a rappelé que la conférence des présidents avait décidé de joindre le débat sur les prélèvements obligatoires à la discussion générale du projet de loi de programmation des finances publiques, et que le Gouvernement procéderait vraisemblablement à l'actualisation des prévisions de recettes de l'Etat pour 2009 à l'occasion de l'examen au Sénat du projet de loi de finances pour 2009.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que le projet de loi de programmation des finances publiques posait la question de la politique budgétaire en « temps de crise », la transmission de la crise financière à l'économie réelle étant, selon lui, inéluctable. Il a rappelé que ce projet de loi n'était pas le premier exercice de programmation pluriannuelle, rappelant le précédent de la loi d'orientation quinquennale n° 94-66 du 24 janvier 1994 relative à la maîtrise des finances publiques, alors que MM. Edouard Balladur et Nicolas Sarkozy étaient, respectivement, Premier ministre et ministre du budget.

Il a considéré que ce projet de loi de programmation ne correspondait pas au même degré d'obligation juridique que les projets de loi de finances. Il a cependant estimé qu'il constituait un progrès notable de méthode.

Rappelant que la programmation du Gouvernement reposait en particulier sur l'hypothèse d'une croissance du PIB d'1 % en 2009 et de 2,5 % en 2010, 2011 et 2012, il s'est interrogé sur la tendance des gouvernements successifs à utiliser les prévisions de croissance comme instruments de communication, plus que comme variables devant servir de base à une programmation réaliste. Après avoir rappelé le contenu des principaux articles du projet de loi de programmation relatifs aux dépenses, il a indiqué que si la prévision de croissance du Gouvernement pour 2008, d'1 %, ne s'écartait pas significativement de celle du consensus des conjoncturistes, il en allait différemment pour sa prévision au titre de 2009 (1 %), alors que le consensus des conjoncturistes était de 0,5 %, et que les prévisions du FMI et de la Commission européenne étaient de, respectivement, 0,2 % et 0 %. Une croissance d'1 % en 2009 était donc impossible, faute d'acquis de croissance début 2009.

Il a souligné que si le Gouvernement prévoyait un déficit public de 2,7 points de PIB en 2008, le consensus des conjoncturistes prévoyait un déficit public de 3 points de PIB. Il a rappelé qu'il envisageait, dans le scénario « pessimiste » présenté dans son rapport d'information préalable au débat d'orientation sur les finances publiques pour 2009, un déficit de 3,1 points de PIB en 2008. Il s'est étonné de la prévision de solde public du Gouvernement pour 2008, car ses différentes prévisions pour 2008 semblaient supposer des recettes non fiscales exceptionnelles de l'ordre de 5 milliards d'euros, recettes qui n'apparaissaient pas dans les documents budgétaires.

En ce qui concernait l'année 2009, le consensus des conjoncturistes prévoyait un déficit de 3,4 points de PIB, contre 2,7 points de PIB selon le Gouvernement.

Il a jugé qu'il convenait de se focaliser non sur le solde public, mais sur la croissance des dépenses, et considéré qu'il serait inopportun de réagir au ralentissement de la croissance en augmentant les prélèvements obligatoires ou en infléchissant davantage la dépense, pour atteindre à tout prix les objectifs de solde public. Ce qui consisterait à « ajouter la crise à la crise ».

Il a rappelé le contenu du pacte de stabilité et de croissance : un déficit peut être légèrement supérieur à 3 points de PIB sans pour autant être « excessif » et les sanctions ne sont possibles que si l'Etat concerné ne respecte pas les recommandations du Conseil. Le pacte de stabilité autorise les mesures aggravant le déficit structurel, dès lors qu'elles sont « exceptionnelles ». Toutefois, l'Etat doit réduire son déficit structurel, hors mesures exceptionnelles, de 0,5 point de PIB par an.

Il a jugé que des efforts significatifs seraient nécessaires pour que le déficit public soit inférieur à 3 points de PIB en 2012 et a rappelé que la part des dépenses publiques dans le PIB a été marquée par deux ruptures majeures :

- en 1981-1982, les dépenses publiques sont devenues supérieures aux recettes d'environ 3 points ;

- la récession de 1993 s'est accompagnée d'une forte augmentation de la part des dépenses publiques dans le PIB.

L'effet cumulé de ces deux augmentations de la part des dépenses publiques dans le PIB n'a jamais pu être résorbé, ce qui explique le déficit structurel actuel.

Il a souligné l'ampleur de l'effort structurel mené de 1995 à 1997 et signalé que l'évolution du déficit public ne s'expliquait sur une longue période que marginalement par celle du déficit public structurel.

Il a indiqué que l'élasticité des recettes fiscales au PIB était très dépendante de la croissance du PIB réel, ce qui rendait les prélèvements obligatoires d'autant plus dépendants de la conjoncture. Il a estimé que les dépenses étaient moins sensibles à la conjoncture, et présenté divers scénarios à moyen terme pour les finances publiques. Il a souligné que ces scénarios n'étaient que des illustrations pour montrer la sensibilité de l'évolution du solde à la conjoncture et il en a conclu qu'il était essentiel de maîtriser la croissance des dépenses.

Il a rappelé que le Gouvernement prévoit de ramener à 1,1 % le taux de croissance en volume des dépenses publiques qui était de 2,25 % en moyenne sur la période 1998-2007. Dans le cas de l'Etat, il a jugé l'objectif réaliste, même si les marges de manoeuvre étaient de plus en plus faibles. Il a considéré que l'objectif relatif aux administrations de sécurité sociale, consistant à ramener le taux de croissance en volume des dépenses de 2,75 % sur la période 1998-2007 à 1,75 %, bien qu'ambitieux, était atteignable, même si les économies à réaliser demeuraient à déterminer. Il a jugé que l'effort demandé aux collectivités territoriales, relevait « de l'irréalité la plus totale », en particulier si l'on prenait en compte les dépenses supplémentaires rendues nécessaires par le ralentissement économique.

Il a estimé que la crise était un révélateur des travers de la fiscalité française et évoqué son « émiettement » du fait de la tendance à la multiplication des « recettes de poche », d'un partage de moins en moins lisible des prélèvements entre l'Etat et la sécurité sociale, de la tentation de recherche de la « quadrature du cercle fiscal », à l'image du projet récurrent de réforme de la taxe professionnelle.

Il a estimé que la crise pourrait susciter un retour de la problématique du « hors bilan » des administrations publiques et s'est interrogé sur la prise en compte de la dette contractée avec la garantie de l'Etat par des organismes n'appartenant pas à la sphère publique, en particulier dans le cadre du plan de soutien du système bancaire. Cette relance de l'investissement public par les partenariats public-privé pourrait donc avoir un caractère « déconsolidant » vis-à-vis de la dette publique.

Un très large débat s'est ensuite engagé.

s'est félicité d'une telle contribution à la « lucidité budgétaire ».

a relevé que la période 1997-1999, correspondant aux deux premières années du Gouvernement de M. Lionel Jospin, avait été celle durant laquelle le déficit structurel avait été le plus limité.

a souhaité distinguer, dans l'analyse économique de la crise, la sphère financière de la sphère réelle. Il a jugé que l'enseignement de l'économie devait tirer les conséquences de la crise actuelle, qu'il a qualifiée de « crise sociale ». Il a pris ses distances avec les positions du rapporteur général quant à la prévision du taux de croissance fixée en loi de finances, en considérant qu'il s'agissait, non d'un affichage, mais d'un repère essentiel autour duquel un Gouvernement appelait à se mobiliser. Il a souligné que la capacité d'investissement des collectivités territoriales constituerait un facteur incontournable pour sortir de la crise. Enfin il a remarqué, en particulier pour les hôpitaux, que la pratique des partenariats public-privé supposait des structures de contrôle efficaces.

a rappelé que si la dépense publique était en France au niveau de la moyenne de l'Union européenne, il serait possible d'économiser 100 milliards d'euros.

a souhaité la révision de la prévision de croissance attachée au projet de loi de finances pour 2009, en tenant compte des dernières hypothèses de travail de la Commission européenne. Elle a rappelé que l'horizon de sortie de la crise n'était évidemment pas connu, mais a indiqué craindre que la France n'en sorte affaiblie, car ses fondamentaux économiques et budgétaires ne sont pas bons. Elle a souhaité que le rapporteur général mette l'accent, non seulement sur la question de la dépense, mais encore sur celle des recettes. A défaut, elle a craint que le débat ne soit « hémiplégique ». Elle a enfin demandé quelles étaient les prévisions de recettes non fiscales pour 2009.

a appelé à un consensus transpartisan sur le niveau souhaitable de la dépense publique, en jugeant que les divergences politiques ne devaient pas porter sur le niveau de la dépense, mais sur sa répartition. Il a remarqué que le Gouvernement, s'il était maître de la dépense, ne pouvait maîtriser l'évolution de la croissance, et donc des recettes. Il a jugé que les mesures nouvelles visant à des diminutions de recettes fiscales devaient être évitées tant que l'Etat serait en situation de déficit primaire. Il a souhaité savoir ce que représentait le « grain à moudre » issu de la progression des dépenses publiques au rythme d'1,1 % par an.

a considéré que le débat sur ce projet de loi de programmation était essentiel en raison de la prise de conscience qu'il permettait. Il a souligné l'impact, sur la situation actuelle des finances publiques, des déficits structurels passés. Il a relevé l'étendue de l'offre de prestations publiques aujourd'hui assumée par les collectivités territoriales et la sécurité sociale, relevant que l'Etat, au-delà de ses fonctions régaliennes, n'offrait plus aujourd'hui qu'une seule grande prestation, celle de l'éducation.

a considéré comme inéluctable la révision de la prévision de croissance en 2009. Il a jugé que les chiffres concernant la dépense publique transférée aux collectivités territoriales par des mesures de décentralisation sous-estimaient l'impact des dépenses de proximité que l'Etat leur faisait supporter. Il a observé que la réforme de la taxe professionnelle était bien l'expression d'une « quadrature du cercle fiscal ». Il a précisé que le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) ne devait pas être considéré comme une dotation de l'Etat, mais comme un remboursement de TVA, car il était lié au remplacement des taxes en cascades dont avaient bénéficié les collectivités territoriales.

a souhaité obtenir des précisions quant aux réponses économiques et sociales des différents pays de l'Union européenne à la crise.

a souligné l'importance des pertes de recettes issues de l'adoption du paquet fiscal à l'été 2007, qui avait fragilisé le budget de l'Etat.

s'est étonné que, face à la crise, le rapporteur général souhaite que l'on « persiste » dans la même politique en matière de finances publiques que par le passé.

est revenu sur le rôle incontournable des collectivités territoriales dans une éventuelle relance économique.

a considéré que l'effort demandé aux collectivités territoriales était trop lourd.

s'est interrogé sur la portée réelle de la programmation pluriannuelle, observant que l'annualité budgétaire offrait plus de visibilité aux votes du Parlement.

a jugé que l'inclusion du FCTVA dans la norme de dépense des collectivités territoriales présentait des effets pervers, puisqu'un investissement important de celles-ci se traduirait par une augmentation des concours de l'Etat au titre de ce fond, au détriment des autres dotations dont elles bénéficiaient.

a rappelé que le projet de loi de finances pour 2009 était en lui-même un plan de relance compte tenu de l'ampleur du déficit budgétaire. Il a appelé à un vrai débat sur les prélèvements obligatoires dans un contexte de mondialisation, rappelant que le chantier de la réforme de la taxe professionnelle consistait à reprendre le travail de la commission « Fouquet ». Il a estimé le nombre d'emplois créés dans les collectivités territoriales, en 20 ans, à 500.000, notant que, seule, une petite part (120.000) était due au transfert de compétences. Il a donc souhaité un moratoire sur les dépenses locales imposées du fait des décisions de l'Etat.

a jugé qu'il serait souhaitable, afin de valoriser les travaux du Sénat, d'ouvrir plus largement les réunions de commission au public et à la presse. Il a rappelé que si le déficit structurel avait été fortement réduit de 1995 à 1997, il avait été seulement stabilisé de 1997 à 2001, alors même que la croissance était forte.

a souligné que de 1995 à 1997, la France s'était efforcée de satisfaire aux critères de convergence du traité de Maastricht.

a estimé que si les partenariats public-privé devaient être davantage contrôlés, ils jouaient un rôle utile. De même que M. Jean Arthuis, président, il a considéré qu'ils constituaient une forme de dette publique déguisée. Il a estimé que la forte réduction des dépenses publiques envisagée par M. Aymeri de Montesquiou était très ambitieuse. Il a considéré que la question de la compétitivité de la France pourrait être abordée dans le cadre du débat relatif aux prélèvements obligatoires. Il a souligné que, selon le fascicule relatif aux « Voies et moyens », les recettes non fiscales de l'Etat seraient stables en 2007, 2008 et 2009, et chiffrées à 23 milliards d'euros. Il a indiqué qu'un point de dépenses publiques correspondait à environ 10 milliards d'euros, et considéré que la question de l'inclusion du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) au sein des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales soumises à indexation devait être renvoyée au débat relatif aux recettes des collectivités territoriales. Il a estimé que la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) était bénéfique aux PME, grâce à l'avantage fiscal accordé aux contribuables assujettis à l'ISF investissant dans les PME. Il a déclaré partager le scepticisme de M. Yann Gaillard quant à la possibilité de respecter les objectifs de solde public du projet de loi de programmation, mais a considéré que les crédits alloués aux missions du budget général de l'Etat pour les années 2009, 2010 et 2011 étaient une innovation particulièrement bienvenue.

a alors qualifié ce projet de loi de programmation de « réducteur d'illusion ».

A l'article 2 (objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques), elle a adopté deux amendements, le premier, après une modification rédactionnelle apportée à l'initiative de M. Jean-Pierre Fourcade, précisant que les objectifs de solde public s'entendent sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé soient confirmées, et le second, après les interventions de MM. Jean-Claude Frécon et Serge Dassault, supprimant la distinction des objectifs de solde par niveau de collectivité territoriales.

A l'article 4 A (approbation du rapport annexé à la présente loi), elle a adopté, à l'unanimité, un amendement prévoyant que la norme de dépenses ne concernait que l'Etat, les organismes divers d'administration centrale et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

A l'article 4 (norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat), elle a adopté, après les interventions de Mmes Nicole Bricq, Marie-France Beaufils et de M. Serge Dassault, un amendement tendant à soumettre les « niches » fiscales à la règle du « zéro volume ».

A l'article 6 (évolution des prélèvements sur recettes et des crédits affectés aux collectivités territoriales), après l'intervention de Mme Marie-France Beaufils, elle a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

A l'article 9 (encadrement des mesures nouvelles relatives aux impôts, cotisations et contributions sociales affectés au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale), après une intervention de M. Jean Arthuis, président, elle a adopté deux amendements, tendant à prévoir, respectivement, que la règle de compensation entre mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires concerne chaque année de la programmation, et s'applique tant que le déficit public est supérieur à 1,5 point de PIB.

A l'article 10 (encadrement des « niches » fiscales et sociales), elle a adopté, après les interventions de MM. Serge Dassault, Jean-Claude Frécon et de Mme Nicole Bricq, deux amendements, prévoyant, respectivement, que la règle de compensation entre « niches » fiscales ou sociales concerne chaque année de la programmation, et que sauf mention contraire, les « niches » fiscales et sociales promulguées de 2009 à 2012 cesseront au bout de trois années.