Commission des affaires économiques
Réunion du 9 octobre 2013 : 2ème réunion
Sommaire
La réunion
Puis la commission procède à l'examen du rapport et du texte de la commission sur le projet de loi n° 851 (2012-2013) pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.
Nous commençons l'examen du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové en entendant tout d'abord nos deux rapporteurs, MM. Dilain et Bérit-Débat, puis la rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales, Mme Archimbaud, M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et le rapporteur pour avis de la commission des lois, M. Vandierendonck. Nous donnerons ensuite la parole à Mme la ministre, dont je salue la présence. Puis la discussion générale s'ouvrira afin que chacun des groupes politiques puisse exposer sa position. Les rapporteurs au fond pourront répondre ainsi que Mme la ministre si elle le souhaite. Je vous informe par ailleurs que nous avons 550 amendements à examiner.
Ce texte était particulièrement attendu. Vous l'aviez annoncé l'année dernière, Madame la ministre, à l'occasion de la discussion de la loi relative à la mobilisation du foncier public. Vous avez tenu parole. Le projet de loi a été déposé le 26 juin par le gouvernement et adopté le 17 septembre par l'Assemblée nationale qui l'a considérablement modifié et enrichi. Il comptait initialement 84 articles et 220 pages ; il comprend à présent plus de 150 articles, près de 320 pages. C'est un des plus longs de la Vème République ! Ambitieux, il est une nouvelle illustration de la priorité donnée par le gouvernement à la politique du logement. Depuis mai 2012, de nombreuses mesures importantes ont été prises : le 1er août 2012, décret sur l'évolution des loyers en zones tendues, destiné à lutter contre la spéculation et les hausses abusives des loyers ; en octobre 2012 puis en octobre 2013, relèvement du plafond du livret A, qui finance le logement social ; le 18 janvier 2013, loi relative à la mobilisation du foncier public, qui autorise la cession de terrains publics avec décote (jusqu'à 100 %) pour la construction de logements sociaux. Les obligations de construction de logements sociaux dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU ont été relevées. Dans la loi de finances pour 2013, un nouveau dispositif fiscal en faveur de l'investissement locatif, le « Duflot », a été adopté avec un plafond de loyer fixé à 80 % des loyers du marché en fonction des zones. Le 12 novembre 2012, une lettre d'engagement a été signée entre l'État et Action Logement, afin de renforcer l'intervention de ce dernier en faveur du logement social. Un pacte d'objectifs et de moyens a été conclu en juillet entre l'État et le mouvement HLM, comprenant un engagement de l'État de réduire à 5 % au 1er janvier 2014 le taux de TVA pour la construction et les travaux de rénovation de logements sociaux, mais aussi un dispositif de mutualisation financière entre les organismes. Enfin, la loi d'habilitation du 1er juillet a réduit les délais de procédure pour les chantiers de construction et l'ordonnance relative aux recours abusifs a été publiée le 17 juillet.
Le présent projet de loi s'inscrit donc dans la continuité de toutes ces initiatives, qui visent à répondre à la crise du logement. Compte tenu de l'ampleur du texte, notre commission m'a désigné pour examiner les titres Ier et II, et M. Claude Bérit-Débat est chargé des titres III et IV.
Le titre Ier vise à favoriser l'accès de tous à un logement digne et de prix abordable : il comprenait initialement 23 articles, les députés en ont ajouté 20. Il réforme la loi Malandain-Mermaz de 1989 relative aux rapports locatifs. Il comprend plusieurs mesures importantes, certaines votées par le Sénat en 2011 lors de l'examen de la « loi Lefebvre ». Un contrat de location type et un modèle type d'état des lieux sont créés, les obligations du locataire en matière d'assurance renforcées. Le propriétaire pourra, se substituant au locataire négligeant, souscrire une assurance dont il répercutera le montant dans les charges locatives. Le délai de préavis de congé donné par les locataires est réduit à un mois dans les « zones tendues ». La plupart des dispositions de la loi de 1989 sont étendues aux logements meublés en résidence principale. Une sanction est prévue en cas de non restitution du dépôt de garantie par le bailleur dans le délai légal de deux mois.
L'encadrement de l'évolution des loyers dans les zones tendues est la mesure phare de ce volet du projet de loi. Sur la base des données collectées par les futurs observatoires locaux des loyers, le préfet fixera un loyer médian de référence et les loyers ne pourront lui être supérieurs de plus de 20 %. Cette mesure était très attendue par nos concitoyens. Au cours des vingt dernières années, les loyers ont en effet augmenté plus vite que les revenus des locataires : sur la base d'un indice 100 en 1993, les loyers atteignaient 137 en 2006, quand le revenu moyen des locataires se trouvait à 117. Mesure inflationniste, crient certains, mais les députés ont écarté tout risque de ce type. Les loyers situés sous le loyer médian minoré, fixé à 70 % du loyer médian de référence, pourront être réévalués par le bailleur lors du renouvellement du bail, mais ils ne pourront excéder le niveau du loyer minoré.
Les députés ont également beaucoup amendé la loi de 1989 et je vous proposerai d'encadrer davantage les pénalités pour impayés, ainsi que l'évolution des loyers dans les « zones non tendues ».
Les députés ont introduit sept articles relatifs à la location meublée de courte durée. Cette question pose problème dans les zones tendues, notamment à Paris, où 20 000 logements seraient transformés en locaux meublés temporaires. Des rues entières sont devenues des hôtels de tourisme alors que des familles attendent un logement. Il convient donc de renforcer la régulation de cette activité.
Le deuxième volet du titre Ier porte sur la garantie universelle des loyers (GUL). L'article 8 voté par les députés se contente de fixer le principe de cette garantie. Je me réjouis donc que le gouvernement ait déposé un amendement pour en préciser les modalités. La GUL fait débat ; et pourtant, elle transcende les clivages politiques puisque Marie-Noëlle Lienemann y est favorable, tout comme Jean-Louis Borloo ou Benoist Apparu. J'ai été convaincu de son intérêt par deux éléments : les dispositifs antérieurs ont mal fonctionné puisqu'on compte à peine 250 000 contrats de garantie des risques locatifs (GRL). L'échec tient à l'absence de caractère universel, comme l'a d'ailleurs noté l'association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL), organisme paritaire qui gère la GRL, et dont plusieurs membres du conseil d'administration ont pris position en faveur de la GUL.
Second élément, certains estiment que le dispositif est trop favorable aux locataires. Je ne partage pas ce jugement. L'agence de la GUL récupérera les impayés à la place des bailleurs. Il faudrait sans doute aller plus loin, et qu'elle puisse s'appuyer sur le Trésor public.
Le troisième volet de ce titre porte sur la réforme de la loi Hoguet de 1970. Il convient de renforcer la formation, la déontologie et le contrôle des professions de l'immobilier. La création d'un Conseil national de la transaction et de la gestion immobilière, chargé de représenter les professionnels et qui sera consulté par les pouvoirs publics, est très attendu, tout comme les commissions régionales de contrôle, organes disciplinaires.
Le quatrième volet porte sur la prévention des expulsions, notamment par un traitement des impayés le plus en amont possible. Les locataires seront informés très précisément de leurs droits. Huissiers, préfets, commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX), fonds de solidarité pour le logement (FSL) devront communiquer entre eux, pour proposer des solutions précoces et adaptées. Je vous proposerai des ajustements, l'Assemblée nationale ayant principalement introduit une possibilité d'élargissement de la trêve hivernale.
Le cinquième volet vise à faciliter les parcours de l'hébergement au logement. Il donne une base législative et une reconnaissance aux services intégrés d'accueil et d'orientation, qui relevaient d'une circulaire. Le pilotage de l'État est renforcé, tout comme l'articulation entre logement et hébergement ou la gouvernance des mécanismes au niveau régional : la compétence du comité régional de l'habitat est étendue aux politiques de l'hébergement ; les plans départementaux consacrés aux personnes sans domicile et les plans départementaux relatifs aux personnes défavorisées sont fusionnés ; les règles de fonctionnement du FSL sont précisées pour favoriser non seulement le maintien dans le logement, mais aussi les solutions de relogement après apurement des dettes.
Ce volet traite de plusieurs sujets sensibles, comme l'attribution de logements sociaux en bail glissant à des ménages relevant du droit au logement opposable : choix difficile... Je vous proposerai de nous rallier au pragmatisme, assorti de garanties. Les règles de domiciliation sont simplifiées, mais les centres communaux d'action sociale (CCAS) pourraient voir leur charge de travail augmenter sans contrepartie. Enfin, je vous proposerai de préciser les conditions de la prolongation de l'expérimentation de l'occupation de locaux vacants par des résidents temporaires.
Le dernier volet de ce titre porte sur l'habitat participatif, qui ne concerne que quelques centaines de logements en France contre plusieurs centaines de milliers dans les pays du nord de l'Europe. C'est dire les marges de progression de cette « troisième voie » de logement, et qui justifie d'en parfaire l'encadrement juridique. Le projet de loi crée deux formes de sociétés d'habitat participatif : les coopératives d'habitants et les sociétés d'autopromotion. Ces dernières attribuent à leurs associés personnes physiques la jouissance d'un logement et leur en accordent la propriété. Les auditions ont été très animées sur cette question et nous devrons nous prononcer sur l'ouverture de ces sociétés aux capitaux et aux personnes qui souhaitent s'engager dans cette voie. Pour la valorisation des parts sociales, il est raisonnable de choisir comme base de référence l'évolution des loyers, afin d'éviter la spéculation.
Le titre II porte sur la lutte contre l'habitat indigne et les copropriétés dégradées. Les articles 23 à 40, auxquels je suis particulièrement attaché, concernent les copropriétés. Ces dispositions attendues et consensuelles s'inspirent du rapport de notre ancien collègue Dominique Braye, président de l'agence nationale de l'habitat (Anah), et des propositions que j'avais formulées comme parlementaire en mission en avril dernier. La création d'un registre des syndicats de copropriétaires devrait dissiper le flou actuel. Les informations fournies dans les annonces immobilières et lors de la vente d'un lot de copropriété seront plus précises. L'ouverture d'un compte séparé pour le syndicat de copropriétaires deviendra obligatoire.
En outre, un copropriétaire en impayé de charges ne pourra pas acquérir un autre lot dans la même copropriété : je remercie la ministre d'avoir introduit cette disposition fondamentale pour lutter contre les marchands de sommeil. Les procédures prévues pour redresser les copropriétés dégradées, celle du mandataire ad hoc, l'administration provisoire ou encore l'état de carence, seront renforcées. Enfin, le texte prévoit des opérations de requalification des copropriétés dégradées et des opérations de requalification des copropriétés dégradées d'intérêt national, lorsque leur complexité ou l'ampleur des financements excèdent les capacités d'intervention des collectivités territoriales.
Une disposition importante a été introduite à l'Assemblée nationale : le fonds de prévoyance - proposé dans le rapport Braye - constitue une assurance contre la dégradation des copropriétés. Les députés ont proposé que ce fonds ne concerne que les copropriétés de plus de 50 lots non couvertes par la garantie décennale. Je proposerai d'abaisser ce seuil à 10 lots. Un autre amendement impose aux copropriétaires, bailleurs ou occupants, de prendre une assurance : près de la moitié des copropriétaires non occupants n'en ont pas pour les risques dont ils doivent répondre en tant que propriétaires ! Or cela peut mettre en difficulté certaines copropriétés.
L'autre volet de ce titre porte sur la lutte contre l'habitat indigne. Ce sujet me tient également à coeur. La persistance d'un habitat indigne rentabilisé sans scrupule par des marchands de sommeil est une réalité très préoccupante dans les zones tendues, où l'offre de logement est cruellement insuffisante. L'article 41 vise à unifier les polices spéciales en matière d'habitat au bénéfice des présidents d'EPCI. Ceci n'épuise pas le sujet de l'extrême complexité des procédures, tant concernant l'insalubrité que le péril, ou encore la sécurité des équipements communs dans les immeubles collectifs d'habitation. Un amendement sécurisera ce transfert, tout en préservant la liberté de choix des maires.
S'agissant de la lutte contre les marchands de sommeil, les articles 42 et 43 bis C instaurent des peines complémentaires à la condamnation pénale, interdisant l'achat d'un bien immobilier à usage d'habitation pendant cinq ans ou confisquant l'usufruit de l'immeuble ayant servi à commettre l'infraction.
Introduits par l'Assemblée nationale, les articles 46 sexies A, 46 septies et 46 octies permettraient d'instaurer des zones dans lesquelles sont soumis à autorisation préalable du maire ou du président de l'EPCI les travaux entraînant la division d'un logement existant en plusieurs locaux d'habitation ou la mise en location d'un logement. Je vous proposerai de supprimer l'autorisation préalable de mise en location, qui soulève trop de difficultés pratiques et juridiques.
Le titre III a un objectif très ambitieux, « améliorer la lisibilité et l'efficacité des politiques publiques du logement », qui s'incarne en quatre idées : plus de transparence dans le secteur du logement social, surtout pour les demandeurs ; développer les coopérations, voire les regroupements, tout en préservant les spécificités de chacun ; l'intercommunalité comme pivot de la stratégie territoriale ; enfin, des relations entre l'État et le mouvement HLM fondées sur un partenariat contractuel, car la réussite de la politique du logement passe par la mobilisation volontaire des acteurs.
L'Assemblée nationale a ajouté quelques articles mais a globalement respecté l'esprit initial du titre III du projet de loi.
L'article 47 simplifie la demande de logement social, et, surtout, facilite l'information du demandeur sur l'état d'avancement de son dossier. En outre, il oblige les intervenants qui traitent les demandes à partager l'information et à se coordonner, autour d'un système national d'enregistrement des demandes mieux tenu à jour.
La coordination se fera à l'échelle de l'intercommunalité, avec un plan partenarial de gestion de la demande - obligatoire pour les EPCI dotés de la compétence habitat, renvoyé à la responsabilité du préfet pour les autres. Ce plan indiquera comment les bailleurs et les collectivités travailleront ensemble, mais aussi comment sera dispensée l'information auprès des demandeurs.
Les articles 49 et suivants confortent les missions des organismes HLM, quel que soit leur statut. Le texte les autorise à intervenir davantage dans les copropriétés dégradées, dans l'habitat participatif, mais aussi à jouer un rôle social. La séparation entre hébergement et logement est artificielle. La palette des outils dont disposent les organismes HLM est élargie, mais ils devront respecter la réglementation européenne, stricte en matière d'aides publiques, afin de ne pas surcompenser les charges résultant du service d'intérêt économique général que rendent ces organismes. Le régime juridique applicable aux sociétés d'économie mixte, qui peuvent elles aussi intervenir dans le secteur commercial classique, est précisé par l'article 50.
Le rôle pivot des intercommunalités est rappelé par l'article 52 relatif au rattachement automatique des offices publics de l'habitat communaux aux intercommunalités, au plus tard en 2017.
L'article 56 renforce aussi la place du programme local de l'habitat (PLH) dans les politiques territoriales du logement : élaboré par l'intercommunalité, il fixe pour six ans les objectifs et identifie les actions à mener. Les délégations d'aides à la pierre lancées en 2004 ayant été un succès, la liste des instruments que l'État peut déléguer aux EPCI est élargie : aides à la pierre dans le parc public, aides de l'Anah, droit au logement opposable, réquisitions de logements vacants, hébergements d'urgence. Le projet de loi améliore aussi la gouvernance et l'organisation du secteur du logement social, mais sans provoquer de révolution.
L'objet de l'article 48 était initialement restreint mais l'amendement adopté à l'Assemblée nationale organise une plus vaste réforme avec la fusion de la mission interministérielle d'inspection du logement social (Miilos) avec l'agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (Anpeec) pour donner naissance à un organisme unique de contrôle et d'évaluation de l'ensemble des acteurs du logement social, l'Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols). L'article 55 étend les missions de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).
Ces deux modifications sont très prudentes. L'unification du contrôle des bailleurs sociaux et des collecteurs du 1 % a été préconisée par plusieurs rapports et fait consensus. De même, concernant la CGLLS, le texte ne va pas jusqu'à siphonner ses réserves pour financer le logement social.
L'article 57, enfin, réforme la gouvernance du 1 % logement. On revient à une définition contractuelle entre l'État et l'Union des entreprises et salariés pour le logement (UESL) pour décider de l'utilisation des ressources, alors que la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion de 2009 consacrait la prééminence à l'État. L'UESL est renforcée comme tête de réseau, pour imposer aux collecteurs le respect des objectifs de la convention. Enfin, il est demandé aux collecteurs du 1 % de travailler non seulement pour les salariés mais aussi pour les populations en difficulté.
L'Assemblée nationale a enrichi le texte initial sans le dénaturer, en élargissant l'accès au logement social pour les personnes âgées, défalquant du calcul du plafond de ressources les dépenses d'hébergement du conjoint en maison de retraite, en facilitant le dépôt de demandes de logements sociaux pour les couples en instance de divorce. Le nouveau plan partenarial de gestion de la demande de logement pose un délai maximum d'un mois pour recevoir le demandeur. La voie est ouverte, prudemment, à un système de cotation des demandes. Le supplément de loyer de solidarité sera affecté à des remises sur loyers pour les plus défavorisés, la mobilité au sein du parc HLM sera encouragée. Le plafonnement des augmentations de loyers est prolongé de trois ans.
Les députés ont étendu les missions des bailleurs sociaux, qui pourront ainsi s'associer à des sociétés civiles immobilières dans des projets de construction. Ils ont protégé les bailleurs sociaux en prévoyant que leurs opérations dans les copropriétés dégradées bénéficieraient de la même exonération d'impôt que leurs autres activités. Ils ont permis enfin aux bailleurs sociaux d'avoir plusieurs comptes bancaires, en particulier plusieurs livrets A.
Les députés ont aussi favorisé l'accession sociale à la propriété en imposant une décote - de 10 %, et non 35 % - pour la vente de logements sociaux à leurs occupants éligibles au prêt à taux zéro. Il s'agit là encore de permettre aux bailleurs sociaux de récupérer des moyens pour investir dans de nouveaux projets. De même, la CGLLS abondera un fonds de soutien à l'innovation des bailleurs sociaux. Les députés ont également cherché à faciliter la mise en oeuvre du dispositif de mutualisation entre bailleurs, sur lequel l'Union sociale de l'habitat et l'État se sont accordés dans la convention signée en juillet 2013. Pour aider à la rénovation du parc, ils ont aussi créé un statut pour le tiers financement dans le cadre de rénovations thermiques des bâtiments.
Je proposerai peu de modifications sur le titre III. Hormis la suppression d'un rapport au Parlement et des amendements rédactionnels, je souhaite, à l'article 47, confier la gestion du système national d'enregistrement non pas à l'Association nationale d'information sur le logement (Anil) mais à un GIP afin d'associer l'ensemble des organismes qui reçoivent les demandes de logement. Un autre amendement prévoit l'expression des diverses opinions en annexe des rapports de l'Ancols, comme pour les rapports de la Cour des comptes.
Je proposerai de ne pas pénaliser les sociétés d'économie mixte par rapport aux organismes HLM. Dès lors que leur activité est identique, les mêmes règles doivent s'appliquer, dans le respect de la réglementation européenne. Un amendement conforte le dispositif de mutualisation entre bailleurs sociaux, afin d'obliger tous les acteurs à agir dans le même sens. Enfin, je serai favorable aux amendements étendant encore les missions des bailleurs sociaux, même s'il ne faut pas trop disperser leurs interventions, pour éviter l'illisibilité de la politique du logement.
J'en viens au titre IV consacré à la réforme des documents de planification urbanistique et des outils d'aménagement opérationnel. Comme le reste du projet de loi, cette partie du texte s'est beaucoup enrichie au cours des débats à l'Assemblée : 27 articles initialement, 43 maintenant. La lutte contre la consommation excessive d'espace et les mesures en faveur de la densification du bâti tiennent ici une place importante. Une révision sera exigée pour ouvrir à l'urbanisation les zones à urbaniser créées depuis plus de neuf ans. La réforme des outils de maîtrise foncière et d'aménagement opérationnel est le complément indispensable d'une politique ambitieuse de construction de logements.
Le code de l'urbanisme n'est pas bouleversé, mais certains blocages seront levés : évolution des documents des lotissements, création des associations foncières urbaines de projet (Afup) pour fédérer des propriétaires privés sur la conduite d'opérations d'aménagement délaissées par les aménageurs classiques, simplification du régime des zones d'aménagement concerté (ZAC) et des conventions de mandat d'aménagement, création des projets d'intérêts majeurs associant les collectivités territoriales et l'État, à l'image des contrats de développement territorial du Grand Paris.
En ce qui concerne les établissements publics fonciers, l'objectif est d'assurer la couverture intégrale du territoire par des outils d'ingénierie foncière et financière performants au service des territoires. La superposition des établissements publics fonciers (EPF) d'État sur le périmètre d'EPF locaux préexistants sera désormais encadrée, afin de garantir une bonne complémentarité.
Afin de faciliter la mobilisation des gisements fonciers dans le cadre d'opérations d'aménagement d'intérêt général, l'exercice du droit de préemption sera juridiquement sécurisé, en s'inspirant de l'étude du Conseil d'État de 2007 et de la proposition de loi du président Daniel Raoul de 2011, qui visait « à faire du droit de préemption urbain un véritable outil de politique foncière au service de l'aménagement des territoires ».
Un autre grand volet du titre IV concerne les documents de planification. Diverses dispositions faciliteront l'élaboration et la gestion des documents d'urbanisme et les sécuriseront sur le plan juridique. Ainsi, l'article 58 renforce le rôle des schémas de cohérence territoriale (Scot). Pas de grande rupture, mais des améliorations, dans la continuité du Grenelle II. Ainsi, la hiérarchie des normes d'urbanisme autour du pivot, le Scot, est clarifiée ; la règle d'urbanisation limitée est durcie.
Les procédures d'élaboration des cartes communales seront précisées et les servitudes d'utilité publiques leur seront annexées, comme c'est déjà le cas pour les PLU. Le texte prévoit la caducité des plans d'occupation des sols (POS). Les communes ou les EPCI dotés d'un POS, qui n'auront pas engagé sa révision et sa mise en forme de plan local d'urbanisme (PLU) avant le 31 décembre 2015 seront soumises au règlement national d'urbanisme.
La principale réforme des documents d'urbanisme concerne les plans locaux d'urbanisme (PLU), avec le transfert automatique de la compétence aux communautés d'agglomération et de communes. Ce point est au centre des préoccupations de tous. Certains, dont je suis, sont plutôt favorables à la mesure, estimant que l'intercommunalité est le bon niveau d'organisation de l'espace aujourd'hui. Question de moyens d'une part, car c'est à l'échelle intercommunale qu'on peut le plus aisément rassembler la capacité d'ingénierie indispensable à la réalisation d'un PLU de qualité. Surtout, logements, services publics et équipements collectifs, commerces, transports, tous ces éléments qui structurent les modes de vie de nos concitoyens sont dispersés sur un territoire intercommunal.
Certains craignent que ce faisant on dépouille les communes de l'une de leur compétence fondamentale. Sur ce point, je redis avec force que la compétence en matière d'autorisation du droit des sols reste aux maires. Je rappelle aussi qu'environ 6 000 communes sont couvertes par une carte communale, 7 500 par un POS et 10 500 par un PLU. Les 13 000 autres, surtout rurales, ne sont couvertes par aucun document et sont soumises de plein droit au règlement national d'urbanisme. Le transfert de compétences est donc pour ces communes non pas la perte d'une compétence mais la reconquête au niveau intercommunal d'une compétence perdue de facto au niveau communal ! Du reste, les retours d'expérience des élus qui se sont engagés dans un PLU intercommunal montrent que les peurs sont largement déconnectées de la réalité.
En tant que rapporteur, je me dois toutefois de prendre en compte les interrogations, sinon la franche opposition, que cette réforme suscite. Le texte de l'Assemblée nationale ne peut être adopté en l'état au Sénat...
même si les députés ont amélioré la rédaction initiale. Ils ont ainsi décidé que le PLU intercommunal ne sera pas élaboré en concertation mais en collaboration avec les communes membres. La délibération qui prescrit l'élaboration d'un PLU intercommunal devra en outre préciser les modalités de cette collaboration, ce qui est de nature à rassurer les communes sur leur participation au processus. Enfin, des plans de secteur pourront être créés, à la demande d'une ou plusieurs communes membres et après délibération du conseil communautaire.
Cependant, il faut aller beaucoup plus loin pour assouplir le transfert automatique de la compétence PLU. Deux scénarios étaient possibles. Le premier prévoyait le transfert automatique pour les communautés d'agglomération, et en restait à un régime facultatif pour les communautés de communes. Par rapport au droit actuel, où les communautés urbaines détiennent de plein droit la compétence PLU, on aurait franchi une marche importante vers le PLU intercommunal tout en ménageant un cheminement plus lent pour les intercommunalités de plus petite taille. Ce scénario introduisait cependant une discrimination au fondement incertain entre les intercommunalités. Et, sur le fond, l'organisation intercommunale de l'espace n'est pas moins nécessaire pour les communautés de communes que pour les communautés d'agglomération. C'est pourquoi, j'ai préféré traiter les deux catégories de communautés de manière identique. La solution que je propose tient en trois points : repousser le transfert à trois ans après la publication de la loi, ce qui laisse à tous le temps de se préparer ; instaurer une minorité de blocage. Le transfert de compétence aura lieu sauf si un quart des communes représentant 10 % de la population s'y oppose. Enfin, je prévois une clause de revoyure : si une minorité suffisante de communes s'est opposée au transfert, le conseil communautaire serait tenu de délibérer de nouveau sur la question lors de son renouvellement. Les communes membres se prononceraient alors selon le même mécanisme de minorité de blocage.
Cette proposition de rédaction de l'article 63 me semble équilibrée et pragmatique, notamment parce qu'elle tient compte des réalités institutionnelles. Certains d'entre vous préfèreraient en rester à un mécanisme de transfert facultatif de la compétence PLU. Je souligne cependant que les députés ont voté massivement sur le transfert automatique ; ils accepteront peut-être des aménagements, certainement pas un dispositif prenant le contre-pied du leur. Notre responsabilité est donc d'infléchir le texte, non de le rejeter, sinon la réforme se fera sans nous.
J'en arrive à l'urbanisme commercial.
L'attente du Sénat dans ce domaine est forte. Or, la réforme est introduite par petits bouts, par voie d'amendement, sans que nous puissions en avoir une vue d'ensemble. De plus, les nouvelles dispositions ne sont pas satisfaisantes : le texte reste très proche du droit existant - ainsi du maintien d'une double autorisation CDAC et permis de construire - et peu ambitieux. Il pose des problèmes juridiques, voire constitutionnels. Bref, les conditions d'examen de cette réforme sont très mauvaises. Difficile dès lors pour les sénateurs d'émettre un vote éclairé.
Je me suis longuement interrogé sur la stratégie à suivre : soit retirer du texte les mesures relatives à l'urbanisme commercial, soit réécrire le dispositif. Dans les deux cas, il s'agit d'éviter une réforme de l'urbanisme commercial sans vrai débat. J'ai finalement décidé, après un dernier échange avec la ministre du commerce, de l'artisanat et du tourisme de vous proposer la suppression des dispositions introduites par l'Assemblée nationale sur le sujet, qui ainsi restera en navette. Nous pourrons l'aborder de manière plus cohérente et plus sereine.
Au final, je salue les nombreuses avancées du texte et je remercie Cécile Duflot, ministre du logement, pour la qualité de son travail et de son écoute. Compte tenu des nombreuses avancées de ce texte, et des améliorations qui lui seront apportées ici, je vous proposerai de voter le texte par nous amendé.
La commission des affaires sociales s'est saisie pour avis des dispositions concernant la prévention des expulsions, l'hébergement et l'accès au logement. Elle a adopté les onze amendements que je lui ai proposés sur les articles 10 à 21. Nous sommes satisfaits des mesures inscrites dans ce projet de loi, elles se situent dans la droite ligne du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté du 21 janvier 2013. Le gouvernement s'est engagé à construire plus de logements sociaux et à développer les capacités d'hébergement. La gestion au thermomètre est abandonnée, je m'en réjouis, même si beaucoup reste à faire. Le texte crée les conditions d'un nouveau dynamisme, grâce à une meilleure organisation du système.
Il s'agit de mieux anticiper les situations de rupture, grâce à un dispositif d'alerte et d'accompagnement, et d'améliorer la fluidité des parcours, depuis l'hébergement d'urgence jusqu'au logement durable. Deux axes qui nous paraissent essentiels. En outre, le projet de loi contient des mesures protectrices des droits des personnes, à l'article 17, ou à l'article 21 relatif à la domiciliation des personnes sans domicile fixe. La position de notre commission est aussi celle de toutes les personnes que j'ai auditionnées. Si certains regrettent l'absence d'une grande loi de programmation, nous saluons une meilleure articulation entre la politique du logement et la politique d'hébergement.
La commission des lois, saisie pour avis, se félicite de l'excellent climat de travail entre nos deux commissions. Une loi ambitieuse sur l'urbanisme et le logement était nécessaire. Nous avons cherché à vérifier la bonne articulation avec les autres textes en cours d'examen, organisation territoriale, politique de la ville, urbanisme commercial. Il est regrettable de disséminer les mesures dans différents textes. Était-il urgent de légiférer sur les drives, au point d'introduire une disposition dès ce projet de loi ? Soit le gouvernement choisit d'aborder la question de l'urbanisme commercial, auquel cas il doit le faire complètement, soit il s'engage à le traiter dans un texte spécifique ultérieur. Il n'y a rien de pire que de saucissonner les sujets !
La rapporteure du texte à l'Assemblée nationale, Mme Audrey Linkenheld, députée de Lille, et moi-même, issu du Valenciennois, connaissons bien la problématique de l'habitat indigne. Le gouvernement a mené une concertation en amont : nous avons été écoutés et sommes satisfaits que ce texte contienne des dispositions aussi structurées. Les plus pauvres, en effet, ne sont pas dans le parc HLM, ils sont logés dans un secteur privé dégradé. Il était temps de sanctionner les dévoiements. Et, comme le permis de louer qui existe en Wallonie, la déclaration de location constituera un pas vers plus de moralisation.
Nous avons bien sûr porté une attention soutenue au titre IV. La commission des finances et la commission des lois ont rédigé un rapport transpartisan sur les outils fonciers à disposition des élus locaux. Notre approche s'est voulue pragmatique. Avec la loi Grenelle II de 2010, les élus sont confrontés à un foisonnement délirant de contraintes et de schémas divers. A cet égard, les schémas régionaux d'aménagement et de développement durable du territoire (Sraddt), co-élaborés dans le cadre des conférences territoriales, éventuellement après avis d'une conférence de consensus, et en association avec les représentants des territoires, constituent une solution à l'inflation des normes. Nos propositions viseront à renforcer ce schéma intégrateur.
De même, en ce qui concerne les Scot et l'urbanisme commercial, nos propositions s'inspirent des bonnes pratiques constatées sur le terrain. Dès lors, dans ce cadre, qui articule Sraddt et Scot, la question des PLU intercommunaux apparaît sous un jour différent. Il ne faut pas contraindre les maires mais les accompagner. Il s'agit de donner un outil aux élus des intercommunalités et de favoriser la coproduction. C'est pourquoi nous soutenons la position du rapporteur. Le texte proposé est plus souple que celui de 2010, qui avait conduit à une inflation de normes.
La commission du développement durable s'est saisie pour avis du titre IV. L'articulation entre les PLU et les PLUI a fait l'objet de discussions animées. Le délai de trois ans a fait obstacle à l'adoption du texte. Nous n'avons pas retenu non plus le principe d'une minorité de blocage et notre commission a émis un avis défavorable à mon rapport et n'a pas adopté les articles qu'elle a examinés. Nous avons adopté deux amendements rédactionnels. Enfin, nous avons voté à l'unanimité un amendement sur la restauration des chartes régionales d'aménagement et un autre sur les dents creuses dans les hameaux.
S'agit-il d'un record sous la Vème République ? Je ne sais pas, mais nous avons travaillé sur le texte depuis le début de la mandature. Ce projet de loi est la troisième étape d'un triptyque législatif, après la loi de mobilisation du foncier public en faveur du logement et le projet de loi d'habilitation pour accélérer la construction et supprimer certaines difficultés, comme les recours abusifs contre les permis de construire. Les ordonnances ont été publiées, nous sommes allés vite - la plupart des mesures annoncées par le président de la République le 21 mars sont en vigueur.
Notre texte s'est inspiré des travaux parlementaires, rapports ou propositions de loi sur les copropriétés, le logement indigne ou encore l'encadrement des professions immobilières. Certaines propositions figuraient aussi dans le projet de loi de M. Frédéric Lefebvre. Le temps était venu d'agir. Nous avons fait le choix d'un texte de compromis, ce qui lui vaut d'être critiqué de toutes parts, chacun regrettant de ne pas y trouver toutes ses propositions. Mais il fallait une loi claire, simple et équilibrée. L'urbanisme commercial relève du champ de compétences de ma collègue Mme Sylvia Pinel. Je m'en remettrai à la sagesse des parlementaires. Je sais que l'attente des élus locaux est forte.
La garantie universelle des loyers (GUL) n'est pas une invention ex nihilo de mon ministère mais résulte d'une réflexion poursuivie par l'ensemble de mes prédécesseurs. Il s'agit d'une coproduction. Nous avons avancé par étapes pour mettre au point un dispositif efficace. Il ne mérite ni les critiques ni les emballements dont il est l'objet. Son premier objectif est la sécurisation des propriétaires. Trois millions de logements restent vacants car les propriétaires craignent de gérer des relations, potentiellement compliquées, avec des locataires. L'approche coercitive, fondée sur une augmentation de la taxe sur les logements vacants, n'est pas suffisante. Pensons aux personnes âgées, qui n'ont d'autre ressource pour financer leur séjour en maison de retraite que le loyer qu'elles perçoivent. Il faut garantir le paiement des loyers aux propriétaires. La GUL ne conduit pas à une déresponsabilisation. Le Trésor public et une caisse de garantie seront chargés du recouvrement, ce qui aura un effet incitatif et limitera les impayés.
La mutualisation reposera sur un partenariat entre le public et le privé et sera fondée sur des contrats avec les opérateurs, tels des professionnels de l'immobilier ou des associations, qui géreront le recouvrement auprès des mauvais payeurs, tout en ayant le souci d'élaborer des diagnostics sociaux. Pour les propriétaires, ce mécanisme sera plus simple et plus efficace que la procédure actuelle. La GUL vise aussi à prévenir les expulsions, qui constituent toujours un drame. Malheureusement la situation, le plus souvent, n'est connue qu'au moment où le préfet signe l'arrêté d'expulsion, après plusieurs mois d'impayés. Un couple de cadres moyens, sans difficulté financière, se sépare. Le conjoint qui reste se trouve vite en difficulté financière et les impayés s'accumulent. Désormais, la GUL pourra être activée dès le deuxième mois impayé. Enfin, il s'agit de faciliter l'accès au logement. Nombreux sont ceux, notamment les jeunes, qui, vu le niveau atteint par les exigences de cautions, ne peuvent se loger. Le texte correspond à l'engagement du président de la République de mettre en place une caution solidaire pour les jeunes tout en sécurisant les propriétaires.
Nous ne recruterons pas des cohortes de fonctionnaires. Un établissement public d'une trentaine de personnes gérera le dispositif en s'appuyant sur des opérateurs privés. L'inspection générale des finances (IGF) a rendu un rapport pour améliorer l'efficacité du mécanisme. Aucune solution alternative n'est plus efficace. La garantie des loyers impayés (GLI) constitue plutôt un outil d'exclusion, en raison des niveaux de garantie très élevé exigés par assureurs ; quant à un système d'assurance obligatoire, il serait plus coûteux en raison de l'exigence de réassurance, comme nous l'avons constaté avec la garantie des revenus locatifs (GRL). Déjà Marie-Noëlle Lienemann avait réfléchi à la mise en place d'une couverture logement universelle ; Jean-Louis Borloo souhaitait l'instauration d'un mécanisme large. La GUL s'inscrit donc dans la continuité.
Enfin, les maires seront-ils dépossédés de leurs prérogatives avec les PLUI ? Aujourd'hui 36 % des communes relèvent du règlement national d'urbanisme (RNU), donc sous la tutelle de fait de l'État.
Qui délivre les permis de construire ? Combien cela en représente-t-il par an ?
Nombreux sont les maires de ces communes mécontents de ne pouvoir disposer de la maîtrise de leur sol. Mais ils resteront compétents pour délivrer les permis de construire.
Je soutiendrai l'amendement du rapporteur destiné à rassurer les élus qui craignent qu'on ne tienne plus compte de leur avis. Cela dit, je n'ai reçu aucun courrier d'un maire voulant sortir du périmètre d'un PLUI : c'est que son élaboration est le fruit d'une concertation.
J'ai eu un échange avec le président de l'Association des maires ruraux. Je souhaite apaiser les craintes des maires. Cependant, j'attire votre attention sur le fait que la commission de l'économie de l'Assemblée nationale a adopté la mesure à l'unanimité. M. Benoist Apparu était présent. Le précédent gouvernement avait mis en place les PLUI. Il ne s'agit pas d'un sujet partisan mais d'une vision partagée de l'aménagement de l'espace.
Le groupe socialiste soutient ce texte. Je salue le travail de nos rapporteurs qui ont eu le souci de répondre aux craintes des élus locaux. Mais n'est-ce pas la vocation du Sénat ? L'amendement proposé par Claude Bérit-Débat ne contrarie personne mais crée une dynamique positive, propre à satisfaire les élus locaux comme le gouvernement. Comme lors du Grenelle, l'État doit donner l'impulsion et concevoir des outils efficaces.
La GUL est le fruit d'un long mûrissement. Les partenaires sociaux ont d'abord créé la garantie loca-pass. En tant que ministre, j'ai essayé de la consolider. M. Jean-Louis Borloo a créé la GRL, mais celle-ci n'était pas universelle et les assureurs ne se sont pas engagés pleinement, pour des raisons macro-économiques. Donc la GUL, dans son principe, est soutenue par tous. Toutefois il conviendra d'éviter de recourir à un scoring différencié en fonction du risque ; de plus la mutualisation ne doit pas entraîner la déresponsabilisation.
Personne ne souhaite faire exploser les dépenses publiques, et surtout pas ce gouvernement qui s'attache à réduire le déficit.
Pour que le mécanisme fonctionne, il faudra que les locataires de mauvaise foi soient sanctionnés de manière implacable. La réaction devra être rapide. Si les impayés sont dus à des problèmes sociaux, il faudra mobiliser le fonds de solidarité logement (FSL) ou les différents organismes d'aides au logement. La GUL n'a pas pour vocation de régler tous les problèmes sociaux de notre pays. Les modalités restent bien sûr à affiner.
Ce texte constitue un jalon de la politique du gouvernement qui doit relancer la construction de logements à un prix accessible à nos concitoyens. Leur pouvoir d'achat est si gravement obéré par les dépenses de logement - différence notable avec l'Allemagne et obstacle structurel pour notre économie.
L'encadrement du prix du pain après-guerre avait provoqué une perte des savoir-faire, une baisse de la qualité des farines... De même, l'encadrement du prix des loyers risque de diminuer l'offre, de porter un coup d'arrêt à la construction, et de faire fuir les investisseurs institutionnels. Les solutions avancées sont inspirées par l'exemple de la région parisienne. Mais les difficultés que connaissent nos territoires ne sont pas les mêmes. La fracture territoriale ne fera que s'amplifier. Encadrement des loyers, nouvel impôt pour financer la GUL, nouvelles charges pour les propriétaires et les copropriétaires, fin des expulsions, autant de mauvais signaux envoyés aux investisseurs. Or la pierre est un investissement à long terme qui repose sur la confiance : ne la sapons pas.
Est-il pertinent de créer un dispositif financé par une nouvelle taxe quand les loyers impayés ne représentent que 2,5 % du total ? Croit-on vraiment que les bailleurs renonceront à sélectionner les meilleurs dossiers ? Est-il nécessaire de créer un nouvel établissement public administratif ? Le remède paraît disproportionné à ce qui ne constitue pas une épidémie d'impayés !
Pour lutter contre les copropriétés dégradées, un nouvel établissement public sera créé, pour tenir le registre des immatriculations des copropriétés. Pourquoi ne pas confier cette tâche aux chambres de commerce et d'industrie, déjà chargées de délivrer les cartes professionnelles des professions immobilières ?
En matière de lutte contre l'habitat indigne, quels moyens donnerez-vous aux agences régionales de santé afin de leur permettre de répondre dans un délai de trois mois ? Dans les Pyrénées Orientales, deux personnes sont chargées de gérer quelque 200 plaintes.
Je suis surpris par l'article 70 quater qui réserve aux notaires la compétence pour réaliser les cessions de parts, au prétexte qu'ils sont les seuls habilités à délivrer des actes authentiques. On nous explique qu'il s'agirait là d'une mesure destinée à lutter contre le blanchiment d'argent. Les avocats ou les experts-comptables se sentent injustement mis en cause.
Madame, la ministre, vous avez pris beaucoup de mesures. Mais produit-on plus de logements depuis votre arrivée ? Le parcours résidentiel des personnes en attente d'un logement est-il meilleur ? Non !
En 2012, 75 000 logements privés ont été construits. Le « Duflot », pourtant équilibré, peine à s'imposer. La production de maisons individuelles chute cette année de 25 à 30 %. Les HLM ne soutiennent pas vraiment la production. Au total, seulement 330 000 logements seront construits cette année. C'est préoccupant pour l'emploi.
Ce texte contient quelques bonnes mesures, mais suscite également des inquiétudes. La GUL inquiète les propriétaires et les investisseurs. Chercher à garantir le paiement des loyers est une bonne idée. Mais votre proposition, fondée sur un établissement public et un observatoire, me laisse sceptique. Vous aurez beau vous appuyer sur un réseau de partenaires privés sur le territoire, comment gérerez-vous la masse des demandes ? Comment parviendrez-vous à des solutions adaptées aux cas d'espèce ? Comment éliminerez-vous les cas de mauvaise foi ? De même, en encadrant les loyers, vous corsetez la production. Le mécanisme de lutte contre le logement indigne a le mérite de la cohérence. Il intègre les commissions d'accès aux documents administratifs (CADA), les centres d'hébergement, etc. Mais qui paiera ? Ainsi le conseil général de la Somme devra débourser 1,5 million supplémentaire car l'État n'assure plus le financement de ces structures...
Mais les départements pouvaient engager des recours. Avec ce texte, ce ne sera plus le cas.
En matière d'urbanisme, rien ne serait pire que d'imposer les PLUI. Chez moi, les communes qui ont un PLU compatible avec la loi Grenelle perdraient 50 % de leurs droits à construire si un PLUI était mis en place. Logiquement, elles le refusent. On n'attire pas les mouches avec du vinaigre !
Pire, vous aggravez la situation. En prévoyant que tout terrain constructible qui n'est pas bâti dans les neuf ans redevient une zone naturelle, vous touchez de plein fouet les territoires ruraux. De même, un article précise qu'en l'absence de Scot - soit sur 50 % du territoire - les terrains classés constructibles dans les documents d'urbanisme élaborés après 2002 ne sont plus constructibles, sauf sur une bande de 15 kilomètres de littoral et dans un rayon de 15 kilomètres autour des villes. Partout ailleurs les municipalités qui, à la demande de l'État, ont tant dépensé pour mettre en cohérence leurs plans d'urbanisme, voient leurs travaux réduits à néant ! Comment leur demander ensuite d'intégrer le périmètre de PLUI ? Quant au RNU, des consignes sont données pour limiter les zones constructibles. La France ne se réduit pas à Paris, Lyon et Marseille ! Il est inadmissible de traiter les élus de la sorte. C'est pourquoi je déposerai un amendement supprimant le caractère obligatoire du PLUI.
Comme les sénatoriales approchent et que les maires ruraux sont montés au créneau, vous proposez un petit assouplissement. Quelle pirouette ! Car dans le titre III de la décentralisation le PLUI apparaît comme une compétence obligatoire ; même si votre amendement était adopté aujourd'hui, le PLUI rentrerait ensuite par la fenêtre...
Ce texte nous convient dans ses grandes lignes. Il tend à réguler le secteur privé locatif. Toutefois, il ne cherche pas à infléchir les règles du marché ; or le coût du logement pèse très fortement sur le pouvoir d'achat des ménages, notamment dans les zones tendues. Nous sommes satisfaits également de la volonté d'encadrer les professions immobilières et d'améliorer les relations entre propriétaires et locataires. Nous sommes satisfaits également de l'amélioration du rôle des commissions de prévention des expulsions locatives (Capex), pour mieux prévenir les expulsions. Le maintien des APL, même en cas d'impayés, est une avancée. Nous soutiendrons l'amendement qui étend la trêve hivernale non en fonction de la météo mais à dates fixes. Nous serons pareillement favorables à toutes les mesures sur les copropriétés dégradées et l'habitat indigne.
Mais comment fonctionnera la GUL ? Les bailleurs seront assurés mais les locataires resteront redevables de leurs impayés. N'est-ce pas déséquilibré ? Ne faut-il pas consacrer le principe d'interdiction des expulsions sans relogement ?
Comment seront définis le loyer médian de référence, le loyer médian de référence majoré et le loyer médian de référence minoré ? Cet encadrement ne conduira-t-il pas à un glissement à la hausse des loyers à la relocation ? Ce sujet nous préoccupe, nous serions plutôt favorables à un moratoire imposant une stabilisation voire une baisse des loyers. Nous craignons que les bailleurs ne profitent de ce système pour augmenter les loyers à la relocation. Nous présenterons un amendement de suppression du loyer dit « exceptionnel ».
Un amendement reviendra sur la suppression de la moitié de l'aide de l'État aux collectivités pour l'instruction des autorisations d'urbanisme : vous abaissez le seuil de 20 000 à 10 000 habitants. Encore un désengagement de l'État.
Nous ne souhaitons pas dessaisir les communes de leur compétence fondamentale. Vous dites, Madame la ministre, qu'aucune commune ne demande à sortir d'un PLUI. Oui, parce que ceux-là ont tous été créés volontairement ! Nous n'y sommes pas opposés, à condition qu'ils restent facultatifs. Certes, l'amendement améliore le dispositif : vous avez écouté les élus ruraux. Il faut laisser du temps au temps. Je regrette que sur votre projet de loi, qui comporte d'importantes avancées, les votes doivent se cristalliser sur ce sujet qui n'en méritait pas tant. Retirez donc cet article ! J'espère que les maires des petites communes ne vous entendent pas lorsque vous dites qu'il leur reste la signature des permis de construire... Les élections municipales approchent, nous allons devoir trouver des candidats. Laissons-leur la compétence d'organiser leur territoire, et encourageons les Scot, qui sont un bon début de réflexion collective.
La coopération intercommunale doit être volontaire et concertée et ne pas se traduire par une dépossession des communes. La question des PLUI inquiète fortement les élus municipaux, qui s'opposent à tout transfert automatique aux EPCI. Les maires de communes périphériques y sont hostiles à 67,5 % : ils y voient une dissolution de la commune dans l'intercommunalité. L'AMF s'est prononcée contre lors de la réunion de son bureau du 15 mai dernier, affirmant qu'un PLUI ne peut qu'être la traduction d'un projet politique partagé, faute de quoi des blocages sont prévisibles. Nous approuvons les amendements du rapporteur, qui prévoient une minorité de blocage d'un quart des communes représentant au moins 10 % de la population.
Le tableau très noir dressé par Daniel Dubois me surprend. L'étalement urbain est une catastrophe. Il faut faire quelque chose ! Je n'aurais pas pu faire le PLU que j'ai réalisé en 2006 si j'avais été en communauté d'agglomération : il était exigeant et donc impopulaire. Je n'en ai pas moins été réélu en 2008, parce que j'ai beaucoup expliqué et communiqué. Mon groupe et mon mouvement, qui ont souvent été en avance sur l'histoire...
sont favorables au PLUI. Le texte de l'Assemblée nationale nous convient. Nous voterons avec enthousiasme la solution négociée, qui ne nous semble nullement une « pirouette ». Ne laissons pas trop de temps au temps. Le projet de loi dans son ensemble constitue une avancée historique. Le travail des deux rapporteurs a été excellent. La sécurisation juridique apporte une bonne réponse. L'article 65 concerne la lutte contre l'étalement urbain et la consommation d'espace naturel agricole et forestier. Son alinéa 9 expose la stratégie foncière mise en oeuvre. Mais que fera-t-on des terres ainsi protégées ? Il faut aller plus loin, et intégrer à cette stratégie un projet agricole et alimentaire durable. Si je pouvais travailler encore avec les ministères concernés, nous aboutirions, j'en suis certain. Nous voterons le projet de loi avec enthousiasme.
Vous n'avez nul besoin de notre permission pour travailler avec les cabinets ministériels !
Il ne faut pas politiser la question des PLUI. Dans le magazine Challenges de cette semaine, Alain Lamassoure, qui a été ministre délégué au budget, déclare : « Sur 91 000 communes européennes, 36 000 appartiennent à la France. Elles ont augmenté massivement leurs effectifs ces dernières années. » Il propose un transfert intégral de toutes les prérogatives municipales - urbanisme, éducation, équipement sportifs - et des agents aux 2 500 intercommunalités. Il ajoute qu'il « ne serait pas gênant de maintenir notre réseau de municipalités si on ne leur laisse qu'un officier d'état-civil. » Il n'y a pas, sur un tel sujet, de clivage entre gauche et droite, mais entre les élus et la technostructure, qui rêve de vider les communes de leur substance.
Le problème est simple : certes, nous pourrions supprimer l'article 63, mais l'Assemblée nationale le rétablira et le dispositif sera inscrit dans la loi. Si nous étions la première assemblée saisie, je voterais la suppression de l'article. Mais à ce stade, mieux vaut infléchir la rédaction de l'Assemblée nationale, en instaurant une minorité de blocage forte. La ministre, le rapporteur, se sont engagés : cette minorité de blocage pourra être conservée.
Si nous politisons la question, l'Assemblée nationale aura les mains libres. Prenons nos responsabilités, corrigeons ce qu'elle a écrit et montrons l'utilité du Sénat et celle du bicamérisme. La minorité de blocage fera du PLUI une possibilité et non plus une obligation. Les communes contribuent au dynamisme territorial. Le briser serait catastrophique.
Je regrette qu'il n'y ait pas un projet de loi sur le logement et un autre sur l'urbanisme, notamment commercial. Je pense que le PLUI est un bon dispositif, mais qui ne doit pas être imposé. Laissez les maires organiser leur territoire comme ils le veulent ! Sinon, autant supprimer les communes. Bien sûr, nous sommes attentifs à la consommation d'espace agricole. Mais une concentration urbaine excessive aggravera les problèmes actuels de prix des loyers, de difficulté à dégager du foncier et de désertification des campagnes.
Obliger, tout en créant des dispositions détruisant le caractère obligatoire, est une attitude étrange. Les grandes collectivités, qui manquent souvent de foncier, réclameront sans doute un PLUI. Les petites collectivités détiendront la minorité de blocage, et pourront tout faire capoter. Je préfère des schémas volontaristes. Nous pourrions rendre les PLU obligatoires. Mais pas les PLUI !
Nous parlons beaucoup de la lutte contre l'étalement urbain. Nous savons bien que de nombreux espaces non agricoles pourraient recevoir des constructions. Pourquoi ce texte n'en dit-il rien ? Pour étayer les propos de M. Dubois et Mme Lamure, voici quelques lignes émanant de la direction départementale des territoires (DDT) du Jura : « Les dernières données de l'Insee posent à terme la question, d'une part de la pérennité des pôles structurants disposant des équipements, des services et des commerces associés qui font vivre le territoire rural environnant, d'autre part de la consommation des espaces et des déplacements, avec la problématique énergétique. Il semble essentiel que les populations puissent réinvestir les bourgs-centres, au plus près de pôles d'emploi, de services et de commerces : production de logements sociaux adaptés aux personnes âgées, réhabilitation du patrimoine ancien et opérations immobilières sur des dents creuses. » Voulons-nous vider les petites communes et les hameaux, ou préserver de la vie partout ?
Ce projet de loi est le troisième volet d'un triptyque. Ceux-là mêmes qui contestaient cette séparation en trois parties réclament aujourd'hui que l'ensemble soit coupé en deux. Sur les impayés, la disposition est bonne pour tous : les locataires de bonne foi seront aidés, les propriétaires protégés. L'encadrement des loyers gèlera-t-il la construction ? Je n'en crois rien. Les promoteurs ne sont pas dans la misère... Chaque hiver, nous nous insurgeons contre les marchands de sommeil, mais lorsqu'une solution est proposée, elle est refusée systématiquement. Daniel Dubois, pour que tout change, rien ne doit changer ? Des reportages nous montrent quinze ou vingt étudiants faisant la queue dans une cage d'escalier, à qui l'on demande un double cautionnement et des revenus exorbitants : c'est scandaleux, dans une société qui se veut aboutie, à l'aube du XXIème siècle. Personne n'est d'accord sur le remède. Tâchons de sortir ensemble, par le haut, de cette situation. Sur le PLUI, nous ne sommes pas les seuls à être attentifs aux prochaines sénatoriales. Les maires ne trieront pas entre les bons sénateurs, qui auront voté contre, et les mauvais, qui auraient voté pour. La solution proposée par le rapporteur me semble intéressante.
Comptez sur nous pour leur dire, pendant le Congrès des maires, comment chacun a voté !
L'économie générale du projet de loi est mauvaise. La France ne produit pas suffisamment de logements. Dans un an, nous verrons bien si la loi a ou non des effets. La GUL aura-t-elle le privilège du Trésor public en termes de saisie sur salaire ? La Vendée est le troisième ou quatrième département pour sa croissance démographique. Je me bats contre l'étalement urbain et cela est bien difficile. Attention, le PLUI obligatoire, c'est le passage de l'intercommunalité à la supracommunalité ! L'urbanisme est une compétence historique, fondamentale, des communes, et n'a de sens que dans le cadre d'un projet politique : il ne s'agit pas seulement de construire des maisons et des routes. Des maires élus au suffrage universel seront contrecarrés par des assemblées qui ne le sont pas.
Nous souhaitons donc la suppression de l'article. Sinon, de proche en proche, nous nous engagerons dans une mauvaise direction.
Nous y sommes déjà ! La loi actuelle, que vous avez votée, prévoit que les PLUI peuvent être élaborés dès lors que deux tiers des communes et la moitié de la population, ou l'inverse, ne s'y opposent pas. C'est la réalité. Une moitié des communes et un tiers de la population, ou l'inverse, peuvent se voir imposer un PLUI.
C'est la loi ! Les problèmes se posent essentiellement dans le périurbain, lorsqu'une commune-centre a un fort rayonnement et les communes alentour un fort potentiel foncier. Avec l'objectif de couverture de tout le territoire par des intercommunalités, certaines communes adhéreront à une intercommunalité non dans une logique de projet, mais en vertu d'un découpage administratif. Si vous ne votez pas l'amendement du rapporteur, vous désarmez les communes rurales, qui ne pourront plus négocier un projet partagé qui prenne en compte leurs spécificités. Cet amendement est un progrès majeur.
Ladislas Poniatowski, nous aussi saurons dire aux maires qui a voté quoi...
Il faut supprimer le caractère obligatoire du PLUI. Les derniers arguments évoqués me semblent spécieux. Le logement des plus démunis est entre les mains de propriétaires privés. Le logement social s'entoure de tant de garanties, il est devenu si égoïste qu'il a abandonné cette catégorie.
J'ai beaucoup travaillé sur ce sujet avec Thierry Repentin. Le secteur du logement social continuera à ronronner. Les marchands de sommeil n'existent que parce que le logement social ne fait pas son travail.
Je remercie Marie-Noëlle Lienemann pour son hommage au travail en commun. La collaboration avec les parlementaires fut aussi utile que satisfaisante, et le projet de loi, déjà enrichi par son passage à l'Assemblée nationale, le sera certainement encore au Sénat.
La GUL a plusieurs finalités, dont l'accès au logement. Une de mes premières préoccupations fut la mise en oeuvre d'une caution solidaire pour les jeunes. Or celle-ci est facilitée par l'universalité - les dispositifs spécifiques mis en place par certaines régions n'ont pas fonctionné. La GUL ne se réduit donc pas à la garantie des impayés. Il y a aussi la prévention des expulsions, vis-à-vis des familles comme des propriétaires.
L'encadrement des loyers serait un problème parisien ? Là où il n'y a pas de problème de loyers, l'encadrement sera indolore, et tant mieux s'il est inutile. Mireille Schurch s'inquiétait de l'inflation : ce dispositif n'a pas vocation à bloquer les loyers mais à les contenir durablement à un niveau compatible avec les revenus. Cela concerne non seulement l'Ile-de-France, mais aussi la région Rhône-Alpes, les zones littorales, le Sud-Est, le Sud-Ouest : autour de Bayonne, par exemple, les jeunes familles sont obligées de partir faute de trouver à se loger. En dix ans, les loyers ont augmenté de 40 % à la relocation dans les zones tendues, ce qui n'a aucun rapport avec l'évolution des revenus. De nombreux ménages, y compris des classes moyennes, non concernés par le logement social, se trouvent dans des logements trop petits car les loyers sont trop élevés.
Le logement est un bien de première nécessité. L'investissement immobilier est un investissement durable, sans risques - la GUL renforcera la sécurité - mais à faible rentabilité : il faut le dire clairement. De même la défiscalisation Duflot a une contrepartie, avec le plafonnement de loyer. Or la rentabilité des investissements dans l'ancien, en Ile-de-France, dépasse aujourd'hui les 20 %. Le marché immobilier est donc déséquilibré. Nous visons la régulation, non l'administration, de ce marché. C'était l'engagement n° 22 du président de la République. Le niveau des prix de l'immobilier est d'ailleurs un facteur important de dégradation de notre compétitivité : il stérilise une partie de l'épargne et freine la mobilité professionnelle.
Tous les députés ont voté les dispositions en faveur de la lutte contre l'habitat indigne. Nous ne pouvons pas laisser les élus désarmés face à des personnes de mauvaise foi qui utilisent les failles de la loi. Je suis allée à Saint-Denis dans un immeuble où trois personnes sont mortes dans un incendie ; un pompier a été grièvement blessé. Cet immeuble était surveillé par la mairie, des procédures étaient en cours, mais le propriétaire, un avocat très habile, avait échappé à toute contrainte pendant des années. La fin de l'histoire est triste aussi : la commune a décidé de racheter l'immeuble, mais le prix estimé est deux fois et demie supérieur au prix d'acquisition. C'est indécent et scandaleux.
J'ai compris l'offensive menée par les professionnels de l'immobilier. Le dirigeant de Century 21 m'a expliqué qu'il fallait transformer les bureaux en logements et favoriser la surélévation des immeubles, plutôt que d'encadrer les loyers. Or les ordonnances sont déjà publiées ! Il ne s'agit donc que d'une volonté de faire obstacle à la régulation.
Comment pouvez-vous dire que le mouvement HLM n'est pas au rendez-vous ? Il a décidé la mutualisation de ses fonds propres, et les premiers chiffres indiqués par le président de l'USH montre que les constructions ont augmenté de 5 % au moins par rapport à l'an dernier. Ne disons pas n'importe quoi, donc ! Les professionnels savent bien que le secteur du bâtiment est l'un de ceux qui souffrent le plus en période de crise - et l'un de ceux qui repartent le plus vite ensuite. La confiance est primordiale. Un dirigeant m'a avoué qu'il regrettait d'avoir trop décrié le dispositif Duflot, car cela se ressent sur les ventes : c'est ce qu'on appelle une prophétie auto-réalisatrice ! Lorsque le projet de loi sera voté, le climat changera. Le secteur a vocation à repartir.
Nous souhaitons à la fois soutenir la construction et réformer en profondeur une situation insatisfaisante pour tout le monde. Si le marché libre avait été une solution, nous ne connaîtrions pas une crise aujourd'hui. La hausse de rentabilité a renchéri le foncier, ce qui a diminué la clientèle solvable : le système s'est embolisé. C'est ce que disent certains grands promoteurs, qui ne sont pas hostiles à l'idée d'un plafonnement du prix du foncier pour empêcher cette augmentation infernale des prix.
Nous avons tenu compte du travail de concertation sur les aides personnalisées au logement (APL), ainsi que des leçons de la conférence de lutte contre la pauvreté. Le monde HLM ne se détourne pas des plus fragiles. Ce qui est certain en revanche, c'est que les bailleurs sociaux doivent faire face à une paupérisation de leurs locataires ; et que les niveaux de loyers sont plus élevés depuis quelques années. D'où l'importance des APL et d'un super-PLAI, abondé par les amendes infligées aux communes qui ne respectent pas les 25 % de logements sociaux. Nous doublerons aussi le forfait charges dans l'APL pour rendre solvables les ménages les plus fragiles.
Notre travail tient compte des réflexions de chacune et chacun. Nous respectons l'inquiétude exprimée à propos des PLUI. Mais à l'Assemblée nationale, le débat a duré un quart d'heure et l'article a été adopté à l'unanimité. La position des députés est claire, car ce débat est ancien, depuis un rapport de 1976... Le caractère obligatoire rendra le PLUI automatique, sauf si les élus ont de bonnes raisons de s'y opposer. Pourquoi ? Parce que lorsqu'un élu propose un PLUI, les autres peuvent avoir un doute sur sa motivation secrète. Une obligation impersonnelle rendra le débat plus serein, et il sera possible de s'opposer au projet. Gérard Bailly a lu un écrit de la DDT, qui confirme le risque de nécrose des bourgs-centres. Il ne s'agit pas d'y concentrer la population au détriment de l'espace rural, mais nous le savons tous, dans des milliers de petites villes, du fait de l'inadaptation des bâtiments, construits dans les années quarante et cinquante, les habitants partent, ainsi que les commerces : les volets sont fermés en permanence, il y a des risques de squat...
Nous travaillons sur l'idée de donner à la GUL le privilège du Trésor public, dont le taux de recouvrement est deux fois plus élevé que la normale. Cela aurait un effet dissuasif vis-à-vis des mauvais payeurs. L'Anil a réalisé une étude sur les impayés : 60 % résultent de ruptures sociales ou familiales, 40 % de comportements de mauvaise foi. Nous aurons donc un double dispositif, dont nous vérifions actuellement les modalités. Notre méthode fait une large part à vos observations. Dans quelques années, chacun se demandera comment l'on faisait avant la création de la GUL.
Merci, Madame la ministre, de votre présence lors de la discussion générale. Nous poursuivons avec l'examen des articles et des amendements déposés.
(La ministre sort).
Article 1er
L'amendement n° 121 est satisfait. Retrait, ou avis défavorable.
L'amendement n° 121 est rejeté.
Les amendements rédactionnels n° 312 et 308 sont adoptés.
L'amendement n° 199 tend à supprimer le nom du propriétaire sur le bail-type. Retrait ou rejet.
L'amendement n° 199 est rejeté.
L'amendement n° 202 vise à supprimer le nom du locataire sur le bail-type. Retrait, ou avis défavorable.
L'amendement n° 202 est rejeté.
L'amendement rédactionnel n° 302 est adopté, ainsi que le n° 303 de cohérence et le n° 304, également rédactionnel.
Les amendements n° 309, 66 et 180 proposent que l'agence ne soit pas seule à pouvoir rédiger l'état des lieux. Mon amendement n° 309 prévoit qu'il soit établi amiablement par les parties, ou par un tiers mandaté, quel qu'il soit.
Pour l'état des lieux à ma permanence, j'ai fait appel à un huissier.
L'amendement n° 309 est adopté. Les amendements n° 66 et 180 deviennent sans objet.
L'amendement n° 203 risque de créer des contentieux. Retrait, ou avis défavorable.
L'amendement n° 203 est rejeté.
Le Conseil national de la consommation (CNC) dénombre chaque année 80 000 incendies domestiques liés à des installations électriques. Sept millions de logements présentent des risques ; dans 2,3 millions d'entre eux les installations sont très dangereuses. Les propriétaires ont obligation de réaliser un diagnostic électrique reposant sur six points de sécurité préalablement à la vente de tout logement si l'installation a plus de quinze ans. Mais pour la location, il n'existe aucune obligation ! La loi du 6 juillet 1989 impose simplement au bailleur de mettre sur le marché un logement décent, ne menaçant pas la sécurité du locataire. L'amendement n° 23, et l'amendement n° 24 rectifié de repli, remédient à cette situation.
Le projet de loi prévoit déjà que le diagnostic électrique intègre, à titre informatif, un état de l'installation électrique, c'est un progrès. Ce que vous proposez est lourd, complexe et coûteux. Retrait, ou avis défavorable sur les deux amendements.
Allons, la location se fera tout de même. Les propriétaires sont mieux protégés que les locataires - une fois de plus.
Les amendements n° 23 et 24 rectifié sont rejetés.
L'amendement rédactionnel n° 311 est adopté.
Les quatre amendements suivants portent sur un problème délicat. Chaque loyer en retard est frappé d'une pénalité de 5 %, mais le dernier, de 30 %, ce qui est excessif. Pour autant, il ne faut pas supprimer les pénalités. D'où mon amendement n° 536.
Nous retirons notre amendement. Nous ne voulons pas que des pénalités, frappant des personnes de bonne foi, doivent finalement être payées par le FSL.
L'amendement n° 160 rectifié est retiré.
Nous sommes favorables à la suppression des pénalités, qui amputent gravement le pouvoir d'achat des ménages les plus fragiles. Je maintiens notre amendement n° 46.
Cet amendement favorise les locataires par rapport à la loi actuelle. Un grand gestionnaire, dont le nom commence par F, impose systématiquement des pénalités de 10 %. Nous souhaitons donc les encadrer.
Nous créons une simple faculté. L'interpellation des services sociaux est prévue dans le mécanisme de la GUL.
Nous proposions 10 %, mais les 5 % du rapporteur nous conviennent.
L'amendement n° 72 est retiré.
L'amendement n° 536 est adopté. L'amendement n° 46 devient sans objet.
L'amendement n° 310 ramène de 40 à 21 jours le délai à partir duquel un propriétaire doit dédommager son locataire pour les travaux qu'il effectue.
L'amendement n° 310 est adopté.
L'amendement n° 47 supprime le partage des honoraires entre bailleur et locataire. Cela détruit l'équilibre du texte. Retrait, ou avis défavorable.
L'amendement n° 47 est rejeté.
L'amendement rédactionnel n° 317 est adopté.
Mon amendement n° 315 encadre le mandat de recherche. Les honoraires ne sont dus que si le bail est signé. Sinon, c'est trop facile...
Il existe pourtant des services rendus aux locataires, qui peuvent être mentionnés dans le mandat de recherche. Je signale que les petites agences des villes moyennes ont surtout du mal à trouver des locataires.
L'amendement n° 315 est adopté.
Nous en arrivons aux amendements n° 201, 200 et 316. Les deux premiers, de François Calvet, sont contradictoires puisque l'un supprime la sanction prévue pour les professionnels soumis à la loi Hoguet en cas de non transmission des données à l'observatoire des loyers, tandis que l'autre impose à l'ensemble des professionnels la transmission de ces mêmes données. Avis défavorable.
Mon amendement n° 316 est rédactionnel.
L'amendement n° 201est rejeté ainsi que l'amendement n° 200.
L'amendement n° 316 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 313 est adopté, ainsi que les amendements n° 314 et 305.
L'amendement n° 204 supprime la prescription d'un an pour l'action en révision du loyer. J'y suis défavorable car l'alinéa 76 de l'article assure une certaine stabilité au locataire et sa suppression autoriserait le propriétaire à réviser le loyer trois ans plus tard, avec application rétroactive.
L'amendement n° 204 est rejeté.
L'amendement rédactionnel n° 306 est adopté.
L'amendement n° 307 supprime des dispositions d'application relatives à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française, car la compétence en matière de logement dans ces deux collectivités échappe à l'État.
L'amendement n° 307 est adopté.
L'amendement n° 274 est retiré, ainsi que l'amendement n° 275.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 1er bis (nouveau)
L'article 1er bis nouveau est adopté sans modification.
Article 1er ter (nouveau)
Mon amendement n° 297 supprime l'article 1er ter, qui prévoit la remise d'un rapport relatif à la qualité de l'air dans les logements loués. Je vous proposerai d'ailleurs de supprimer tous les rapports prévus dans ce projet de loi.
La commission pour le contrôle de l'application des lois devrait se pencher sur le problème.
Notre commission examine cette question tous les ans.
L'amendement n° 297 est adopté et l'article 1er ter (nouveau) est supprimé.
Article additionnel avant l'article 2
L'amendement n° 48 propose un rapport. Encore un, direz-vous ! Je suis prête à retirer le mot « rapport ». Ce que je souhaite, c'est que l'on revoie le décret du 30 janvier 2002 qui fixe à 9 mètres carrés la taille minimale des logements décents.
Votons cet amendement d'appel. C'est moi qui avais pris ce décret. Le temps est venu d'en rediscuter.
J'aimerais être favorable à cet amendement, mais s'il était adopté, tous les logements de 9 mètres carrés sortiraient du parc locatif. Imaginez les conséquences.
Prévoyons une date d'application à trois ou quatre ans afin que les biens puissent être restructurés entre temps.
Nous demanderons à la ministre de s'engager à réexaminer le décret.
L'amendement n° 48 est retiré.
Article 2
L'amendement n° 164 traite de la fraude au congé pour reprise : de nombreux propriétaires donnent congé à leur locataire en invoquant abusivement le besoin de loger leur fille ou leur nièce. Néanmoins, les termes « cause réelle et sérieuse » exigés par cet amendement sont flous. Les députés ont déjà durci le texte : le bailleur devra indiquer au locataire qui est le bénéficiaire de la reprise et quel est le lien de parenté ; une amende administrative est prévue en cas de congé frauduleux.
Soit, je retire l'amendement. Certains juges ont pourtant considéré que des congés pour vente n'avaient pas de « cause réelle et sérieuse ». Je m'inspirais de cette jurisprudence.
Aucun organe de contrôle, aucune police, n'ont de rôle précis et efficace en matière de logement. Nous avons tendance à nous montrer d'autant plus exigeants dans les obligations que nous votons. Ne pourrait-on créer une mission pour réfléchir aux moyens d'intervenir plus efficacement en cas de congé frauduleux ?
Il est vrai que lorsqu'un locataire est victime d'un congé frauduleux, s'il se retrouve à la rue, il a autre chose à penser qu'à porter plainte, et s'il a trouvé un nouveau logement, il tourne la page. Des sanctions ex post n'ont guère d'efficacité. Nous avons cherché des solutions en amont, mais sans succès. En outre, les associations sont peu mobilisées sur cette question.
Les mesures doivent être dissuasives.
L'amendement n° 164 est retiré.
L'amendement rédactionnel n° 301 est adopté.
L'amendement n° 205 étend le bénéfice du délai réduit de préavis à l'ensemble des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) - il était réservé jusqu'à présent aux personnes qui perçoivent le RSA-socle. Avis favorable.
L'amendement n° 205 est adopté.
L'amendement n° 299 réduit le délai de préavis pour les locataires qui se voient attribuer un logement social, qu'ils soient éligibles au logement locatif très social ou non.
L'amendement n° 299 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 298 est adopté.
Avis favorable à l'amendement n° 206 qui rétablit un alinéa malencontreusement supprimé à l'occasion de la réécriture de l'article 2 par les députés.
L'amendement n° 206 est adopté.
Aujourd'hui le locataire de plus de 70 ans dont les ressources sont inférieures à 1,5 SMIC est protégé : le bailleur ne peut s'opposer au renouvellement du bail, sauf s'il propose à son locataire un logement correspondant à ses besoins et à ses capacités contributives à proximité. Ces dispositions ne s'appliquent pas, cependant, si le bailleur est lui-même âgé de plus de 60 ans et ses ressources inférieures à 1,5 SMIC.
Le projet de loi, lui, retient pour le locataire le seuil de 65 ans et des ressources inférieures au plafond prévu pour l'attribution de logements sociaux. Il convient d'appliquer les mêmes seuils au bailleur : tel est l'objet de l'amendement n° 300.
On améliore la position des locataires et on détériore celle des propriétaires. L'équilibre n'est qu'apparent.
L'amendement n° 300 est adopté.
Lorsqu'un organisme HLM achète des logements en bloc, les locataires ne bénéficient pas du droit de préemption. Cela n'est pas le cas quand les organismes achètent en diffus. Or, un seul achat peut tout bloquer. L'amendement n° 168 vise à éviter ce problème.
Je suis favorable au fond, mais la rédaction ne vise pas spécifiquement les organismes HLM en tant qu'acquéreurs.
Je présenterai un amendement rectifié en séance.
L'amendement n° 168 est retiré.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
