Nous devons nommer un rapporteur sur la proposition de loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales, présentée par Mme Patricia Adam, présidente de la Commission de la défense de l'Assemblée nationale, pour combler le vide créé par la déclaration d'inconstitutionnalité de plusieurs dispositions de la loi sur le renseignement relatives à la collecte du renseignement à l'étranger. Je vous propose que vous me confiiez ce rapport, à l'instar de celui de la loi sur le renseignement.

Nous reprenons avec des amendements qui avaient été transmis au Président du Sénat pour qu'il apprécie s'ils relèvent de la loi ou du règlement. Trois amendements ont été déclaré recevables au titre de l'article 41 : ils ne relèvent pas du domaine réglementaire. Le rapporteur proposera un avis au fond.

Les amendements identiques n° 9 rectifié ter et 151 rectifié bis mettent en place des centres de retour, disposition déjà votée dans la loi relative au droit d'asile. J'ai visité un centre expérimental à Vitry-sur-Orne, en Moselle, ouvert depuis cinq mois. Ce dispositif pourrait être utile. Avis favorable.

Avis défavorable à l'amendement n° 187 rectifié : non normatif, il reste une déclaration d'intention sans vocation législative concrète.

Ce qui n'est pas normatif n'est pas forcément réglementaire : on ne pouvait pas invoquer ici l'article 41.

Nous avions l'article 40, voici désormais l'article 41 : les droits du Parlement progressent à pas de géant ! Si j'ai bien compris, c'est le Président du Sénat qui décide souverainement. J'ai déposé un amendement facilitant l'accès à la naturalisation qui a été retoqué. Dans le Var - département d'un million d'habitants, tout de même - les dossiers sont instruits dans les Alpes-Maritimes. Mon amendement proposait que tous les départements assurent le traitement des demandes de naturalisation, aboutissement d'un parcours d'intégration déjà semé d'embûches. C'est une question de principe sur l'ensemble du territoire et non une affaire réglementaire : arrêtons de multiplier les chicanes pour empêcher l'accès à la naturalisation ! Je suis en désaccord complet avec cette décision.

Je m'associe aux propos de mon collègue. J'avais déposé un amendement et un mail du Sénat m'a appris hier qu'il ne pourrait pas être présenté. Cet amendement avait pourtant été introduit à l'Assemblée nationale, qui l'avait adopté, avant d'être supprimé par notre commission des lois. Je pensais pouvoir le représenter. Les restrictions commencent à être nombreuses...

Ce point a été débattu par la Conférence des présidents.

Tout le monde n'était pas d'accord !

Oui, il s'agit d'appliquer la Constitution de 1958, et de faire en sorte que la loi reste à son niveau sans rentrer dans des débats sans fin sur les modalités d'application. Il y a eu un large accord pour trouver qu'il serait mieux que le droit d'amendement soit concentré sur des questions vraiment fondamentales et que le pouvoir règlementaire retrouve toute son autorité en réglant les modalités d'application de ces principes. Lorsqu'un texte entre au Sénat avec 100 articles et en ressort avec 300, nous nous plaignons tous de l'impression de fouillis donnée par la loi, de même que les maires et nos concitoyens ! Loin de limiter le droit d'amendement, il s'agit qu'il s'exerce sur des questions relevant du législateur.

J'aimerais des précisions sur la procédure. C'est une demande du rapporteur, de la commission et de son président ? Le Président du Sénat décide ensuite de l'irrecevabilité seul, dans sa souveraineté ? Mon président de groupe m'a confirmé la discussion de la Conférence des Présidents, mais nous pouvons nourrir des inquiétudes ! Si l'article 40 est plus clair, il prête à polémique. Là, c'est le fait du prince. J'aimerais bien connaître le processus décisionnel. Nous ferons le bilan de l'origine des amendements retirés et des raisons de leur retrait, et gare au dérapage ! Je ne fais pas de procès d'intention, mais je demande des explications.

Sur les principes, vous parlez d'or, monsieur le Président. Que celui qui présente les projets de loi commence par s'appliquer ces principes avec des textes qui tiennent debout ! Voyez les projets de loi santé, Macron... Combien de dispositions réglementaires dans chacun d'eux, combien dans celui-ci ? Commençons par écrire des projets de loi restreints !

On tape toujours du même côté pour limiter les dérives : on diminue le temps d'intervention, on bloque des amendements. Et on prétend renforcer les droits du Parlement ? Ceux qui devraient défendre le Sénat l'enfoncent !

Qu'il y ait, comme semblait l'indiquer M. Desplan, deux interprétations divergentes de la Constitution entre l'Assemblée nationale et le Sénat...

C'est bien cela !

me dérange. Nous pourrions au moins émettre le voeu que l'application de l'article 41 soit identique dans les deux chambres. Le Président du Sénat ne pourrait-il intervenir auprès du Président de l'Assemblée nationale ? Sinon cela posera un vrai problème.

Merci de cette suggestion.

J'ai vainement cherché dans le règlement du Sénat la disposition permettant d'appliquer l'article 41. Est-elle ouverte au seul rapporteur ou à tout sénateur ? Cela assurerait une certaine égalité dans la contestation de la validité des propositions des autres, y compris celles du Gouvernement, mais avec le risque d'un tir de barrage généralisé. Puisqu'il y a réactivation de la procédure, il serait mieux de partager exactement les règles. Cette divergence d'appréciation avec l'Assemblée nationale - comme pour l'article 40 - est extrêmement ennuyeuse. Le contrôle constitutionnel s'assure de la régularité de la procédure législative. Si un amendement a été déclaré irrecevable à tort par le président d'une assemblée, c'est une fragilité.

L'alinéa 2 de l'article 41 dispose qu'« en cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée intéressée, le Conseil constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours. » En cas d'appréciation contraire du président d'une des deux assemblées, le Gouvernement a tout loisir de faire arbitrer le Conseil constitutionnel.

L'article 41 n'a pas été appliqué pendant très longtemps, puis le Conseil constitutionnel s'est réveillé un beau jour et a changé sa jurisprudence. De plus, sa rédaction n'est pas très satisfaisante : à l'origine, les rédacteurs de 1958 pensaient à des amendements d'origine gouvernementale. Or lorsque l'amendement est d'origine parlementaire, une adaptation interne est nécessaire. Théoriquement c'est le président de l'assemblée ou le Gouvernement qui soulève la question, mais il ne va pas prononcer l'irrecevabilité de lui-même. Sa décision doit être éclairée par un débat en commission ou lors de la Conférence des Présidents. Il y a un vide au niveau du droit interne du Sénat. Par quels moyens le Président du Sénat peut-il prendre position sur la mise en oeuvre de l'irrecevabilité ?

Revenons au texte constitutionnel : l'article dispose que « s'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement ou le Président de l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité. » Il s'agit d'une faculté et non d'une obligation. Comment s'exerce-t-elle ? L'Instruction générale du Bureau a été précisée sur ce point le 15 avril 2015. Désormais, l'article VI ter de l'Instruction dispose que « la commission saisie au fond adresse au Président du Sénat une liste des propositions ou des amendements qui ne relèvent manifestement pas du domaine de la loi ou qui sont contraires à une délégation accordée en vertu de l'article 38 de la Constitution ». Cette disposition nous impose de faire la démarche mais en restreint le champ aux amendements qui ne sont « manifestement » pas du domaine de la loi ; cela ne préjudicie pas au pouvoir du Président du Sénat, saisi par un sénateur ou lui-même de faire usage de l'article 41.

M. Vandierendonck avait cité l'alinéa 2 de l'article 41 : une sorte de voie d'appel peut être utilisée par le Gouvernement en cas de désaccord avec la décision du président de l'assemblée. Le Conseil constitutionnel, saisi, doit alors statuer dans les huit jours. Cela semble impliquer que si la procédure n'est pas suivie, on ne peut pas invoquer la décision du président de l'assemblée devant le Conseil constitutionnel : l'article 41 n'a pas prévu d'autre voie de faire trancher la question.

Vous vous rappelez que c'est bien après une délibération de la commission, sur proposition du rapporteur, que j'ai saisi hier matin le Président du Sénat.

Cette règle figure dans l'Instruction générale du Bureau et non dans le Règlement du Sénat, habileté destinée à éviter l'avis du Conseil constitutionnel. De plus, le conflit entre le président d'une assemblée et le Gouvernement ne règle pas les différences d'interprétation entre les membres de cette assemblée et leur président.

J'abonde en ce sens. Le problème n'est pas le désaccord éventuel entre le Président du Sénat et le Gouvernement, mais le fonctionnement interne de notre assemblée. Une procédure doit être au minimum contradictoire. Certes, notre commission a décidé de soulever la question d'irrecevabilité, mais à 9 heures du matin un mardi, alors que les commissions se réunissent le mercredi. Quand cela arrange, les décisions se prennent ailleurs ! Le contradictoire n'est-il pas l'un des fondements de notre État de droit ? Laissez-nous au moins présenter nos arguments...

Plusieurs collègues s'interrogent sur la place réelle de cette disposition dans l'Instruction générale du Bureau. En tant qu'ancien rapporteur du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat, je présente à la commission mes regrets de n'avoir pas vérifié ce point. Constitutionnellement, l'article 41 donne un pouvoir propre au Président du Sénat. La disposition de l'Instruction comble un vide juridique ; si elle ne prévoit qu'une voie de saisine du Président, elle ne saurait interdire à tout sénateur de saisir le Président, qui devra alors répondre.

Le fait que le Gouvernement puisse, en cours de procédure, faire vérifier si une disposition est réglementaire, ne prive pas d'autres requérants de mentionner ce moyen dans leurs recours. Cela nous donne une liberté d'appréciation beaucoup plus large que ce que je pensais initialement.

Toutes les dispositions juridiques ont une histoire et un âge. L'article 41 avait en 1958 le même sens que le premier Conseil constitutionnel présidé par Léon Noël : il devait protéger l'action du Gouvernement. Il n'a jamais été appliqué par le Parlement ni par les gouvernements successifs. Depuis, la procédure parlementaire s'est alourdie, et l'on est arrivé à un embouteillage parlementaire et à des lois bavardes. Je ne suis pas sûr qu'on parvienne à y remédier en reprenant de vieilles lunes. On est en train de confier au Président du Sénat un pouvoir énorme, et on crée des difficultés entre le Président du Sénat et le Gouvernement. Il faudra évidemment surseoir à statuer durant les huit jours d'examen du Conseil constitutionnel, ce qui bloquera encore plus le processus législatif. Attention, la situation n'est plus celle de 1958.

La distinction entre la loi et le règlement n'existe pas dans le droit communautaire : pour transposer des directives, nous devons savoir de quel côté de la barrière nous nous trouvons. Il y a quelques années, le Conseil constitutionnel a fusionné les procédures des articles 37 alinéa 2 et 61, ce qui autorise à soulever le problème dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois. Rien n'empêcherait de le faire à propos de l'article 41. Encore faut-il que cela ait été évoqué dans les débats en commission ou en séance, d'où l'importance de ne pas se contenter d'un courrier ou d'un courriel.

Les actes d'exécution et les actes délégués européens relèvent du domaine réglementaire, et ils prennent une place de plus en plus importante, comme je l'avais souligné dans un rapport de la commission des affaires européennes. J'aimerais disposer d'explications sur le processus : comment procédez-vous ? Vous avez envoyé un mail ou une lettre au Président du Sénat ? J'espère avoir une réponse...

Hier le rapporteur a proposé à la commission de soumettre au président du Sénat des amendements en application de l'article 41, ce qui a été accepté. Si quelqu'un avait demandé un vote, je l'aurais proposé. J'ai signé une lettre à l'intention du Président du Sénat comprenant l'ensemble des amendements et les motifs pour lesquels ils nous apparaissaient manifestement irrecevables au regard de l'article 40. Le Président du Sénat a donné hier son appréciation en faisant un tri entre les amendements. Nous avons essuyé les plâtres et la procédure peut certainement être améliorée.

M. Collombat a une excellente idée de demander au Gouvernement de donner le bon exemple. Pour un projet de loi, nous ne pouvons le faire qu'en déposant des amendements pour écarter des dispositions relevant du domaine règlementaire - ce qui nous arrive très souvent. Je retiens aussi l'idée excellente de M. Reichardt de suggérer au Président du Sénat d'intervenir auprès de son homologue à l'Assemblée pour qu'il applique les mêmes règles. Revenons aux amendements du Gouvernement.

J'émets un avis de sagesse positive sur l'amendement n° 197.

Dans les convocations à nos réunions de commission, certaines réunions étaient doublement encadrées, et dans les conclusions de la Conférence des présidents, certaines séances sont marquées d'un astérisque. Si je comprends le lien avec des réalités désormais financières, je pense que toutes les réunions ont une égale dignité, que ce soient des réunions de commission ou des séances publiques. Il n'y a aucune raison pour en encadrer certaines : cela sous-entendrait que certaines séances sont plus importantes que d'autres.

Cela va de soi, toutes nos séances sont d'égale importance, tout comme les textes que nous examinons.