Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale
Réunion du 17 mai 2006 : 1ère réunion
Sommaire
La réunion
La commission a tout d'abord désigné comme rapporteur :
- M. Bernard Saugey sur le projet de loi n° 3010 (AN-XIIe leg.) portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes ;
- M. Philippe Goujon sur la proposition de résolution n° 301 (2005-2006) présentée, en application de l'article 73 bis du Règlement, par M. Pierre Fauchon, au nom de la délégation pour l'Union européenne, sur le projet de décision-cadre concernant l'ordonnance d'exécution européenne et le transfèrement des personnes condamnées entre les Etats membres de l'Union européenne (E 2862).
La commission a poursuivi, sur le rapport de M. Henri de Richemont, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 223 (2005-2006), adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme des successions et des libéralités.
A l'article 2 (dispositions relatives à l'indivision), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 157, présenté par M. Serge Larcher et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que les actes d'administration dans une indivision pourront être pris à la majorité simple, alors que le projet de loi prévoit une majorité des deux tiers et que le droit en vigueur requiert l'unanimité, ainsi qu'à l'amendement n° 118 rectifié, présenté par MM. Nicolas Alfonsi et François Vendasi, tendant à prévoir un tel régime pour la Corse uniquement, et à titre transitoire.
Tout en reconnaissant la singularité de la situation exposée par M. Nicolas Alfonsi, MM. Henri de Richemont, rapporteur, et Jean-Jacques Hyest, président, ont considéré qu'il n'était pas possible de prévoir un régime dérogatoire pour cette seule collectivité.
Au même article, la commission a décidé de demander l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 169, présenté par M. François Zocchetto et les membres du groupe union centriste - UDF, tendant à permettre de conclure ou renouveler des baux commerciaux, industriels ou artisanaux à la majorité des deux tiers, alors que l'Assemblée nationale n'avait prévu cette faculté que pour les seuls baux d'habitation. Le rapporteur ayant constaté qu'il paraissait plus cohérent d'y inclure tous les baux, y compris les baux ruraux, M. François Zocchetto s'est engagé à rectifier son amendement en ce sens.
A l'article 4 (dispositions relatives au partage), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 148 rectifié à l'article 831-3 du code civil (attribution préférentielle de droit pour le conjoint survivant), présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à étendre au partenaire lié par un pacte civil de solidarité survivant l'attribution préférentielle de la propriété du local et du mobilier le garnissant.
A l'article 5 (rapport des libéralités), la commission a donné un avis défavorable :
- à l'amendement n° 146 rectifié, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à conserver le droit en vigueur, qui prévoit que le rapport n'est pas dû par l'héritier renonçant, devenu étranger à la succession, alors même que l'héritier qui renonce à la succession peut cependant retenir le don entre vifs ou réclamer son legs jusqu'à concurrence de la portion disponible ;
- à l'amendement rédactionnel n° 147 des mêmes auteurs.
Après l'article 8, la commission a donné un avis défavorable à six amendements présentés par Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer des articles additionnels afin :
- d'aligner les taux applicables en matière de successions aux personnes liées par un PACS et aux concubins notoires sur ceux applicables aux personnes mariées (amendement n° 176) ;
- de réduire les exonérations de droits de mutation dont bénéficient les transmissions de parts ou d'actions d'une société (amendement n° 180) ;
- de limiter les possibilités de transmission du patrimoine en franchise d'impôt (amendement n° 181) ;
- de supprimer l'abattement de 152.500 euros applicable aux contrats d'assurance-vie (amendement n° 179) ;
- d'inclure dans la succession les contrats d'assurance-vie, actuellement exonérés de droits de succession jusqu'à 152.500 euros (amendements n°s 177 et 178).
A l'article 13 (délais et modalités d'exercice de l'action en réduction des libéralités excessives), la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 170, présenté par M. François Zocchetto et les membres du groupe union centriste - UDF, tendant à porter de cinq à dix ans le délai de prescription de l'action en réduction des libéralités excessives.
Elle a ensuite adopté un amendement de coordination à l'article 924-2 du code civil (modalités de calcul de l'indemnité de réduction due à l'héritier réservataire pour compenser l'excédent reçu par le bénéficiaire de la libéralité excessive).
A l'article 14 (possibilité de renoncer à l'action en réduction pour atteinte à la réserve), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 171, à l'article 930 du code civil, présenté par M. François Zocchetto et les membres du groupe union centriste - UDF, tendant à soumettre la renonciation à une homologation judiciaire.
La commission a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 172, à l'article 930 du code civil, des mêmes auteurs, tendant à prévoir des mentions manuscrites du renonçant, sous réserve de rectifications.
A l'article 15 (absence d'automaticité de la révocation des donations entre vifs pour cause de survenance d'enfant), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 173, présenté par M. François Zocchetto et les membres du groupe union centriste - UDF, tendant à modifier l'article 966 du code civil afin de porter de deux à cinq ans le délai de prescription de l'action en révocation.
A l'article 17 (autorisation des libéralités graduelles et résiduelles), la commission a rectifié la rédaction de son amendement n° 73 portant sur l'article 1054 du code civil et prévoyant qu'une libéralité graduelle peut, avec son accord, porter atteinte à la réserve du premier gratifié.
A l'article 21 (réforme de la quotité disponible du conjoint survivant), la commission a estimé que les amendements n°s 182 et 174, présentés respectivement par Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et par M. François Zocchetto et les membres du groupe de l'union centriste, étaient satisfaits par l'amendement n° 90 de la commission.
Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 149, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à réformer le régime de la quotité disponible spéciale entre époux.
La commission a ensuite donné un avis défavorable aux amendements n°s 183 et 184, présentés par Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel après l'article 21, afin, respectivement, de garantir un droit au logement au conjoint survivant, et d'accorder au concubin survivant la jouissance gratuite du logement pendant un an.
A l'article 21 bis (formalités du PACS), la commission a examiné les amendements n°s 154 et 160 rectifiés présentés par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés, et par Mme Catherine Troendle, tendant tous deux à prévoir l'indication de l'identité du partenaire de PACS en marge de l'acte de naissance.
a dénoncé le mélange de revendication et de clandestinité et exigé plus de transparence, en soulignant que le PACS créait des droits et des obligations, et concernait donc les tiers.
tout en réaffirmant son opposition à l'inscription du PACS en marge de l'état civil, a jugé indispensable si cette solution devait être retenue d'indiquer l'identité du partenaire.
Elle a regretté, tout comme M. François Zocchetto, qu'une telle réforme soit avant tout motivée par l'objectif de remédier à l'encombrement des greffes des tribunaux d'instance.
a toutefois rappelé que cette disposition n'induirait pas un surcroît de travail pour les maires, puisque les demandes de certificats de non PACS accompagnaient le plus souvent des demandes d'extraits d'actes de naissance.
Alors que M. Henri de Richemont, rapporteur, proposait de demander l'avis du Gouvernement, la commission a donné un avis favorable à ces amendements, sous réserve d'une rectification rédactionnelle s'agissant de l'amendement n° 160 rectifié.
La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 153, présenté par M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir une quotité disponible spéciale entre PACSés sur le modèle de celle existant entre époux.
A l'article 21 ter (droits et devoirs des partenaires - régime patrimonial du PACS), la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 155 et 151, présentés par M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant respectivement à étendre le droit viager au logement au partenaire survivant, à condition que le défunt l'ait prévu dans son testament et que le survivant récompense la succession, et à étendre aux partenaires de PACS le dispositif d'attribution préférentielle de l'exploitation agricole de petite surface.
Elle a en outre estimé satisfait l'amendement n° 152 des mêmes auteurs ayant pour objet d'étendre le droit au bail de l'habitation prévu à l'article 1751 du code civil aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité.
La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 185, présenté par Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel après l'article 21 ter, afin d'ouvrir un droit à la pension de réversion en faveur des personnes liées par un PACS et des concubins notoires.
La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 186, 187 et 188 des mêmes auteurs tendant à insérer un article additionnel après l'article 22, afin de revenir sur des dispositions votées lors de la loi du 26 mai 2004 relative au divorce et de prévoir respectivement que le remariage, le concubinage ou la conclusion d'un PACS du créancier d'une prestation compensatoire sous forme de rente viagère font cesser de plein droit son versement, ouvrent de plein droit la révision de la prestation compensatoire, ainsi que de réformer le régime de la transmissibilité de la prestation compensatoire versée sous forme de rente viagère au décès du débiteur.
A l'article 22 (dispositions diverses et de coordination), la commission a ensuite examiné l'amendement n° 175 rectifié, présenté par M. François Zocchetto, tendant à supprimer la disposition du projet de loi prévoyant la mention en marge de l'acte de naissance de chacun des parents de la déclaration de naissance de leur enfant.
a estimé qu'une telle mention introduirait une innovation considérable en matière d'établissement de l'état civil et porterait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée. Il a fait valoir qu'elle manquerait de surcroît son objectif -sécuriser les dévolutions successorales- dans la mesure où, d'une part, elle ne concernerait que les naissances intervenues en France et, d'autre part, elle n'aurait pas d'effet rétroactif.
a observé que l'amendement proposé, sans doute en raison d'une erreur formelle, introduisait une discrimination entre les filiations qui s'établissent sans reconnaissance et les filiations qui nécessitent une reconnaissance. Il a estimé que la cohérence aurait commandé de prévoir également la suppression des dispositions du projet de loi prévoyant la mention en marge de l'acte de naissance des parents des enfants ayant fait l'objet d'une reconnaissance de paternité.
ayant constaté que telle était bien son intention, a indiqué qu'il rectifierait son amendement en ce sens.
Sur le fond, M. Henri de Richemont, rapporteur, a estimé qu'une telle mention serait pourtant utile pour permettre l'identification de l'ensemble des héritiers. Il a fait valoir que l'enfant, encore qualifié de « naturel » jusqu'à l'entrée en vigueur au 1er juillet 2006 de l'ordonnance relative à la filiation, pouvait ne pas être appelé au règlement de la succession de son auteur, uniquement parce que sa reconnaissance par le défunt n'était pas connue. Enfin, s'agissant du risque d'atteinte à la vie privée, il a rappelé que la délivrance des copies intégrales ou des extraits d'actes de l'état civil comportant les mentions relatives à la filiation n'était, en droit, ouverte qu'aux personnes concernées ou à leurs ascendants ou descendants.
président, Robert Badinter, Nicolas Alfonsi et Mme Catherine Troendle ont soutenu la position défendue par M. François Zocchetto.
a en outre exprimé la crainte qu'une telle réforme n'entraîne une diminution des reconnaissances de paternité.
La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 175 rectifié, sous réserve d'une nouvelle rectification.
Elle a ensuite examiné un amendement n° 195 rectifié, présenté par MM. Jean-René Lecerf et Hugues Portelli tendant à modifier l'article 504 du code civil afin de prévoir que le testament d'un majeur sous tutelle doit être fait par acte public et en présence du tuteur.
Soulignant la vulnérabilité des majeurs sous tutelle, M. Jean-René Lecerf a annoncé son intention de rectifier son amendement afin de le transformer en sous-amendement à l'amendement n° 98 de la commission des lois, de supprimer l'exigence d'un acte authentique et de permettre au testateur de révoquer seul son testament.
a souligné la nécessité d'entourer de garanties la possibilité de tester offerte au majeur sous tutelle.
La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 195 rectifié, sous réserve de la rectification annoncée par son auteur.
Elle a ensuite examiné un amendement n° 196, présenté par M. Jean-René Lecerf et Hugues Portelli, ayant pour objet de permettre l'octroi au majeur sous tutelle de tout ou partie de sa réserve héréditaire en usufruit seulement.
a exposé que cet amendement tendait à prendre en compte les préoccupations des associations de défense des personnes handicapées.
a estimé qu'il serait choquant de priver un majeur sous tutelle du droit à la pleine propriété d'un bien. Il a souligné que plusieurs dispositions du projet de loi permettraient d'atteindre les objectifs recherchés par l'amendement sans réduire les droits des majeurs protégés. Il a ainsi rappelé que les parents pourraient recourir :
- à la libéralité graduelle pour accorder à leur enfant handicapé un appartement qui serait rendu à ses frères et soeurs à son décès ;
- et à la libéralité résiduelle pour confier à ce même enfant un portefeuille de valeurs mobilières.
Convenant des inconvénients présentés par son amendement, M. Jean-René Lecerf s'est déclaré prêt à le retirer en séance publique au bénéfice des explications et des engagements du rapporteur et du Gouvernement.
La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 196 rectifié.
Elle a ensuite décidé de demander l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 116 rectifié et 117 rectifié, présentés par M. Serge Dassault, Bernard Saugey et Laurent Béteille tendant à insérer un article additionnel après l'article 22, afin, respectivement :
de créer un fichier national des assurances sur la vie, ouvert à la consultation du notaire chargé de la succession ou des héritiers, après le décès, afin de garantir qu'aucune assurance-vie ne demeure non honorée ;
et de prévoir, pour la détermination de l'assiette des droits d'enregistrement, que les héritiers peuvent confier à un expert l'évaluation d'une entreprise et notifier cette valeur à l'administration fiscale, qui dispose alors d'un délai de six mois pour contester l'évaluation proposée.
La commission a demandé le retrait des amendements n°s 192, 193 et 194 présentés par Mme Muguette Dini, tendant à insérer un article additionnel après l'article 23 afin de soumettre les enfants adoptés simples aux mêmes droits de succession, en matière fiscale, que les enfants adoptés en la forme plénière lorsqu'ils sont lourdement handicapés, ou qu'ils n'ont pu faire l'objet d'une procédure d'adoption plénière du fait de leur nationalité ou qu'ils ont été adoptés selon la procédure de l'adoption simple depuis au moins 15 ans.
La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 159, présenté par Mme Catherine Troendle, M. Francis Grignon et Mme Esther Sittler, tendant à insérer un article additionnel après l'article 23 quinquies, afin de revaloriser les montants prévus dans la loi du 12 juillet 1909 concernant la constitution d'un bien de famille insaisissable, en le portant à 150.000 euros.
a rappelé que la loi du 1er août 2003 pour l'initiative économique avait permis aux chefs d'entreprise de rendre insaisissable leur résidence principale. Il a estimé que la mesure proposée par les auteurs de l'amendement, consistant à permettre de rendre insaisissable son outil de travail, répondait à un objectif légitime mais risquait d'entraîner des effets pervers. Il a ainsi souligné que, jamais, l'artisan ou le chef d'entreprise qui se présenterait devant son banquier après avoir rendu tous ses biens insaisissables par ce procédé ne pourrait obtenir de prêt.
A l'article 23 sexies (encadrement de l'activité des généalogistes successoraux), la commission a examiné un amendement n° 190 rectifié bis, présenté par MM. Jean-René Lecerf, Christian Cambon et Hugues Portelli, tendant à prévoir que le mandat de recherche d'héritier ne peut être délivré que par un ou plusieurs héritiers présomptifs ou par un notaire.
a souligné la nécessité de mettre fin aux nombreux abus constatés dans les opérations de recherche d'héritier. Tout en saluant les avancées opérées par l'amendement n° 109 de la commission, notamment l'exigence d'un mandat pour pouvoir se livrer à de telles opérations, il a estimé que la rédaction proposée élargissait à l'excès la liste des mandants possibles. Il a toutefois proposé de rectifier son amendement afin de faire figurer les créanciers de la succession dans la liste des mandants possibles.
a indiqué que l'amendement adopté par la commission constituait un point d'équilibre permettant d'encadrer l'activité de recherche d'héritier, afin d'éviter qu'elle ne donne lieu à des abus, sans pour autant empêcher les généalogistes de vivre de leur profession. Il a rappelé que le mandat ne pourrait être donné que par une personne ayant un intérêt direct à l'identification des héritiers ou au règlement de la succession. Il a estimé que cette rédaction présentait l'avantage d'interdire aux gérants de tutelle ou aux personnes des maisons de retraite, par exemple, de délivrer un mandat, sans dresser une liste limitative comportant des risques d'omission. Il a ainsi fait valoir qu'une collectivité territoriale, en particulier une commune, pourrait avoir un intérêt réel à la recherche d'héritiers si une opération d'aménagement était contrariée par l'existence d'une parcelle dont on ne connaîtrait pas le propriétaire. Afin de tenir compte des inquiétudes exprimées par M. Jean-René Lecerf, il a proposé de rectifier l'amendement n° 109 de la commission afin de prévoir que l'intérêt à l'identification des héritiers ou au règlement de la succession devrait être non seulement direct mais également légitime.
La commission a décidé de rectifier l'amendement n° 109 et de demander le retrait de l'amendement n° 190 rectifié bis.
Elle a ensuite donné un avis favorable à l'amendement n° 123, présenté par le Gouvernement, tendant à insérer un article additionnel après l'article 26 bis, afin de prévoir la création d'un groupement d'intérêt public, chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété en Corse pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus.
a exposé que la situation spécifique de la Corse résultait d'un arrêté du 21 prairial an IX, dit « arrêté Miot », supprimant non pas le délai de déclaration des successions, mais la peine qui sanctionne son inobservation. Il a ajouté que les biens immobiliers avaient ainsi pu rester en indivision successorale pendant plusieurs générations sans qu'aucun acte translatif de propriété ne fût publié, ce qui avait entraîné de facto une situation d'indivision et corrélativement l'absence de titres de propriété. Il a toutefois précisé qu'une grande majorité de biens immobiliers, notamment les plus récents, ne se trouvaient pas dans cette situation. Enfin, il a rappelé que la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse avait organisé un retour progressif au droit commun en matière fiscale.
A la demande de M. Robert Badinter, M. Nicolas Alfonsi a indiqué que la commission créée par celui-ci en 1983 avait permis de reconstituer un peu plus de 30.000 titres de propriété.
Enfin, la commission a décidé de demander l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 161, 162 et 163, présentés par M. Paul Blanc, tendant à insérer un article additionnel après l'article 26 bis, afin, respectivement :
- d'exonérer d'obligation d'agrément les mutuelles qui garantissent exclusivement des prestations en cas de décès servies en nature ou dont le montant est faible ;
- de prévoir des règles prudentielles, comptables et financières spécifiques pour les mutuelles qui garantissent exclusivement des prestations en cas de décès servies en nature ou dont le montant est faible ;
- d'autoriser, sous certaines conditions, la souscription d'un contrat d'assurance décès sur la tête d'un majeur sous tutelle, ainsi que pour les mineurs de moins de 12 ans.
La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Philippe Goujon, à l'examen des amendements sur la proposition de loi n° 305 (2005-2006), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives.
A l'article premier B (obligation, pour une personne interdite d'accès à une enceinte sportive, de se présenter devant toute autorité désignée), la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 5, présenté par M. Simon Sutour et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir la consultation de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) avant l'adoption du décret prévu par la loi du 18 mars 2003 définissant les conditions dans lesquelles le préfet peut communiquer aux fédérations sportives et aux associations de supporters l'identité des personnes ayant été condamnées à une interdiction de stade. M. Philippe Goujon, rapporteur, a en effet observé que ce décret avait d'ores et déjà été pris le 30 décembre 2004 et que l'amendement n'avait donc plus d'objet.
A l'article premier C (communication des mesures d'interdiction administrative de stade aux fédérations sportives et aux associations de supporters), la commission a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 6, présenté par M. Simon Sutour et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoyant la consultation de la CNIL avant l'adoption du décret prévu par cet article pour déterminer les conditions dans lesquelles le préfet communique aux fédérations sportives ou associations de supporters l'identité des personnes ayant fait l'objet d'une interdiction administrative de stade. A l'initiative de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission a souhaité plus particulièrement savoir si la CNIL devait être consultée sur un décret déterminant les conditions de communication d'informations nominatives concernant des personnes condamnées ou ayant fait l'objet d'une mesure de sûreté. Elle s'est en outre interrogée sur les garanties prévues par le Gouvernement concernant la constitution de fichiers sur les personnes faisant l'objet d'une interdiction de stade ainsi que sur les modalités de traitement de ces informations par des associations sportives. M. Simon Sutour a rappelé l'inquiétude que suscitait la fiabilité de certains fichiers, en particulier quant à la validité des identités qui y figuraient.
