Nous abordons ce matin la fameuse « zéro artificialisation nette » (ZAN) !

Avant de commencer l'examen des amendements, je souhaite rappeler le contenu des trois premiers articles du volet « Artificialisation », afin que nous ayons bien en tête le dispositif proposé par le Gouvernement. L'article 47 fixe deux objectifs programmatiques, c'est-à-dire des grandes trajectoires, qui ne sont pas applicables directement aux collectivités ou aux porteurs de projets. Ces deux objectifs sont le « zéro artificialisation nette » en 2050 et la division par deux du rythme d'artificialisation d'ici à 2031. L'article 48 inscrit ces deux objectifs dans le code de l'urbanisme, parmi ses « grands principes ». Il propose aussi une définition de l'artificialisation des sols. Enfin, l'article 49 est le coeur du dispositif : c'est lui qui demande l'intégration des deux objectifs dans les documents de planification des collectivités territoriales, et qui leur donne une force contraignante à l'égard des territoires.

Un dernier mot général qui me semble important : comprenons bien la logique de réduction de l'artificialisation nette. Elle s'appliquera à l'échelle de la planification, c'est-à-dire des plans locaux d'urbanismes (PLU) et des schémas de cohérence territoriale (SCoT)... J'y insiste, il ne s'agit pas de dire que chaque particulier ou aménageur devra, pour chaque projet qui artificialise, acheter un terrain de même taille et le renaturer. Cela signifie par contre que l'on regardera, pour chaque PLU par exemple, le nombre d'hectares qui sont devenus artificialisés sur la période, et le nombre d'hectares qui ont été désartificialisés : voilà ce qu'est l'artificialisation nette. L'objectif proposé est de réduire progressivement cette balance, pour stabiliser le périmètre des zones artificialisées. Reste à définir l'échelle à laquelle l'on se place : regarde-t-on la balance de chaque commune ? De chaque établissement public de coopération intercommunale ? De chaque région ? Ce sera l'objet de nos débats.

L'amendement COM-1319 rectifié dispense de l'application de la totalité de ce chapitre de loi, relatif à l'artificialisation des sols, les petites communes rurales. Il cible les communes de moins de 2 000 habitants, dont 90 % de la superficie est constituée d'espaces naturels ou agricoles. La spécificité des communes très rurales nous tient particulièrement à coeur : durant tout l'examen de ce texte, vous verrez que j'ai veillé à la prendre en compte. Cependant, il ne me paraît pas pertinent d'exclure purement et simplement ces communes du champ de la loi.

D'abord, certaines dispositions de ce chapitre sont favorables aux communes, quelles qu'elles soient, notamment sur la simplification ; ou sont plus générales, comme le moratoire sur les grandes surfaces. D'autre part, la grande majorité des petites communes rurales ciblées sont soumises au régime du règlement national d'urbanisme (RNU) : elles n'ont pas de document d'urbanisme et ne seront donc pas soumises aux objectifs chiffrés, au durcissement de certaines règles du PLU ou aux obligations redditionnelles. Enfin, je ferai des propositions, tout au long de ce chapitre, pour garantir la territorialisation et la différenciation, notamment en prenant en compte les enjeux ruraux, ou la spécificité des communes déjà soumises à des restrictions foncières fortes. Pour finir, n'oublions pas de nombreuses petites communes rurales, de tradition agricole, et qui ont été confrontées ces dernières décennies à une urbanisation galopante, partagent les objectifs ici visés, notamment la protection des terres agricoles. Mon avis est donc défavorable.

Cet article fixe une trajectoire programmatique en deux étapes : d'abord diviser par deux le rythme d'artificialisation des sols en 2031, puis atteindre un rythme nul en 2050. Nous avons beaucoup débattu sur l'opportunité de souscrire, ou non, à ces objectifs, car si l'ambition est partagée, certains craignent qu'ils ne soient trop uniformes, trop proches ou trop contraignants. Au vu de l'enjeu indéniable de protection des sols, notamment agricoles, et de la biodiversité, mais aussi des conséquences économiques et même sociales de l'artificialisation et de l'étalement urbain, je soutiens ces objectifs. La consultation en ligne des maires que nous avons réalisée montre qu'une large majorité d'entre eux les soutient aussi - la plupart des répondants représentant d'ailleurs de petites communes.

Je ne souhaite donc pas supprimer cet article. Je soutiendrai par contre deux propositions d'amendements qui visent à le compléter, d'une part pour confirmer que les deux objectifs sont des objectifs que la France se fixe au niveau national ; d'autre part pour affirmer que l'État garantit leur application différenciée et territorialisée, qui reflète la diversité des dynamiques locales.

Mon amendement COM-179 et les treize amendements suivants sont identiques. Ils précisent que cette trajectoire s'applique à l'échelle nationale. La diversité du territoire français et de ses dynamiques, tant démographiques qu'économiques, rend nécessaire une différenciation locale dans l'application de cet objectif. Le ZAN en 2050 et la division par deux de l'artificialisation d'ici à 2031 sont donc bien des objectifs que la France se fixe au niveau national.

Je comprends bien ces objectifs, et salue le travail du rapporteur pour avis. Il n'en reste pas moins que nous siégeons à la commission des affaires économiques, et que le ZAN en 2050 signifie l'arrêt de toute construction, de manière totalement jacobine, sur la totalité du territoire français. Une fois de plus, la ruralité va payer les excès des métropoles et de l'urbanisation. L'expansion des grandes villes pose la question de la limitation de l'artificialisation des terres, oui.

L'amendement COM-179 est adopté.

L'amendement COM-700 prévoit aussi que ces objectifs ont une portée nationale, mais sa rédaction diffère des amendements précédents. J'y suis donc défavorable.

L'amendement COM-850 propose que les deux objectifs programmatiques soient inscrits dans les règles générales du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) et déclinés à l'échelle infrarégionale. La déclinaison dans les documents d'urbanisme est abordée à l'article 49 du projet de loi, qui prévoit déjà un dispositif sensiblement identique. Je ne suis pas favorable à l'insertion un doublon dans cet article, qui a par ailleurs une nature programmatique. Avis défavorable.

Les amendements identiques COM-392 rectifié, COM-527, COM-699, COM-980, COM-1156, COM-1363 et COM-1677 sont en discussion commune avec les amendements COM-851 et COM-766. Ils remplacent l'objectif d'absence de toute artificialisation nette des sols en 2050 par un objectif de sobriété foncière. Je ne partage pas l'appréciation des auteurs, qui estiment que la notion de « sobriété foncière » est juridiquement et techniquement plus claire. Cette notion n'est pas définie par le droit, ni la pratique. Quels indicateurs seraient utilisés pour estimer si un document d'urbanisme est sobre foncièrement ou non ? C'est un vrai nid à contentieux. À l'inverse, une définition de l'artificialisation des sols est proposée à l'article 48, que je proposerai de rendre plus précise et plus opérationnelle. Pour ces raisons, et afin de fixer un cap clair pour tous les acteurs, je suis défavorable à ces sept amendements, ainsi qu'à l'amendement COM-851. Sur l'amendement COM-766, qui modifie la formulation de l'objectif d'absence d'artificialisation nette, je m'en remets à votre sagesse.

L'amendement COM-1072 rectifié modifie la formulation de l'objectif de réduction du rythme d'artificialisation, pour remplacer la notion de consommation d'espace par celle d'artificialisation. Je comprends cette interrogation sur l'articulation entre les deux notions, à laquelle j'ai été confronté lors de mes travaux sur le texte. Mais en l'occurrence, l'utilisation de « consommation d'espace » est délibérée, par cohérence avec l'article 49. En effet, en l'absence, pour l'instant, d'outil de mesure fiable de l'artificialisation, il est prévu de continuer à utiliser pendant dix ans la consommation d'espace comme référence. On sait en effet mesurer et définir cette consommation d'espace : les PLU et les SCoT le font déjà. Dans ce cas précis, il s'agit donc d'une simplification que de s'appuyer sur la « consommation d'espace ». Mon avis est donc défavorable.

L'amendement COM-1527 reporte à 2035 l'atteinte de l'objectif de division par deux du rythme d'artificialisation des sols. Je partage le constat des auteurs de l'amendement sur l'importance du débat public et du respect du cycle de vie des documents d'urbanisme. L'article 49 a d'ailleurs été modifié pour laisser davantage de temps aux Sraddet, aux SCoT et aux PLU pour intégrer ces objectifs. Toutefois, je ne souhaite pas modifier la période de référence de dix ans, c'est-à-dire l'échéance de 2031. D'une part, celle-ci permet d'avoir des données comparables sur la consommation d'espace, sur une même durée avant et après la loi. De l'autre, elle correspond aux échéances prévues par un bon nombre de SCoT : je rappelle que presque 60 % des SCoT ont déjà inscrit une réduction de la consommation d'espace de 50 % ou plus. Enfin, les modifications que je proposerai à l'article 49 permettront aux SCoT ou PLU de fixer librement leur trajectoire de réduction de l'artificialisation. Avis défavorable.

Cette prolongation donne aux collectivités territoriales le temps de revoir leurs documents.

Nous aurons le débat en séance.

L'amendement COM-1353 est en discussion commune avec l'amendement COM-1837 rectifié bis.

Le premier allonge la période de référence avant la loi à trente ans. Pour les mêmes raisons que celles que je viens de citer, il ne me paraît pas souhaitable de modifier la période de référence de dix ans avant la loi. Les collectivités, les agences d'urbanisme et les acteurs entendus nous ont signalé que nous ne disposons de données fiables sur l'artificialisation que depuis dix ou quinze ans maximum.

Le second précise que « l'État donne les leviers fiscaux aux collectivités territoriales ». Nous sommes tous d'accord sur ce constat : la politique de lutte contre l'artificialisation doit s'accompagner de nouveaux moyens, car les collectivités ne peuvent pas porter seules cette charge. Nous devrons avoir ce débat. Toutefois, il me semble que cette disposition n'a pas sa place dans un article programmatique. En ce qui concerne plus spécifiquement la fiscalité, il me semble préférable que nous ayons ce débat dans la prochaine loi de finances.

Avis défavorable aux deux amendements.

L'amendement COM-1842 précise que les deux objectifs programmatiques devront être mis en oeuvre de manière différenciée et territorialisée, l'État en étant le garant. Comme je l'ai dit, il me semble important d'acter ce principe de territorialisation, car la diversité des dynamiques locales ne permet pas de concevoir une application uniforme des objectifs chiffrés, qui serait nécessairement arbitraire. Ce principe correspond pleinement à l'approche territorialisée que je vous proposerai à l'article 49. Avis favorable.

L'amendement COM-1842 est adopté.

L'amendement COM-1248 propose que les objectifs de réduction de l'artificialisation ne s'appliquent pas aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution, et que le pouvoir réglementaire leur fixe un pourcentage de réduction spécifique. Je partage pleinement l'objectif de déclinaison territoriale des objectifs, prenant en compte les spécificités locales. Les collectivités d'outre-mer ont, à cet égard, des problématiques particulières, liées à l'insularité et à la forte pression foncière. Leur taux d'artificialisation annuel est élevé.

Cependant, l'article 47 n'est que programmatique. Il n'est donc pas pertinent d'y insérer un dispositif d'objectif fixé par décret en Conseil d'État, qui serait en réalité plus contraignant que la rédaction actuelle. En outre, l'amendement que nous avons déjà vu plus haut inscrit un principe de différenciation et de territorialisation de la trajectoire nationale. L'intention de cet amendement sera également satisfaite par les amendements que je propose à l'article 49, qui permettront à chaque collectivité territoriale de définir sa trajectoire et sa propre cible chiffrée. Pour ces raisons, considérant que l'intention est satisfaite, avis défavorable.

L'amendement COM-573 vise à ce que la loi « permette » la mise en oeuvre et l'expérimentation de mécanismes de compensation de l'artificialisation. Je partage la nécessité de traiter le sujet de la compensation, qui est peu présent dans le texte - je vous soumettrai d'ailleurs des propositions en ce sens. La rédaction proposée ne précise cependant aucunement les dispositifs envisagés, les conditions de cette compensation ou les opérations concernées. Elle n'a pas de contenu normatif. Avis défavorable cet amendement en l'état : il pourrait être retravaillé d'ici à la séance publique pour préciser ses intentions.

L'article 48 comporte deux volets, que nous examinerons dans l'ordre. D'abord, il fait de la limitation de l'artificialisation un nouvel objectif du code de l'urbanisme, avec l'atteinte à terme du ZAN. Ensuite, il propose une définition de l'artificialisation des sols.

Sur le premier volet, mon intention est d'articuler le nouvel objectif de limitation de l'artificialisation avec tous les autres objectifs légitimes déjà consacrés par le code de l'urbanisme, comme l'habitat, la qualité de vie, le développement économique, la revitalisation rurale... Plutôt qu'une nouvelle liste à la Prévert, il me semble pertinent de renvoyer à ces autres objectifs existants du code.

Sur le second volet, j'indique d'ores et déjà que je partage toutes les inquiétudes exprimées par les auteurs d'amendements à l'égard de la définition proposée par le Gouvernement. Je vous proposerai, avec le rapporteur de la commission des lois, de compléter la définition « scientifique » prévue par une définition opérationnelle pour les documents d'urbanisme, ce qui explique que je donnerai des avis défavorables à certaines des définitions alternatives proposées par nos collègues. Par ailleurs, les sujets de comptabilité des sols artificialisés - c'est-à-dire ce qui est pris en compte ou non dans les cibles chiffrées - sont traités par le projet de loi à l'article 49, et non dans cet article qui fixe les principes surplombants du code de l'urbanisme.

Mon amendement COM-180 est en discussion commune avec l'amendement COM-767.

Le premier prévoit une articulation entre l'objectif de lutte contre l'artificialisation et les autres objectifs de l'action publique. Alors que le texte du Gouvernement en fait un objectif distinct, surplombant, je souhaite qu'il soit mis en balance avec les autres objectifs de politique publique - logement, développement rural, activité économique, etc. - qui sont déjà listés dans le code. Mon amendement prévoit que l'action en matière d'artificialisation doive équilibrer ces différentes contraintes. Nous savons les injonctions contradictoires auxquelles les collectivités font face : je ne souhaite pas qu'elles sacrifient tous ces besoins à la réduction de l'artificialisation.

Le second poursuit le même objectif, c'est-à-dire un meilleur équilibre des politiques publiques. La rédaction de mon amendement, avec laquelle il est incompatible, me paraît toutefois plus aboutie. Même si j'en partage tout à fait l'intention, j'y suis donc défavorable.

L'amendement COM-180 est adopté.

Les amendements COM-1073 rectifié, COM-948, COM-1528, COM-1561, COM-1074 , COM-1838 rectifié bis et COM-662 poursuivent tous le même objectif d'articulation entre les différents objectifs de politique publique, à savoir les enjeux économiques et de logement, les enjeux des territoires ruraux et en déprise démographique, les enjeux de la gestion de l'eau, la conciliation avec les obligations de la loi SRU et les enjeux de production d'énergies renouvelables.

Tous soulèvent des enjeux et des interrogations valides. Il me semble toutefois que, dans ces dispositions de loi qui fixent les grands objectifs du code de l'urbanisme, il ne faut pas dresser une liste à la Prévert. Je privilégie donc un objectif à la formulation peu contraignante.

En revanche, je vous proposerai à l'article 49, qui concerne plus précisément l'intégration des objectifs aux documents d'urbanisme, et leur déclinaison locale, des amendements visant à renforcer la prise en compte de l'ensemble de ces enjeux, notamment le développement rural et les enjeux de production de logement.

En ce qui concerne cet article 48, mon amendement d'articulation que nous avons évoqué plus haut satisfait l'intention des auteurs de ces amendements, en renvoyant aux objectifs déjà listés par le code de l'urbanisme, dont l'équilibre entre populations et zones urbaines et rurales, ou les enjeux d'habitat.

Avis défavorable à ces sept amendements, au profit de mon amendement COM-180 déjà examiné.

Nous connaissons bien ces injonctions contradictoires envoyées aux collectivités territoriales, que reflète le nombre d'amendements déposés sur ce sujet par tous les groupes !

Les amendements identiques COM-355 rectifié, COM-394 rectifié, COM-529, COM-701, COM-982, COM-1158, COM-1365, COM-1679 et COM-1767 rectifié remplacent l'objectif d'absence de toute artificialisation nette des sols à terme par un objectif de sobriété foncière. Comme évoqué, je ne souhaite pas recourir à la notion de sobriété foncière. À l'inverse, une définition de l'artificialisation des sols est proposée à cet article, et je proposerai par amendement de la rendre plus opérationnelle. Avis défavorable, donc.

Même avis sur l'amendement COM-852, qui remplace l'absence d'artificialisation nette par la « sobriété foncière territorialisée ».

L'amendement COM-1711 prévoit que la préservation et la restauration de la biodiversité et de la nature en ville soient faites prioritairement par des actions d'aménagement. L'intention de l'auteur de cet amendement n'est pas claire : limiter la création de réserves de biodiversité et d'espaces de nature urbaine à des opérations d'aménagement me semble peu opérant, car celles-ci impliquent justement plutôt la renaturation que l'aménagement nouveau. Si l'intention est d'imposer un recours prioritaire aux opérations d'aménagement d'ensemble dans le cadre de la lutte contre l'artificialisation, j'en comprends l'intuition, mais je ne souhaite pas imposer d'obligation de moyens en plus des obligations de résultat. Des opérations individuelles de construction, comme la densification des zones pavillonnaires par le Bimby (Build in My BackYard), peuvent être tout aussi efficaces et qualitatives que des grandes opérations d'aménagement. Avis défavorable, donc.

Les amendements identiques COM-356 rectifié, COM-395 rectifié, COM-530, COM-702 rectifié, COM-853, COM-983, COM-1159, COM-1210 rectifié, COM-1366, COM-1529, COM-1680 et COM-1768 rectifié remplacent l'objectif de protection des « sols » naturels, agricoles et forestiers par la protection des « espaces » naturels, agricoles et forestiers. Comme le soulignent les auteurs, la notion de « sols » naturels, agricoles et forestiers n'est effectivement pas définie par le droit actuel, à la différence de la notion d'« espaces », qui s'appuie notamment sur le zonage des règlements. Il me semble cependant qu'il serait pertinent, pour cet article qui traite spécifiquement de l'artificialisation des sols, et non de la consommation d'espaces, que l'on puisse s'appuyer sur une notion de sols agricoles, naturels et forestiers. En l'attente de trouver une rédaction de compromis d'ici à la séance publique, je suis favorable à ces douze amendements.

L'amendement COM-574 complète l'objectif de protection des sols naturels, agricoles et forestiers pour y inclure la restauration des sols artificialisés. Cela me paraît tout à fait pertinent, car les objectifs listés incluent la réutilisation de foncier artificialisé pour de nouvelles constructions, mais pas le « retour à la nature » des terrains artificialisés. C'est là un levier intéressant de « désartificialisation ». Je suis donc favorable à cet amendement, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement COM-1923, qui substitue le terme de « renaturation » à celui de « restauration », en cohérence avec la terminologie utilisée ailleurs dans le projet de loi.

Qu'est-ce que la renaturation ?

Il s'agit de remettre la nature là où elle a disparu.

En retirant les éoliennes, par exemple ?

C'est un autre débat !

La renaturation, c'est la désartificialisation.

Est-ce à dire que ces sols ne pourront plus être exploités ?

Non, mais qu'ils comptent en négatif dans le calcul de l'artificialisation nette.

Vraiment ?

Oui.

Le sous-amendement COM-1923 est adopté. La commission proposera à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'amendement COM-574 ainsi modifié.

L'amendement COM-1573 propose de pondérer la consommation d'espace lorsqu'elle résulte de l'implantation d'équipements et de services communs à un territoire, pour en atténuer le poids qui pèse sur la commune d'accueil. Il soulève une question tout à fait légitime : les communes accueillant des opérations d'intérêt intercommunal, ou même régional, en seront-elles pénalisées ? Il me semble toutefois que la solution proposée, c'est-à-dire une pondération par décret de certaines consommations foncières, n'est pas la plus opérationnelle et est source de complexité. En outre, cette problématique relève plutôt de l'article 49, c'est-à-dire de la traduction dans les documents de planification. Je proposerai, d'une part, de déduire certaines opérations d'envergure du décompte, et, d'autre part, que les SCoT puissent moduler les cibles chiffrées fixées pour tenir compte des opérations d'intérêt communal ou intercommunal. En conséquence, mon avis sur cet amendement est défavorable.

Je regrette l'attitude de refus systématique de nos propositions. En l'occurrence, sans cette pondération, les SCoT seront en grande difficulté, et cela sera source de discorde au sein des territoires. Or, si la loi ne le fait pas, nous n'aboutirons à rien. Ce sujet est lié à la question fiscale et à la question des dotations.

L'objectif d'artificialisation sera fixé au niveau du SCoT. L'artificialisation d'une commune en particulier ne sera donc pas pénalisée.

Ce n'est pas mon avis.

L'amendement COM-1572 propose que l'impact des grands projets d'envergure nationale, régionale et départementale soit décompté à l'échelle régionale, et non de chaque commune ou EPCI. Il est absolument souhaitable que ces projets, qui bénéficient à tous, au-delà du périmètre d'une seule collectivité ou d'un seul groupement, ne pénalisent pas les communes qui les portent. Je considère néanmoins que cette disposition est satisfaite par l'article 49 du projet de loi, qui prévoit la mutualisation de cet impact au niveau de l'objectif régional. Je le préciserai d'ailleurs par voie d'amendement.

Il est en outre préférable de prévoir cette mesure dans les dispositions traitant des Sraddet, des SCoT et des PLU, plutôt que dans les grands principes du code de l'urbanisme. Retrait, ou avis défavorable.

L'amendement COM-1532 exclut du décompte des sols artificialisés les périmètres des projets d'intérêt général. Même avis.

L'amendement COM-1355 introduit un principe de compensation de l'artificialisation des sols. Son objet précise qu'il entend affirmer que « la compensation fait clairement partie des outils ». Cependant, la rédaction prévue fait de la compensation l'un des objectifs du code de l'urbanisme. Cela me paraît contraignant, car cela pourrait être interprété comme une obligation pour chaque projet d'être compensé individuellement. Il me semble préférable que la loi précise, dans le cadre de dispositifs spécifiques, comme c'est le cas pour le moratoire sur les surfaces commerciales, quels projets sont soumis à compensation de l'artificialisation et sous quelle forme, plutôt que d'insérer un principe général dont la portée est difficile à anticiper. Avis défavorable, donc.

Les amendements identiques COM-357 rectifié, COM-396 rectifié, COM-531, COM-984, COM-1160, COM-1530, COM-1211 rectifié, COM-1681 et COM-1769 rectifié proposent une nouvelle définition des sols artificialisés. Le projet de loi prévoit une définition fondée sur l'atteinte aux fonctions des sols, liée à leur usage ou leur occupation. Elle est scientifiquement correcte, et permet de prendre en compte les différents degrés d'atteinte. Un sol recouvert, déminéralisé, sans biodiversité, sera ainsi plus artificialisé qu'un jardin attenant à une bâtisse en zone agricole et encore plus artificialisé qu'un sol de zone naturelle. Je suis d'accord avec les auteurs de ces amendements sur le point suivant : la définition du texte n'est pas opérationnelle, même si elle est scientifiquement correcte. Je ne sais pas comment des élus sont supposés mesurer le degré d'atteinte aux fonctions avant de faire leur PLU...

Mais la définition que proposent les auteurs me paraît soulever d'autres problèmes. Le critère d'imperméabilisation, par exemple, n'est pas tout blanc ou tout noir, et il y a des degrés difficiles à appréhender sans analyses de sol. La notion de permanence est aussi problématique : quelle est l'échelle de temps considérée ? La notion de « sol qui réduit un espace » ne semble pas pertinente, comme on l'a vu tout à l'heure. Il me semble en outre utile de pouvoir mesurer l'artificialisation en zone urbaine, et non seulement en espace agricole, naturel ou forestier.

Pour toutes ces raisons, je privilégie plutôt un maintien de la définition scientifique proposée, mais en la complétant d'une définition opérationnelle, qui la traduit pour les documents d'urbanisme. Tel est l'objet de mon amendement COM-173, que nous examinerons tout à l'heure. Avis défavorable à ces neuf amendements identiques.

L'amendement COM-1705, en discussion commune avec eux, prévoit de restreindre la définition des sols artificialisés à ceux « dont l'usage résulte de l'utilisation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers ». Pour les raisons évoquées il y a un instant, cette évolution ne me paraît pas souhaitable : elle exclut les périmètres urbanisés de la mesure de l'artificialisation, ce qui empêchera la bonne lecture du phénomène. De plus, elle met en conflit la notion de sols et celle d'espaces. Enfin, la notion d'utilisation n'est pas connue du droit de l'urbanisme et appellerait elle-même une autre définition. Estimant que cette rédaction n'est pas gage d'une plus grande clarté, j'y suis défavorable.

Les amendements identiques COM-358 rectifié, COM-397 rectifié, COM-532, COM-985, COM-1161, COM-1682 et COM-1770 rectifié suppriment l'exclusion des surfaces de pleine terre des sols artificialisés. Il s'agit à nouveau d'un sujet de définition de ce qui constitue ou non un sol artificialisé, qui dénote de la complexité du sujet. La phrase qui indique actuellement que les surfaces de pleine terre ne sont pas artificialisées me semble aller dans le bon sens. Elle est, qui plus est, liée au critère d'imperméabilisation que les auteurs de ces amendements souhaitaient tout à l'heure introduire. Par ailleurs, elle affirme que les surfaces agricoles cultivées, sylvicoles et naturelles, non revêtues et non bâties, ne peuvent pas être considérées comme artificialisées : c'est une demande forte du monde agricole.

Je suis d'accord avec les auteurs, il y a un sujet d'articulation vis-à-vis des actions de densification, notamment dans les dents creuses. Pour le résoudre, je propose à l'article 49 un amendement excluant les actions de densification du décompte de l'artificialisation pour les collectivités. Je le redis, j'estime qu'il est de bon sens de maintenir l'exclusion de la pleine terre. Si la pleine terre peut être regardée comme artificialisée, alors qu'est-ce qui ne l'est pas ? Sur ces amendements, mon avis est donc défavorable.

Les amendements COM-1531, COM-1075 et les amendements identiques COM-677 rectifié et COM-1274 sont en discussion commune.

Le premier vise également à supprimer l'exclusion des surfaces de pleine terre des sols artificialisés. Pour les raisons déjà exposées, avis défavorable.

Le second précise que les sols végétalisés ne sont pas considérés comme artificialisés. Je partage l'intention de l'auteur en ce qu'il souhaite exclure des sols artificialisés les jardins, par exemple. Toutefois, la qualification de « végétalisé » recouvre un large spectre, y compris des sols extrêmement altérés. À titre d'exemple, la dispense prévue inclurait les parkings « végétalisés », c'est-à-dire des sols artificiels recouverts de quelques centimètres de terre et de gazon. Le champ de cette dispense me semble donc trop large. En revanche, mon amendement COM-173, que nous allons examiner, prévoit bien d'exclure des sols artificialisés les jardins attenants au bâti ainsi que les parcs. Avis défavorable.

Les deux amendements suivants visent à inclure les surfaces de pleine terre accessoires au bâti dans les sols artificialisés. Ils soulèvent l'excellente question de l'échelle à laquelle l'artificialisation sera appréciée. Si une parcelle est principalement bâtie, avec un petit jardin de pleine terre, est-elle artificialisée ou non ? Mon amendement COM-173, que nous allons examiner, propose de résoudre cette contradiction en prévoyant que dans les documents d'urbanisme, l'artificialisation soit caractérisée au regard de ce qui constitue principalement la parcelle.

J'identifie en revanche un problème avec ces deux amendements, qui regardent systématiquement comme artificialisées les parcelles de pleine terre attenantes au bâti. Si on l'applique à un exemple, une grande parcelle de pleine terre agricole, avec un petit bâtiment de ferme, devrait être considérée comme entièrement artificialisée, puisque du bâti existe sur la parcelle, et ce même si elle est en grande partie constituée de champs. Mon avis sera donc défavorable, car je privilégie une solution différente au même problème.

Je plains ceux qui devront vérifier l'artificialisation des parcelles...

Il y aura toujours des fonctionnaires pour cela !

Cette remarque est très pertinente, madame la présidente. Sur beaucoup de sujets, il n'est pas facile d'évaluer la situation réelle dans notre pays. Que pouvons-nous y faire, nous autres parlementaires ? On nous dit que cela relève du réglementaire, et le résultat est que cela nous échappe totalement. Pourtant, c'est indispensable à l'évaluation des politiques publiques : il faut des outils ! Cela arrange sans doute les gouvernements successifs que nous soyons si faiblement outillés, mais cela pose problème. Pour l'urbanisme, typiquement, les statistiques sont aux mains de l'État, et nous n'aurons aucun moyen de vérification.

Je partage votre point de vue. C'est à la fois difficile à contrôler, et difficile à faire...

Pourtant, les moyens existent ! Avec le numérique, on peut faire beaucoup de choses ! Or on ne fait que ce qui arrange, en réalité... Le Parlement doit réaffirmer la nécessité de se doter d'outils à la hauteur des enjeux.

L'amendement COM-596 exclut dans leur ensemble les surfaces agricoles, naturelles et forestières non bâties des surfaces artificialisées. Je suis tout à fait en phase avec l'intention de cet amendement. Toutefois, je propose une rédaction qui me semble plus aboutie dans mon amendement COM-173, que nous examinerons dans un instant ; notamment, car cet amendement ne traite pas des surfaces revêtues. Avis défavorable.

Mon amendement COM-173, identique à l'amendement COM-807 du rapporteur pour avis de la commission des lois, propose une définition opérationnelle des sols artificialisés. Sans contester la pertinence scientifique de la définition proposée par le projet de loi, celle-ci ne se prête pas à une déclinaison concrète dans des documents d'urbanisme, ou à un suivi par les services instructeurs des communes et EPCI. À ces interrogations, le Gouvernement répond que tout sera clarifié par un énième décret d'application qui établira une nomenclature et définira l'échelle. En somme, le Parlement ne se prononce sur rien de concret, mais avec de grandes conséquences.

Nos amendements proposent donc une nomenclature simplifiée des sols artificialisés, spécifique aux documents d'urbanisme, sans préjudice de la définition scientifique. La classification s'appréciera en fonction du type de sols qui constituent la parcelle à titre principal, sans rentrer donc en dessous de l'échelle de la parcelle. Les sols artificialisés seront ceux imperméabilisés par des constructions ou du revêtement, ceux qui sont stabilisés et compactés, ou constitués de matériaux composites. Les sols non artificialisés seront ceux des surfaces naturelles et ceux des zones végétalisées soit à usage de cultures, soit attenantes au bâti. Cette définition répond à un certain nombre des enjeux soulevés par nos collègues, comme l'échelle pertinente, le traitement des sols agricoles, des surfaces végétalisées... Elle donne une traduction concrète à l'artificialisation.

Le terme « principalement » est-il suffisamment précis ?

Il est fait pour faciliter l'interprétation au niveau de la parcelle.

Correspond-il à 5 % ? 10 % ? 50 % ?

Il faut une majorité, tout de même...

Je me félicite que l'amendement précédent apporte une définition simple. C'est essentiel.

L'amendement COM-173 est adopté. La commission proposera à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'amendement COM-807.

Les deux amendements identiques COM-748 rectifié et COM-1646 visent à faire de la justification des ouvertures à la construction de nouveaux espaces un principe général du code de l'urbanisme. La consommation d'espaces nouveaux doit être dictée par un vrai besoin, cela ne fait aucun doute. Mais je rappelle que les documents d'urbanisme sont déjà soumis à d'amples exigences de justification des ouvertures à l'urbanisation : c'est déjà obligatoire via les projets d'aménagement et de développement durables des PLU et les cibles fixées par le SCoT. Toutes ces décisions sont soumises à la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). De plus, le projet de loi renforce déjà beaucoup ces exigences à l'article 49, en les étendant aux cartes communales et en demandant aux PLU la production d'une étude de densification. Les amendements sont donc en partie satisfaits. Je ne suis pas favorable à aller encore plus loin en l'érigeant en principe. De plus, l'exigence d'impossibilité de construire ailleurs ne prendra pas en compte les capacités financières des petites communes ou l'accès au foncier disponible par exemple. Avis défavorable, donc, à ces deux amendements identiques, qui me paraissent très contraignants pour les collectivités les moins dotées.

L'amendement COM-1076 prévoit que soient associés à l'élaboration ou à la révision et modification des SCoT les établissements publics actifs en matière de gestion de l'eau, les établissements publics territoriaux de bassin et les établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau. La protection des milieux naturels aquatiques et la remise en état des cours d'eau et de leurs berges sont des volets importants de la lutte contre l'artificialisation des sols. Les établissements publics de bassin et de gestion de l'eau participent à la définition de ces stratégies, qui se traduiront notamment dans la « trame bleue » des SCoT. Les SCoT doivent d'ailleurs être compatibles aux schémas d'aménagement et de gestion des eaux. Un dialogue facilitant l'intégration des objectifs en matière d'eau est donc le bienvenu. Les acteurs des parcs naturels, ou ceux compétents en matière de mobilités - autres enjeux intégrés aux SCoT - sont eux déjà associés. Avis favorable.

L'article 49 est le coeur du réacteur de la politique de lutte contre l'artificialisation proposée par le projet de loi. Il prévoit que les Sraddet fixent des règles prescriptives contenant un objectif chiffré de réduction de l'artificialisation et une trajectoire jusqu'au ZAN en 2050 ; cet objectif chiffré doit être, au minimum, de 50 %.

Il est prévu que le Sraddet répartisse ces enveloppes chiffrées entre les différentes zones de la région, ce qui sera traduit dans les SCoT, les PLU et les cartes communales des communes et des EPCI. Cette intégration de nouveaux objectifs implique la révision de nombreux documents d'urbanisme en France. L'article prévoit donc un calendrier de révision ou de modification des documents, avec des sanctions en cas de défaut de mise en conformité.

Enfin, l'article durcit les conditions d'ouverture à l'urbanisation dans les PLU ; celles-ci ne pourront être réalisées que si une « étude de densification » justifie à la fois le besoin de construire et l'incapacité de construire en zone déjà artificialisée.

Cette approche centralisatrice, descendante et uniforme n'est pas acceptable. Elle néglige les compétences décentralisées des communes et des EPCI en matière d'urbanisme, ainsi que l'effort de concertation mené au sein des SCoT. L'échelon régional ne me paraît pas approprié pour devenir le « répartiteur » des droits à construire des communes.

Sur cet article, je propose, d'une part, que le Sraddet conserve un rôle d'orientation générale, via ses objectifs, plutôt que de lui accorder une portée prescriptive à la limite de la tutelle d'une collectivité sur une autre ; et d'autre part, de confier aux SCoT ou, à défaut, aux PLU la fixation d'un objectif de réduction de l'artificialisation. Cet objectif sera décliné sur leur périmètre de SCoT, en tenant compte des spécificités locales et des différents enjeux, comme je propose de l'établir dans la loi de manière plus satisfaisante que ne le fait le texte actuel.

En somme, je défends une approche de responsabilité et de coordination ascendante plutôt qu'une recentralisation de l'urbanisme qui ne dit pas son nom. Je parle de responsabilité, car les communes et les EPCI devront réellement s'approprier l'enjeu de lutte contre l'artificialisation des sols ; il n'est pas question d'un statu quo. À cette fin, je propose des mesures améliorant l'efficacité et l'évaluation des documents d'urbanisme locaux.

Les amendements identiques COM-703 rectifié, COM-986, COM-1367, COM-1683 et COM-1771 rectifié remplacent l'objectif d'absence de toute artificialisation nette des sols par un objectif de « sobriété foncière ». Pour les mêmes raisons que précédemment, je suis défavorable à ces amendements.

De même, je suis défavorable à l'amendement de suppression de l'article COM-949, ainsi qu'aux amendements COM-359 rectifié, COM-533, COM-1627, COM-854 et COM-398 rectifié qui souhaitent remplacer l'expression « absence de toute artificialisation nette des sols » par « sobriété foncière ».

Mon amendement COM-181 et l'amendement identique COM-808 du rapporteur pour avis de la commission des lois proposent de reporter la trajectoire et les objectifs de réduction de l'artificialisation dans les objectifs généraux du Sraddet plutôt que dans ses règles générales. Cela signifie que l'objectif fixé par la Région s'imposera d'une façon moins stricte aux SCoT et aux PLU, dans un rapport de prise en compte et non de compatibilité. Les communes et les EPCI pourront donc l'adapter de manière plus flexible dans leurs documents locaux.

Par ailleurs, nous ne souhaitons pas que la Région soit compétente pour décider de la répartition territoriale des efforts de réduction. Nous privilégions une échelle plus proche des territoires et des élus : les SCoT et, à défaut, les PLU. C'est dans les SCoT que s'opérera ce dialogue entre les communes et les EPCI pour adapter au mieux les grandes orientations régionales, en fonction des spécificités locales.

Dans un amendement que nous examinerons ultérieurement, je préciserai également les critères à partir desquels se réaliseront la fixation de l'objectif du SCoT et sa répartition entre les territoires. Ces amendements sont extrêmement importants, car ils garantissent l'application différenciée et territorialisée des trajectoires de réduction de l'artificialisation, avec ambition et souplesse.

Il faut redonner une souplesse d'organisation et de responsabilité territoriale ; c'est la colonne vertébrale de ce projet de loi.

Je pourrais raconter de belles anecdotes sur le schéma directeur de la région d'Île-de-France (Sdrif), préfigurateur des Sraddet ; il est souvent intéressant de voir ce qu'il se passe quand des personnes éloignées des sujets de l'urbanisme se mettent à les regarder de près...

L'amendement COM-181 est adopté. La commission proposera à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'amendement COM-808.

Les amendements identiques COM-360 rectifié, COM-399 rectifié, COM-534, COM-688, COM-704 rectifié, COM-987, COM-1162, COM-1684 et COM-1772 rectifié visent la prise en compte des efforts de réduction de l'artificialisation des sols déjà réalisés, et précisent que la territorialisation régionale se fait en fonction des périmètres de SCoT.

Sur le premier point, la solution proposée par nos amendements précédents permet à chaque territoire de fixer librement ses objectifs ; chaque SCoT ou PLU pourra adapter les orientations générales du Sraddet en fonction de ses spécificités. Un EPCI qui aurait beaucoup artificialisé durant la dernière décennie - mais pour des raisons légitimes, comme une explosion démographique - pourra, par exemple, présenter des résultats en deçà de l'objectif de 50 %. Un EPCI doté d'un SCoT en 2008, qui aurait déjà réalisé deux périodes de forte baisse de l'artificialisation, pourra fixer, pour cette troisième période, un objectif plus modeste. Je considère donc cette intention satisfaite ; mon amendement relatif aux critères de territorialisation dans les SCoT la reprécisera.

Sur le deuxième point, je suis opposé à ce que la répartition des efforts se fasse systématiquement au niveau régional. La participation des élus des collectivités de toutes les tailles me semble mieux garantie au niveau des SCoT ; c'est là que doit se tenir, selon moi, cette discussion. Pour ces raisons, mon avis sur ces neuf amendements identiques est défavorable.

Pour les mêmes raisons, je suis défavorable à l'amendement COM-1309 rectifié ainsi qu'à l'amendement COM-1533 visant également la territorialisation au niveau régional et la prise en compte des efforts déjà réalisés.

De même, je suis défavorable à l'amendement COM-855 qui vise la prise en compte les efforts déjà réalisés dans la territorialisation au niveau régional.

Je suis défavorable à la territorialisation systématique au niveau régional. Or, l'amendement COM-1268 de notre collègue Daniel Laurent souhaite inclure les enjeux industriels dans cette territorialisation. Je partage évidemment la préoccupation ; il est crucial, en effet, que nous garantissions l'attractivité de nos territoires pour l'industrie. Toutefois, la territorialisation régionale étant supprimée par ma rédaction, je suis défavorable à cet amendement. Mon amendement à venir concernant la territorialisation au niveau des SCoT fait mention des enjeux économiques et notamment industriels ; son intention sera donc satisfaite. J'invite notre collègue à redéposer son amendement au stade de la séance publique, s'il le souhaite.

L'amendement COM-1562 prend en compte les enjeux de gestion de l'eau au niveau régional. Encore une fois, la territorialisation régionale étant supprimée par ma rédaction, je suis défavorable à cet amendement.

L'amendement COM-1077 rectifié souhaite remplacer dans cet article la notion de « consommation d'espace » par celle d' « artificialisation ». Comme j'ai eu l'occasion de l'exprimer dans la discussion concernant l'article 47, l'utilisation de « consommation d'espace » est ici délibérée et utile. Il s'agit donc d'une simplification et d'une application d'un principe de réalisme bénéfique aux documents d'urbanisme ; mon avis sur cet amendement est donc défavorable.

Enfin, l'amendement COM-856 demande la suppression d'un alinéa nécessaire à la bonne imputation juridique du présent article de loi ; j'y suis donc défavorable.

Les amendements COM-184, COM-950, COM-575, COM-857, ainsi que le sous-amendement COM-1910 font l'objet d'une discussion commune. Mon amendement COM-184 propose que la territorialisation des efforts de réduction de l'artificialisation se fasse au niveau des SCoT, échelon le plus proche des territoires et le plus propice au dialogue entre collectivités.

En prenant en compte les objectifs généraux du Sraddet, les SCoT ou, à défaut, les PLU pourront fixer leur propre trajectoire, sans cible chiffrée plancher, en fonction de leurs spécificités locales. L'amendement précise également les modalités de cette déclinaison. Pour encadrer la répartition des efforts prévus dans le SCoT, il est proposé une liste de critères et d'indicateurs, qui inclut les besoins économiques en logement, le potentiel foncier ou encore les réductions déjà réalisées par les communes et les EPCI lors des décennies précédentes. L'amendement prévoit que les projets d'envergure nationale ou régionale puissent être déduits de l'objectif. Enfin, le SCoT prendra en compte les projets d'intérêt communal ou intercommunal et s'assurera que les cibles fixées permettent leur réalisation.

Notre collègue Daniel Laurent propose un sous-amendement COM-1910 renforçant la prise en compte des enjeux ruraux dans ces critères. Il inscrit dans le texte « la diversité des territoires urbains et ruraux, les besoins liés au développement rural, la revitalisation et le désenclavement des zones rurales » ; j'y suis très favorable, car il est essentiel que les petites communes rurales préservent leur potentiel de développement et ne soient pas sanctuarisées.

En revanche, je suis défavorable aux trois autres amendements. L'amendement COM-950 propose d'inscrire parmi les critères de territorialisation des SCoT la nécessité de réalisation de programmes de logements sociaux ou d'accession sociale à la propriété. Je précise qu'il ne s'agit pas ici des critères d'ouverture à l'urbanisation, mais de déclinaison territoriale. Je suis défavorable à cet amendement dont l'intention est satisfaite par l'amendement COM-184, qui mentionne la production de logement social.

L'amendement COM-575 propose de prendre en compte la compensation de l'artificialisation dans les critères de déclinaison territoriale au sein des SCoT ; cette précision me paraît superflue. En effet, l'approche en « artificialisation nette » fait déjà la synthèse entre, d'une part, artificialisation nouvelle et, d'autre part, désartificialisation ou compensation. Les collectivités qui « renatureront » ou compenseront leur artificialisation nouvelle verront donc ces efforts directement comptabilisés.

À l'inverse, je ne souhaite pas faire de la compensation de toute artificialisation un principe général ; il me semble préférable que la loi la rende obligatoire quand cela est nécessaire, comme, par exemple, dans le cas des grandes surfaces à l'article 42. Mon avis est donc défavorable pour cet amendement.

Enfin, l'amendement COM-857 fait référence à une disposition supprimée lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale ; j'y suis donc défavorable.

Dans cette perspective de favoriser une démarche venant des territoires, comment envisagez-vous l'ajustement des différentes échelles ? Je m'attends à des désaccords entre les SCoT et les Régions, voire entre les Régions et l'État. Comment, concrètement, règle-t-on cette question des échelles ?

Le Gouvernement entend s'appuyer sur les Sraddet pour réduire le nombre d'interlocuteurs et avoir un objectif uniforme sur l'ensemble du territoire. Cela ne correspond pas à notre approche ; nous proposons de nous appuyer plutôt sur les SCoT auxquels nous donnons plus de souplesse, d'autant que le rapport aux Sraddet prévoit une prise en compte - et non une compatibilité.

On risque de s'apercevoir que l'on dépasse les objectifs. Comment fait-on dans ces cas-là ?

Des évaluations seront faites SCoT par SCoT ; pour rappel, celles-ci se tiennent tous les 6 et 9 ans. Des observatoires seront également mis en place pour évaluer cette consommation foncière au fil de l'eau.

Mais comment s'ajuste-t-on au départ ?

Cela passera par la hiérarchie des normes et les obligations de compatibilité et de prise en compte.

Je m'interroge sur la question de la compensation. Je suis agacé que celle-ci se fasse toujours au détriment de la terre agricole. Lorsque l'on supprime de la surface forestière, la compensation implique que des terres agricoles doivent être redonnées à la forêt, souvent par un facteur multiplicateur. Est-ce que l'enjeu de se nourrir intéresse encore la société française ?

Pour répondre à Franck Montaugé, cette loi n'empêche pas le contrôle de l'État. Toute collectivité qui réalise des documents d'urbanisme est sous la surveillance étroite des services déconcentrés. L'État apprécie les résultats locaux en fonction des objectifs nationaux. Par ailleurs, le Sraddet émet également un avis - certes non conforme - sur les SCoT.

Attendez-vous une inflation du recours administratif ? Je pressens cela...

En matière de documents d'urbanisme, il y a déjà beaucoup de contentieux ; par ailleurs, on peut l'apprécier ou non, mais il existe une forme de contrôle de la part de citoyens ou d'associations. Si le Sraddet devient un document fortement prescriptif, ces recours vont se multiplier.

Pour rassurer ceux qui pensent que l'on ne serait pas assez contraignant, des rendez-vous réguliers sont prévus, notamment pour les PLU et les SCoT, afin de vérifier que les territoires s'inscrivent bien dans la trajectoire. Plutôt que d'avoir un contrôle chiffré et uniforme de l'État, via les Sraddet, nous proposons quelque chose de plus souple, mais de contrôlé malgré tout.

Concernant la compensation, je suis en accord total avec M. Daniel Gremillet.

Le sous-amendement COM-1910 est adopté ; l'amendement COM-184, ainsi modifié, est adopté.

L'amendement COM-768 assouplit les conditions de l'ouverture à l'urbanisation de nouvelles zones, en atténuant les modalités de justification de ce besoin. Je partage l'intention de l'auteur ; il ne faut pas faire peser une trop grande contrainte procédurale sur les collectivités ; si le besoin est là, l'urbanisation doit être possible. Toutefois, l'amendement ne modifie pas les obligations applicables aux SCoT, mais celles qui sont relatives aux PLU et aux cartes communales ; je serai favorable à l'amendement suivant, qui les précisera, et suis donc défavorable à cet amendement.

L'amendement COM-1868 prévoit une reformulation de la disposition relative aux PLU et, notamment, de la manière dont ceux-ci doivent justifier d'une capacité à construire avant de pouvoir ouvrir une nouvelle zone à l'urbanisation.

La rédaction issue de l'Assemblée nationale soumet les PLU à un fort risque contentieux, car le contenu de cette justification est mal défini. En outre, on ignore jusqu'à quel degré cette incapacité devra être expliquée : inclut-elle, par exemple, une incapacité financière de la commune ? Cet amendement reformule la disposition pour la recentrer sur la réalisation de l'étude de densification obligatoire qui fondera la justification ; mon avis est donc favorable.