Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Claude Haut, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité civile ».

a tout d'abord rappelé que la mission « Sécurité civile » est constituée des programmes « Intervention des services opérationnels » et « Coordination des moyens de secours ». Il a indiqué que, en 2010, elle sera dotée de 420,4 millions d'euros de crédits en autorisations d'engagement et de 427,3 millions d'euros en crédits de paiement hors fonds de concours et attribution de produit, soit une hausse modérée de 1,8 % par rapport à l'exercice 2009. Le programme « Intervention des services opérationnels » s'appuiera sur 265,4 millions d'euros, tandis que le programme « Coordination des moyens de secours » bénéficiera de 161,8 millions d'euros.

Il a souligné que ce budget vise à respecter la feuille de route fixée à la sécurité civile par deux documents majeurs : le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, et les conclusions de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Il a précisé que les orientations arrêtées par le Livre blanc sont au nombre de quatre. Il s'agit, tout d'abord, de renforcer les capacités de lutte face aux menaces de type nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif (NRBCE), avec, par exemple, l'acquisition de « véhicules laboratoires » grâce à un budget pluriannuel de 16,1 millions d'euros.

Il a précisé que le Livre blanc identifie également, parmi les priorités pour la sécurité civile, la rénovation du système d'alerte et d'information des populations, ainsi que la mise en oeuvre d'un dispositif d'alerte pour faire face au risque de tsunami dans la zone de l'Atlantique du Nord-Est et en Méditerranée. A cet égard, il a noté que le récent rapport sur « L'évaluation et la prévention du risque de tsunami sur les côtes françaises en métropole et outre-mer » de M M. Jean-Claude Etienne et Roland Courteau, sénateurs, a permis la création d'un centre national d'alerte. Il a indiqué que la direction de la sécurité civile a obtenu une enveloppe de 7 millions d'euros, sur cinq ans, pour prendre en charge la moitié du coût de l'investissement et la moitié du coût de fonctionnement, le ministère chargé de l'écologie assurant le reste du financement.

Enfin, il a rappelé que le Livre blanc recommande le renforcement de l'échelon zonal en matière de gestion interministérielle des crises.

a ensuite observé que, dans le cadre de la RGPP, la direction de la sécurité civile s'est vu assigner l'objectif d'optimiser ses moyens aériens, en rationalisant notamment la maintenance des avions par la passation de nouveaux marchés.

Il a ajouté que la RGPP fixe pour but de mutualiser les fonctions support des flottes d'hélicoptères et que cet objectif passe par la recherche, conjointement avec la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), du maintien, voire de l'amélioration, du taux global de disponibilité des flottes d'hélicoptères.

Il a enfin rappelé que l'optimisation de l'implantation des bases héliportuaires constitue la troisième et dernière piste de travail arrêtée par la RGPP. Il s'agit de rechercher, avec la DGGN et la direction générale de la police nationale (DGPN), la meilleure adaptation des implantations des bases en rapport avec la spécialisation des flottes par mission : secours pour la direction de la sécurité civile, sécurité publique, routière et police judiciaire pour la DGGN et la DGPN.

a insisté sur l'articulation de la mission « Sécurité civile » avec les collectivités territoriales. Il a observé, en effet, que le budget prévisionnel des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pour 2009 représente plus de dix fois celui de la mission, avec 5,4 milliards d'euros de crédits, soulignant que les collectivités, et notamment les départements, financent plus de 95 % des dépenses de fonctionnement des SDIS.

Il a noté que, dans le même temps, le fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS diminue de 4,7 % en 2010, pour passer à 22,3 millions d'euros, et que, si cette baisse est inférieure à celle constatée les années précédentes, les crédits du FAI ont néanmoins été divisés par trois depuis 2006. Regrettant vivement cette diminution continue des crédits du FAI, il a alors déclaré que les arguments développés par l'Etat, selon lesquels les crédits du fonds ne sont pas intégralement consommés, ne sont pas recevables et ne peuvent pas servir à justifier de nouvelles diminutions de crédits, les SDIS étant demandeurs de davantage d'aide aux investissements.

Il a donc estimé impératif que la révision des dispositions réglementaires régissant le FAI vise principalement à permettre une amélioration de l'attribution des crédits de ce fonds. En particulier, le report des crédits qui n'ont pas pu être engagés pendant l'année serait souhaitable.

a ensuite indiqué que, comme en 2009, une partie du FAI contribuera à la mise en place du dispositif d'interopérabilité Antares, qui vise à la création d'un réseau de communication partagée entre les différents services concourant aux missions de sécurité (SDIS, services de police, SAMU), précisant que ce montant sera de 13 millions d'euros en 2010 (contre 7,5 millions d'euros en 2009).

Il a souligné, à cet égard, que le programme Antares est entré dans sa phase de généralisation à l'ensemble du territoire et que l'année 2010 sera notamment marquée par la migration du réseau radio analogique utilisé actuellement par la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris.

Il a relevé que, selon M. Alain Perret, directeur de la sécurité civile, une fois le dispositif Antares définitivement généralisé, le coût de fonctionnement d'Antares et d'Acropol sera supérieur à 50 millions d'euros par an. Il a donc jugé nécessaire que la commission des finances soit vigilante sur ce point dans les années à venir.

Enfin, M. Claude Haut, rapporteur spécial, a évoqué la poursuite de la restructuration de l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP).

Il a noté que l'installation à Aix les Milles est en cours et sera définitive avant la fin de l'année 2009, conformément au calendrier initialement arrêté. Le montant de l'opération de délocalisation devrait s'établir à 96,7 millions d'euros. L'activité générale de l'établissement sera aussi intense en 2010 qu'en 2009, et le fonctionnement du plateau technique deviendra optimal, avec 9 800 journées stagiaires en 2010 (contre 7 100 en 2009).

Il a souligné que l'ENSOSP a fait l'objet d'un contrôle budgétaire de sa part en 2008 et qu'un suivi de contrôle est en cours qui se conclura début 2010, après la livraison du pôle pédagogique.

En conclusion, M. Claude Haut, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter, sans modification, les crédits proposés pour la mission et chacun de ses deux programmes.

Un débat s'est ensuite instauré.

a confirmé que le déploiement du dispositif Antares est en voie d'achèvement. Elle a toutefois souligné que, en pratique, une part de cet investissement des SDIS est susceptible de rester à la charge des communes. Dans ce dernier cas, certaines communes peuvent faire le choix de ne pas apporter leur contribution financière à l'installation d'Antares au sein du SDIS, avec pour conséquence le risque que le service départemental n'opte pas pour ce système de communication. Le maillage du territoire par Antares ne serait alors pas uniforme.

a rappelé que les SDIS disposent de crédits d'investissement, en provenance notamment du FAI, pour assurer le passage à Antares. Dès lors, les SDIS n'ont pas à demander un financement des communes.

A l'appui de son observation, Mme Catherine Troendle a cité l'exemple du département du Haut-Rhin, où les communes sont sollicitées par les départements. D'une manière plus générale, elle a déploré que certains dispositifs conçus au niveau national dans un but d'intérêt général connaissent des difficultés ou des lenteurs d'application au niveau local.

a indiqué qu'il interrogera la direction de la sécurité civile sur la question soulevée par Mme Catherine Troendle afin de pouvoir lui apporter tous les éclaircissements nécessaires.

a tout d'abord précisé que les deux dotations-programmes composant la mission « Provisions » regroupent des crédits destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote de la loi de finances. Ils sont répartis en tant que de besoin, en cours d'exercice, entre les autres missions, par voie réglementaire.

Il a signalé que la dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » a vocation à permettre le financement des mesures générales en matière de rémunération, dont la répartition, par programme, ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.

Puis il a rappelé que la dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » a pour objet de prévoir les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles et surtout urgentes. Il s'agit, notamment, des dépenses liées à des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger, ou à des événements extérieurs nécessitant le rapatriement de ressortissants français. La répartition de toutes ces charges, compte tenu de leur nature même, ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.

Il a ensuite insisté sur le caractère « spécifique » de la mission « Provisions », qui se trouve dénuée d'objectif de performance et d'indicateur.

S'agissant du montant des crédits, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial a constaté que le montant des crédits demandés pour 2010 (120 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) fait à nouveau de la mission « Provisions » la moins dotée du budget général.

Il a souligné que, conformément au rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012, la réserve de « budgétisation » intégrée à la dotation pour « dépenses accidentelles et imprévisibles » afin d'abonder exceptionnellement les plafonds des missions pour les exercices 2010 et 2011 a été répartie entre missions à hauteur de 479 millions d'euros, pour couvrir des dépenses non programmées lors de la construction du budget triennal et, notamment, les besoins de financement apparus avec la crise financière.

S'agissant de la répartition des crédits par programme, il a observé que la demande de crédits sur la dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », d'un montant de 120 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, est en augmentation par rapport à 2009. Il a précisé que ce montant correspond, en fait, au reliquat subsistant une fois que la réserve de budgétisation susmentionnée a été répartie.

En ce qui concerne la dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques », il a indiqué qu'elle ne fait l'objet d'aucune demande de crédit, ce qui traduit une bonne répartition des dépenses de personnel entre ministères lors de l'élaboration du projet de budget pour 2010.

En conclusion, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a proposé l'adoption des crédits de la mission « Provisions ».

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M M. Marc Massion et Éric Doligé, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-Mer ».

a indiqué que le projet de budget intervient cinq mois après la promulgation de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM). Le « coût » global de la LODEOM peut être évalué à 300 millions d'euros. Toutefois, son impact financier sur le budget de la mission « Outre-mer » est assez limité. En effet, un très grand nombre de ses mesures d'application ne sont pas encore parues. Plusieurs dispositions sont donc encore inapplicables.

a par ailleurs précisé que plus des deux tiers de ces 300 millions d'euros correspondent à des dépenses fiscales et non à des crédits budgétaires. De manière générale, les dépenses fiscales tiennent une place importante dans la politique en faveur de l'outre-mer. La mission « Outre-mer » regroupe 2,09 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1,99 milliard d'euros en crédits de paiement (CP) dans le projet de budget pour 2010. Les dépenses fiscales, quant à elles, sont évaluées pour l'année 2010 à 3,46 milliards d'euros. Elles augmentent de 6,6 % par rapport à 2009 sous l'effet des dispositifs votés dans la LODEOM. Cette hausse est toutefois moins forte que celle de 2009, qui s'élevait à 17,4 %.

Enfin, la très grande majorité des crédits budgétaires en faveur de l'outre-mer ne se trouve pas dans la mission « Outre-mer ». Le document de politique transversale « Outre-mer », qui retrace l'ensemble de l'effort financier de l'Etat en direction de l'outre-mer, fait apparaître, pour 2010, 13,56 milliards d'euros en AE et 13,37 milliards d'euros en CP. La mission représente donc moins de 15 % des crédits de la politique transversale. Par ailleurs, le document de politique transversale n'est toujours pas exhaustif puisque deux programmes manquent encore pour appréhender l'effort global de l'Etat en faveur de l'outre-mer.

a ensuite évoqué un deuxième élément de contexte, outre la LODEOM : l'examen de ce budget intervient trois semaines après la synthèse des Etats généraux de l'outre-mer, annoncés en février 2009, qui ont donné lieu à une large consultation dans chacun des territoires concernés. Un comité interministériel de l'outre-mer, présidé par le Président de la République, doit se réunir le 6 novembre prochain pour concrétiser ce processus par des mesures législatives et réglementaires.

Ce sera l'occasion de mettre en oeuvre les propositions de la mission commune d'information sur les départements d'outre-mer (DOM) du Sénat dont M. Eric Doligé était rapporteur. L'une des propositions formulées est spécifiquement en lien avec le cadrage global de la mission « Outre-mer » : la nécessité de faire du secrétariat d'Etat à l'outre-mer une structure interministérielle, éventuellement rattachée au Premier ministre, et non un secrétariat d'Etat sous la tutelle du ministère de l'intérieur.

En effet, comme déjà indiqué, les crédits de la mission « Outre-mer » sont très limités au regard des crédits de l'ensemble de la politique en faveur de l'outre-mer et, par ailleurs, la tutelle du ministère de l'intérieur n'est pas adaptée à la diversité des statuts de l'outre-mer. Enfin, la collaboration entre le secrétariat d'Etat et les autres ministères est rendue très difficile par un manque de considération trop répandu de ces ministères pour les problématiques ultramarines.

Dans ce contexte, le projet de budget 2010 de la mission « Outre-mer » apparaît comme un budget de transition entre les deux échéances de la LODEOM et des Etats généraux.

a relevé que les crédits de la mission « Outre-mer » connaissent, pour la seconde année consécutive, une augmentation sensible. Cette hausse est, dans le projet de loi de finances, de 6,4 % en AE et de 6,3 % en CP et porte principalement sur le premier des deux programmes de la mission.

Le programme « Emploi outre-mer » voit en effet ses crédits augmenter de près de 10 %. Cette augmentation correspond principalement à un meilleur remboursement aux organismes de sécurité sociale des exonérations de cotisations sociales spécifiques de certains territoires d'outre-mer. Ces compensations représentent 1,1 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010, soit plus de la moitié des crédits de l'ensemble de la mission.

s'est réjoui de cette hausse, tout en regrettant qu'elle ne soit pas suffisante pour compenser à l'euro près les pertes subies par les organismes de sécurité sociale. La dette accumulée auprès d'eux s'élèvera à plus de 600 millions d'euros à la fin de l'année.

La deuxième mesure qui bénéficie, au sein du programme, d'une hausse de ses crédits est le service militaire adapté (SMA). M. François Trucy avait montré l'efficacité de ce dispositif dans un récent rapport de la commission des finances. Conscient de cette efficacité, le Président de la République a annoncé le doublement des effectifs de jeunes qui en bénéficient : ils passeront progressivement d'environ 3.000 aujourd'hui à 6.000.

Toutefois, d'après les informations recueillies auprès du secrétariat d'Etat, l'augmentation des crédits et des effectifs du SMA ne sera pas proportionnelle à ce doublement. Il est donc à craindre que la qualité de la formation n'en pâtisse. Ce serait regrettable, puisque 80 % des jeunes qui sortent aujourd'hui du SMA trouvent ensuite un emploi ou une formation qualifiante.

a ensuite évoqué le second programme de la mission : « Conditions de vie outre-mer ». Il comporte notamment les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) consacrée au logement en outre-mer. Ces crédits connaissent tout particulièrement une année de transition. En effet, la LODEOM a prévu le recentrage sur le logement social du dispositif de défiscalisation du logement en outre-mer. La défiscalisation pourra en outre s'articuler avec une utilisation des crédits de la LBU. Ce nouveau mécanisme n'entrera en application que très progressivement et devra faire l'objet d'un travail concerté avec les bailleurs sociaux pour être efficace.

a relevé que les crédits de la LBU ne diminuent pas et a espéré que, sur ce point, les craintes de ses collègues ultramarins, exprimées lors du débat sur la LODEOM, seront apaisées. Il s'est réjoui, au regard des besoins des populations locales, de la hausse de 6 % des crédits consacrés à la résorption de l'habitat insalubre. En revanche, il s'est interrogé sur le report à 2011 de la mise en place effective du groupement d'intérêt public censé régler les problèmes d'indivision dans les DOM.

Les mesures en faveur de la continuité territoriale connaissent également une année de transition. Le fonds de continuité territoriale, voté dans la LODEOM, doit être mis en place pour regrouper et rationaliser les différents types d'aides existantes. Ces aides seront désormais soumises à une condition de ressources, ce dont il convient de se réjouir.

Enfin, M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a souhaité aborder deux sujets qui ne figurent pas strictement au sein de la mission « Outre-mer » mais qui revêtent une importance particulière.

D'une part, le dispositif des indemnités temporaires de retraites (ITR) en outre-mer a été réformé, à l'initiative de la commission des finances, dans le collectif budgétaire de décembre 2009. Les économies budgétaires espérées mettront toutefois du temps à se concrétiser puisque la fin des entrées dans le dispositif n'est prévue que pour 2028.

D'autre part, les majorations de traitement des fonctionnaires d'Etat et de la fonction publique territoriale coûtent plus de 1,3 milliard d'euros à l'Etat. Aucun chiffrage concernant leur coût pour les collectivités territoriales n'est disponible. Or, ces majorations ne sont pas adaptées aux écarts de prix entre l'outre-mer et la métropole. Par ailleurs, elles ont d'importants effets pervers sur le niveau des prix et sur la situation financière des collectivités territoriales. M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a rappelé qu'il veillera à mettre en oeuvre les préconisations de la mission commune d'information, sur la base de l'étude comparative des prix qui sera rendue par l'Insee en 2010.

Sous le bénéfice de ces observations, M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a préconisé l'adoption sans modification des crédits de la mission « Outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

s'est dissocié, à titre personnel, de cette préconisation, au regard du décalage entre les attentes des Ultramarins et le projet de budget présenté par le Gouvernement.

a rappelé que son rapport d'information sur le SMA traite également du dispositif « Défense deuxième chance », applicable en métropole, et qui s'avère tout aussi efficace. Il a demandé des précisions sur les modalités de la mise en extinction de l'ITR, votée à l'initiative de la commission des finances.

a rappelé que celle-ci avait déposé plusieurs amendements visant à une disparition rapide de l'ITR mais que ces amendements n'avaient pas été adoptés. Le Gouvernement a fait adopter son propre projet de réforme, plus progressif, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 mais cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel. C'est ce projet qui a finalement été repris par la commission des finances dans le collectif budgétaire de décembre 2008. Par ailleurs, le gel du montant des ITR signifie qu'il cesse d'être indexé sur l'évolution des retraites auxquelles il s'applique.

a souligné que le coût du dispositif continue à augmenter car il bénéficie encore à de nouveaux entrants.

a souligné l'absence de doublement des moyens du SMA, qui risque d'entraîner une dégradation de la qualité de la formation dispensée et de son efficacité. De manière générale, le projet de budget pour l'année 2010 est en décalage avec le débat qui a eu lieu au Sénat sur les conclusions de la mission commune d'information sur la situation des DOM le mardi 20 octobre 2009. Par ailleurs, elle a exprimé son inquiétude au sujet des finances locales de Mayotte, qui semblent aujourd'hui dans une situation catastrophique, et a souhaité connaître l'état d'avancement de la mise en place d'un état civil.

Concernant le SMA, M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a indiqué que le Gouvernement explique par deux facteurs le non doublement des crédits. D'une part, il devient difficile de trouver plus de 3000 volontaires par an ; par conséquent, les nouveaux bénéficiaires auraient un autre profil et bénéficieraient d'une formation différente de celle actuellement dispensée. D'autre part, le doublement des effectifs n'aura pas lieu en 2010 mais sur une plus longue durée.

Le budget de la mission augmente de 6,4 % en 2010, ce dont il faut se réjouir. Toutefois, toutes les réponses ne doivent pas venir de l'Etat. La mission d'information du Sénat a identifié plusieurs pistes pour trouver de nouvelles recettes, notamment au profit des collectivités territoriales, qui permettraient de leur rendre des capacités d'action.

Enfin, concernant Mayotte, la situation dégradée des finances locales correspond à ce que la mission a pu constater dans l'ensemble des DOM. La constitution d'un état civil semble avancer correctement puisque deux juges et vingt personnes qualifiées sont aujourd'hui affectés à cette tâche. Ils traitent 1.200 dossiers par an pour un stock actuel de 7000 dossiers, qui devrait donc être traité en six ans.

a précisé que le SMA a surtout besoin de crédits d'investissement, en particulier pour faire face à l'augmentation du nombre de volontaires.

a redouté que la situation économique très dégradée de l'outre-mer préfigure celle de la métropole dans quelques années.

s'est déclaré moins pessimiste. L'outre-mer a des marges de progression considérables. La surface agricole utile, par exemple, peut être augmentée de 50 % si les problèmes fonciers sont résolus. L'intégralité des ressources de pêche n'est pas encore exploitée.

s'est interrogé sur la nature des problèmes administratifs et politiques rencontrés par l'outre-mer et s'est demandé si les aides versées par l'Etat ne constituent pas, en réalité, un obstacle au développement endogène.

a évoqué les principaux problèmes de l'outre-mer. Les majorations de rémunérations pèsent sur le niveau des prix et sur les finances des collectivités locales tout en bridant l'initiative privée, 40 % des emplois étant des emplois publics. Beaucoup de collectivités territoriales ne paient pas leurs charges sociales, ce qui fait de l'URSSAF la première banque de ces collectivités. Il a regretté que ces problèmes ne soient pas traités et a souhaité que les mentalités évoluent. L'immigration clandestine constitue par ailleurs un défi. A titre d'exemple, un jeune Brésilien de 12 ans se présentant pour être scolarisé en Guyane est accueilli et placé dans une classe avec des élèves de son âge même s'il ne parle pas un mot de français.

a rappelé que certaines propositions de M. Georges Patient, formulées dès 1997, sont restées lettres mortes jusqu'à la mission commune d'information du Sénat. Or, la situation sociale dans les DOM est à nouveau « explosive », ce qui nécessite que les problèmes ultramarins soient traités rapidement.

a recommandé que les propositions de la mission commune d'information soient mises en oeuvre dans le cadre de l'examen du texte qui résultera du Comité interministériel du 6 novembre. Les problèmes de la Guyane sont majeurs et très spécifiques. C'est un territoire aussi vaste que le Portugal, dont 90 % de la terre appartient à l'Etat, qui subit une forte immigration clandestine et reste pourtant soumis aux réglementations européennes applicables en métropole.

a évoqué plusieurs problèmes majeurs en matière d'organisation administrative et politique, qu'il a pu constater par le passé en tant qu'inspecteur général des finances. Ainsi, les maires n'avaient aucun contact avec les receveurs municipaux. Par ailleurs, à la suite d'un cyclone, les aides apportées par l'Etat n'étaient pas allées à leurs bénéficiaires parce que les lettres d'envoi, estampillées au nom du Trésor public, avaient été détruites.

a indiqué que l'absence trop fréquente d'adresses entraîne des difficultés dans l'acheminement du courrier. Par ailleurs, il est apparu, dans le cadre des auditions de la mission sénatoriale, que le problème des cotisations sociales non payées par les communes était inconnu des exécutifs départementaux concernés, ce qui montre le manque de communication et de coopération entre les différents exécutifs locaux.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a jugé le système d'administration actuel de l'outre-mer « totalement décalé ».

a précisé que cette enquête de la Cour des comptes sur l'Office national des forêts (ONF) fait suite à une demande de la commission des finances en date du 27 octobre 2008, en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a souligné que cette initiative résulte d'une proposition de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ».

Il a salué la présence de MM. Christian Descheemaeker, président de la septième chambre de la Cour des comptes, Jean Hernandez et Jean-Marie Le Méné, conseillers-maîtres, et Mme Sandrine Rocard, rapporteur, qui ont réalisé l'enquête ; des dirigeants de l'ONF, Mme Annie Lhéritier, présidente du Conseil d'administration, et M. Pierre-Olivier Drège, directeur général ; et, enfin, des représentants du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, MM. Pascal Viné, directeur de cabinet du ministre, et Fabrice Benkimoun, conseiller budgétaire, ainsi que Mme Sabine Brun-Rageul, conseillère technique en charge de l'aménagement du territoire et de la forêt.

a souhaité que les échanges permettent notamment d'éclairer les points suivants :

- la prise en charge par les communes du régime forestier ;

- la gestion interne de l'office et, en particulier, de sa masse salariale ;

- les projets de déménagements de l'ONF et de l'Inventaire forestier national (IFN) ;

- la politique commerciale de l'ONF ;

- le rôle de la tutelle à l'égard de cet établissement public.

rapporteur spécial de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », est revenu sur les motifs de la demande de la commission des finances auprès de la Cour des comptes. Il a tout d'abord indiqué qu'il convenait de procéder à un bilan à mi-parcours de la mise en oeuvre du contrat d'objectifs Etat-ONF, qui couvre la période 2007-2011. Il a ensuite mentionné la question des conséquences pour l'ONF des orientations du Grenelle de l'environnement et des Assises de la forêt. Enfin, il a observé qu'il s'agissait d'examiner les suites données aux décisions issues de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Le conseil de la modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a, en effet, décidé que l'office devra dégager des gains de productivité en vue de permettre le versement d'un dividende à l'Etat, en fonction de l'évolution des cours du bois. Il a également demandé l'intégration de l'Inventaire forestier national (IFN) à l'ONF.

a souhaité savoir dans quelle mesure les différentes décisions issues de la RGPP et du Grenelle de l'environnement ont été mises en oeuvre. En particulier, il s'est demandé si le processus de réorganisation interne de l'ONF traduit la mise en oeuvre d'une démarche de performance, orientée vers la recherche de résultats et de gains de productivité. Par ailleurs, il a fait part de son inquiétude sur la situation financière de l'office. Il s'est interrogé sur la contribution des différentes missions assurées par l'ONF à cette situation. Il a ainsi distingué quatre types de missions, à savoir :

- l'exploitation des forêts domaniales ;

- l'intervention dans les forêts des collectivités territoriales au titre du « régime forestier », qui impose aux communes de recourir à l'ONF pour gérer leurs forêts ;

- les missions d'intérêt général, confiées principalement par les ministères chargés de l'agriculture et de l'environnement ainsi que par les collectivités territoriales ;

- enfin, les prestations concurrentielles, destinées soit aux collectivités bénéficiant du régime forestier, activités dites « patrimoniales », soit aux autres clients de l'ONF, activités dites de « services ».

s'est, en outre, félicité de la qualité du travail réalisé par les magistrats de la Cour des comptes.

a indiqué que le rôle principal de l'ONF est d'assurer la gestion des forêts publiques, qui représentent un quart de l'ensemble de la forêt française. Il a relevé que l'office intervient sur un marché caractérisé par sa volatilité, dans la mesure où le bois est une matière première. Il a précisé que les Assises de la forêt ont fixé des objectifs de hausse de la production, tant pour les forêts publiques que pour les forêts privées. Alors que, en 2008, l'ONF a mobilisé 17 millions de mètres cubes de bois, un seuil de 20 millions de mètres cubes doit ainsi être atteint d'ici à 2020.

Les exigences parfois contradictoires de développement de l'exploitation et de protection de l'environnement nécessitent d'être conciliées par l'ONF, qui est placé à cette fin sous la double tutelle du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.

Cet établissement public est un opérateur important pour l'Etat. Il emploie environ 10 000 personnes et son chiffre d'affaires s'est élevé à 584 millions d'euros en 2008. S'agissant des différentes missions de l'ONF, M. Christian Descheemaeker a relevé que l'exploitation des forêts domaniales, qui représente environ la moitié du chiffre d'affaires de l'office, est la seule activité bénéficiaire. Les trois autres sont déficitaires : la gestion des forêts des collectivités territoriales, les missions d'intérêt général, mais également les prestations concurrentielles qui, conduisant à des ventes à perte, posent la question du respect du droit de la concurrence.

Il a indiqué que l'obligation faite aux communes de recourir à l'ONF pour gérer leurs forêts repose sur un mode de financement assez complexe. D'une part, des « frais de garderie » sont versés par les collectivités territoriales, en fonction d'un taux forfaitaire de 12 % sur les ventes de bois. D'autre part, l'Etat est censé subventionner la différence entre ces frais de garderie et les charges réelles supportées par l'ONF, sous la forme d'un « versement compensateur » destiné à combler cet écart. En pratique, les contrats d'objectifs Etat-ONF fixent des plafonds annuels à cette subvention. Ces plafonds ne sont pas atteints dans la mesure où la différence entre les engagements de l'Etat au titre du versement compensateur et les sommes effectivement versées s'élève à un peu moins de 10 millions d'euros par an sur une période d'observation de dix ans. Les collectivités territoriales qui ne vendent pas de bois n'ont donc pas de frais à leur charge, alors que l'ONF entretient leurs forêts. Cette organisation décourage la valorisation commerciale du bois puisqu'une politique active d'exploitation par une commune engendre des coûts plus importants pour celle-ci.

s'est étonné du caractère déséquilibré d'un tel système.

est convenu de l'intérêt d'une réforme du régime forestier dont bénéficient les collectivités territoriales. Il a notamment estimé pertinent de prendre en compte les surfaces ou les prestations assurées par l'ONF, voire la capacité contributive des communes.

S'agissant de la gestion de l'ONF, il a salué les démarches de réorganisation interne et de réduction des effectifs. Ceux-ci sont ainsi passés de 12 000 à 10 000 en moins de dix ans, soit une baisse de 17 %. Cette démarche n'a toutefois pas empêché l'augmentation de la masse salariale de 15 % sur la même période. L'attachement à l'autonomie et la forte syndicalisation ne facilitent pas un suivi de l'activité locale par la direction de l'office.

Les contrats d'objectifs Etat-ONF jouent un rôle important dans la gestion de l'ONF mais ils sont souvent rendus obsolètes par la survenue d'événements imprévisibles, comme les aléas climatiques et économiques. D'autres charges, dont l'anticipation est pourtant plus aisée, ne figurent pas dans le contrat actuellement en vigueur, qui couvre la période 2007-2011. Or, ces éléments sont de nature à remettre en cause l'équilibre du contrat. Il s'agit de :

- la majoration des cotisations pour les retraites ;

- la reprise du bâti domanial par l'ONF dans le cadre d'un bail emphytéotique ;

- l'assujettissement à la taxe foncière sur les forêts domaniales ;

- le transfert de la direction de l'ONF à Compiègne ;

- l'intégration de l'IFN à l'office, alors que l'IFN procède de son côté à un déménagement de son siège.

s'est, en outre, interrogé sur les perspectives du monopole d'exploitation de l'ONF sur les forêts publiques, en particulier celles des collectivités territoriales. Si la Commission européenne a reconnu en 2000 que l'activité domaniale de l'office constitue un service d'intérêt économique général, les activités concurrentielles de l'ONF, qui se traduisent par des ventes à perte, pourraient être contestées en raison d'une atteinte au droit de la concurrence.

a rappelé qu'elle n'est entrée en fonction qu'en mars 2007. Elle n'a pas participé à la rédaction du contrat d'objectifs Etat-ONF 2007-2011, ni n'a été auditionnée par la Cour des comptes dans le cadre de l'enquête demandée par la commission des finances. Elle a pu distinguer deux périodes contrastées au cours de ses deux années et demi de mandat : une phase d'amélioration de la situation de l'office jusqu'au milieu de l'année 2008, puis une détérioration attestée tant sur le plan des résultats que par l'expression de l'inquiétude des agents de l'office et des communes forestières. Elle a estimé que les décisions issues de la RGPP sont lourdes de conséquences, à l'image de la prise en charge par l'ONF des cotisations de retraites, du déménagement du siège ou du transfert à titre onéreux du bâti domanial de l'Etat à l'office. Elle a, en outre, regretté le caractère pléthorique et peu opérationnel du conseil d'administration.

a indiqué que le coeur de métier de l'ONF consiste à gérer, de manière homogène et durable, les forêts publiques. Il a mis l'accent sur l'existence d'un régime forestier unique qui permet une approche globale de celles-ci, qu'elles appartiennent à l'Etat ou aux collectivités territoriales. Il a estimé qu'une telle organisation facilite la réalisation des objectifs définis par le Président de la République dans son discours d'Urmatt du 19 mai 2009, qu'il s'agisse de la meilleure valorisation de la ressource forestière ou de la protection de l'environnement. Il a relevé la montée en charge des prestations concurrentielles dans les missions de l'ONF. Pour ce qui concerne les missions d'intérêt général, il a souligné la part croissante des activités de prévention des incendies.

Il a ensuite distingué les deux contrats d'objectifs liant l'Etat à l'ONF qui se sont succédé au cours de la période d'observation de la Cour des comptes. Ils ne se sont en effet pas inscrits dans les mêmes contextes. Le premier, portant sur la période 2001-2006, était ainsi un contrat de redressement, alors que le second, qui couvre la période 2007-2011, correspond à un contrat de développement. Ce dernier poursuit des objectifs ambitieux, issus à la fois des orientations du Grenelle de l'environnement, des Assises de la forêt et de la RGPP. Le suivi du contrat 2007-2011 est facilité par l'existence de trente-quatre indicateurs de performance, dont l'ONF rend compte régulièrement.

Le redressement de l'établissement initié au début des années 2000 a conduit à une réorganisation profonde, qui s'est traduite par la suppression de deux échelons hiérarchiques et de 2 000 postes sur les 12 000 que comptait l'office en 1999. De même, la gestion par objectifs et la rémunération selon des critères de résultats ont été mises en oeuvre dans les différents services de l'ONF.

s'est étonné que la réduction de 17 % des effectifs sur dix ans engendre une augmentation du même ordre de la masse salariale. Il a souhaité connaître les raisons d'une telle hausse.

a relevé plusieurs facteurs explicatifs : l'augmentation de la valeur du point d'indice pour les fonctionnaires, différentes mesures catégorielles en compensation des processus de réorganisation interne et la hausse des cotisations de retraite.

et M. Philippe Marini, rapporteur général, ont demandé des précisions sur la part respective de l'augmentation des charges pour pensions et de la hausse de la rémunération des agents dans la progression de la masse salariale.

a indiqué tenir à la disposition de la commission des finances le détail de ces données. Il a observé que les charges pour pensions sont passées de 47 millions d'euros en 2005 à 74 millions d'euros en 2008 et devraient encore augmenter au cours des prochaines années.

a remarqué que la hausse des dépenses de personnel a commencé avant l'augmentation des charges liées aux retraites. L'impact des mesures statutaires favorables au personnel serait donc sensible.

s'est interrogé sur l'indexation des pensions versées aux anciens agents de l'ONF.

a précisé que le taux d'augmentation est uniforme pour toute la fonction publique mais que l'ONF bénéficie d'une compensation de ce coût par l'Etat. Intégrale jusqu'en 2008, celle-ci est désormais dégressive alors que le taux de cotisation patronale s'accroît rapidement : stabilisé autour de 33 % des traitements versés, il devrait atteindre plus de 70 % dès 2011. Cette dynamique est de nature à remettre en question l'équilibre financier de l'office.

a précisé qu'il s'exprime au nom des deux tutelles ministérielles de l'office : le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et celui de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Il a souligné les efforts considérables fournis par la direction de l'ONF en matière de gestion, y compris sur le plan de la masse salariale. Dans le contexte de charges croissantes pour l'ONF, en particulier s'agissant des pensions, il apparaît nécessaire d'apporter des soutiens ponctuels à cet établissement public. Une aide exceptionnelle de 17 millions d'euros a ainsi été versée en 2009. Par ailleurs, l'ampleur de la baisse des ventes de bois pourrait prochainement conduire à de nouvelles subventions de l'Etat.

s'est interrogé sur les effets conjugués, sur le résultat 2009, de la baisse des ventes et de la réduction des compensations au titre des pensions.

a souligné la spécificité de l'exercice 2009 : sur les 700 millions d'euros de chiffre d'affaires, la perte est estimée à environ 100 millions d'euros. Il a estimé que le contrat d'objectifs Etat-ONF 2007-2011 reste toutefois d'actualité et a rappelé que les comptes de l'office étaient équilibrés en 2008. La situation actuelle révèle les limites de la RGPP : les profits éventuels de l'établissement apparaissent préemptés par l'Etat, en particulier à travers l'internalisation du coût des pensions.

a souhaité connaître la situation nette et la valeur du patrimoine de l'ONF.

a indiqué que le résultat net s'établit à 120 millions d'euros. Il a insisté sur l'inscription, depuis 2006, de son patrimoine au bilan de l'office. Il a, à cet égard, souligné que les forêts domaniales représentent une valeur d'environ 10 milliards d'euros.

a souhaité interroger le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche sur les relations financières entre l'ONF et les communes. Le régime forestier applicable à celles-ci pose la question du respect du droit de la concurrence et conduit à un mode de rémunération peu satisfaisant pour l'office.

a reconnu la complexité de ce régime ainsi que l'injustice du calcul des frais de garderie. Ceux-ci ne prennent, en effet, pas en compte le service rendu aux communes par l'ONF, ce que la Cour des comptes a souligné. Le versement compensateur de l'Etat à l'ONF s'élève à 144 millions d'euros par an, conformément au contrat d'objectifs Etat-ONF, dont la fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR) est elle aussi signataire. Ce contrat traduit l'engagement du ministère auprès de l'ONF et témoigne d'une volonté d'associer les communes forestières à la définition des grands équilibres.

a demandé au ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, si la réforme de ce régime est envisagée.

a estimé possible de procéder à des économies sur les services rendus aux communes forestières, mais il a précisé que la réforme du dispositif n'est pas, à ce stade, en discussion.

s'est inquiété de l'absence de respect par le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche de ses engagements à l'égard de l'ONF. S'agissant par exemple des missions d'intérêt général, il s'est interrogé sur les motifs de non-paiement par l'Etat de certaines de ses dettes.

est convenu de l'existence de pratiques de gel de certaines lignes budgétaires, mais il a souligné les améliorations apportées par le Gouvernement en la matière depuis 2008, ce qui témoigne d'une adaptation pragmatique à la situation financière de l'ONF. La subvention exceptionnelle versée en 2009 illustre ainsi la présence active du ministère au côté de l'office en cas de difficultés.

a salué les efforts de gestion fournis par la direction de l'ONF depuis plusieurs années. Il a estimé que les contrats d'objectifs couvrent une durée trop courte et nécessiteraient d'être étendus sur un délai de vingt ans, afin de correspondre à la durée moyenne de développement de la ressource forestière et de permettre à l'office de mieux faire face aux aléas climatiques et économiques. Par ailleurs, il a appelé l'attention sur les risques induits par des exigences excessives en matière de rentabilité de l'ONF. Une plus grande mobilisation de la ressource forestière pourrait, en effet, conduire à déséquilibrer davantage le marché et à fragiliser l'office en réduisant la valeur de vente des bois. M. Roland du Luart s'est ensuite inquiété de l'augmentation des charges pesant sur l'ONF. Il a observé que l'office n'est pas responsable de cet accroissement. S'agissant des nouvelles contraintes imposées au nom du développement durable, il a ainsi souligné qu'elles engendrent des coûts considérables pour l'ONF, sans que les bénéfices pour l'environnement soient avérés. De même, la majoration des cotisations de retraite pèse de plus en plus sur sa situation financière parce que l'Etat a fait le choix de la faire prendre en charge par le budget de l'office.

a partagé l'opinion de M. Roland du Luart pour ce qui concerne la durée de référence retenue pour programmer et évaluer la gestion de l'ONF. Elle a souhaité que l'ONF fournisse un tableau décrivant les relations entre la baisse des effectifs et l'augmentation de la masse salariale. Elle a appelé l'attention sur l'inadaptation du contrat d'objectifs 2007-2011 et plaidé pour un pilotage plus constant et plus fin par l'Etat de l'activité de cet opérateur.

a estimé nécessaire de concilier l'approche de long terme avec une prise en compte des enjeux de court terme. Il a illustré son propos en évoquant la participation de l'ONF, exigée par sa tutelle, au fonds stratégique bois, à hauteur de 5 millions d'euros dès 2009, en dépit de la situation financière délicate de l'office. L'action structurelle de l'ONF doit pouvoir s'articuler avec une dynamique économique de court terme.

En réponse à M. Roland du Luart, M. Pierre-Olivier Drège a indiqué que le pilotage de l'ONF doit faire l'objet d'une approche de long terme. Les bénéfices dégagés en 2007 ont ainsi été utilisés pour investir dans la gestion durable des forêts. De même, il a plaidé pour la constitution de provisions par l'ONF, permettant de faire face aux aléas. Pour satisfaire cet objectif, l'Etat doit renoncer à capter l'ensemble des profits futurs de l'office.

a mis l'accent sur la nécessité pour l'office d'adopter une stratégie d'entreprise. Il a regretté que l'enquête de la Cour des comptes ne rende pas compte de l'adéquation du bilan de l'ONF à ses objectifs. Il a estimé que l'approche par l'ONF de sa gestion patrimoniale semble confuse. Dans la mesure où le bâti domanial transféré par l'Etat est destiné à être vendu, il doit ainsi être évalué selon sa valeur vénale sur le marché. Par ailleurs, de manière à accroître la valeur ajoutée de l'office, il a jugé utile de développer son patrimoine technique sur le long terme, en procédant à des efforts de recherche. En outre, il s'est interrogé sur la pertinence du régime forestier, qui empêche les communes de recourir à d'autres prestataires que l'ONF.

a souhaité obtenir des précisions sur le transfert à l'ONF de propriétés bâties appartenant à l'Etat, dans le cadre d'un bail emphytéotique prévoyant un versement initial de 50 millions d'euros et un loyer annuel de 6 à 8 millions d'euros. Le choix de faire porter cette nouvelle charge à l'ONF apparaît contestable. Il a ensuite déploré que l'ONF ne s'appuie pas sur une politique commerciale structurée, ce qui constitue un « défaut de pilotage majeur » selon la Cour des comptes. Il s'est ainsi demandé si l'office dispose d'instruments de connaissance du marché et d'outils de contrôle de gestion. Il est ensuite revenu sur le projet de fusion avec l'IFN, en faisant valoir qu'une telle opération pourrait porter atteinte au droit de la concurrence, dans la mesure où l'IFN dispose d'informations sur les concurrents privés de l'ONF. Enfin, il s'est interrogé sur la cohérence des deux opérations parallèles de déménagement de l'ONF à Compiègne, d'une part, et de l'IFN à Orléans, d'autre part.

a précisé que son ancien mandat de président de la FNCOFOR l'a conduit à signer le contrat d'objectifs Etat-ONF en tant que témoin et pas en qualité de cocontractant. Il a estimé que la crise conjoncturelle traversée par l'ONF réduit l'intérêt d'une enquête sur sa situation. De manière générale, il a indiqué que la mission d'entretien des forêts domaniales dévolue à l'ONF ne peut conduire à gérer celui-ci comme une entreprise.

a rappelé que le Sénat a pris position contre l'intégration de l'IFN à l'ONF, en votant le 25 mars 2009 la suppression de l'article 36 de la proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures. Il a observé le caractère dual des activités de l'ONF : des tâches administratives liées à la gestion d'un patrimoine public, d'une part, et une politique commerciale fondée sur l'exploitation de la ressource forestière, d'autre part. Il a souhaité que l'office développe ses missions de prestataire de services dans la mesure où il bénéficie d'une expertise technique précieuse.

a appelé la tutelle à jouer pleinement son rôle et à définir une frontière entre les activités de l'office qui relèvent d'une logique concurrentielle et celles qui ressortissent de l'entretien du patrimoine public. S'agissant de ces dernières, l'Etat doit garantir à l'ONF une juste rémunération.

a distingué deux types d'activités commerciales conduites par l'ONF : l'assistance aux petites communes, très déficitaire, d'une part, les travaux dans le secteur concurrentiel proprement dit, d'autre part. Ces derniers, appuyés sur un réseau d'agences de travaux qui forment des centres de profit autonomes, permettent de dégager des bénéfices. Ils démontrent la capacité de l'ONF à conduire des activités rentables.

a souhaité que la situation financière de l'office s'améliore rapidement, en rappelant l'impératif de réduction des dépenses publiques.

a estimé que le modèle économique de l'ONF est viable si l'Etat ne préempte pas, par avance, ses profits. Il a observé que l'office doit disposer des moyens lui permettant de faire face aux nombreux objectifs qui lui sont assignés. Il a ainsi donné l'exemple des provisions que l'office doit pouvoir constituer. De même, il a indiqué qu'il demande au Gouvernement de faire bénéficier l'ONF d'une fraction du futur grand emprunt de manière à pouvoir accroître ses fonds propres. S'agissant du bail emphytéotique sur le bâti domanial, il a expliqué qu'il est cohérent de ne pas dissocier les différents types de propriétés existants au sein des forêts publiques, même si le coût de l'opération pour l'ONF est élevé. En ce qui concerne le déménagement du siège de l'office, il a précisé qu'il s'agit d'une décision du Premier ministre, consécutive à la réorganisation de la carte militaire.

a relevé qu'un avis de l'Autorité de la concurrence, rendu le 29 septembre 2009, désapprouve le rapprochement entre l'ONF et l'IFN. Les suites à donner à cet avis sont en cours d'étude au niveau interministériel. S'agissant du régime forestier appliqué aux collectivités territoriales, il a observé à son tour que l'avis de la Commission européenne rendu en 2000 n'a relevé aucune contrariété au droit de la concurrence ou au régime communautaire des aides d'Etat. En ce qui concerne le bâti domanial transféré à l'ONF, il a indiqué que la cession de certains biens est possible. L'ONF profite d'un intéressement aux ventes.

a évalué le coût global de cette opération, composée d'un versement initial de 50 millions d'euros puis d'un loyer annuel de 6 à 8 millions d'euros, à près de 250 millions d'euros pour l'ONF.

s'est opposé à la prise en charge par l'ONF d'une part de la dette de l'Etat sous la forme de biens transférés par bail emphytéotique. Il a observé que la dette publique doit faire l'objet d'une gestion centralisée en raison des conditions plus attractives dont bénéficie la dette de l'Etat. Par conséquent, il a invité le Gouvernement à revoir les modalités du transfert, en procédant, par exemple, à un apport en capital, par l'Etat, de ces mêmes biens.

est revenu sur le rôle majeur joué par la tutelle à travers la définition des contrats d'objectifs. Il est convenu que le pilotage d'un établissement public tel que l'ONF peut être complexe.

a souligné les améliorations substantielles apportées dans la gestion de l'ONF. Celui-ci représente un outil performant dont l'action en faveur du développement de la filière bois sera déterminante, surtout si l'Etat renonce à exercer sur lui une pression trop importante, notamment d'un point de vue financier.

a précisé que la démarche de la commission des finances consiste à appuyer les efforts fournis par la direction de l'ONF en direction de l'amélioration de la gestion de cet établissement public.

A l'issue de ce débat, la commission a autorisé, à l'unanimité, la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.