Le projet de loi de finances pour 2016 proposait une réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal qui modifiait profondément les modalités de répartition entre les collectivités de cette enveloppe de près de 20 milliards d'euros. Le Gouvernement a finalement annoncé le report d'un an de la réforme, qui devrait donc entrer en vigueur en 2017. C'est pourquoi la commission des finances du Sénat a souhaité travailler sur ce sujet. Nous partageons le diagnostic porté par notre ancien collègue, le regretté Jean Germain, et Christine Pires-Beaune qui estimaient la réforme de la DGF indispensable. Il nous faut désormais poursuivre le travail initié.

Aussi, le bureau de la commission des finances a-t-il créé un groupe de travail, piloté par les rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », Charles Guené et Claude Raynal, et associant des représentants des différents groupes politiques. Nous envisageons de coordonner nos travaux avec ceux de nos collègues députés, s'ils devaient eux aussi se saisir du sujet. Le calendrier est particulièrement serré, puisque l'article 150 de la loi de finances pour 2016 prévoit la remise d'un rapport au Parlement d'ici le 30 juin ; nos propositions devront être formulées suffisamment tôt pour être prises en compte dans le projet de loi de finances pour 2017.

Le groupe de travail aura sans doute besoin, Madame la ministre, de l'appui de vos services, notamment de la direction générale des collectivités locales (DGCL), pour travailler avec efficacité. Pour initier les travaux de notre commission, et puisque vous nous aviez fait part de votre disponibilité, nous vous recevons aujourd'hui avec grand plaisir.

Merci de votre accueil. Ce sujet est complexe et la proposition faite l'an passé tenait compte des conclusions du rapport de Jean Germain et de Christine Pires-Beaune : ils considéraient qu'on ne pouvait pas réformer la DGF en partant de ce qu'elle était devenue, et que la seule solution pour sortir de l'empilement de strates qui la constituent était de tout réécrire. Pour que la DGF continue à être versée à toutes les communes, riches ou pauvres, Jean Germain défendait l'idée d'une dotation universelle, qui serait amendée en fonction de paramètres comme la ruralité ou la centralité et qui ferait l'objet d'une péréquation. Perçue par plus de 34 000 communes, la dotation de solidarité rurale (DSR) ne joue plus son rôle de péréquation auprès des collectivités rurales. Il en va de même de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) ou de la dotation nationale de péréquation (DNP).

Mais notre projet a été repoussé au motif qu'on ne pouvait réformer la DGF tant que le périmètre des nouvelles intercommunalités ne serait pas connu, ce qui ne sera le cas qu'en avril 2016. Aussi avons-nous proposé aux présidents des deux commissions des finances et au comité des finances locales (CFL) de travailler avec eux. Il me semble en revanche que, vu le nombre d'associations d'élus - nous avons eu par exemple 256 réunions en amont de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) et de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) - il ne serait pas opportun que j'initie un nouveau cycle de consultations, qui prendrait trop de temps : le Gouvernement a proposé une copie, c'est aux parlementaires qu'il revient à présent de proposer des ajustements. La bonne méthode consiste à faire confiance au Parlement, et d'abord au Sénat.

Il fallait commencer par cela !

Nous avons commencé par une mission parlementaire. Hélas, lors du changement de majorité dans votre assemblée, la création d'une mission parlementaire conjointe et transpartisane a été repoussée.

Les discussions nous ont permis d'identifier des points à prendre en compte - je ne dis pas que le Gouvernement sera favorable aux évolutions proposées : les DGF « négatives », tout d'abord, qui n'existeraient plus si l'on mettait en oeuvre la dotation universelle préconisée par Jean Germain et Christine Pires-Beaune ; le lissage des pertes, ensuite, pour les communes qui perdraient tout ou partie de la péréquation ; enfin, le périmètre de la dotation de centralité.

La dotation de centralité a fait l'objet d'un large débat : à notre sens, elle doit se référer au territoire de l'intercommunalité et les communes les plus peuplées doivent percevoir une part significative du fait de leurs charges de centralité. On nous a objecté que Villeurbanne ou Villeneuve d'Ascq, par exemple, pourraient ne pas percevoir cette dotation en dépit de leurs charges. Outre ces trois principales critiques, j'ai senti une tension croissante sur le montant, de 75 euros par habitant, de la dotation de base garantie aux communes rurales, qui reconnaît un droit au service public, même si les intercommunalités ont leur rôle à jouer. Ce montant est apparu à certains trop important, d'autant que l'enveloppe globale de DGF diminue. Dès la nouvelle carte intercommunale connue, nous verrons s'il reste des situations choquantes.

En ce qui concerne le devenir de la DNP, les avis divergent et évoluent. Faut-il la supprimer ? Quant à la DSR, avec 34 000 bénéficiaires, ce n'est plus une dotation de solidarité mais une dotation supplémentaire. La conditionner à des critères comme la présence effective d'une école réduirait le nombre de communes concernées à 23 000 environ. Il faudrait aussi sans doute supprimer l'effet de seuil de la DSU-cible. Et, si nous réformons la DGF sans partir de l'existant, nous mettrons de facto fin aux parts figées ce qui impliquerait une réforme progressive pour éviter que des communes ne connaissent des situations par trop difficiles et, sans doute, s'agissant du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), le montant de un milliard d'euros sera le maximum supportable...

Ah !

Pour être prêts fin juin, puisque le projet de loi de finances se bâtit en juillet, il serait bon que le travail commence dès janvier-février...

Janvier est déjà passé !

Certains ont déjà commencé à travailler... Puis, il faudra dans les prochains jours un accord sur la méthode. Le groupe de travail pourra se réunir en février et en mars, sans le Gouvernement - qui mettra toutefois à sa disposition, naturellement, toutes les données et documents disponibles. Fin mars, il faudrait que vous nous indiquiez les simulations dont vous aurez besoin. Jusque-là, la DGCL est entièrement mobilisée sur la DGF 2016. Nous publierons la répartition du FPIC mi-avril. Pour aller plus vite, il faudrait créer des postes de fonctionnaires : il n'y a que neuf personnes pour effectuer ce travail. Nous vous remettrons le rapport prévu fin juin, afin que vous puissiez en discuter. Enfin, c'est en juillet que le projet de loi de finances sera finalisé, avant d'être examiné par le Parlement en fin d'année.

Nous nous réjouissons que notre commission des finances soit associée en amont à la réflexion. Toutefois, comment concilier le calendrier que vous évoquez avec le fait que les nouvelles intercommunalités ne seront constituées que fin mars au plus tôt ? Et pourquoi le Gouvernement ne se montre-t-il pas plus ambitieux ? Quitte à réformer la DGF, pourquoi ne pas supprimer les mécanismes de péréquation comme le FPIC en les intégrant à la réforme ? Cela éliminerait bien des effets pervers. Pour avoir visité la DGCL, je sais que ses agents sont peu nombreux pour les multiples tâches qui leur incombent mais on pourrait réduire le nombre de fonctionnaires en créant une DGF sans correctifs multiples.

Nous nous félicitons de la création de ce groupe transpartisan sur la réforme de la DGF : le Sénat, représentant des collectivités territoriales, pourra approfondir le travail. Votre présence témoigne du rôle que notre assemblée peut jouer sur cette question. Nous partageons votre souci de réformer la DGF pour la rendre plus juste et plus lisible, sur la base du constat dressé par le rapport de Jean Germain et de Christine Pires-Beaune. Nous travaillerons sur les difficultés identifiées lors de la discussion budgétaire : conséquences de la suppression des composantes figées de la DGF pour les communes et leurs groupements, DGF négative, durée du lissage... Vous avez également évoqué le montant de la dotation de base et son poids sur la DGF, la répartition de la dotation de centralité - notamment sa part communale -, la territorialisation de tout ou partie de la DGF, sans oublier la contribution des collectivités au redressement des comptes publics.

Sur certains points, la réforme proposée crée plus de problèmes qu'elle n'apporte de solutions. Notre groupe de travail s'efforcera de proposer des solutions tout en respectant un calendrier serré. Les préfets pourraient-il nous communiquer les cartes prévisionnelles des intercommunalités ?

Merci, Madame la ministre, de nous associer à votre réflexion. Notre groupe de travail proposera des améliorations, car le rôle des parlementaires n'est pas uniquement de critiquer.

Cette réforme de la DGF intervient alors que les collectivités participent au rétablissement des comptes publics : ne l'oublions pas, car les élus, eux, font le lien entre les deux évènements. Il ne faudrait pas que certaines collectivités territoriales gagnent à la réforme de la DGF, et se voient prélever ce gain au titre de la contribution au rétablissement des comptes publics.

Le FPIC pose problème : il faut l'intégrer dans la réforme. Il a été conçu pour ne pas toucher à la DGF. Mais puisque nous la réformons, allons au bout de la logique.

Vous publierez la répartition du FPIC pour 2016 le 15 avril : j'attends cette date avec grande inquiétude, car l'équilibre entre les intercommunalités de province et la région parisienne pourrait s'en trouver fortement affecté.

Sur la DSR et la DSU, il y a beaucoup à revoir. Certains parlementaires modifient tel ou tel critère, sans considération pour l'équilibre général des différents dispositifs. Ainsi, des amendements curieux surgissent à des heures tardives... Ce fut encore le cas cette année.

N'est-ce pas !

Un système intégré supprimerait ces interventions inopportunes.

Notre groupe de travail rendra ses conclusions en respectant un calendrier permettant de peser sur les choix finaux. À partir du 15 avril, nous travaillerons sur les simulations. Nous proposerons des améliorations, dans le cadre d'un système intégré tenant compte de la baisse du volume global de la DGF. On ne cherche pas à créer une DGF parfaite mais la DGF diminuant, le système doit être extrêmement péréquateur.

Ce débat nous indique déjà certaines des simulations à préparer ! Vous demandez, monsieur le rapporteur général, d'intégrer l'effet péréquateur du FPIC au sein de la DGF. Est-ce possible ? Mis en place en 2012, le FPIC ne devrait plus progresser, mais ce point n'a pas encore été tranché par le Premier Ministre. Cela dit, certaines des collectivités territoriales qui s'en plaignent le plus n'ont pas de problèmes majeurs à régler. N'oublions pas non plus que le FPIC a permis de corriger de grandes inégalités, au lendemain des bouleversements liés à la suppression de la taxe professionnelle.

Les présidents de régions, reçus aujourd'hui par le Premier ministre, demandent davantage de ressources, mais il n'est plus envisageable de créer de bases fiscales supplémentaires ni de nouveaux impôts. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), bien que dynamique, ne répond pas exactement aux besoins des collectivités d'autant que 33 % de sa base imposable est située en Île-de-France, à comparer aux 17 % pour la taxe professionnelle.

Comme l'a dit Charles Guené, il faudra travailler sur les parts figées et la DGF négative. La dotation de base, comme les autres, pourra être ajustée, mais dans le cadre global prévu. Je fais confiance au Parlement pour faire avancer les choses. Oui, nous vous communiquerons des cartes prévisionnelles. De surcroît, vous aurez accès à toutes les données de la DGCL.

Certes, nous sommes dans une période de réduction de l'enveloppe globale. Fallait-il attendre la fin du processus pour réformer la DGF ? La majorité des élus pensait que non. Les inégalités corrigées par le FPIC peuvent-elles l'être par la seule DGF ? Je n'en suis pas convaincue, mais je suis ouverte à toute proposition constructive. Dans des territoires, certains groupes d'intercommunalités sont dans des situations particulières : Île-de-France, montagne, littoral... Le FPIC a tenu compte de ces disparités. Sans lui, les inégalités perdureront...

Nous nous sommes efforcés de limiter les effets de bord avec la Métropole du Grand Paris.

Nous sommes heureux du report de la réforme et de pouvoir y travailler dans un esprit ouvert. Nous sommes d'accord sur les constats. Merci d'avoir reconnu qu'un maximum avait été atteint pour le FPIC, et que la DGF négative était un vrai problème.

La question des communes touristiques n'a pas été abordée. La réforme de 1995, qui a cristallisé l'ex-dotation touristique, n'a pas été bonne, car cette dotation avait ses propres mécanismes de péréquation qui évitaient la création de rentes et soutenait l'investissement. Or, il faut investir pour que l'outil de travail soit compétitif.

La centralité ne suffit pas à aider convenablement les communes touristiques, en dehors de grandes communes comme Nice ou La Baule. Une « opération vérité » sur les charges, les besoins d'investissement et les dotations doit être menée.

Certaines communes de moins de 1 000 habitants offrent 40 000 lits touristiques, ce qui génère des recettes fiscales considérables pour l'État. Or, elles n'ont pas les moyens de rénover certains équipements collectifs d'altitude. Nous devons régler ce problème, si nous voulons atteindre l'objectif de 100 millions de touristes par an dans notre pays.

Merci d'avoir retenu une méthode associant le Parlement. Les hypothèses formulées devront être confrontées aux simulations. Le ratio d'effort fiscal - rapport entre le produit de l'impôt direct et les revenus moyens - n'a pas été évoqué, alors qu'il faut en tenir compte : il n'y a pas que les ressources.

Cette réforme de la DGF est d'autant plus compliquée qu'elle se double d'un effort de redressement des comptes publics. Les fiches DGF transmises par les services de l'État à chaque collectivité territoriale donnent un aperçu détaillé de la situation. Quels critères retenir ? L'effort fiscal, mais aussi le potentiel financier, doivent être pris en compte. L'enveloppe globale de la DGF doit être stabilisée, d'autant que l'État est le premier contributeur au budget des collectivités territoriales.

Dans le département de l'Essonne, l'État n'y va pas de main morte : il diminue la DGF de 80 millions d'euros en quatre ans, tout en augmentant le revenu de solidarité active (RSA), qui est une dépense que le département ne peut contrôler, tout comme les aides aux personnes handicapées, aux personnes âgées, aux familles, aux enfants... Nous sommes obligés d'augmenter les impôts... Le Gouvernement devrait réduire le RSA, dont on ne sait trop à quoi il sert, et dont le coût a augmenté de plus de 150 millions d'euros en quelques années. Si l'État veut augmenter le RSA, qu'il règle la facture.

En quatre ans, la ville de Corbeil-Essonnes aura perdu dix millions d'euros de recettes, et quatre millions de péréquation. Comment faire, dès lors que tous les candidats se sont engagés à ne pas augmenter les impôts ?

Si chacun se met à évoquer sa commune...

Je vais résister à la tentation de vous parler de Massy.

Le groupe Union des démocrates et indépendants est d'accord pour participer au groupe de travail et pour réformer la DGF, bien que le contexte soit difficile, étant donné les efforts demandés aux collectivités et la refonte de la carte intercommunale. La DGF est inégalitaire : on observe un ratio de un à deux entre certaines communes, et de un à onze entre certaines intercommunalités. Il est indispensable de réduire ces inégalités. Je pense qu'on a donné au coefficient d'intégration fiscale (CIF) trop d'importance. La mutualisation entre les collectivités doit dégager des économies : pourquoi donner plus à des structures qui font faire des économies, à moins de dire que l'intégration n'en génère pas.

Je regarderai de près la question de la DGF négative et les cas où les dotations de l'État sont inférieures à la TVA versée par les collectivités.

J'ai dit à plusieurs reprises que j'espérais le grand soir de la réforme des dotations, qui devraient être fusionnées - tout en en mesurant bien la difficulté. Je me réjouis d'entendre que nous pourrons réfléchir globalement à la DGF et au FPIC.

Pour la Métropole du Grand Paris (MGP), les critères que vous aviez retenus n'étaient pas applicables - en particulier celui de centralité, puisqu'ils auraient permis à Paris de percevoir 90 % de la dotation. Il va donc falloir inventer autre chose. Quid de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ? Y a-t-il d'autres cas spécifiques ? Nous devrons poser les règles, sans oublier les exceptions.

L'an dernier, une question a été soulevée lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative, par un amendement qui n'avait que peu à voir avec un article auquel il se rapportait, déposé très tard un vendredi soir, pour régler des cas particuliers, l'un à l'ouest de Paris et l'autre qui visait Sarcelles et ses alentours ou Clichy-Montfermeil. Le Conseil constitutionnel a dit ce qu'il fallait en dire. Des dispositions spécifiques vont-elles régler ces problèmes ? Nous seront-elles soumises ?

La réforme de la DGF est-elle faisable, et selon quel calendrier ? Je félicite la ministre et sa petite équipe pour l'énorme travail réalisé. Cette réforme est presque aboutie, malgré quelques imperfections. Nous allons devoir les corriger.

Veut-on vraiment faire aboutir cette réforme et répartir plus équitablement la ressource ? Dans le cas contraire, le plus simple serait de tout remettre sur la table et de poser davantage de questions que de réponses - certains le souhaitent ici et là...

Soyons pragmatiques : ne nous posons pas une multitude de questions mais apportons les quelques réponses pertinentes aux problèmes que nous devons trancher. C'est la seule façon d'appliquer la réforme dans de bonnes conditions, au lieu de l'enterrer définitivement.

Comme Michel Bouvard, j'ai été interpellé par les maires de communes touristiques - du littoral, et non de montagne - dont certaines ne perçoivent ni DSR ni DSU, alors qu'elles ont des charges importantes selon les saisons et qu'elles doivent surdimensionner certains équipements. Une réflexion est-elle en cours ?

Nous avions quelques appréhensions lors de la première phase de la réforme, mais le résultat n'est pas si mauvais...

Faute avouée à moitié pardonnée !

Dans mon département, la carte de l'intercommunalité est achevée ; la plupart des intercommunalités comptent plus de 200 000 habitants mais ont des difficultés à établir leur budget faute d'informations sur la péréquation, notamment sur le FPIC. Si l'on s'en tient aux règles, en fusionnant deux intercommunalités, l'une importante, l'autre plus petite mais plus riche, notre versement au FPIC d'un million d'euros disparaîtrait. Je vois la fin du tunnel... Pourrions-nous disposer rapidement de ces chiffres ?

Je me réjouis que notre commission puisse s'investir sur ce sujet crucial pour l'avenir de nos collectivités. Tout le monde s'accorde sur l'objectif de rendre la DGF plus juste, afin qu'elle assure davantage de péréquation - apporter plus à ceux ayant moins - afin de corriger les inégalités territoriales. C'est juste une question d'équité, d'autant plus urgente dans le contexte de réduction globale des dotations.

J'entends les pistes ouvertes sur la DGF et le FPIC, mais l'objectif est de créer plus - et non moins - de péréquation. Attention à ce que les simulations réalisées n'aboutissent pas un résultat contraire aux objectifs. Dans le Cantal, une grande majorité de communes rurales était perdante avec cette réforme.

Ce sujet est complexe et essentiel pour des petites communes dont la survie dépend de la DGF. Les intérêts peuvent être très divergents. Dans certaines petites communes, la nouvelle dotation de base, avec un montant par habitant unique, ne changera quasiment rien.

Comment comparer les charges de la centralité de Villeurbanne à celles d'une commune d'un territoire très rural ? Si les zones n'ont pas la même taille, les frais sont les mêmes. Les anciens chefs-lieux de cantons ont gardé leurs services, notamment l'école.

Je suis ravi que le schéma départemental de coopération intercommunale de Francis Delattre soit achevé, mais ce n'est pas le cas partout ! Entre le vote de la commission départementale de coopération intercommunale et la décision du préfet, c'est en général très compliqué !

Les intérêts des maires des métropoles et de ceux des petites communes divergent. Ne sacrifions pas la ruralité dans cette réforme ! Le FPIC peut être injuste, mais attention aux résultats si on l'intègre dans le calcul de la DGF. Quant à la DSR, je doute en effet qu'il y ait véritablement 34 000 communes rurales en France.

Enfin, les petites communes devront être représentées dans le groupe de travail.

Je fais toute confiance aux responsables des groupes politiques pour parvenir à cet équilibre.

Vous avez abordé tous les sujets essentiels.

Comme l'ont dit Michel Bouvard et Yannick Botrel, un travail spécifique devra être réalisé sur les communes touristiques et sur le rapport entre la population et les dépenses. L'intercommunalité pourra sans doute améliorer les choses. Dans certaines communes - touristiques, mais aussi à Paris ou près du littoral - les habitants et les travailleurs saisonniers ne peuvent plus se loger sur place en raison de l'explosion du prix du foncier. Nous verrons si la DGF peut y apporter une réponse, même partielle. Mais certaines communes ne sont pas à plaindre, car elles touchent également plus de recettes, comme la taxe de séjour... Ce sujet dépasse celui de la DGF.

Nous avions tenté une simulation prenant en compte les charges et les besoins d'investissements, critères évoqués par Michel Bouvard, mais elle n'a pas fonctionné. Il faudra reprendre le travail.

Marc Laménie, l'effort fiscal et le potentiel financier étaient déjà pris en compte pour le calcul de la DSU, de la DSR et du FPIC. Un groupe de travail sur les départements s'est réuni sur le RSA, mais cela ne concerne pas la réforme de la DGF.

Comme l'a dit Vincent Delahaye, les différentiels de DGF sont de un à deux entre les communes et de un à onze pour les intercommunalités. Vous pouvez nous demander de travailler sur certains cas particuliers. L'intérêt du CIF était d'inciter à la mutualisation mais nous pourrions peut-être faire autrement.

Philippe Dallier, les cas de la MGP et de la métropole d'Aix-Marseille-Provence devront être examinés à part. Nous espérons pouvoir progresser. Pour Lyon, la fusion avec le département a permis de conclure un pacte financier global.

Dans la région parisienne, l'intercommunalité est une nouveauté : dans la première couronne parisienne, plusieurs communes, soudain, ne contribuent plus. L'amendement relatif à Sarcelles, Clichy-Montfermeil et d'autres communes, voté à l'unanimité à l'Assemblée nationale, a été censuré par le Conseil constitutionnel qui l'a considéré comme un cavalier. Je regrette cette saisine.

L'amendement était mal rédigé.

Il s'agissait de corriger des défauts pendant un an, afin d'attendre la réforme. En cas d'accord local, le problème ne se pose pas. En revanche, lorsque certaines communes refusent tout accord, le problème est aigu. Nous vous présenterons donc un texte prochainement pour régler ces cas particuliers, indépendamment de la réforme.

Oui, Jacques Genest, les intérêts divergent : dans les zones rurales, c'est la commune où se trouve l'école qui en supporte la charge. Il n'est pas question de renoncer à ces petites centralités. Alors que certaines communes rurales sans services, sans écoles, sans emprunts, peuvent se permettre d'imposer très peu leur population tout en entretenant leur bourg et leur voirie, d'autres ont une pression fiscale élevée et des charges d'emprunts plus importantes pour assurer des services : voilà le véritable sujet ! Il faudra ajuster cela.

François Marc, si nous n'avons pas touché au FPIC, c'est parce que la réforme de la DGF ne permet pas d'apporter une réponse parfaite. Mais si quelqu'un détient la solution, j'applaudirai. En fonction des typologies de communes, d'intercommunalités et d'ensembles territoriaux, le FPIC, la DSU et la DSR peuvent, dans certains cas, régler des problèmes. À vous de nous présenter d'autres solutions, si elles existent.

Madame la ministre, je vous remercie. Nos rapporteurs spéciaux s'attèleront à la tâche. Nous constituerons ce groupe de travail la semaine prochaine.

La réunion est levée à 18 h 50.