Nous allons examiner en nouvelle lecture le projet de loi de finances pour 2018.

Nous examinons ce matin le projet de loi de finances pour 2018 et le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Des divergences entre l'Assemblée nationale et le Sénat ont malheureusement conduit à l'échec des deux commissions mixtes paritaires qui se sont déroulées le 13 décembre dernier. C'est bien dommage car nous étions parvenus à des avancées significatives. Les sujets restant en débat ne sont cependant pas de même nature et de même ampleur sur les deux textes, et je ne vous proposerai donc pas de prendre la même position sur ces deux projets de loi.

Concernant tout d'abord le projet de loi de finances pour 2018, j'ai rencontré mon homologue Joël Giraud et l'Assemblée nationale a heureusement repris certaines dispositions introduites par le Sénat. Je pense, ainsi, à l'article 4, à la modification introduite par Roger Karoutchi...

Ah !

relative à la méthode de calcul pour la détermination du taux de TVA applicable sur les offres de téléphonie ou internet comprenant un service de presse, à celle introduite par Philippe Dallier à l'article 6 ter A relevant à 10 % du taux de TVA pour les logements sociaux à compter du 1er janvier 2018.

C'est tout ce qui va rester de notre travail !

Je pense également à d'autres dispositions que j'ai introduites au nom de la commission des finances, par exemple l'article 10 quater qui étend le bénéfice du taux réduit d'impôt sur les sociétés pour les plus-values de cession de locaux professionnels ou de terrains à bâtir en vue de la construction de logements, à l'article 10 sexies modifiant le régime fiscal et social des zones de revitalisation rurale qui a fait l'objet également d'amendements de séance, aux articles 39 et 39 sexies pour ce qui concerne l'encadrement du montant des frais et commissions susceptibles d'être imputés par les intermédiaires pour le dispositif Pinel et la réduction d'impôt Madelin - nous en avions fait de même pour l'ISF-PME - ou encore aux dispositions introduites à l'initiative de plusieurs collègues à l'article 45 ter A, l'Assemblée nationale ayant intégré la nouvelle indemnité de sujétion pour les présidents de conseils régionaux, les présidents de conseils départementaux et les maires de communes de plus de 100 000 habitants dans l'indemnité de fonction des présidents des exécutifs concernés.

Pour autant, l'Assemblée nationale n'a pas modifié les dispositions les plus emblématiques du texte. Elle a d'abord confirmé la suppression de la taxe d'habitation pour 80 % des ménages à l'horizon 2020, malgré le caractère injuste et précipité de cette mesure, qui présente d'importants risques constitutionnels. Elle n'a pas remis en cause la création de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI), alors même qu'elle exonère les liquidités et les bitcoins, et elle a rétabli les multiples surtaxes d'affichage sur l'or, les yachts ou les voitures de sport, pour tenter de masquer l'incohérence de l'assiette de ce nouvel impôt.

L'Assemblée n'a pas retenu la proposition du Sénat de relever le plafond du quotient familial, alors même qu'il s'agit d'une mesure de justice fiscale pour les familles. Elle n'a pas repris non plus des dispositions pourtant adoptées à l'unanimité par le Sénat et ayant pour objet la lutte contre la fraude fiscale telle la responsabilité solidaire des plateformes de commerce en ligne pour le paiement de la taxe sur la valeur ajoutée, et qui s'inspire directement du droit anglais en vigueur. Elle n'a pas repris nos propositions sur la création d'une taxe sur les locaux destinés au stockage des biens vendus exclusivement par voie électronique au profit des commerces de centre-ville, ce qui creusera les inégalités entre les commerces physiques soumis à la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) et le e-commerce qui n'est pas taxé.

Elle a entériné une économie sur les aides personnelles au logement de 1,5 milliard d'euros d'ici 2020, en supprimant quasi intégralement les aides personnelles au logement (APL) accession. Enfin, elle a rétabli les crédits des cinq missions rejetées par le Sénat et n'a pas donné suite à nos propositions d'économies en dépenses.

Ainsi, le texte qui nous revient de l'Assemblée nationale n'est pas satisfaisant. Même si le Sénat rétablissait son texte en nouvelle lecture, une nouvelle navette ne ferait pas évoluer sa position, en particulier sur les points de désaccords majeurs. Je vous propose donc d'opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2018.

L'article 61 précisait les seules modalités de calcul du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FNPRIC) pour les communes de la métropole du Grand Paris. Lors de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, les députés ont ajouté 20 millions d'euros au montant de l'enveloppe. N'est-ce pas contraire au principe de l'entonnoir ?

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements à l'initiative du rapporteur général qui augmentent le montant du fonds de 20 millions pour le porter à 330 millions en 2018. Cette modification était possible dans la mesure où un amendement de même nature avait été examiné - et rejeté - au Sénat. Le principe de l'entonnoir ne s'applique donc pas ici.

Certes, il y a peu à attendre d'un nouvel échange avec l'Assemblée nationale. Je regrette pourtant que nous ne revenions pas une nouvelle fois sur l'article 52 qui traite du logement.

Certains responsables d'organismes HLM m'ont appelé pour me dire qu'in fine mon amendement était un bon compromis. En nouvelle lecture, les députés en sont quasiment revenus à leur texte de première lecture. C'est dommage car les positions évoluent encore et nous aurions peut-être pu parvenir au compromis que nous appelons tous de nos voeux. Le temps de la discussion permet de faire bouger les lignes, mais la question préalable nous privera d'une solution consensuelle.

Le Gouvernement va rester sur sa position.

Ce n'est pas sûr. Il est dommage de ne pas tenter, une dernière fois, de faire bouger les lignes.

En séance, le ministre Jacques Mézard nous a garanti que le Gouvernement examinerait le cas de l'APL « accession » ; nous avons pensé qu'elle serait sauvée. Finalement, elle n'est maintenue que pour deux ans en zone 3, c'est-à-dire les zones détendues, pour les seuls allocataires de l'APL, soit 5 % de ceux qui l'étaient précédemment. C'est du pur affichage.

Pour l'APL « accession », le Gouvernement a encore le loisir de modifier sa copie puisque cette question figure dans le projet de loi de finances rectificative pour 2017, encore en navette. Espérons que Joël Giraud qui, hier, en commission mixte paritaire, refusait cette mesure, reviendra à de meilleurs sentiments d'ici la séance de ce soir à l'Assemblée nationale.

Je partage en grande partie les propos de Philippe Dallier : il serait dommage de ne pas tenter, une dernière fois, de convaincre nos collègues députés et de voter cette question préalable. Nos débats ont permis de faire avancer le Gouvernement sur divers points : ne refusons pas toutes les possibilités qui nous sont données pour dialoguer, surtout en début de législature. Ne nous opposons pas pour nous opposer ; construisons.

N'oublions pas le calendrier : êtes-vous prêts à reprendre l'intégralité des débats en nouvelle lecture ?

Je crois que la discussion est vaine dans la mesure où nous avons obtenu du Gouvernement, en première lecture, plusieurs avis de sagesse, voire des avis favorables avec levée de gage sur divers amendements du Sénat. Je pense aux dispositions anti-abus, et aux dispositions sur la fiscalité numérique, sur lesquelles le Gouvernement a donné un avis de sagesse. Or l'Assemblée nationale ne les a pas repris.

Nous avons bien travaillé sur le logement. Je regrette la position du Gouvernement sur la TVA sur les plateformes en ligne, qui aurait permis de lutter efficacement contre la fraude ; je le regrette d'autant plus que ce dispositif est en vigueur en Grande-Bretagne et qu'il donne toute satisfaction. Pourquoi laisser s'évaporer des milliards d'euros de TVA alors que la taxe sur les yachts va rapporter quelques millions d'euros ? J'ai du mal à comprendre.

Je considère que les possibilités de dialogue se sont refermées. Une nouvelle lecture ne serait qu'une satisfaction d'un instant, d'où ma proposition de motion.

J'en viens maintenant au projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2018-2022. La commission mixte paritaire a échoué. Néanmoins, la situation est assez différente du projet de loi de finances car nous avons été davantage entendus. Ce dialogue s'est poursuivi, y compris à Cahors où, avec le Président Vincent Éblé, nous nous sommes réunis avec le Premier ministre : nous avons obtenu des garanties qui vont nous permettre d'enrichir ce projet de loi de programmation.

Avant même l'apport de Cahors, je me félicite de la reprise par l'Assemblée nationale d'apports du Sénat, dont certains sont significatifs. Il en est ainsi de l'adoption de l'article 8 bis rappelant les engagements du Président de la République en matière de réduction d'emplois de l'État et de ses opérateurs sur la période quinquennale ou encore des dispositions ajustant le plafond des taxes affectées et les plafonds d'emplois à leur réalité, dans un objectif de plus grande sincérité budgétaire. Je regrette à cet égard que d'autres apports, pourtant validés par le rapporteur général Joël Giraud, puis par la commission des finances de l'Assemblée, tel l'encadrement de la mise en réserve des crédits de l'État, aient été supprimés par amendement du Gouvernement.

Je proposerai donc de rétablir certaines des dispositions qui peuvent faire consensus entre nos deux assemblées.

Cette nouvelle lecture au Sénat a cependant un objet principal : l'examen des nouvelles modalités de contractualisation entre l'État et les collectivités locales. En effet, le Gouvernement a déposé, au lendemain de la Conférence nationale des territoires qui s'est tenue à Cahors le 14 décembre, un nouvel amendement complétant très substantiellement l'article 24 du projet de loi de programmation.

Tout d'abord, les dispositions en matière d'autofinancement sont profondément revues : l'intervention du préfet et de la chambre régionale des comptes étant supprimée, il ne s'agit plus que d'un élément indicatif des contrats. Ensuite, l'article traite de la définition des dépenses réelles de fonctionnement dont l'évolution est plafonnée, des critères de modulation du taux maximal d'évolution de ces dépenses, des modalités de reprise financière, ou encore de la possibilité d'accorder aux communes qui contractualisent une majoration de leur taux de subvention au titre de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL).

Toutes ces dispositions entièrement nouvelles me paraissent particulièrement fragiles au regard de la règle dite de l'entonnoir posée par le Conseil constitutionnel, qui veut que l'on n'élargisse pas les débats après la première lecture dans chaque assemblée.

Nous avions évoqué des critères démographiques.

Ce n'est pas le seul élément nouveau.

Nous avions considéré que l'évolution des dépenses devait être fixée à 1,9 %. Le Gouvernement, suivi par l'Assemblée nationale, a décidé que ce serait 1,2 %. Mais ce taux peut être modulé à la hausse ou à la baisse en fonction de trois critères : la pauvreté, les efforts passés et la démographie. Chacun de ces critères peut moduler la hausse ou la baisse de 0,15 point. En revanche, les modalités de reprise financière n'ont pas été évoquées en première lecture. Dans la version initiale, les critères ne nous ont pas été présentés. En outre, ces dispositions figuraient initialement à l'article 10, c'est-à-dire dans la partie programmatique de la loi de programmation. En passant à l'article 24, ce dispositif se trouve dans la partie normative, ce qui en change la nature. Le Conseil d'État a semble-t-il émis des réserves sur la procédure car de tels procédés ouvrent la porte à des dépôts d'amendements gouvernementaux qui modifient profondément la nature des textes présentés. Cette modification a été adoptée à l'Assemblée nationale dans la nuit de vendredi à samedi. Je doute que la commission des finances ait pu expertiser cet amendement qui traite quand même de l'avenir des dépenses des collectivités territoriales, y compris pour celles qui ne contractualiseront pas et qui seront davantage sanctionnées si elles ne respectent pas les objectifs d'évolution de leurs dépenses. Les communes ayant contractualisé et qui dépasseraient l'objectif verraient leurs dotations baisser de 75 % de l'écart constaté tandis que celles qui n'auraient pas contractualisé perdraient 100 %. Il eût fallu discuter de ce dispositif un peu en amont. Un projet de loi en janvier aurait été le bienvenu.

Lors de la Conférence nationale des territoires, puis à Cahors, le président du Sénat, notre président de commission et moi-même avons insisté sur le fait qu'il était indispensable d'exclure du périmètre des dépenses de fonctionnement les dépenses contraintes imposées par l'État, qu'elles soient législatives ou réglementaires. Les 1,2 % incluant l'inflation et le glissement vieillesse technicité (GVT) qui peuvent absorber la totalité de la progression des dépenses locales. Même si le Premier ministre a affirmé qu'il ne s'agissait pas d'un contrat synallagmatique, il conviendrait d'exclure au moins les mesures législatives et règlementaires exogènes comme les nouvelles normes ou les revalorisations du point d'indice. Pour ce faire, je propose que l'on s'appuie sur le rapport annuel du Conseil national d'évaluation des normes. Je souhaite également que soit mis en place un véritable bonus pour les collectivités territoriales qui dépassent leurs objectifs, comme s'y était engagé en séance le ministre Gérald Darmanin. À Cahors, le Premier ministre a estimé qu'une telle mesure s'imposait, mais le texte laisse songeur : « En cas de respect des objectifs fixés, le représentant de l'État peut accorder aux communes une majoration du taux de subvention ». En revanche, rien n'est prévu pour les départements ni pour les régions.

C'est ce que l'on appelle un contrat...

Il faudrait au moins écrire que « le représentant de l'État accorde... ».

Enfin, je propose de relever comme nous l'avons fait en première lecture l'objectif d'évolution de la dépense locale de 1,2 % à 1,9 % et de supprimer par cohérence les tableaux déclinant les efforts par sous-catégorie d'administration publique.

Pour toutes ces raisons, je vous présente 14 amendements.

J'ai eu davantage d'informations par la presse. Je suis très dubitatif sur cette contractualisation. Monsieur le rapporteur général, sortir les mesures imposées aux collectivités du calcul me semble de bon sens, de même que certaines obligations des départements. Mais si l'enveloppe de 13 milliards d'euros reste la même, cela reporte les efforts ailleurs ; sur un périmètre plus petit, l'effort est plus important. Il faudrait réduire la somme de 13 à 11 ou 10 milliards d'euros, sinon on ne fait que reporter le problème, et l'on tourne en rond. C'est comme pour la DGF quand l'enveloppe reste fermée.

Je ne comprends pas la répartition de l'effort, et je n'approuve pas la somme de 13 milliards d'euros d'économies : les budgets des collectivités territoriales ont été en excédent en 2016. Certes, il faut réduire les déficits et la dette. On demande aux collectivités des efforts considérables sur cinq ans alors qu'elles ont réduit leurs effectifs de fonctionnaires en 2015 et en 2016, comme le prouve une étude de l'Insee. Le Gouvernement veut-il augmenter les excédents des collectivités pour qu'à travers les impôts locaux, elles comblent le déficit national ? Chacun doit payer pour les services qu'il reçoit, à chaque niveau. Ce n'est pas une logique saine. Je suis surpris qu'on retire la partie sur l'endettement, car une limitation du niveau d'endettement me semble souhaitable. Les collectivités territoriales suivent la règle d'or avec un équilibre en fonctionnement permettant de rembourser le capital de la dette. Certaines collectivités risquent de laisser une ardoise aux générations futures. Je ne partage ni la philosophie ni l'ampleur de l'effort demandé, ni la contractualisation du niveau de dépenses. Il faut tenir compte des dépenses exogènes aux collectivités territoriales et ne pas les intégrer dans le plafond d'évolution des dépenses de 1,2 %. La logique du Gouvernement ne me convient absolument pas.

Je suis en parfait accord avec Claude Raynal. Comment apporter une bonification de pourcentage sur la DSIL ? Nous aurons les résultats chiffrés de l'évolution des dépenses d'une collectivité après la prise de décision sur la DSIL.

Ce sera l'année suivante.

Même si c'est l'année suivante, l'enveloppe est fermée. Cela signifie que les autres auront moins. Je ne comprends pas cette logique.

Il y a unanimité devant cette contradiction : le périmètre est le même, 13 milliards d'euros. Je comprends que le rapporteur général apporte des éléments financiers. Les collectivités territoriales représentent 9 % de la dette des administrations publiques, mais leur effort n'est pas proportionnel. Vous connaissez mon avis sur la dette. Les collectivités fournissent des services publics qui ne peuvent être rabotés, comme l'accueil de la petite enfance, qui nécessite un taux d'encadrement minimal. Sinon, vous fermez des berceaux, voire des crèches... Il y a donc aussi des arguments endogènes et non seulement exogènes. Nous y sommes très attentifs, quel que soit notre parti politique.

Nous avons des analyses différentes sur le rôle et la place de l'État. Nous ne disposons pas d'un état des lieux de l'action publique de l'État dans les territoires. Nous apprenons incidemment que des commissariats se regroupent, que certains services disparaissent... Nous ne pouvons contractualiser, avec des ratios financiers, sans savoir quels seront les coups de rabot de l'État dans les collectivités. Demandons cet état des lieux, sinon la population ira frapper à la porte du maire ou du département en cas de désengagement de l'État. Je ne crois pas en l'efficience de l'exercice.

Les 13 milliards d'euros sont davantage de la communication d'affichage qu'une réalité, ce qui compte c'est le pourcentage d'évolution de la dépense de fonctionnement et comme je l'ai dit en première lecture, l'effort réel sera supérieur à 13 milliards d'euros si on en reste au taux de 1,2 %. Les allocations individuelles de solidarité (AIS) des départements sont en partie neutralisées, dès lors qu'il n'y a plus que 2 % d'évolution à la hausse. L'objectif est une réduction de la dépense publique et non la baisse des dotations. Je n'y suis pas totalement hostile, car c'est mieux qu'un rabot aveugle. En pratique, l'objectif de 1,2 % est le même pour chaque collectivité. La reprise est moins sévère en cas de contractualisation, qui s'applique aux collectivités ayant un budget supérieur à 60 millions d'euros.

Je ne comprends pas bien. Les 13 milliards d'euros sont-ils uniquement avancés pour servir d'affichage à l'égard de l'Union européenne, sans valeur contractuelle ?

Les 13 milliards d'euros correspondent à un effort au regard d'un tendanciel de dépenses que nous contestons. Le Sénat va rétablir le taux de 1,9 %, qui tient compte du passé : l'effort des collectivités a été plus important que celui de l'État - qui a profité d'économies de constatation comme la baisse des prélèvements européens et d'une moindre charge de la dette - pour son plan de 50 milliards d'euros d'économies. Le nombre de fonctionnaires n'a jamais été aussi élevé ; cette année, les 10 000 fonctionnaires supplémentaires sont dus uniquement à la fonction publique d'État, alors que la dette des collectivités ne représente que 9 % de la dette publique et qu'elles n'ont pas droit au déficit. Le tendanciel est faussé : nous estimons que l'effort réel est de 21 milliards d'euros au lieu de 13 - avec un taux de 1,9 %.

Le projet de loi mentionne que pour les collectivités territoriales et les groupements à fiscalité propre, l'objectif national d'évolution du besoin annuel est de 13 milliards en 2022. Modifions cette ligne.

Ce chiffre ne fera pas l'objet d'une sanction par le Gouvernement.

C'est l'objectif du Gouvernement, et la ligne perdure...

Proposez donc des amendements !

Pour qu'il soit adopté, mieux vaut que le rapporteur général dépose lui-même un amendement... Votre proposition de 1,9 % sera battue en brèche. Tenez compte des annonces du Gouvernement, et proposez un tableau modifié.

Le projet de loi comporte deux parties, une programmative et une normative. Le Gouvernement a basculé l'article 10 vers l'article 24, dans la deuxième partie. Nous proposons de passer de 1,2 % à 1,9 % et de sortir de ce taux toutes les mesures réglementaires et législatives nouvelles. Ce taux comprendra l'inflation et le glissement vieillesse technicité (GVT) mais pas l'augmentation du point d'indice, les nouvelles mesures relatives à la fonction publique ni les nouvelles normes.

Je ne suis pas opposé à la demande d'un effort de 13 milliards d'euros. Lorsqu'on voit les locaux de certaines collectivités, comme de grandes agglomérations, des régions ou des métropoles, des économies supplémentaires sont possibles.

La contractualisation est préférable au rabotage aveugle. Mais il ne s'agit pas vraiment de contractualisation mais plutôt d'un encadrement forcé, sans capacité d'initiative d'une des deux parties. Je crains des effets pervers, comme la transformation de certaines régies en délégation de service public, avec une subvention de la collectivité et un surcoût assumé par le citoyen, qu'il soit contribuable, usager ou client. Évitons une course au bonus, à l'instar de la course à la DGF bonifiée, sans examen préalable du bénéfice pour le citoyen. En raison de la diversité des collectivités, il est difficile de définir des critères vraiment objectifs.

Le Gouvernement estime qu'un contrat implique des contreparties.

L'amendement COM-1 supprime la déclinaison du solde public effectif par sous-secteur des administrations publiques. Nous en reparlerons lors de l'examen de l'article 10.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-2 rétablit la version issue des travaux du Sénat en première lecture.

L'amendement COM-2 est adopté.

L'article 3 bis est rétabli dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-3 supprime la déclinaison de l'objectif d'évolution de la dépense publique par sous-secteur des administrations publiques, comme nous l'avons voté en première lecture.

L'amendement COM-3 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-4, essentiel, augmente le taux de 1,2 % à 1,9 %. Nous avons eu ce débat ; je n'y reviens pas.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-5 rétablit la rédaction de l'article 14 votée par le Sénat, pour qu'il n'y ait pas de stabilisation des restes à payer pour le ministère des armées.

L'amendement prévoit que l'article « ne s'applique pas aux dépenses du ministère des armées, à l'exclusion de celles portées par la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » ».

Nous pouvons accepter que cela s'applique aux anciens combattants mais pas au reste des crédits du ministère des armées.

Les députés étaient pourtant d'accord avec nous...

Il y avait effectivement un accord entre les deux chambres. Le Gouvernement est intervenu ensuite pour modifier le texte.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-6 rétablit le texte du Sénat en première lecture.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'article 19 bis est rétabli dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-7 reprend des dispositions votées par le Sénat en première lecture.

Les députés étaient pourtant du même avis que nous.

C'est le seul amendement que je vote !

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 20 bis est rétabli dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-8 rétablit la version du Sénat, avec une précision.

L'amendement COM-8 est adopté.

L'article 23 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-9 exclut les dépenses contraintes imposées par l'État - mesures législatives ou réglementaires - du périmètre des objectifs de dépenses de fonctionnement. Les collectivités s'engagent sur un objectif de maîtrise des dépenses, mais un nouveau décret ou une nouvelle norme peuvent le faire exploser...

L'amendement COM-9 est adopté.

L'amendement rédactionnel et de précision COM-10 est adopté.

L'amendement COM-11 est relatif aux bonus.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'article 24 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-12 rétablit la version du Sénat.

L'amendement COM-12 est adopté.

L'article 25 bis est rétabli dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-13 fixe un dispositif global d'évaluation indépendante des dépenses fiscales, comme voté par le Sénat en première lecture.

L'amendement COM-13 est adopté.

L'article 27 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-14 rétablit la version du Sénat adoptée en première lecture.

L'amendement COM-14 est adopté.

L'article 29 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La réunion est close à 10 heures.