Nous sommes réunis afin de déterminer s'il est possible que l'Assemblée nationale et le Sénat trouvent un accord sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de transformation de la fonction publique.

Chacun des trois rapporteurs va prendre la parole pour un propos liminaire.

Déposé le 27 mars 2019 par le Gouvernement, le projet de loi de transformation de la fonction publique a été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 28 mai dernier et par le Sénat il y a tout juste une semaine.

Nos deux assemblées ont donc travaillé à un rythme soutenu au cours de ces trois derniers mois, dans la perspective d'améliorer, de consolider et de compléter les dispositions initiales de ce texte, grâce notamment à l'adoption de plusieurs centaines d'amendements lors des examens en commission et en séance publique.

Je tiens à saluer la qualité des échanges que nous avons eus avec mes collègues rapporteurs du Sénat, Mme Catherine Di Folco et M. Loïc Hervé, afin d'aboutir à l'élaboration d'un texte commun. Dans des délais contraints, nous avons pu parvenir à une rédaction commune de l'ensemble des dispositions restant en discussion. Nous sommes donc ce matin en mesure de soumettre à cette commission mixte paritaire un texte complet, qui conserve l'essentiel des nombreux apports de l'Assemblée nationale comme du Sénat.

Bien sûr, plusieurs concessions et compromis furent nécessaires afin de surmonter les quelques divergences de vue existant entre nos deux assemblées, mais je crois pouvoir dire que nous y sommes parvenus dans un esprit d'écoute et de dialogue particulièrement constructif.

Sans entrer dans le détail de chaque article, je pense sincèrement que ce texte va contribuer à améliorer et à fluidifier le dialogue social au sein de notre fonction publique grâce, notamment, à la mise en place des futurs comités sociaux prévus par l'article 3, qui constitueront l'enceinte transversale du dialogue de proximité.

La création du rapport social unique, dont la rédaction a été enrichie par le Sénat, représente également un nouvel outil de pilotage des ressources humaines, dans un souci d'efficacité et de transparence.

Si les articles 4 et 14 relatifs à la réforme des commissions administratives paritaires (CAP) et aux lignes directrices de gestion ont suscité le débat, je me félicite de la position de compromis adoptée par le Sénat, dont certaines des propositions ont d'ailleurs été retenues dans le texte que nous vous soumettons.

Le titre II du projet de loi, relatif aux leviers managériaux, a été considérablement renforcé par nos deux assemblées afin de donner une portée plus opérationnelle aux nouvelles possibilités de recrutement offertes aux administrations, dans le respect du principe de l'égal accès aux emplois publics garanti par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Qu'il s'agisse de la création des contrats de projet (article 8) ou de l'extension des possibilités de recrutement d'agents contractuels dans la fonction publique de l'État et la fonction publique territoriale (articles 9 et 10), un point d'équilibre a été trouvé avec nos collègues rapporteurs du Sénat afin de concilier flexibilité et sécurité.

Le renforcement des obligations de formation au bénéfice de l'ensemble des agents publics participe directement de cette logique.

Je me réjouis également du consensus trouvé autour de l'introduction à l'article 10 ter d'une prime de précarité pour les contrats d'une durée inférieure à un an. Il s'agit d'une mesure de justice attendue de longue date dans le secteur public, qui met ainsi fin à une inégalité injustifiée par rapport au secteur privé.

Sur les questions de déontologie, je crois que nous pouvons nous féliciter des avancées du texte : renforcement des prérogatives de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), désormais seule autorité compétente pour examiner ces questions ; enrichissement de son collège ; ou encore contrôle accru du « rétropantouflage », qui est un apport très important du Sénat. Le point d'équilibre que nous avons trouvé me semble bon. Je suis également heureuse que le texte comprenne des dispositions sur le contrôle du paiement de la « pantoufle », car c'est une problématique à laquelle nos concitoyens sont sensibles.

Nous avons également avancé sur un sujet important : le droit de grève dans la fonction publique territoriale. Je remercie le Sénat pour cet apport. Nous vous proposerons, avec mes collègues rapporteurs du Sénat, une proposition de rédaction à l'article 20 ter afin d'en sécuriser le dispositif.

Concernant l'habilitation prévue à l'article 22 pour permettre au Gouvernement de légiférer par ordonnances pour réformer les écoles de service public, nous avons abouti à une rédaction à la fois plus précise que celle du texte initial et qui laisse suffisamment de latitude à la mission confiée à M. Frédéric Thiriez pour explorer les différents scénarios possibles.

S'agissant du titre IV du projet de loi, je me contenterai de revenir sur l'une des dispositions qui ont suscité le plus de débats : les conseillers techniques sportifs (CTS). Nous vous proposons de revenir à la rédaction de l'Assemblée nationale compte tenu de l'engagement réaffirmé par un courrier du 3 juillet de la ministre des sports de ne procéder à aucun détachement d'office avant la fin de la concertation.

S'agissant du titre V, je souhaite féliciter, une fois encore, les sénateurs Catherine Di Folco et Didier Marie pour leurs travaux sur la politique du handicap dans la fonction publique. Nous avons retenu une part importante des propositions du Sénat et je m'en réjouis. Il s'agit d'une véritable avancée.

Au terme de son examen par nos deux assemblées, le texte que mes collègues rapporteurs du Sénat et moi-même vous soumettons ce matin est le fruit d'un travail constructif, respectant à la fois la philosophie initiale du projet de loi, tout en améliorant de nombreuses dispositions longuement discutées lors de l'examen parlementaire.

Je forme le voeu que la commission mixte paritaire adopte ce texte de compromis.

Le Sénat a adopté une attitude pragmatique sur ce projet de loi, tout en nuançant l'ambition de son intitulé : il ne s'agit pas de « transformer » la fonction publique, mais d'offrir de nouvelles souplesses aux employeurs tout en maintenant les garanties du statut général.

Nous regrettons toutefois l'engagement de la procédure accélérée et des délais particulièrement contraints pour un texte qui dépasse aujourd'hui les 110 articles. Le projet de loi a été déposé à l'Assemblée nationale le 27 mars 2019 ; nous l'adopterons définitivement en moins de quatre mois. Je ne suis pas certaine que les décrets d'application de ce texte soient publiés aussi rapidement...

Au Sénat, nous étions deux rapporteurs : M. Loïc Hervé s'est chargé des questions de déontologie, de formation et d'égalité professionnelle ; pour ma part, je me suis concentrée sur les questions statutaires, le dialogue social et la discipline.

Nous tenons à remercier nos collègues députés Émilie Chalas, rapporteure, et Guillaume Gouffier-Cha, chef de file du groupe La République En Marche sur ce texte. Nous avons eu des échanges à la fois sincères et constructifs, s'appuyant sur une connaissance concrète de la fonction publique territoriale et de la gestion des ressources humaines. Chacun a travaillé à un accord, en engageant un dialogue direct et positif, même sur les points les plus techniques, et en faisant les concessions nécessaires.

Je tiens à rappeler que le texte initial reprenait déjà plusieurs propositions du Sénat, comme l'harmonisation du temps de travail ou l'introduction, à titre expérimental, de la rupture conventionnelle dans la fonction publique.

Lors de nos travaux, nous avons enrichi ce projet de loi en adoptant, au total, 154 amendements en commission et 125 amendements en séance publique. Le texte que nous vous proposons aujourd'hui préserve de nombreuses avancées du Sénat.

Concernant les sujets que j'ai plus particulièrement suivis, je souhaite mentionner six apports essentiels : le durcissement des règles applicables aux fonctionnaires territoriaux momentanément privés d'emploi (FMPE) ; la valorisation du mérite des agents, avec la possibilité d'attribuer des primes de service ; l'assouplissement du recours aux contrats dans la fonction publique territoriale, notamment pour les agents de catégorie C ; l'établissement d'une feuille de route triennale, permettant aux employeurs territoriaux d'avoir plus de visibilité sur les décisions de l'État ; l'amélioration des procédures disciplinaires avec la suppression des commissions de recours ; la suppression d'un renvoi à un décret en Conseil d'État pour définir les missions des directeurs généraux des services (DGS).

Ce dernier point a fait couler beaucoup d'encre. Nous invitons plutôt les différents acteurs à signer une charte de bonnes pratiques, respectueuse du rôle des élus dans la gestion des ressources humaines. En parallèle, nous avons prévu de nouvelles garanties pour les DGS, comme leur exclusion du décret encadrant les recrutements dans les collectivités territoriales, le renforcement des garanties offertes lorsqu'ils quittent leur poste ou la sécurisation du « double détachement ».

Nous ne sous-estimons pas les efforts consentis par l'Assemblée nationale, ce qui nous conduit à vous proposer un texte de compromis.

En contrepartie, nous avons accepté, avec M. Loïc Hervé, plusieurs concessions importantes. Le point le plus délicat concerne les commissions administratives paritaires (CAP) : notre texte de compromis acte la réduction du champ des CAP, même si nous ne sommes pas convaincus de l'opportunité de cette réforme. Pour améliorer le dispositif, nous avons toutefois prévu l'intervention d'un collège employeur dans les centres de gestion.

En outre, nous avons admis la suppression d'articles importants concernant le devoir de réserve ou le licenciement pour insuffisance professionnelle après passage en CAP.

Enfin, nous avons accepté que le Gouvernement soit habilité à légiférer par ordonnances pour réformer le dialogue social, alors qu'un projet de loi spécifique nous semblait préférable.

La précision apportée par le Sénat concernant les conseillers techniques et sportifs (CTS) ne serait pas conservée : le débat se poursuivra certainement sur cette question. Hier, nous avons eu l'assurance par un courrier de la ministre des sports qu'aucun détachement d'office de CTS ne serait réalisé avant les conclusions d'une mission de conciliation, menée par deux médiateurs indépendants.

À mon tour, je souhaiterais remercier nos collègues députés Émilie Chalas, rapporteure, et Guillaume Gouffier-Cha pour la richesse de nos échanges et leur écoute. Entre rapporteurs, nous avons formé un « trio rhônalpin », qui a su travailler ensemble pour parvenir à un accord.

J'insisterai sur quatre points « sensibles ».

En premier lieu, l'article 22 du projet de loi, qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour réformer la haute fonction publique. Notre texte de compromis complète utilement le texte de l'Assemblée nationale, même si nous aurions souhaité être plus précis pour éviter tout risque d'inconstitutionnalité et affirmer les attentes du Parlement.

Nous devrons rester très vigilants sur ce dossier, notamment au moment de la ratification des ordonnances. De même, nous devons inciter l'État à mieux gérer ses talents et à mettre en oeuvre une véritable politique de ressources humaines.

En deuxième lieu, nous avons avancé en matière de déontologie, un thème que le Sénat porte depuis 2016. Nous avons renforcé le suivi des réserves de la HATVP tout en sécurisant la publication de ses avis. À l'initiative du groupe socialiste et républicain, nous avons prévu un dispositif spécifique pour les membres du cabinet du Président de la République et des cabinets ministériels. Nous avons également obtenu plus de transparence sur le remboursement de la « pantoufle ». En contrepartie, nous avons autorisé le Gouvernement à nommer deux membres de la HATVP et réduit le périmètre du contrôle systématique du « rétropantouflage ».

En troisième lieu, nous avons trouvé un compromis sur le financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale, en faisant contribuer le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) à hauteur de 50 %, pour un montant annuel d'environ 38 millions d'euros. Nous déplorons que le Gouvernement ait refusé d'apporter son soutien financier à une politique qu'il juge pourtant prioritaire.

En dernier lieu, j'aborderai le sujet du handicap dans la fonction publique. Le Sénat s'est engagé de manière unanime sur cette question, sur la base du rapport d'information intitulé Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique de Mme Catherine Di Folco et M. Didier Marie.

Au Sénat, le Gouvernement a été en retrait sur cette question, en refusant des propositions de bon sens. Je me félicite que notre texte de compromis comporte plusieurs avancées comme la modernisation du Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), la consultation des associations représentant les personnes handicapées, le droit à la portabilité et la généralisation des référents handicap.

Le volet financier reste un vrai sujet, le Gouvernement ne souhaitant pas inscrire dans la loi l'expérimentation d'un bonus-malus pour financer le FIPHFP. Il s'est toutefois engagé à nous donner accès aux bases de données du fonds, ce qui nous permettra de réaliser de véritables simulations et de démontrer l'intérêt de cette réforme.

Enfin, notre texte de compromis préserve plusieurs apports importants du Sénat : un meilleur encadrement du droit de grève dans la fonction publique territoriale pour éviter les « grèves perlées » ; la création d'un entretien de carrière pour les métiers les plus pénibles ; l'allégement de la formation des policiers municipaux lorsqu'ils sont anciens gendarmes ou policiers ; de nouveaux droits pour les agents publics avec l'extension du congé de proche aidant, le télétravail ponctuel et le droit à l'allaitement.

C'est au regard de ces apports que nous vous proposons un texte de compromis.

Je constate avec plaisir que vous avez réussi à rapprocher les points de vue, qui n'étaient finalement pas très éloignés. Ce projet de loi très complexe fait appel à des concepts juridiques assez différents les uns des autres, et je salue votre travail impressionnant.

Avant de me rallier à ce projet d'accord, j'ai hésité en raison de la question des conseillers techniques et sportifs (CTS). Je ne comprends pas l'obstination du Gouvernement à maintenir une disposition qui suscite une telle opposition. Certes, la ministre des sports dit attendre les résultats de la concertation avant toute décision d'application ; mais pourquoi ne pas avoir fait l'inverse ? Le Sénat s'est prononcé unanimement contre cette disposition, à l'initiative des membres de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Ce texte traite de sujets très importants pour la fonction publique. Bloquer tout accord en raison de cette divergence sur les CTS représenterait une lourde responsabilité. C'est pourquoi je me suis rallié à la solution proposée par nos rapporteurs. Mais je ne suis pas satisfait, comme d'autres, de la manière dont le Gouvernement a traité cette question.

Le Gouvernement a engagé une concertation sur les CTS et il est à l'écoute. Il a donc décidé de suspendre cette mesure et il faut lui faire confiance.

Je remercie nos trois rapporteurs pour les compromis auxquels ils sont parvenus.

En juillet 2017, lors de la commission mixte paritaire sur le projet de loi pour la confiance dans la vie politique, nos collègues sénateurs avaient accepté de retirer le volet relatif à la déontologie des fonctionnaires, inséré par le Sénat par voie d'amendement. Nous avions pris l'engagement, à l'Assemblée nationale, de travailler sur cette question pour y revenir ultérieurement. Ce travail a été mené par M. Olivier Marleix, ici présent, et M. Fabien Matras dans le cadre d'une mission d'information qui a formulé de nombreuses propositions reprises dans le présent texte.

Venons-en à l'examen des articles et des propositions des rapporteurs, qui sont portées sur le tableau comparatif qui vous a été distribué.

Pour des raisons purement rédactionnelles, je vous propose de retenir la version adoptée par le Sénat.

L'article 9 ter est adopté dans la rédaction du Sénat.

Outre les modifications qui figurent au tableau comparatif, nous proposons d'ajouter, après l'alinéa 7 du texte du Sénat, un alinéa ainsi rédigé : « 5° Au fonctionnaire, y compris relevant d'une autre administration, dont l'emploi est supprimé et qui ne peut être réaffecté sur un emploi correspondant à son grade dans son service ».

Cela répond, dans l'esprit, à une demande du Sénat pour apporter des garanties aux agents de l'État dont l'emploi est supprimé en dehors d'une restructuration des services.

La proposition de rédaction n° 1 A est adoptée.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Cet article 16 traite de la déontologie dans la haute fonction publique.

Mme Yaël Braun-Pivet a rappelé tout à l'heure que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait mené une réflexion au travers d'une mission d'information sur cette question. Moi-même et mon collègue Fabien Matras avons rendu un rapport, approuvé unanimement par la commission, dans lequel nous abordons le problème que pose l'absence de toute publicité autour des avis de la commission de déontologie, source de suspicions. C'est pourquoi nous avons proposé que ces avis soient systématiquement rendus publics dès lors que le passage de l'agent public vers le secteur privé a été approuvé.

Il nous a semblé que, sur le plan constitutionnel, rien ne s'opposait à cette mesure - la jurisprudence du Conseil constitutionnel porte sur les tiers, et non pas sur les agents publics souhaitant travailler dans le privé en conservant le bénéfice de leur statut d'agent public.

L'Assemblée nationale a adopté à l'unanimité cette disposition dans le présent projet de loi. Je comprends la nécessité de passer des compromis dans les commissions mixtes paritaires, mais en revenir à cette règle du secret en matière de « pantouflage » serait un très mauvais signal. C'est pourquoi je propose de remplacer, à l'alinéa 58 du texte du Sénat, les mots : « peut rendre publics » par les mots : « rend publics ». Quitte à prévoir des exceptions à cette règle de publicité.

Si cette proposition de rédaction était adoptée, elle pourrait remettre en cause l'accord conclu entre les rapporteurs.

J'entends les arguments de M. Olivier Marleix. Lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, nous avions effectivement approuvé une publicité quasi-systématique des avis de la HATVP. Mais nous avons dû trouver une solution de compromis pour la commission mixte paritaire. Je me rangerai à l'avis des rapporteurs du Sénat.

Il s'agit là d'une question sensible qui a nourri les réflexions de la commission des lois du Sénat.

Nous avons renforcé le suivi des réserves et les capacités de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) à mener des investigations sur un certain nombre de cas particuliers.

La publicité systématique des avis de la HATVP sur les mobilités effectives nous paraît contraire au principe de proportionnalité et à la nécessaire protection des données personnelles. La conséquence serait de rendre publiques, de façon automatique, des situations personnelles, ce qui serait excessif au regard de l'objectif, à savoir comprendre et diffuser la jurisprudence de la Haute Autorité.

C'est la raison pour laquelle nous avons retenu la solution consistant à laisser à la HATVP, autorité administrative indépendante, la décision de publier ou non ses avis, ce dont elle ne se privera pas. La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), à laquelle j'appartiens, fonctionne selon ce modèle.

Je vous confirme le souhait du Sénat de s'en tenir au compromis auquel nous sommes parvenus avec Mme la rapporteure de l'Assemblée nationale.

Nous nous rangeons à cet avis.

La proposition de rédaction n° 4 n'est pas adoptée.

L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Le Sénat a souhaité favoriser la réinsertion des fonctionnaires en arrêt maladie en les autorisant, après accord de leur médecin traitant, à suivre une « formation qualifiante » pendant leur congé.

Nous proposons de supprimer l'adjectif « qualifiante », afin que le choix de formation soit le plus large possible.

Nous sommes d'accord.

L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Les rapporteurs proposent que la mention de l'avis de la commission administrative paritaire (CAP) soit retirée, par coordination avec l'article 4 du projet de loi.

L'article 17 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Nous ne nous opposons pas sur le fond à cet article, mais sur la forme.

Afin de mieux encadrer le droit de grève dans la fonction publique territoriale, nous proposons une rédaction qui précise la nécessité d'une concertation entre l'employeur territorial et les organisations syndicales et qui définit la liste des services concernés.

Nous avons adopté cet article au Sénat à l'initiative de notre collègue Christine Lavarde.

La rédaction que nous proposons constitue une version intermédiaire afin de prendre en compte certaines dispositions de l'amendement qu'avait déposé notre collègue Arnaud de Belenet. Elle respecte l'esprit de ces deux amendements, tout en les sécurisant juridiquement. Il nous paraît nécessaire de dresser une liste des services publics concernés afin d'éviter toute incompétence négative du législateur.

La proposition de rédaction n° 1 est adoptée.

L'article 20 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Les rapporteurs proposent une nouvelle rédaction de l'habilitation à légiférer par ordonnances pour réformer la haute fonction publique.

Je confirme notre accord sur cette proposition de rédaction, même si le Sénat aurait souhaité mieux préciser les attentes du Parlement sur ce sujet très important.

La proposition de rédaction n° 2 est adoptée.

L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Les rapporteurs proposent de modifier la rédaction de l'Assemblée nationale sur le pourcentage des frais de formation des apprentis pris en charge par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

Ce dernier assumerait 50 % des coûts de formation, contre 75 % dans le texte voté par l'Assemblée nationale.

L'article 22 bis B est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La proposition de rédaction n° 3 précise la rédaction de l'article 24 quater sur le double détachement, qui serait autorisé dans la seule fonction publique territoriale.

Nous sommes d'accord.

La proposition de rédaction n° 3 est adoptée.

L'article 24 quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Nous proposons de supprimer les alinéas 4 et 5 du texte du Sénat, en coordination avec la proposition de rédaction adoptée à l'article 11.

Nous sommes d'accord.

L'article 27 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Cet article concerne le dispositif de détachement d'office, qui a fait l'objet de nombreux débats dans les deux chambres.

La ministre des sports s'est engagée à ne pas l'appliquer aux conseillers techniques sportifs (CTS) jusqu'à la fin de la concertation, à l'automne de 2019.

Nous sommes sensibles à vos arguments, et je vous propose d'exclure les CTS du dispositif.

Nous vous remercions pour cette belle initiative !

Nous savons tous que le sujet est sensible. Il ne faudrait pas laisser croire que le détachement d'office s'appliquerait automatiquement à tous, dès la fin de la concertation menée par le ministère des sports.

Le sujet est effectivement très sensible dans le milieu sportif. Soyez remerciée.

L'article 28 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Le groupe socialiste et républicain porte un regard nuancé sur ce texte.

Nous enregistrons des améliorations sensibles après le passage du texte au Sénat : renforcement des contrôles déontologiques pour les collaborateurs du Président de la République et les membres des cabinets ministériels, lutte contre le « pantouflage », renforcement de l'égalité professionnelle entre hommes et femmes et ultime rebondissement - heureux - pour les conseillers techniques et sportifs (CTS).

Malgré tout, le climat social dans la fonction publique reste délétère, avec la confirmation récente du gel du point d'indice. Santé, conditions de travail et risques professionnels sont maintenus au second plan. La transparence dans les évolutions de carrière ne sera plus assurée avec la restriction du périmètre des commissions administratives paritaires (CAP). Le recours aux agents contractuels ne doit pas être la règle, à moins de renier la philosophie de la fonction publique.

Tels sont les éléments qui détermineront notre vote.

Vote « contre » l'adoption du projet de loi, je le précise !

La réunion est close à 10 h 40.