Je m'interroge notamment sur la possibilité donnée aux élus de choisir entre un plan de sauvegarde et de mise en valeur - dont le coût de mise en place approche les 400 000 euros et dont le nombre actuel dépasse à peine la centaine pour un objectif initial de 400 - et un simple plan local d'urbanisme patrimonial moins pérenne, moins contraignant et donc moins protecteur.

Nous devons faire en sorte que les élus et leurs administrés prennent pleinement conscience de la nécessité de protéger leur patrimoine et renoncent, comme c'est parfois le cas, à considérer les architectes des bâtiments de France comme des fossoyeurs de projets.

Je terminerai en indiquant qu'il y a maintenant quelques années, on avait pu recenser, dans une centaine de centres-villes, près de 250 000 logements vacants. En mettant ce chiffre en regard des 800 000 logements qui nous manquent aujourd'hui, nous avons là quelques pistes de réflexion.

La richesse du patrimoine et sa sauvegarde sont un état d'esprit. N'est-il pas possible qu'en cas d'urgence, l'État puisse envisager des prêts à taux réduit ? Notre objectif est de développer nos richesses et de les sauvegarder. Dans le monde rural, l'état de certains bâtiments soulève des questions de sécurité et de sauvegarde du patrimoine, lorsque les propriétaires n'y attachent pas d'importance. Quels sont nos pouvoirs face à la nécessité ? Les procédures sont souvent longues.

Nous avons la chance d'avoir les conservatoires d'espaces naturels qui peuvent intervenir dans le cadre d'opérations archéologiques pour assurer la sauvegarde et le développement des plantes menacées. J'ai toutefois une question qui concerne les recherches archéologiques : le propriétaire du sol est-il aussi le propriétaire du sous-sol ?

Ma dernière observation porte sur les ABF qui parfois examinent précisément un aspect du bâtiment sans prendre en considération son apparence générale.

Les débats de cette table ronde sont très constructifs et nous permettent de mieux appréhender et de mesurer les nécessaires améliorations dont nous devrons tenir compte dans nos prochains travaux.

Concernant la proposition de loi que nous avions déposée avec M. Jacques Legendre, j'ai appris qu'elle sera en très grande partie intégrée dans le futur projet de loi. Il nous faut un consensus sur la protection du patrimoine car nous partageons tous les mêmes objectifs et les mêmes préoccupations.

Je me pose la question des publicités sur les murs pignons des maisons. Du point de vue du propriétaire, leur conservation peut être intéressante tandis que du point de vue de la commune, elle l'est moins. Quand nous sommes confrontés à de telles situations, comment régler ce problème ?

Je souhaite vous rappeler l'importance de la loi Littoral et je voudrais évoquer les difficultés d'application de cette loi à laquelle je suis très attachée, venant d'un département maritime. Nous n'avons pas de bétonnage sur nos côtes et le Conservatoire du littoral a été remarquable. Vous avez évoqué la biodiversité et je voudrais y ajouter les parcs marins.

Nous avons le site de la pointe du Raz pour lequel nos élus ont beaucoup travaillé, malheureusement sans l'aide financière de l'État. Nous avons le privilège de bénéficier d'un site exceptionnel mais devons assumer les dépenses afférentes. Les élus ruraux sont plus mitigés sur cette loi Littoral. S'il est nécessaire de préserver la bande des 100 mètres, il devient compliqué d'entreprendre des constructions et d'équiper certaines exploitations agricoles dans les terres, ce qui apparaît comme une contrainte pour le développement de la commune. Il existe encore des interdictions à 5, voire 6 kilomètres du littoral ainsi que le long des estuaires. La loi Littoral a besoin d'un dépoussiérage pour permettre une meilleure gestion de l'arrière-pays et d'accueillir de nouveaux habitants.

Je me réjouis du caractère très consensuel des travaux de ce matin. L'ennemi du patrimoine, c'est le temps qui passe, l'indifférence, peut être aussi la contrainte financière... Je m'étonne du peu d'attention accordé à certains lobbies qui vont à l'encontre de la défense du patrimoine. Qu'en est-il de l'affichage publicitaire qui dénature nos villes et nos zones périurbaines ? Je suis scandalisée par les publicités en général, les panneaux « D » en particulier, qui sont nuisibles pour nos bourgs et nos campagnes et se développent dans l'impunité et l'indifférence générale, y compris celle des préfets. Existe-t-il un moyen pour être plus opérationnel ?

La loi Littoral me semble essentielle. C'était bien la volonté de la loi de concerner également les espaces humides, les estuaires et les lacs. Je me bats pour cela depuis 25 ans. Toucher à la loi Littoral n'irait pas dans le sens d'une meilleure protection et irait même contre l'évolution de la nature.

La question de la publicité est aussi un sujet très important. L'Assemblée nationale a été plus sensible que moi aux lobbies de certains afficheurs qui polluent visuellement. Toutefois, la loi dite « Grenelle II » offre la possibilité de faire passer devant la commission d'enquête publique, à la fois et en même temps, le règlement de publicité et le règlement du PLU qui se met en place, ce qui est un atout.

La commission pour le contrôle de l'application des lois, spécificité du Sénat, gagnerait d'ailleurs peut-être à faire des focales sur des sujets tels que l'affichage ou la publicité plutôt que de s'attacher à l'intégralité de textes législatifs.

Monsieur Le Scouarnec, sans parler au nom de leur association, je souhaite cependant vous informer que les Petites cités de caractère se regroupent depuis peu au sein d'une fédération nationale. Ce réseau est en pleine structuration et nous espérons qu'il ne va pas disparaître. Nous sommes d'ailleurs régulièrement en relation avec les différents réseaux régionaux, notamment en Bretagne et en Franche-Comté.

Quant au label des Pays et villes d'art et d'histoire, délivré par le ministère de la culture, celui-ci est très intéressant surtout s'il est couplé avec une politique de protection du patrimoine. Concernant son obtention, il n'existe, dans les textes, aucune précision de seuil minimal du nombre d'habitants ou de superficie de territoire. Bien que certains organismes conseillent aux collectivités territoriales d'atteindre un certain seuil, si des élus ont la volonté de faire aboutir un projet cohérent de valorisation patrimoniale, de mise en valeur et de médiation, l'association nationale met tout en oeuvre pour initier un dossier de candidature quelle que soit la population de ces communes - moins de 5 000 habitants pour certaines.

Je tiens à préciser que la dénomination du label est « pays et ville d'art et d'histoire », qu'il s'agisse d'un pays ou d'une ville. Le portage de la structure est également très diversifié. Il est parfois plus facile pour une collectivité de s'engager tout d'abord dans le label à l'échelle de la ville, de structurer les services, puis d'étendre le label à l'échelle d'un pays. Mais il ne faut pas confondre ce label avec les pays au sens de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable, dite « loi Voynet », ou les structures intercommunales. Le périmètre doit être avant tout cohérent avec le projet patrimonial.

La position de notre association s'inscrit dans la continuité des principes sur lesquels reposait la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) et qui n'ont pas été contestés juridiquement. Lorsque cette loi a été mise en oeuvre, les plans d'occupation des sols (POS) ont disparu juridiquement et ont été remplacés par les PLU. La loi prévoyant que les POS perdurent jusqu'à ce que la collectivité ait besoin de modifier ses projets, c'est donc à l'occasion d'une révision qu'ont eu lieu leur transformation en PLU. J'ai appris récemment qu'une commune des Hautes-Pyrénées a encore un POS mais cette commune a une population de 250 habitants et donc très peu de demandes de permis de construire à gérer. Si demain le maire veut étendre sa constructibilité, il n'aura pas le choix et devra établir un PLU.

Pour les ZPPAUP, il nous semble souhaitable d'agir de la même façon, d'autant qu'avec les PLU intercommunaux une accélération de la révision des PLU sera nécessaire et engendrera une réflexion à l'échelle territoriale.

J'ajoute que les procédures de consultation du public sont plus riches pour le PLU que pour le POS. Le nouveau dispositif a été fragilisé en raison de l'adoption d'un amendement concernant le projet ITER - réacteur expérimental thermo-nucléaire international - dans la loi de programme pour la recherche de 2006 qui, par une rédaction malheureuse, a étendu la dispense de consultation à d'autres sites, ce qui paraît regrettable compte tenu de vos observations sur la convention d'Aarhus.

Tout d'abord, je voudrais dire que l'expression d'un consensus politique nous ravit et nous serions encore plus ravis si, comme cela était envisagé initialement, le Sénat était saisi de ce texte en premier. Un consensus ne peut pas déplaire au Gouvernement, quel qu'il soit...

Les deux chambres sont en concurrence mais j'ai plaidé notre cause auprès de la ministre de la culture hier matin. J'ai insisté sur la représentation des collectivités territoriales et la double pertinence du Sénat pour porter ce texte en premier, l'Assemblée nationale pouvant alors se saisir du projet de loi sur la création. Si nous agissons ensemble, nous triompherons peut-être.

S'agissant des sites inscrits, la question de l'article 7 de la Constitution est majeure. Aujourd'hui, selon un arrêt du Conseil constitutionnel du 23 novembre 2012, les sites inscrits tomberont s'ils font l'objet d'une contestation en justice. Par conséquent, il est extrêmement dangereux que le Gouvernement prévoie, dans son projet, une période de dix années pour conduire une enquête publique.

Je me suis procuré les chiffres des ZPPAUP : sur un total de 678, environ 580 n'ont pas encore été transformées et sur ces 580, seules 247 ont entamé la procédure de création d'une AVAP. Je me rallie donc totalement à la proposition de M. Cruchon : on n'a pas besoin de faire une grande loi pour protéger les ZPPAUP mais en revanche tant qu'il n'y a pas de révision organisée au niveau des collectivités, un dispositif spécifique est nécessaire afin de les maintenir en vie.

Sur l'archéologie, je ne peux malheureusement pas répondre à M. Boyer. En revanche, j'indique que le projet de loi propose une nouvelle disposition réformant la tradition archéologique française : contrairement à la règle actuelle prévoyant une répartition à parts égales des biens découverts entre l'État et le propriétaire, tous les objets trouvés dans le sous-sol d'un particulier appartiendraient désormais entièrement à l'État. Cette décision, très jacobine et centralisatrice, permettrait à l'État une meilleure conservation des ensembles. Mais on peut trouver cette mesure peu pragmatique et dangereuse dans la mesure où, les propriétaires privés connaissant cette règle, seraient tentés de ne plus informer les pouvoirs publics de leur découverte.

Sur la publicité historique, je souhaiterais ajouter que, dans ma commune, deux affiches publicitaires de 1900 sont désormais protégées au titre des monuments historiques.

Pour ce qui concerne les lobbies, je rappellerai qu'aujourd'hui des associations, notamment Paysages de France, font condamner non seulement des afficheurs qui proposent des affiches illégales - supérieures en nombre aux affiches légales - mais également, depuis plusieurs années, des préfets - une cinquantaine à ce jour - parce qu'ils ne font pas appliquer les décisions de justice.

Je crois que les réflexions relatives à la loi Littoral, ou à l'affichage publicitaire mettent en valeur l'intérêt des sites inscrits qui font l'objet d'un consensus entre les élus, tous favorables à cette procédure. Les habitants sont conscients d'habiter dans un endroit particulier, souvent adossé à un parc naturel régional (PNR). Il faut conserver cet outil car c'est un levier formidable qui permet de contrôler la publicité et d'informer la commission départementale des grands projets. Le site inscrit est le seul outil intercommunal qui fonctionne en France et il permet de faire la synthèse avec les autres lois. Il peut ensuite se décliner en ZPPAUP, en secteur sauvegardé ou en site classé. La tentative de création de ZPPAUP intercommunales n'a pas rencontré une forte adhésion : seulement une dizaine de communes est concernée, sur des zones très réduites - je pense notamment aux ZPPAUP du Loiret, autour d'Orléans.

Par ailleurs, j'aimerais insister sur le fait que le projet de loi sur les patrimoines supprime de fait les ZPPAUP et les AVAP. Pourtant, dans un souci de maintien de la médiation et d'équilibre du système français, on a besoin de trois niveaux de protection au moins :

- tout d'abord, les abords simples, qui permettent un contrôle a minima sans étude pour les petites communes ;

- puis les ZPPAUP, pour lesquelles une étude est obligatoire : ce contrôle fait l'objet de consensus et de médiation ;

- enfin, le secteur sauvegardé pour lequel existe une procédure exceptionnelle.

Mesdames, messieurs je vous remercie. Bien que ce projet de loi ne soit inscrit à l'ordre du jour d'aucune chambre, vous noterez que le Sénat se prépare en amont.

Nous allons procéder au dépouillement. Mes chers collègues, les résultats du vote à bulletin secret sur la proposition de nomination de M. Alain Fuchs aux fonctions de président du Centre national de la recherche scientifique sont les suivants :

- nombre de votants : 29

- abstentions : 4

- nombre de suffrages exprimés : 25

- pour : 25.

La réunion est levée à 12 h 10.