Nous examinons ce matin le rapport d'information sur la sécurité des sapeurs-pompiers de nos collègues Catherine Troendlé, qui préside le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires ; Patrick Kanner, qui a présidé le plus gros service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de France, celui du Nord ; et Loïc Hervé, notre rapporteur spécialiste des sapeurs-pompiers.

Public Sénat a diffusé ce matin un reportage sur une cérémonie de la Sainte-Barbe en Indre-et-Loire dans lequel on voit les sapeurs-pompiers quitter la cérémonie et tourner le dos aux élus. Ce sont des images étonnantes qui démontrent le profond mal-être de ce service public républicain.

Au mois de mars dernier, notre commission a examiné la proposition de loi relative à la sécurité des sapeurs-pompiers que j'avais déposée avec mes collègues du groupe socialiste et que notre rapporteur Loïc Hervé avait largement améliorée sur le plan juridique. Quelques mois après son adoption par le Sénat - malgré l'avis défavorable du Gouvernement - et la création de notre mission d'information, mes collègues rapporteurs et moi sommes heureux de vous présenter ce rapport que nous vous proposerons d'intituler « Violences contre les sapeurs-pompiers : 18 propositions pour que cesse l'inacceptable ». Nos forces républicaines de sécurité civile doivent être sanctuarisées, tout particulièrement s'agissant de leurs moyens. J'attire également votre attention sur la situation très dégradée des SDIS outre-mer.

Notre objectif était de porter un diagnostic sur les violences dont sont victimes les pompiers, afin d'en tirer des préconisations opérationnelles sur le volet pénal, la coordination des différentes forces de sécurité - bleu, blanc, rouge -, la formation, l'adaptation des matériels, les campagnes d'information, etc.

La présentation de notre rapport a été retardée de quelques semaines afin de tenir compte des mesures annoncées par le Gouvernement au Congrès national de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) qui s'est tenu à Vannes en septembre dernier. Ce faisant, le Gouvernement a voulu nous brûler la politesse, mais son plan regroupe une majorité d'actions déjà mises en oeuvre ou en passe de l'être. L'expérimentation des caméras-piétons, sa mesure phare, est issue d'une loi dont l'initiative revient à notre collègue Jean-Pierre Decool, datant de plus d'un an et dont le décret d'application a été publié plusieurs semaines avant cette annonce.

Pour débuter, voici le témoignage vidéo de Julien, jeune sapeur-pompier de 31 ans récemment agressé, que nous avons rencontré à Marseille en juillet dernier.

Le cas de Julien n'est pas isolé. Les violences subies par les sapeurs-pompiers sont de plus en plus nombreuses et de plus en plus graves.

Les agressions sont en augmentation constante : selon l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP), 2 813 agressions ont été déclarées en 2017, contre 2 280 en 2016, soit une augmentation de 23 %. Sur 10 000 interventions, six sapeurs-pompiers ont été agressés en 2017 contre cinq l'année précédente. Ce nombre a encore plus significativement augmenté en dix ans, avec 1 914 agressions de plus en 2017 qu'en 2008, soit une augmentation de 213 %. Les chiffres transmis par le ministère de l'intérieur pour les cinq premiers mois de l'année 2019 confirment cette augmentation tendancielle puisqu'ils sont supérieurs de 50 % à ceux relevés sur la même période en 2018.

Le Premier ministre a annoncé en octobre dernier la disparition de l'ONDRP ; or les notes annuelles de cet organisme constituent une banque de données homogènes indispensable pour dégager des tendances de fond : nous regrettons donc vivement cette disparition.

Les sapeurs-pompiers sont confrontés à des formes de violence de plus en plus brutales. Il n'est plus aujourd'hui uniquement question d'outrages, mais « de véritables guets-apens : jets de pierre, de cocktails Molotov ou de parpaings, agressions à l'arme blanche ou encore attaques et destructions de véhicules et de centres de secours », comme le souligne la FNSPF que nous avons entendue. Les actes ayant pour finalité de blesser ou tuer des pompiers sont malheureusement nombreux. Plusieurs exemples récents l'illustrent : en octobre dernier, à Champigny-sur-Marne, des sapeurs-pompiers ont fait l'objet d'un guet-apens organisé par une quinzaine de personnes qui ont procédé à des tirs de mortiers et de feux d'artifice, et qui s'apprêtaient à faire usage de cocktails Molotov ; des faits similaires ont été relevés à Toulouse, en mai dernier, avec la découverte d'une bonbonne de gaz attachée à un scooter à côté d'une poubelle volontairement enflammée.

Les sapeurs-pompiers sont en souffrance depuis de nombreuses années. Nous connaissons leurs revendications et leur colère. Néanmoins, je n'accepte pas que des sapeurs-pompiers professionnels tournent le dos aux élus comme ils l'ont fait en Indre-et-Loire, alors que nous travaillons tous ensemble pour améliorer leurs conditions de travail !

Les pompiers sont devenus les victimes collatérales des conditions sanitaires ou sociales dégradées de leur milieu d'intervention. La sécurité civile est, au fil des années, devenue le palliatif universel au recul des différents services publics. Comme le révélait déjà le rapport de 2016 dont j'ai été rapporteur avec Pierre-Yves Collombat, le secours d'urgence aux personnes a explosé au détriment des missions traditionnelles des sapeurs-pompiers telles que la lutte contre les incendies et les feux de forêt. En 1998, les sapeurs-pompiers sont intervenus 3,5 millions de fois, dont 50 % au titre du secours d'urgence aux personnes. En 2018, le nombre d'interventions est passé à 4,6 millions, dont 84 % pour les secours d'urgence aux personnes.

Cette mutation de la mission des sapeurs-pompiers est le principal vecteur de l'insécurité dont ils sont victimes pour deux raisons majeures.

La première est qu'ils ne disposent d'aucun fichier leur permettant d'identifier les personnes souffrant de pathologies psychiatriques avant une intervention. Le décès du sapeur-pompier Geoffroy Henry survenu le 4 septembre 2018, poignardé par un homme atteint de schizophrénie auquel il était venu porter secours, est emblématique.

La seconde est qu'ils effectuent des interventions qui relèvent souvent des urgences psychiatriques. C'est le brouillage des compétences entre le 15 et le 18 que nous dénonçons depuis 2016. Et les pompiers interviennent trop souvent pour gérer des individus en très grande détresse sociale ou précarité, parce qu'aucun autre service public ne souhaite prendre en charge ces personnes.

Les conséquences de ces agressions sont multiples. La première est un risque pour les futures vocations de sapeurs-pompiers, notamment volontaires. La seconde est la formation d'une véritable bulle de détresse psychologique chez les pompiers : comment supporter d'être agressé alors que l'on a choisi de consacrer sa carrière professionnelle ou son temps libre à porter secours à son prochain ?

La situation de la psychiatrie en France n'est plus un simple problème, c'est un véritable danger pour notre société : on ferme les hôpitaux psychiatriques, mais on n'accompagne pas les malades ! Les sapeurs-pompiers sont les premiers à intervenir en cas de délire sur la voie publique ou à domicile.

Nos principales propositions sont classées en trois catégories : celles qui permettent d'agir en amont pour éviter les violences ; celles qui permettent d'agir pendant l'agression pour en limiter les effets ; et enfin celles qui viennent après, pour sanctionner les violences et en réparer les conséquences.

Une de nos principales propositions pour agir en amont de l'agression est la réalisation d'une campagne audiovisuelle de sensibilisation. Les violences commises sur les sapeurs-pompiers sont souvent mal connues du grand public et les agresseurs n'ont pas toujours conscience de l'extrême gravité de leurs actes. Une grande campagne de prévention audiovisuelle permettrait de sensibiliser la population, de lutter contre la banalisation et de rappeler le rôle fondamental des sapeurs-pompiers dans notre société. Dès 2018, la FNSPF avait d'ailleurs pris l'initiative d'une campagne sur les réseaux sociaux avec le slogan #TouchePasÀMonPompier.

Le plan d'action contre les violences commises contre les sapeurs-pompiers annoncé par le ministre de l'intérieur au mois de septembre 2019 comporte une campagne de sensibilisation qui devrait être mise en oeuvre d'ici à la fin de l'année. Mais attention à ne pas faire une campagne-choc comme celles réalisées pour la sécurité routière : un ton outrancier ou caricatural risquerait de décourager les vocations et rendrait l'engagement insupportable pour les proches. Sans minimiser les faits, il faudra trouver le ton juste.

S'agissant des propositions visant à diminuer les effets des violences lorsqu'elles surviennent, lors de nos travaux, une demande récurrente a concerné l'adaptation des équipements au nouveau contexte d'intervention. Il s'agit principalement de vitrages feuilletés pour les véhicules et de gilets pare-lames.

Comme je le demandais au ministre de l'intérieur il y a deux semaines lors de l'examen, en séance publique, des crédits du programme « Sécurité civile », l'État doit soutenir financièrement les SDIS pour l'acquisition de ces matériels. Ce financement pourrait être pris en charge via la dotation de soutien aux investissements structurants des SDIS qui ne cesse de se réduire depuis 2017.

En 2016, la réforme de la prestation de fidélisation et de reconnaissance versée aux sapeurs-pompiers volontaires a permis à l'État de réaliser une économie de l'ordre de 30 millions d'euros par an. L'État s'était alors engagé à soutenir les investissements structurants des SDIS par une dotation abondée à due concurrence, mais cet engagement n'a tenu qu'un an et la différence entre les économies réalisées et les montants reversés aux SDIS atteint aujourd'hui 60 millions d'euros : c'est un véritable hold-up ! Ces économies doivent revenir aux SDIS pour y être prioritairement fléchées vers l'acquisition de matériels de sécurité.

Nous devons recoordonner les forces « bleu, blanc, rouge » afin de sécuriser le champ opérationnel des sapeurs-pompiers. Le brouillage des compétences entre les services du 15 et du 18 concourt à la surchauffe opérationnelle des SDIS et nuit à la sécurité des sapeurs-pompiers. Dans un rapport de mars dernier, la Cour des comptes a appelé de ses voeux la clarification des compétences respectives des services de santé et de la sécurité civile. Nous soutenons cette démarche qui nécessitera d'évaluer la pertinence actuelle de la ligne de partage entre les interventions des SDIS et celles des services d'aide médicale urgente (SAMU). Cette clarification est aussi une condition nécessaire à la montée en puissance des plateformes uniques de réception des appels d'urgence voulues par le Président de la République. À quoi bon regrouper des services au sein d'une même structure si aucune règle claire ne permet d'identifier qui doit agir ? Les quelques centres communs d'appels déjà mis en place dans certains départements, en Haute-Savoie par exemple, font leurs preuves. Plus nombreux - comme la commission des lois le recommande depuis 2016 -, ils permettraient un meilleur partage de l'information sur la dangerosité de certaines personnes du fait d'antécédents psychiatriques, sans porter atteinte au secret médical.

Enfin, nous souhaitons que les pompiers agressés puissent bénéficier de la protection fonctionnelle que la loi leur accorde, mais également de l'assistance juridique de leur SDIS. Le dépôt de plainte du sapeur-pompier agressé doit être facilité - c'était le sens de la proposition de loi que j'avais déposée - et en cas d'absence de dépôt de plainte par la victime - souvent par crainte de représailles -, le SDIS ou son directeur doit systématiquement saisir la justice.

Je vous remercie. Je veux relayer votre inquiétude sur l'avenir de l'ONDRP : pour traiter un phénomène, nous avons besoin de données objectives. Vos propositions sont de natures très diverses - sur la sensibilisation, sur les équipements, sur la coordination des forces « bleu, blanc, rouge » et les plateformes uniques d'appels, sur la question des plaintes, etc. C'est un rapport extrêmement riche et complet.

Je suis touchée de voir à quel point les pompiers sont victimes. Mais supprimer le thermomètre qu'est l'ONDRP n'est pas la solution !

La montée des questions psychiatriques est une évidence : à Roubaix, les hôpitaux sont confrontés à des situations de violences extraordinaires. Comment voulez-vous faire avec seulement deux infirmiers psychiatriques à l'hôpital de nuit pour gérer les situations de violence à l'intérieur de l'établissement ?

Bien souvent, dans les situations de violence sur enfant, la police laisse les pompiers intervenir, car ils interviennent dans les familles avec plus de délicatesse ; mais c'est extrêmement difficile pour les pompiers !

Je me demande s'il ne faudrait pas changer la couleur du véhicule : le blanc conférerait un caractère plus médical. Dans les quartiers difficiles, on constate une réaction hostile à l'égard de tout ce qui est bleu, blanc ou rouge. Certaines émissions de télévision ont eu des effets dévastateurs sur les pompiers, car elles ont encouragé la population à se tourner vers eux, dans les quartiers difficiles, en cas de désertification médicale, de fermeture de la maternité de proximité, etc.

Ce constat est globalement très noir, mais nous aurions besoin d'une évaluation département par département, car les situations sont certainement très diverses entre le Cantal, l'Aveyron ou les Bouches-du-Rhône. J'approuve les propos de Patrick Kanner au sujet d'une campagne de sensibilisation qui pourrait avoir pour effet de décourager les vocations.

Le financement des SDIS est assuré pour moitié par le département et pour l'autre moitié par les autres collectivités territoriales. Je ne verrais que des avantages à ce que l'État participe au financement des gilets pare-lames.

Vous trouverez dans le rapport un état des lieux région par région. Les SDIS prennent en charge des dépenses qui traditionnellement relèvent de l'assurance maladie ou du ministère de la santé : la protection des sapeurs-pompiers devrait être assurée par l'État.

Les pompiers sont soit des agents de la fonction publique territoriale, soit des militaires ; ils sont financés par les collectivités territoriales, mais dirigés au plan opérationnel par le préfet ; ils sont soit volontaires soit professionnels ; leur mission initiale était la lutte contre les incendies, aujourd'hui ces missions se sont diversifiées - et la lutte contre les incendies ne représente plus que 10 % de leurs interventions. Tout cela rend confuse notre lecture de leur action et nourrit le malaise des pompiers. Il faudrait clarifier leur statut. Je suis un fervent partisan des pompiers volontaires : c'est l'un des derniers lieux où l'on peut donner de son temps au service de l'intérêt général.

Je remercie les rapporteurs d'avoir mis en lumière cette importante question. Faut-il rénover le statut des pompiers ?

Comme l'a dit le jeune sapeur-pompier qui s'exprimait dans la vidéo, le métier a changé : si l'on en prend acte, il faut former différemment, notamment à la résistance aux agressions, comme pour les métiers sociaux.

Faut-il différencier entre le rural et l'urbain ? Je viens d'un département qui allie le très rural et le très urbain ; or je vois aussi monter les agressions dans le rural, en particulier lorsque les sapeurs-pompiers pallient la désertification du service public et notamment l'absence de service pour accompagner les personnes en difficultés psychiatriques.

Je m'associe aux louanges adressées à ce rapport, qui fait le tour d'une question à la fois complexe, délicate et à ce stade sans solution.

Nous assistons à une nouvelle manifestation du délitement social qui s'installe dans notre beau pays depuis des années, et qui résulte notamment de l'abandon par l'État de son rôle de garant de la cohésion sociale. Dussé-je faire le cuistre, cela me rappelle ce que disait Platon de l'art royal, l'art politique : l'homme politique est comme le tisserand qui associe des fils de couleurs et de natures différentes. Mais aujourd'hui, l'art politique, c'est d'être un « manager », avec les résultats que l'on connaît !

L'État a abandonné son rôle : les pompiers assurent, sur financement territorial, des missions qui relèvent de ministères, en particulier celui de la santé. On réduit le budget de la santé et on demande aux collectivités territoriales et aux pompiers de faire le boulot ! Et sur les maintiens de l'ordre, on les envoie à l'avant prendre la première volée de cailloux ! Dans le cas des guets-apens, je m'étonne du peu de suites judiciaires : on ne me fera pas croire qu'on ne sait pas qui fait ça !

Il ne faut pas se lasser de répéter ces vérités : les murs de Jéricho ont bien fini par tomber !

Je tiens à remercier nos trois rapporteurs pour ce précieux travail.

Aux différentes cérémonies de pompiers auxquelles j'assiste, je rappelle toujours qu'il est inadmissible que ces hommes et ces femmes qui prêtent secours soient agressés. Qu'un camion de pompiers soit caillassé est en train de devenir banal ! Il y a là quelque chose de détraqué dans notre société et la réponse s'appelle Justice, avec des peines exemplaires, connues et dissuasives.

Dans leur proposition n° 8, nos rapporteurs préconisent de « réexaminer le partage des compétences de la sécurité civile et des services de santé ». Qu'entendent-ils par là ?

Agresser un pompier devient banal. La réponse de la justice devrait être plus forte, avec éventuellement le recours à des travaux d'intérêt général. Aujourd'hui, nous ne sommes pas à la hauteur.

En milieu rural, la situation n'est pas tout à fait la même : dans le nord du Cantal, la population est très reconnaissante aux pompiers qui jouent un rôle essentiel en matière sanitaire, notamment pour les urgences médicales ou les accouchements. Mais l'État devrait financer ces missions, car les sapeurs-pompiers déchargent les hôpitaux ! En revanche, à Aurillac, on sent poindre une certaine violence, car nous manquons de psychiatres à l'hôpital et les malades ne sont plus suivis.

Les atteintes verbales ont très fortement augmenté, même si elles sont difficilement comptabilisables et sanctionnables. Les pompiers n'ont pas été formés pour faire face aux nouvelles situations qu'ils rencontrent, c'est un problème tant pour eux que pour les personnes secourues. Dans le Tarn-et-Garonne, l'expérimentation de la plateforme commune aux 15, 18 et 115, regroupe les services de santé, les pompiers et les services sociaux. En six mois, elle a permis de casser l'augmentation naturelle des interventions par une meilleure coordination des flux d'appels, car on ne met pas dans la même file d'attente la grippe et l'arrêt cardiaque. Cette expérimentation est peut-être une préfiguration d'un numéro unique que la FNSPF attend depuis longtemps. Le pacte de refondation des urgences de Mme Agnès Buzyn semble également aller dans cette voie.

Nous aurions besoin d'une campagne d'information et d'instruction civique sur les missions premières des pompiers, car aujourd'hui ils sont appelés pour tout et n'importe quoi, et surtout des bricoles !

Nous partageons tous cette recommandation.

Les délinquants et les voyous qui attaquent pompiers, policiers et élus sont dans une situation d'impunité. Il faut des sanctions exemplaires. C'est aussi une question d'éducation au respect : il y a des défaillances éducatives.

L'urgence psychiatrique est très difficile à gérer et nos rapporteurs nous font une proposition très intéressante.

Le naufrage de la psychiatrie en France est un problème aigu. Il y a eu cet assassinat de 2018 et nos sapeurs-pompiers ne sont malheureusement pas toujours formés à gérer ces personnes malades.

Beaucoup de vos questions trouveront réponse dans notre rapport d'information. Le champ de vos douze interventions est vaste - de la couleur des camions à la politique éducative du pays - et elles nous confortent sur l'axe choisi pour notre travail. Nous faisons un travail de lanceur d'alerte, mais ne prétendons pas tout régler. Nous voulons dire aux sapeurs-pompiers que nous les avons compris et souhaitons que les pouvoirs publics se réorganisent pour répondre à leurs préoccupations. La réforme qui a confié la gestion des SDIS au département était une bonne réforme, car elle a considérablement amélioré les moyens des sapeurs-pompiers : le SDIS du Nord, que j'ai eu l'honneur de présider, compte 7 000 collaborateurs, parfois mieux équipés que nos militaires !

Les émissions télévisées ont permis de sensibiliser les jeunes des quartiers à l'importance des missions des sapeurs-pompiers. Depuis, on constate que ces jeunes s'engagent dans les jeunes sapeurs-pompiers (JSP) de leur SDIS.

Un paragraphe de notre rapport est spécifiquement consacré aux cadets du bataillon de marins-pompiers de Marseille.

Nous avons décliné les taux d'agression par région. D'après les éléments que nous a transmis l'ONDRP, la Nouvelle-Aquitaine et la Bourgogne-Franche-Comté connaissent les plus forts taux d'agression. Ceux-ci ne sont toutefois pas très fiables, car ils se fondent sur les déclarations des victimes. Or, dans de nombreux cas, les sapeurs-pompiers victimes ne déclarent pas leur agression.

Ces chiffres montrent également qu'il n'y a pas de corrélation entre le taux d'agression et le milieu rural, rurbain ou urbain. Les taux d'agression en Nouvelle-Aquitaine et en Bourgogne-Franche-Comté sont très élevés alors que ce sont des régions largement rurales. Dans leur immense majorité, les Français aiment les pompiers et les respectent.

Les différents statuts qui cohabitent au sein des sapeurs-pompiers fonctionnent plutôt bien : je ne suis pas favorable à l'édiction d'un nouveau statut global. En revanche, les psychologues qui interviennent dans les SDIS et qui sont, le plus souvent, des volontaires-experts auraient besoin d'un statut ad hoc et d'être plus nombreux par SDIS.

Dans notre proposition n° 6, nous préconisons des formations spécifiques anti-agressions, mais les sapeurs-pompiers ne les souhaitent pas toujours. Pour eux, l'intervention sur des violences relève des forces de l'ordre.

Nous ne l'avons pas évoqué dans le rapport, mais il est bien évidemment hors de question d'armer les sapeurs-pompiers.

Laissons le statut tel qu'il est, mais clarifions les missions des uns et des autres. Il faut tout remettre à plat. Mais, bien souvent, nous ne réussissons à mettre tous les acteurs autour de la table, y compris les ministères de l'intérieur et de la santé, que dans des contextes de crise. Ce fut le cas pour les carences ambulancières : les SDIS sont désormais remboursés à hauteur de 117 euros - alors que le coût réel de leur intervention est de l'ordre de 400 euros -, mais j'ai appris récemment qu'ils doivent parfois intenter des recours contre l'agence régionale de santé (ARS) pour être payés par l'hôpital !

Le caillassage des véhicules devient malheureusement banal. Il faut désormais des vitres feuilletées, des tôles plus épaisses, etc. La justice doit taper fort, mais il faut aussi que les pompiers portent plainte.

Je continue de le dire : les sapeurs-pompiers sont malheureusement le dernier service public de santé de proximité. Les agressions en ville sont les plus spectaculaires et les plus médiatisées, mais les agressions au quotidien sont partout : les problèmes d'alcool, de stupéfiants et de psychiatrie concernent aussi le milieu rural.

Nous sommes tous favorables à un numéro unique d'appel et la FNSPF le réclame aussi depuis des années. Mais l'Intérieur et la Santé ne réussissent pas à se mettre d'accord...

C'est au Premier ministre d'arbitrer ! Mais à quoi sert-il ?

Il est important de disposer de remontées précises département par département, pour avoir une évaluation fine et mettre en place des actions ciblées.

Nous sommes saisis d'un projet de loi et d'un projet de loi organique qui abordent deux sujets : le mandat des membres de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) et le contrôle, par les commissions parlementaires, des nominations du Président de la République.

Le Gouvernement présente ces textes comme un travail d'actualisation, voire de coordination, mais le diable se cache dans les détails et certaines maladresses devront être corrigées.

Le premier point pose peu de difficultés : le Gouvernement souhaite prolonger le mandat de six membres de la HADOPI pour une durée d'un an ou six mois. En effet, il ne souhaite pas nommer de nouveaux membres alors que la Haute autorité devrait fusionner avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) au 25 janvier 2021. Le Gouvernement souhaite également que l'actuel président de la HADOPI continue son travail de préfiguration pour bien préparer cette fusion. J'ai consulté de manière informelle Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, qui n'y voit pas d'opposition.

Créée par la révision constitutionnelle de 2008, la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution permet au Parlement de s'opposer à une nomination par le Président de la République lorsque l'addition des votes négatifs dans les commissions compétentes représente, au total, au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés. Cette procédure concerne aujourd'hui 54 emplois qui présentent une importance particulière pour les droits et libertés ou pour la vie économique et sociale de la Nation.

Comme l'avait souligné en son temps notre ancien président Jean-Jacques Hyest, cette procédure permet d'écarter des candidatures de complaisance et de renforcer la transparence des nominations, notamment grâce à l'audition des candidats pressentis.

Depuis 2011, le Parlement s'est exprimé à 109 reprises sur des nominations envisagées par le Président de la République. Il n'a jamais mis en oeuvre son pouvoir de veto, ce qui a d'ailleurs conduit le groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle à proposer une modification des règles de blocage. À cinq reprises, l'une des commissions compétentes a toutefois formulé un avis négatif, marquant son désaccord sur le projet de nomination.

Avec ces deux projets de loi, le Gouvernement propose d'actualiser la liste des nominations soumises à l'avis préalable des commissions parlementaires.

Certaines dispositions ne soulèvent aucune difficulté, notamment pour changer le nom de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) devenue l'Autorité nationale des jeux, ou celui de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) devenue l'Autorité de régulation des transports (ART). Je vous proposerai de poursuivre cet effort de coordination, notamment en actualisant le nom de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP).

Le Gouvernement propose également de supprimer le poste de président-directeur général de la Française des jeux (FDJ) de la liste des emplois du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Nous gardons tous en mémoire l'opposition qu'avait exprimée le Sénat sur le projet de privatisation de cette société. Il s'agit toutefois, en l'espèce, de tirer les conséquences juridiques de ce processus. Depuis novembre dernier, le capital de la FDJ appartient en majorité au secteur privé ; son président-directeur général ne peut donc plus être nommé par le Président de la République.

Derrière ces aspects techniques, les textes du Gouvernement soulèvent des problèmes de méthode et de fond, qui dépassent le simple exercice de toilettage.

Sur le plan de la méthode, nous sommes invités à tirer les conséquences de trois ordonnances qui n'ont pas encore été ratifiées, sur des sujets aussi importants que la police des jeux ou l'organisation du réseau de transport. Alors qu'elle réorganise entièrement la SNCF, l'ordonnance du 3 juin 2019 n'a toujours pas été ratifiée, plus de six mois après sa publication. Interrogé à ce sujet, le Gouvernement n'envisage aucun calendrier de ratification, ce qui me semble contraire à l'esprit de l'article 38 de la Constitution.

Sur le fond, les textes du Gouvernement conduiraient à un recul, même léger, du contrôle parlementaire sur les nominations aux emplois publics. Au total, 51 emplois resteraient soumis à l'avis préalable des commissions compétentes, contre 54 aujourd'hui. Cette évolution irait à rebours des efforts fournis depuis 2009 pour renforcer cette procédure de contrôle et élargir son périmètre.

Ce recul concernerait tout particulièrement les dirigeants de la SNCF. Je remercie d'ailleurs la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et son rapporteur, Didier Mandelli, de s'être saisis aussi rapidement de ce dossier. Un seul dirigeant de la SNCF, le directeur général de la société mère, serait soumis à l'article 13 de la Constitution, contre trois dirigeants aujourd'hui. Le Parlement perdrait tout droit de regard sur la gouvernance du gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire, SNCF Réseau. Ce serait une première depuis la création de notre procédure de contrôle en 2010 !

Ce recul paraît d'autant plus malvenu dans un contexte d'ouverture à la concurrence du secteur ferroviaire. SNCF Réseau doit, au contraire, bénéficier de garanties suffisantes d'indépendance pour éviter toute discrimination entre les entreprises de transport, dont SNCF Voyageurs. Lors de son audition, le président de l'Autorité de régulation des transports a d'ailleurs confirmé que l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution permettrait d'accroître l'indépendance et la légitimité des dirigeants de SNCF Réseau. La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable fera des propositions en ce sens et je lui apporterai mon soutien, sans aucune réserve.

Je vous proposerai d'ajouter le président de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) à la liste des emplois et fonctions pour lesquels le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis des commissions parlementaires. Je remercie d'ailleurs Jean-Yves Leconte, qui a déposé un amendement identique. Le Sénat avait déjà adopté une telle disposition en 2017, à l'initiative de notre ancien collège Jacques Mézard. Elle me semble encore plus légitime aujourd'hui.

La CADA joue, en effet, un rôle essentiel dans la garantie, donnée à chaque citoyen, d'accéder aux documents administratifs. La loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique a même étendu ses missions, qui couvrent désormais la publication en open data des documents administratifs et la réutilisation d'informations publiques.

Aujourd'hui, la CADA rencontre d'importantes difficultés pour faire face au volume et à la complexité des demandes qu'elle reçoit. En 2018, elle a été saisie de 5 867 demandes d'avis. En moyenne, chaque dossier a été traité en 128 jours, alors que la loi prévoit un délai théorique de 30 jours. Le stock d'affaires s'élève à 1 800 dossiers, ce qui correspond à environ quatre mois d'activité pour la commission. De l'aveu même de son président, la CADA ne peut pas continuer ainsi... Je vous propose, mes chers collègues, d'interpeller le Gouvernement en séance sur ce sujet majeur et de l'interroger sur les réponses qu'il compte apporter.

Enfin, je soutiendrai l'initiative de Jean-Yves Leconte, qui souhaite ajouter le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) à la liste des emplois concernés par cette procédure de contrôle.

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'est saisie pour avis en raison des dispositions relatives à la nomination des dirigeants de la SNCF dans l'architecture qu'elle adoptera au 1er janvier 2020.

La loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire prévoit, en effet, une importante évolution de la gouvernance de la SNCF, qui passera du statut de groupe public ferroviaire constitué d'établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) au statut de groupe public unifié constitué de sociétés anonymes. Les dispositions relatives à la nouvelle gouvernance du groupe ont été précisées dans une ordonnance de juin 2019, qui n'a pas été ratifiée par le Parlement et qui fait, par ailleurs, l'objet de sérieuses réserves. Je constate donc qu'il nous est aujourd'hui demandé de nous prononcer sur des textes entérinant des choix sur lesquels nous n'avons pas eu l'occasion de débattre !

Outre cette méthode discutable, les projets de loi conduisent à un affaiblissement du contrôle parlementaire sur la nomination des dirigeants du groupe SNCF, que la seule transformation de la gouvernance ne saurait justifier. Au contraire, dans la perspective de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire national de voyageurs, et alors que de vives inquiétudes sont exprimées par le régulateur et les nouveaux entrants quant à l'indépendance du gestionnaire de l'infrastructure, il est indispensable de contrôler la nomination des dirigeants du groupe. C'est pourquoi, en raison du rôle central joué par SNCF Réseau dans la gouvernance du groupe, et a fortiori dans la vie économique et sociale de la Nation, notre commission souhaite maintenir l'audition de son dirigeant, qui est prévue depuis 2010 et a été réaffirmée en 2014.

En outre, étant donné, d'une part, la possibilité laissée au conseil d'administration de la société mère et de la filiale SNCF Réseau de dissocier la direction générale de la présidence du conseil d'administration et, d'autre part, le rôle important que jouera le président du conseil d'administration dans chacune de ces sociétés, notre commission a souhaité soumettre ces nominations à l'avis préalable des commissions parlementaires.

Nous constatons que les avis de nos rapporteurs convergent, ce qui est heureux !

Un problème chronologique se présente ici. En effet, on nous demande de nous prononcer sur un projet de loi organique et un projet de loi prenant en compte des ordonnances qui n'ont pas encore été ratifiées.

De même, on préempte la fusion entre le CSA et la HADOPI en allongeant le mandat de six membres de cette dernière. En effet, la fusion est programmée pour 2021, mais n'a pas encore été votée par le Parlement. Nous pouvons, comme l'a fait le rapporteur, exprimer certaines réserves quant à la méthode employée par le Gouvernement !

Toutefois, il peut sembler utile de mobiliser ce véhicule législatif pour adapter la liste des emplois soumis au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Nous nous proposons d'ailleurs d'y ajouter le président de la CADA et le directeur général de l'OFII. Mais je pense que ce véhicule n'est pas arrivé au bon moment.

Je ne ferai pas de difficulté sur les mesures de coordination ni sur le point de principe soulevé par le rapporteur concernant le fait que nous tirons les conséquences d'ordonnances n'ayant pas encore été ratifiées. Je comprends ce raisonnement politique. Cependant, en droit, les ordonnances ont un effet, même s'il s'agit d'un effet de nature administrative, avant leur ratification. Je ne suis donc pas choqué que nous soyons amenés à procéder à une coordination par rapport à des ordonnances non ratifiées.

Je ne ferai pas un « totem » particulier du nombre de désignations soumises au contrôle du Parlement. En revanche, les observations qui viennent d'être formulées par notre rapporteur et par le rapporteur pour avis sur la « constellation » SNCF me semblent pertinentes, tout comme l'amendement suggéré pour la CADA. Reste la question de l'OFII. Ajouter le directeur général de cette structure à la liste des emplois concernés par la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution me paraît souhaitable.

Enfin, les dispositions présentées dans les projets de loi sont extrêmement limitées, et ne remettent pas en cause le sujet important de l'effort de rationalisation de nos agences et de nos autorités administratives indépendantes.

Sous ces quelques réserves, et en tenant compte des amendements qui nous sont proposés, ces dispositions ne me semblent pas poser de difficulté.

Je partage les sentiments de notre rapporteur. Alors que la tendance est plutôt à essayer de contrôler un peu ce que fait le pouvoir unique qu'est l'Élysée dans notre beau pays, ce retour en arrière est pour le moins fâcheux ! Les amendements proposés vont donc dans le bon sens.

À l'époque où j'ai siégé à la CADA, j'ai constaté que de nombreuses demandes, parfaitement fondées, émanaient de conseillers municipaux et portaient sur des affaires complètement loufoques. Plusieurs maires se comportent comme des tyrans et ne donnent pas à leur opposition les informations les plus élémentaires.

J'essaie donc de faire mûrir l'idée selon laquelle un statut de l'opposition dans les conseils municipaux ou un certain nombre de règles concernant ce que l'on doit aux oppositions aideraient à supprimer une partie importante du travail de la CADA.

Il faut être rigoureux concernant la HADOPI. Voter quelque chose pour mettre en oeuvre un projet de loi qui n'est pas encore adopté semble un peu étonnant. Sur le plan du droit, comment pouvons-nous préjuger de l'adoption d'un texte ? Je trouve qu'il serait de bonne méthode d'attendre qu'un texte soit adopté avant d'en tirer les conséquences.

Par ailleurs, tous les gouvernements ont fait appel aux ordonnances depuis le général de Gaulle. Les ordonnances peuvent avoir une utilité. Mais ne renonçons pas, nous parlementaires, à la ratification ! Ne considérons pas que l'absence de ratification ou sa réalisation revient au même. Nous devons faire preuve d'une grande exigence sur ce point.

Je partage le point de vue de Pierre-Yves Collombat. Il est très important de fixer des règles, un statut, et des garanties pour l'opposition au conseil municipal. Nous avons un mode de scrutin à tendance majoritaire comportant une dose de proportionnelle, mais cette dernière ne sert à rien si le maire a tous les pouvoirs.

Sous le précédent mandat municipal, le maire de mon chef-lieu de canton est resté quatre ans en minorité dans son conseil municipal. Les demandes de réunion du conseil municipal étaient toutes envoyées au tribunal administratif et mettaient deux à trois ans à être traitées. Nous ne pouvons continuer ainsi. De même, en tant que conseiller municipal à Metz, j'avais fait annuler 180 délibérations en plusieurs recours, dont le vote du budget. Mais j'ai gagné au bout de deux ans ! Cela n'a servi à rien.

L'intérêt d'avoir une petite dose de proportionnelle, comme c'est le cas actuellement...

Pardon, monsieur Masson. Je ne suis pas sûre que nous soyons dans le sujet...

Je le signale quand même, car je pense que ce serait utile de renforcer les droits de l'opposition.

Depuis la loi du 17 juillet 1978, nous assistons à une explosion du nombre de demandes déposées auprès de la CADA. La loi pour une République numérique du 7 octobre 2016 a peut-être renforcé ce phénomène. Le nombre de demandes est considérable et risque de continuer à augmenter. De plus, le délai de jugement a atteint 128 jours pour un délai légal de 30 jours. Compte tenu du délai de réponse de l'administration (deux mois), un délai total de six mois s'applique donc entre le dépôt de la demande et l'obtention potentielle du document souhaité.

Cela pose un problème du point de vue du citoyen, mais également du point de vue des élus de l'opposition. Il existe des droits des minorités, dans les assemblées communales notamment. Or le délai de traitement des demandes déposées auprès de la CADA ne constitue pas un facteur favorable à la transparence et à la vie démocratique locale. En certains cas, le temps de réponse est délibérément orchestré de telle sorte que les affaires traînent en longueur, ce qui nuit au débat démocratique.

Si l'on poursuit dans cette voie, je me demande si cela ne risque pas de dénaturer complètement le principe initial de transparence. Attendre trois à six mois pour obtenir un document existant et communicable pose en effet problème. En revanche, l'administration suit, dans la grande majorité des cas, l'avis de la CADA. Cette commission se montre donc efficace pour contrôler le respect du droit à la transparence.

Conformément aux recommandations faites par le président du Sénat à la suite de la réunion de la conférence des présidents de février 2019, il nous appartient, au moment où nous établissons le texte de la commission, de déterminer son périmètre afin que nos collègues sachent à quoi s'en tenir lorsqu'ils prépareront leurs amendements de séance.

En l'occurrence, le projet de loi organique et le projet de loi, tels que déposés sur le bureau du Sénat le 13 novembre dernier, concernent la liste des nominations du Président de la République soumises à l'avis préalable des commissions parlementaires ainsi que la procédure applicable à ces nominations. Ils portent également sur la gouvernance des organismes concernés et de la HADOPI.

En conséquence, les amendements n'ayant aucun lien, même indirect, avec les dispositions que je viens de décrire devront être considérés comme des « cavaliers ».

Cela signifie-t-il que nous pouvons étendre la liste des emplois soumis au contrôle parlementaire ?

Oui, comme je vais le proposer pour le président de la CADA !

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

Mon amendement COM-3 est un amendement de coordination, qui actualise le nom de l'ARCEP, devenue l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse.

L'amendement COM-3 est adopté.

Les amendements identiques COM-4 et COM-2 ajoutent le président de la CADA à la liste des emplois soumis au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Les amendements identiques COM-4 et COM-2 sont adoptés.

L'amendement COM-1 rectifié de Jean-Yves Leconte ajoute le directeur général de l'OFII à la liste des emplois soumis au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Je propose un avis favorable, car l'OFII joue un rôle croissant pour les droits des étrangers. Il est notamment responsable de l'hébergement des demandeurs d'asile, avec une possibilité d'hébergement directif, du versement de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) et de la procédure dite des « étrangers malades ».

L'amendement COM-1 rectifié est adopté.

Mon amendement COM-5 est un amendement de coordination, qui adapte la dénomination de la Banque publique d'investissement (BPI) afin de tirer les conséquences de la loi dite « Macron » du 6 août 2015.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'amendement COM-6 vise à inscrire les fonctions de président du conseil d'administration de la SNCF ainsi que de président du conseil d'administration et de directeur général de SNCF Réseau parmi les fonctions soumises à la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Avis favorable à cet amendement de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

SNCF Réseau a pris la suite de Réseau ferré de France (RFF), dont le président était nommé selon la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, passant par l'avis des commissions compétentes du Parlement. La SNCF s'est réorganisée ; RFF n'existe plus. Nous voulons cependant maintenir l'avis des commissions du Parlement sur cette nomination, car, si la structure juridique a changé, l'organisme fonctionne toujours. Son importance pour la vie économique et sociale de la Nation justifie un contrôle parlementaire.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-1 de Jean-Yves Leconte propose de supprimer la préservation du secret professionnel lors des auditions organisées au titre du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. J'en comprends la logique. Cet amendement mériterait toutefois d'être replacé dans une réflexion plus globale sur le contrôle parlementaire. Je rappelle que le secret professionnel est également opposable aux commissions d'enquête. Ces dernières peuvent se réunir à huis clos pour lever le secret professionnel. Ce n'est pas le cas des auditions dites de « l'article 13 ». Je propose un avis défavorable.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

L'amendement COM-2 rejoint le précédent.

J'ai été plusieurs fois choqué des réponses que nous avons obtenues lors de l'audition des candidats pressentis, qui se réfugiaient derrière un « droit de réserve » sur ce qu'elles feraient une fois désignées. Cela ne me semble pas compatible avec l'exercice même de cette audition et l'avis que les commissions parlementaires doivent rendre. Nous devons être capables de connaître les engagements des candidats pressentis, car nous sommes là pour contrôler les modalités de leurs actions et leurs intentions.

Cet amendement précise qu'il n'existe pas de « droit de réserve » devant les commissions parlementaires en ce qui concerne des fonctions qui seront exercées dans le futur.

Bien qu'elles soient en place depuis 2008, ces auditions devant nos commissions sont souvent davantage des conversations inspirées que de réelles procédures de confirmation de nomination.

Je ne peux qu'être en désaccord avec ces propos. Si l'on suivait ce raisonnement, cela signifierait qu'un candidat pourrait recevoir l'approbation du Parlement pour sa nomination en fonction d'une déclaration d'intention quant au fond de l'action qu'il mènera dans cette fonction. Par définition, si nous faisons appel au Parlement pour se prononcer sur ces nominations, c'est parce qu'il s'agit d'une garantie d'indépendance de la personne. Or si nous suivions cette suggestion, nous risquerions de nous trouver dans le cadre d'un mandat impératif qui n'aurait aucune justification pour ce type de nominations.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

Les amendements identiques COM-7 et COM-4 sont des amendements de coordination.

Les amendements COM-7 et COM-4 sont adoptés.

L'amendement COM-3 rectifié de Jean-Yves Leconte est également un amendement de coordination.

L'amendement COM-3 rectifié est adopté.

L'amendement COM-9 que je qualifierais d'amendement « d'évidence » prévoit que la commission compétente pour les auditions du groupe SNCF est celle chargée des transports.

Avis favorable.

L'amendement COM-9 est adopté.

Je crains que l'amendement COM-5 de Jean-Yves Leconte ne crée une confusion. En effet, le président de la CADA est actuellement choisi parmi les onze membres de la commission. Il ne semble pas nécessaire de modifier cet équilibre. J'ajoute que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) est régie par les mêmes règles que la CADA, même avec l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Il est probablement raisonnable d'aligner la CNIL et la CADA, comme le propose le rapporteur.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

L'amendement COM-10 procède à des coordinations dans l'ordonnance relative à la gouvernance du groupe public unifié et prévoit que les présidents des conseils d'administration et les directeurs généraux de la société nationale SNCF et de SNCF Réseau sont nommés par décret du Président de la République.

Par ailleurs, il introduit un avis conforme de l'Autorité de régulation des transports sur la nomination, le renouvellement et la révocation du président du conseil d'administration de SNCF Réseau afin de renforcer l'indépendance du gestionnaire d'infrastructures.

Avis favorable, par cohérence.

L'amendement COM-10 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

Au terme d'une trentaine d'auditions sur cette proposition de loi visant à lutter contre les contenus haineux sur Internet, déposée à l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Laetitia Avia, je me propose, pour ceux qui n'étaient pas encore parlementaires à l'époque de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN), de faire un résumé des épisodes précédents.

Un point, d'abord, sur la mobilisation des acteurs publics et des intermédiaires techniques contre les discours de haine sur Internet.

Les discours de haine sur Internet sont un phénomène préoccupant, mais dont l'ampleur reste toujours difficile à évaluer.

Comme la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) en dressait déjà le constat en 2015, « la prolifération des contenus haineux sur la toile, qui se nourrissent régulièrement des tensions sociales et de la crise de la citoyenneté, devient un phénomène très inquiétant. Elle constitue le terreau de conflits croissants entre groupes et communautés remettant en cause le vivre ensemble démocratique ».

L'absence d'outils de mesure officiels et exhaustifs permettant d'apprécier l'ampleur et l'évolution de ce phénomène est donc d'autant plus regrettable.

En France, seuls certains indices de tendance indirects peuvent ainsi être utilisés. En 2018, sur les 163 723 signalements effectués auprès de la plateforme d'harmonisation, d'analyse, de recoupement et d'orientation des signalements (Pharos), 14 000 relevaient de la haine en ligne ou de discriminations. La majorité des signalements concernait des contenus présents sur les grands réseaux sociaux américains.

À l'échelle de l'Europe, la Commission européenne a adopté en 2016 une approche volontariste, mais privilégiant l'autorégulation. Elle a ainsi conclu avec les principales plateformes concernées un « code de conduite » pour inciter celles-ci à prendre des mesures proactives afin d'endiguer la diffusion des contenus de haine sur Internet. Cette approche reposant sur les engagements volontaires des acteurs a produit certains résultats, comme l'atteste le dernier bilan fourni en février dernier par les services de la Commission.

Un exemple dont nous avions déjà abordé l'existence à l'occasion de la loi du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information - la loi « anti-fake news » - mérite ici d'être cité. Il s'agit de la loi allemande NetzDG, dont le bilan est pour le moins contrasté à ce jour. Il semble que la principale faiblesse de cette loi soit l'effet de « sur-censure » qu'elle induit. Les observateurs font état d'un niveau élevé de contenus licites supprimés en Allemagne et de nombreux contentieux contestant des retraits injustifiés. Les autorités allemandes semblent même décidées à réviser ce dispositif de façon anticipée.

En France, en l'état du droit, les hébergeurs bénéficient d'un régime de responsabilité protecteur en contrepartie d'obligations de coopération.

Transposant en droit français la directive « e-commerce » du 8 juin 2000, la LCEN prévoit un régime de responsabilité spécifique pour les fournisseurs d'accès à Internet et les hébergeurs à raison des contenus à la diffusion desquels ils contribuent.

Les hébergeurs, en particulier, bénéficient d'une exonération facilitée de leur responsabilité civile ou pénale. Celle-ci ne peut être engagée en l'absence de connaissance de l'illicéité des contenus stockés ou, en cas de connaissance de l'illicéité manifeste des contenus stockés, s'ils ont alors procédé promptement à leur retrait.

Ce régime juridique protecteur est destiné à éviter que l'engagement trop systématique de leur responsabilité pénale ou civile ne soit un frein à la libre expression sur Internet des citoyens, qui dépendent d'eux pour échanger. Il s'applique à un spectre d'acteurs extrêmement large, qui englobe désormais les grandes plateformes bien connues : les moteurs de recherche, les réseaux sociaux, les plateformes de diffusion de vidéos, etc. En outre, les hébergeurs ne peuvent pas être soumis à une obligation générale de surveillance des réseaux.

En échange de ce régime favorable, les intermédiaires techniques sont tenus de coopérer avec la puissance publique pour lutter contre la diffusion desdits contenus illicites. Cela se traduit par une obligation de recueil et de conservation de données sur leurs utilisateurs, de dénonciation des activités illicites, de transparence, voire de blocage des contenus sur demande de l'autorité judiciaire et, dans certains cas, de l'administration.

La proposition de loi présentée par la députée Laetitia Avia s'inscrit dans le plan national triennal 2018-2020 de lutte contre le racisme et l'antisémitisme publié par le Gouvernement en mars 2018, qui prévoyait de modifier la législation nationale en vue de lutter contre la haine en ligne.

Elle tente une difficile synthèse entre deux orientations bien différentes :

- d'un côté, une approche insistant sur les obligations de résultat mises à la charge des plateformes pour l'effacement rapide et exhaustif des propos haineux en ligne, sous peine de sanctions, comme le recommandait le rapport intitulé Renforcer la lutte contre le racisme et l'antisémitisme remis au Premier ministre en septembre 2018 et dont Laetitia Avia était co-auteure avec Karim Amellal et Gil Taïeb ;

- et de l'autre, une approche par la régulation, centrée sur un contrôle plus poussé des moyens mis en oeuvre par les plateformes, afin de s'assurer qu'ils sont suffisants pour lutter efficacement contre la haine en ligne, en cohérence avec les conclusions de la mission « Régulation des réseaux sociaux » publiées en mai 2019 et faisant suite à la rencontre entre le Président de la République et Mark Zuckerberg, président-directeur général de Facebook.

La première innovation du texte est la création d'un nouveau délit sanctionnant l'absence de retrait en 24 heures des contenus odieux sanctionnée par un nouveau délit.

Le coeur de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale consiste en effet en la création d'une obligation de suppression de certains contenus haineux manifestement illicites, dans les 24 heures après leur notification aux grandes plateformes - réseaux sociaux ou moteurs de recherche à fort trafic accessibles sur le territoire français. Chaque « non-retrait » dans les temps d'un tel contenu serait pénalement réprimé par un nouveau délit spécifique : un an de prison et 250 000 euros d'amende, portés au quintuple pour les personnes morales.

Les contenus « haineux » concernés sont, par le jeu d'ajouts et de renvois successifs, devenus nombreux et disparates : injures aggravées, apologies de crimes, provocations à la discrimination, à la haine ou à la violence, harcèlement sexuel, exposition de mineurs à des messages violents ou pornographiques, traite des êtres humains, proxénétisme, pédopornographie et provocation au terrorisme.

Les associations de lutte contre les discriminations seraient autorisées à exercer les droits reconnus à la partie civile contre le nouveau délit de refus de retrait d'un contenu manifestement haineux, et il est prévu qu'une association de protection de l'enfance puisse notifier un tel contenu à la place d'un mineur.

Les règles formelles de notification de tous les contenus illicites - haineux ou non - sont drastiquement simplifiées.

Deuxième innovation de la proposition de loi : l'instauration d'une régulation ambitieuse des plateformes, avec de nouvelles obligations de moyens sous la supervision du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA).

La proposition de loi transmise impose de nouvelles obligations de moyens renforcés aux plateformes en matière de lutte contre les contenus haineux en ligne : mise en place d'un dispositif de notification, information des utilisateurs, possibilité de contester des décisions de retrait ou de maintien de contenus, transparence des activités, protection spécifique des mineurs.

Elle confie au CSA une nouvelle mission de régulation administrative de ces plateformes. Chargé de s'assurer de leur coopération et du respect de ces nouvelles obligations de moyens, il disposerait pour ce faire d'un pouvoir réglementaire lui permettant de formuler des recommandations contraignantes, d'un pouvoir d'investigation, et il pourrait prononcer des sanctions pécuniaires considérables et dissuasives, l'amende administrative pouvant atteindre 4 % du chiffre d'affaires annuel mondial de l'opérateur.

Le texte transfère également au CSA la compétence aujourd'hui confiée à une personnalité qualifiée de la CNIL pour contrôler le blocage et le déréférencement administratifs de sites terroristes ou pédopornographiques.

Enfin, afin de prévenir la haine et de punir les auteurs, le texte prévoit en outre des améliorations marginales de la formation et de l'organisation judiciaire de la répression.

La proposition de loi permet de spécialiser un parquet et une juridiction en matière de lutte contre la haine en ligne et complète les obligations du contrôle judiciaire et du sursis probatoire, réaffirmant la possibilité de prononcer une interdiction d'adresser des messages électroniques à une victime.

Elle prévoit d'inscrire expressément dans le code de l'éducation la sensibilisation des élèves et la formation des enseignants en matière de lutte contre la diffusion des contenus haineux.

J'en viens maintenant à la position que je vous propose d'adopter en commission des lois, qui consiste à rééquilibrer et mieux sécuriser juridiquement cet ensemble de mesures inégalement abouties.

À titre liminaire, je note que si nous partageons les objectifs affichés, la discussion de ce texte pose un problème de méthode.

L'intention première des auteurs de cette proposition de loi est louable, nous la partageons tous, et il existe un large consensus au Sénat pour mieux responsabiliser les grandes plateformes qui jouent un rôle décisif dans la diffusion sur Internet de discours de haine.

Les travaux et propositions de notre assemblée ces dernières années en attestent, incitant régulièrement le Gouvernement à ne pas avoir une position attentiste, mais à agir à l'échelon national dans l'attente d'une hypothétique solution harmonisée au niveau européen souvent annoncée, mais longtemps retardée. Tel est le cas notamment des recommandations de la commission d'enquête du Sénat pour une souveraineté numérique afin d'améliorer la régulation des acteurs « systémiques » du numérique et de mieux responsabiliser les plateformes, ou encore de la résolution européenne du Sénat en faveur d'une révision de la directive e-commerce.

Malheureusement, alors que les mesures proposées s'inscrivent clairement dans le cadre d'un plan gouvernemental global de lutte contre les discriminations, je regrette vivement le choix qui a été fait de recourir à une proposition de loi plutôt qu'à un projet de loi, ce qui prive à nouveau le Parlement d'une étude d'impact.

Nuisant à la clarté de nos débats, l'existence de trois autres textes adoptés ou en voie de l'être - la directive Services de médias audiovisuels (SMA), le règlement européen sur les contenus terroristes, le projet de loi de réforme de l'audiovisuel - risque également d'interférer avec certaines dispositions de la présente proposition de loi, voire d'induire une modification de cette proposition quelques mois après son adoption définitive par le Parlement.

L'article 1er, coeur de cette proposition de loi, prévoit un dispositif pénal inabouti et déséquilibré au détriment de la liberté d'expression.

En exigeant des opérateurs de plateformes qu'ils apprécient le caractère manifestement illicite des messages haineux signalés dans un délai particulièrement bref, alors, d'une part, que cet exercice de qualification juridique est difficile pour certaines infractions contextuelles, et alors, d'autre part, qu'ils sont sous la menace de sanctions pénales explicites et dissuasives en cas d'erreur, ce dispositif encouragera mécaniquement les plateformes à retirer, par excès de prudence, des contenus pourtant licites.

D'autres effets pervers sont également à redouter : la multiplication du recours à des filtres automatisés et l'instrumentalisation des signalements par des groupes organisés de pression ou d'influence - « raids numériques » contre des contenus licites, mais polémiques. À redouter également, l'impossibilité de traiter en priorité, dans un délai couperet uniforme de 24 heures, les contenus les plus nocifs qui ont un caractère d'évidence et doivent être retirés encore plus rapidement - terrorisme, pédopornographie - par rapport à d'autres infractions moins graves ou plus longues à qualifier, car « contextuelles ». Enfin, tout aussi regrettables, le contournement du juge et l'abandon de la police de la liberté d'expression sur Internet aux grandes plateformes étrangères.

Le dispositif pénal prévu semble par ailleurs difficilement applicable - il a même été qualifié de « droit pénal purement expressif » par des représentants du parquet, tant les contraintes procédurales et considérations budgétaires limitent le pouvoir d'action de l'autorité judiciaire en la matière. Il présente tout d'abord un problème d'imputabilité concrète, s'agissant des personnes physiques. Qui du modérateur sous-traitant indien ou du dirigeant américain sera poursuivi ? Et s'agissant des personnes morales, comment qualifier l'intention pénale des organes dirigeants des hébergeurs concernés, domiciliés à l'étranger et dont il faut démontrer la complicité ?

Ce dispositif présente également un problème de caractérisation de l'intentionnalité : le simple non retrait suffira-t-il, ou sera-t-il nécessaire pour l'autorité de poursuite de caractériser une absence de diligences normales de l'opérateur dans sa capacité à qualifier l'illégalité manifeste d'un contenu ?

Nous constatons enfin une contrariété probable au droit européen.

La Commission européenne a transmis au Gouvernement des observations longues, sur douze pages, et très critiques alertant sur la violation probable de la directive « e-commerce » et de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Selon elle, le texte viole plusieurs principes majeurs du droit européen : principe du « pays d'origine », responsabilité atténuée des hébergeurs, interdiction d'instaurer une surveillance généralisée des réseaux. Rappelant l'existence de plusieurs initiatives législatives européennes en cours, la Commission a invité formellement la France à surseoir à l'adoption de ce texte.

Le Gouvernement n'ayant été capable d'offrir aucune solution alternative pour rendre opérant l'article 1er et écarter le risque de surblocage de propos licites, je vous recommanderai donc à ce stade la suppression de cette nouvelle sanction pénale inapplicable et contraire au droit européen.

Certaines dispositions intéressantes méritent d'être conservées ou améliorées, en les intégrant au régime général prévu par la LCEN : la substitution de messages aux contenus haineux retirés et la possibilité - et non l'obligation - de leur conservation en vue d'enquêtes judiciaires ; l'ajout des injures publiques à caractère discriminatoire et du négationnisme aux contenus devant faire l'objet d'un dispositif technique de notification spécifique mis en place par les hébergeurs ; la simplification des notifications prévues par la LCEN, en la rendant conforme au droit européen ; la reconnaissance de l'action des associations de protection de l'enfance.

L'autre volet du texte, la régulation des plateformes constitue en revanche une solution pertinente que je vous propose d'approuver et de préciser.

J'estime que l'imposition d'obligations de moyens sous la supervision d'un régulateur armé de sanctions dissuasives est la solution la plus adaptée pour contraindre les grandes plateformes à une lutte plus efficace contre les discours de haine véhiculés sur les réseaux.

J'ai souhaité tenir compte des observations de la Commission européenne et rendre ce dispositif plus respectueux du droit européen en proportionnant les obligations mises à la charge des plateformes au risque d'atteinte à la dignité humaine et en écartant tout risque de surveillance généralisée des réseaux.

Pour améliorer la rédaction de certaines des obligations de moyens mises à la charge des plateformes, j'ai prévu également : l'absence d'information systématique des auteurs de contenus au stade de la simple notification par un tiers, pour éviter les spams et « raids numériques » contre les auteurs de contenus licites, mais polémiques ; la possibilité dans certains cas exceptionnels de ne pas informer l'auteur de contenus retirés, notamment pour préserver les enquêtes en cours ; et la suppression de l'obligation générale faite aux plateformes d'empêcher la réapparition de tout contenu illicite - la procédure dite « notice and stay down » - contraire au droit européen.

Si j'approuve plusieurs clarifications procédurales concernant les pouvoirs de régulation et de sanction attribués au CSA, je m'inquiète à cet égard du risque de manque de moyens et de compétences techniques du régulateur pour expertiser efficacement les plateformes.

Pour conclure, je vous proposerai plusieurs amendements visant à compléter le texte concernant la viralité, le financement et l'interopérabilité, pour mieux s'attaquer aux ressorts profonds du problème de la haine sur internet.

Comme une personne entendue lors des auditions en a fait l'observation, en l'état actuel du texte, une plateforme qui retire un contenu haineux vu 8 millions de fois 23 heures et 59 minutes après sa notification respecterait parfaitement l'obligation de résultat instaurée à l'article 1er de la proposition de loi. Dès lors, je vous proposerai de compléter ce texte pour lutter plus efficacement contre la viralité des contenus haineux. À ce titre, il conviendrait, d'une part, d'ajuster le champ des acteurs soumis à la régulation du CSA pour intégrer les plateformes moins grandes, mais très virales, et, d'autre part, d'encourager les plateformes, sous le contrôle du CSA, à prévoir des dispositifs techniques de désactivation rapide de certaines fonctionnalités de rediffusion massive des contenus.

Je vous proposerai également d'approuver un amendement d'appel pour s'attaquer au financement des entrepreneurs de haine par la publicité - c'est ce que l'on désigne par l'expression « follow the money » -, en associant mieux les régies publicitaires à la lutte contre le financement de sites condamnés pour certaines infractions, par un renforcement des obligations de transparence à leur charge.

Enfin, je propose d'intégrer l'obligation d'interopérabilité à la boîte à outils du régulateur. Comme le recommandait la commission d'enquête du Sénat sur la souveraineté numérique, il convient d'approfondir l'obligation de portabilité. La possibilité d'encourager l'interopérabilité permettrait ainsi aux victimes de haine de se « réfugier » sur d'autres plateformes avec des politiques de modération différentes, tout en pouvant continuer à échanger avec les contacts qu'elles avaient noués jusqu'ici.

Je remercie mes collègues Catherine Morin-Desailly et Yves Bouloux d'avoir été des rapporteurs pour avis efficaces sur ce texte, dont nous avons essayé de tirer le meilleur pour vous en soumettre une version amendée qui nous paraît présentable.

Je remercie également les deux commissions pour avis pour leur travail convergent.

Mme Catherine Morin-Desailly est excusée, mais je suis ravi d'accueillir Yves Bouloux, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.

Je tiens d'abord à vous remercier pour cette invitation à participer à vos travaux en tant que rapporteur pour avis. Les deux rapporteurs pour avis ont travaillé en bonne intelligence avec le rapporteur au fond, il faut le souligner.

J'ai personnellement écrit au ministre pour regretter l'insuffisante information du Parlement. Je n'ai pas obtenu de réponse à ce jour.

Le constat initial ayant donné lieu à cette proposition de loi n'est pas critiquable. Personne ne peut contester la nécessité de lutter contre les propos haineux en ligne. Dès lors que nous allons entrer dans des processus d'amélioration du texte, il ne faudrait pas que le Gouvernement nous fasse ce procès.

La législation actuelle, vieille de quinze ans, est sans doute insuffisante. Mais plusieurs difficultés se présentent, que je rassemblerai en deux champs d'égale gravité.

Le premier champ est celui de la limitation de la liberté d'expression.

S'agissant de l'obligation de retrait dans un délai de 24 heures après notification prévue à l'article 1er, la crainte est qu'elle aboutisse à un « sur-retrait ». En effet, les conséquences sont tellement lourdes pour les plateformes qui n'opéreraient pas ce retrait dans le délai requis qu'elles préféreront retirer du contenu à titre préventif. Or des questions se posent sur ce que l'on appelle les contenus « gris » : ce qui est nettement haineux ne pose pas de difficulté ; ce qui est nettement non-haineux n'en pose pas davantage ; en revanche, entre les deux, la situation est bien plus délicate. L'Allemagne s'est essayée à légiférer sur ce sujet, et au fil des années, nous avons noté un « sur-retrait » problématique.

Ici le texte ne prévoit pas de sanction relative au « sur-retrait ». Nous proposerons donc des amendements en ce sens.

Autre problème en matière de liberté d'expression, la disparition du juge judiciaire dans le processus.

Je ne suis pas gênée par principe par le fait qu'une instance ou une personne privée soit chargée de veiller au respect de la loi. Mais nous sommes là dans un domaine particulier, celui de la liberté d'expression, où l'intervention du juge judiciaire est importante. Or dans le texte il n'intervient qu'a posteriori, ce qui pose problème. Je ferai des propositions au nom de mon groupe sur ce sujet.

Le deuxième champ de difficultés, qui n'est pas mince, est la question de la compatibilité de la proposition de loi avec le droit européen.

Nous avons dû nous procurer, par d'autres moyens que par une transmission officielle, les observations de la Commission européenne ; le Gouvernement se flatte de n'avoir pas reçu un « avis circonstancié » qui marquerait une protestation formelle de sa part, mais seulement des « observations » critiques prétendument moins contraignantes. Je constate pour ma part à leur lecture que la longueur des observations de la Commission et leur argumentation charpentée sont une critique implacable du texte ! Nous ne pouvons pas les balayer d'un revers de main.

Nous pouvons d'ailleurs y ajouter l'avis circonstancié de la République tchèque, dont nous n'avons pas pu non plus obtenir communication - ni de traduction en français -, mais qui comporte, semble-t-il, des observations également assez sévères.

Il est préoccupant à double titre pour le Sénat de voter une législation incompatible avec la législation européenne : cela exposerait d'abord la France à un risque de condamnation ultérieure. Mais n'oublions pas également le risque de contentieux en France : le juge français pourrait très bien s'appuyer sur la contrariété de cette loi avec une directive européenne pour en écarter l'application lors d'un contentieux.

Une procédure pourrait donc être engagée par une plateforme pour contester une éventuelle condamnation, en arguant du non-respect de la directive e-commerce et des observations de douze pages de la Commission pour défendre sa cause. Et un juge français pourrait, sans même avoir besoin de saisir une juridiction européenne, lui donner raison. C'est vraiment servir sur un plateau des arguments de défense aux plateformes potentiellement incriminées. Cela pose un problème très sérieux.

Le rapporteur a fait des propositions. Avec des raisonnements parfois différents, nous sommes tous en réalité sur la même ligne. Comment faire pour lutter contre les contenus haineux en respectant à la fois la liberté d'expression et le droit européen ?

Nous approuverons les amendements du rapporteur, et présenterons également en séance des amendements sur cinq thèmes différents : premièrement, exclure explicitement la presse en ligne du champ de ce texte ; deuxièmement tenter de réinstaurer un délai de 24 heures - il est symboliquement difficile de ne pas le conserver, et un système de double délai pourrait être prévu, imposant 24 heures pour un contenu manifestement haineux et un délai plus long pour les « zones grises », avec une validation du juge a posteriori - ; troisièmement proposer des sanctions symétriques en cas de retrait abusif ; quatrièmement renforcer le rôle du CSA ; cinquièmement prévoir « la transparence des algorithmes ». Avec ce texte, nous risquons en effet d'imposer aux plateformes de créer des algorithmes dont nous ne saurons rien, et si nous ne prévoyons pas d'une manière ou d'une autre une obligation d'accès à ces algorithmes, nous aurons perdu la partie.

Nous sommes tous exposés à des propos haineux, jusque sur le site du Sénat. Les représentants d'associations liées à la gendarmerie, qui détectent sur Internet des propos inadmissibles ainsi que des sites pédopornographiques, m'ont dit qu'aussitôt repérés et contraints à fermer, ces sites rouvraient sous une forme différente. C'est un jeu permanent du chat et de la souris. Que pouvons-nous faire contre ce phénomène ?

Cette proposition de loi m'est apparue dès sa lecture comme une usine à gaz risquant de poser d'importants problèmes d'application. Je partage les réserves émises par le rapporteur et Mme de la Gontrie à son sujet, notamment sur l'article 1er.

Le délai de 24 heures sera non seulement difficile à faire appliquer, mais il risquera en outre de compromettre la bonne marche de certaines procédures judiciaires. En effet, si les contenus disparaissent dans les 24 heures, certaines procédures contre la cyberhaine risquent de ne pouvoir être menées à bien faute de preuve.

L'impossibilité de la levée de l'anonymat pose problème. Nous ne savons souvent pas à qui nous avons affaire sur internet. Même si nous parvenons à obtenir la fermeture d'un compte d'où émanent des propos haineux, nous ne sommes pas à l'abri de sa réapparition sous une autre forme. En l'absence d'une levée efficace de l'anonymat, la cyberhaine ne peut que s'aggraver.

La technique est toujours plus rapide que la loi. Nous ne pouvons donc pas nous interroger sur des évolutions législatives sans admettre que tout ce que nous ferons ne suffira pas compte tenu des évolutions techniques à venir. Pour que la loi soit réellement appliquée, elle devra être extraterritoriale. Et même cela ne suffira pas.

Par ailleurs, même si l'on peut mieux responsabiliser les plateformes, le concept même de liberté d'expression oblige à responsabiliser d'abord ceux qui l'exercent. La révolution numérique entraîne des changements dans la manière d'être citoyen qui s'expriment sur internet, la démocratie exige que l'on insiste sur l'éducation et la responsabilisation des auteurs de propos litigieux.

Enfin, l'esprit humain étant sans limites, il est probable qu'aucun algorithme ne permettra de bloquer les choses. Peut-on demander à des algorithmes de faire mieux que la justice, en imposant un délai de 24 heures ? Cela me semble compliqué. En somme, demande-t-on ici aux plateformes une obligation de moyens ou une obligation de résultat ? Cette dernière me semble impossible. L'obligation de moyens, elle, pourrait impliquer la tolérance de certains bugs, à condition d'obtenir par ailleurs la transparence des algorithmes.

Le problème auquel la proposition de loi souhaite s'attaquer est réel. Mais apporte-t-elle une bonne ou une mauvaise réponse à cette bonne question, qui est comment lutter contre les contenus haineux ?

La proposition du rapporteur de rééquilibrer et de sécuriser le texte me semble pertinente, et je la partage. Une partie du texte, de l'article 2 à la fin de l'article 6, ne me paraît pas soulever de débat. Il en va bien autrement pour l'article 1er...

L'approche par la régulation ne pose pas, à mon sens, de difficulté. Il s'agit en partie d'une nouveauté dans le domaine du numérique, qui s'inscrit dans le prolongement des réflexions et initiatives nées après la rencontre entre le Président de la République et le président-directeur général de Facebook. Les propositions présentées sont intéressantes et mènent à des solutions crédibles. L'idée est de regarder la façon dont les plateformes s'organisent et les moyens qu'elles mobilisent pour mettre en oeuvre le contrôle des contenus haineux. Ce sont des sujets très concrets : nombre de modérateurs, modalités de leur formation et de leur qualification, mode de financement, etc. Au-delà des grands principes, il est effectivement nécessaire de « mettre les mains dans le cambouis ». Et le régulateur aura la possibilité de contrôler et de s'assurer de la mise en oeuvre cette obligation de moyens. Il s'agit là d'une véritable avancée positive, sur un sujet insoluble depuis plusieurs années, et douloureux pour de nombreuses victimes de propos inacceptables sur internet.

Reste le dispositif d'obligation de résultat prévu à l'article 1er, qu'accompagne une forte dimension pénale. J'y suis pour ma part extrêmement défavorable. L'article 1er pose un problème majeur quant aux principes de légalité des peines et de proportionnalité des sanctions. Si ce texte poursuivait sa route, l'article 1er ferait d'ailleurs l'objet d'un tel nombre de réserves neutralisantes de la part du Conseil constitutionnel qu'il serait probablement difficilement opérationnel.

Un problème de conventionalité se pose également, au regard du droit de l'Union européenne. L'auteure de la proposition considère qu'il est possible de faire jouer des dérogations à la directive « e-commerce » en vertu d'une atteinte à la dignité de la personne humaine. Mais il faudrait pour cela que la dérogation soit ciblée et proportionnée.

À mes yeux, le dispositif pénal de l'article 1er ne répond pas au principe de légalité des peines, n'est pas suffisamment ciblé quant au principe de proportionnalité - du fait de l'ampleur des sanctions proposées - et viole le droit européen.

Je regrette aussi que ce texte soit examiné en procédure accélérée. Sur ce type de sujet, c'est une erreur, d'autant qu'une solution plus satisfaisante pourrait être trouvée pour l'article 1er en laissant se poursuivre la navette entre l'Assemblée et le Sénat.

C'est enfin un sujet évolutif. Des propositions de la Présidente de la commission, Ursula von der Leyen, prévoient ainsi la réforme de la directive « e-commerce ». À cette occasion, ce point méritera de faire l'objet d'un suivi particulier.

En dépit de la clarté du rapport dont je remercie notre rapporteur, je regrette que nous n'ayons eu ni le temps ni les éléments pour mieux étudier ce texte complexe. Nous faisons face à une hausse préoccupante du racisme, de l'antisémitisme et de la xénophobie, tout particulièrement en ligne. L'impunité en ligne doit cesser ! Le coeur du problème est que les auteurs d'infractions se croient protégés par leur relatif anonymat, nous disposons pourtant, me semble-t-il, d'un arsenal juridique qui nous permet de remonter jusqu'à eux.

Nous sommes face à des entreprises puissantes : les géants d'Internet. Cela doit nous interroger sur l'effectivité de cette proposition de loi et sur la question de la régulation d'Internet. Nous allons déléguer la régulation des contenus à ces entreprises : c'est une privatisation de la censure !

L'article 1er pose la question des notifications abusives : les plateformes, par peur d'être condamnées, ne risquent-elles pas de censurer trop de contenus, notamment en automatisant leur censure ?

La création de nouveaux délits risque d'aggraver l'engorgement de nos tribunaux et pose la question de la formation des personnels de justice.

Nous renforçons à juste titre les missions du CSA, mais quid de ses moyens ? Il en va de même pour l'Éducation nationale : nous prévoyons qu'elle doit assurer de nouvelles missions de sensibilisation, mais sans moyens supplémentaires.

Nous avons donc de vrais doutes sur l'applicabilité et l'efficacité de cette proposition de loi, ainsi que sur les moyens qui seront alloués.

Beaucoup a déjà été dit sur les zones grises évoquées par notre collègue Marie-Pierre de la Gontrie. Nous sommes à la confluence des questions d'efficacité et des principes de liberté. Avec cette loi de circonstance, nous nous aventurons sur un terrain glissant et risquons de faire des bêtises par précipitation. Pas de sanction graduée respectueuse du principe de proportionnalité, non-conformité à la réglementation européenne - actuelle et future -, pas de recours devant une autorité judiciaire, pas de sanction caractérisée contre un retrait abusif, etc. : tout cela est contraire aux principes de notre État de droit, dans lequel la liberté d'expression est une liberté fondamentale qui doit être correctement encadrée.

Je suis très sceptique sur l'autorégulation des plateformes : on voit comme cela se passe avec Wikipédia, c'est du grand n'importe quoi ! Et comment gérer les faux comptes ? Une fois qu'un compte est fermé, un nouveau faux compte s'ouvre ailleurs, et cela peut même être fait par algorithme ! Nous allons déroger aux grands principes de la liberté sans même être efficaces ! Au demeurant, ce texte présente plusieurs risques d'inconstitutionnalité.

Plus généralement, nous devrions réfléchir - pourquoi pas une mission d'information - sur la poursuite des infractions de presse à l'heure du numérique, et ce afin de ne pas légiférer dans la circonstance. Il ne s'agit pas de remettre en cause les lois fondamentales, car bien souvent ce ne sont pas les textes, mais les contextes, qui posent problème.

Dans son état actuel, le texte ne répond qu'imparfaitement aux questions que nous pose la viralité des contenus. Les professionnels de la déstabilisation sont toujours plus avancés que le législateur, qui doit prendre le temps d'observer un phénomène avant d'y répondre.

Nous devons encore travailler sur le pseudonymat. N'oublions pas - comme le rappelle la CNIL - que l'anonymat protège aussi les victimes de la haine en ligne qui peuvent ainsi continuer à exister en ligne. La levée du pseudonymat est avant tout une question de moyens - notamment humains - pour accéder aux données stockées par les plateformes. Cela ne relève pas tant de la loi, que d'un changement des pratiques et d'un renforcement des compétences et des ressources de nos services.

La transparence des algorithmes est un objectif que l'on peut partager et les plateformes ont désormais tout intérêt à jouer le jeu.

Nous avions essayé d'avancer sur la sanction symétrique - pour non retrait de l'illicite et pour retrait abusif du licite - en recherchant une rédaction équilibrée de l'article 1er, afin d'éviter justement le surblocage systématique par les plateformes. Mais c'était avant que la Commission européenne ne produise douze pages d'observations... Ne reproduisons pas les dérives de la loi allemande qui, à l'époque de nos travaux législatifs sur les fake news, nous avait été présentée comme un parangon : des procédures judiciaires sont en cours pour blocage abusif et la loi va sûrement devoir être révisée.

Je n'ai jamais été très convaincu par ce délai couperet et intangible de 24 heures. Dans un premier temps, nous avions imaginé créer une sorte de référé, comme pour les fake news, afin de ne pas donner trop d'importance aux plateformes et renvoyer la décision finale au juge.

Sur le sujet de la presse en ligne, je suis ouvert à vos propositions.

Les questions de constitutionnalité de ce texte sont effectivement nombreuses et m'ont conduit à vous faire les propositions d'amendement que je vais vous présenter.

L'amendement COM-23 rectifié concerne l'intitulé du chapitre Ier. Je peux néanmoins d'ores et déjà vous annoncer que j'y serai défavorable, car il est incompatible avec mon amendement COM-26 portant sur l'article 1er.

L'amendement COM-23 rectifié n'est pas adopté.

L'article 1er tend à créer une nouvelle obligation de suppression de certains contenus haineux manifestement illicites par les grandes plateformes, dans les vingt-quatre heures après leur notification. Tout manquement à cette obligation de résultat serait pénalement réprimé par un nouveau délit : chaque non-retrait dans les temps prévus serait puni d'un an de prison et de 250 000 euros d'amende, une somme portée à 1,250 million d'euros pour les personnes morales. La rédaction proposée reste encore juridiquement très inaboutie, je l'ai évoqué dans mon propos liminaire : ce dispositif reste déséquilibré au détriment de la liberté d'expression - risque de « sur-censure », recours massif à des filtres automatisés, contournement du juge.

L'applicabilité concrète de ce nouveau délit est douteuse - certains représentants du parquet que nous avons auditionnés parlent d'un « droit pénal purement expressif » - et pose un problème d'imputabilité et de caractérisation de l'intentionnalité.

Le délai couperet de vingt-quatre heures interdit de prioriser entre les contenus les plus nocifs qui ont un caractère d'évidence et ceux qui nécessitent d'être analysés et contextualisés par des juristes.

Je ne reviens pas sur les observations de la Commission européenne, pour laquelle ce dispositif viole plusieurs principes majeurs du droit européen, notamment la responsabilité aménagée des hébergeurs résultant de la directive « e-commerce » et la liberté d'expression garantie par le Charte des droits fondamentaux.

Face aux risques pour la liberté d'expression, cette nouvelle sanction pénale inapplicable et contraire au droit européen ne peut qu'être supprimée, à ce stade, par le Sénat. Je vous propose toutefois de conserver certaines dispositions intéressantes en les améliorant et en les intégrant au régime général prévu par la loi pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN), à savoir la substitution de messages informatifs aux contenus illicites retirés, et la possibilité de leur conservation pour les enquêtes judiciaires. Il en va de même de l'ajout des injures publiques à caractère discriminatoire et du négationnisme aux contenus devant faire l'objet d'un dispositif technique de notification spécifique mis en place par les hébergeurs.

Aussi, je vous propose d'adopter l'amendement COM-26 visant à rédiger cet article et, en conséquence, je ne peux qu'être défavorable à l'amendement COM-20 de M. Thani Mohamed Soilihi.

L'amendement COM-26 est adopté ; les amendements COM-20, COM-8, COM-12, COM-14 et COM-1 deviennent sans objet.

L'amendement COM-28 simplifie le formalisme des notifications de contenus illicites.

L'amendement COM-28 est adopté.

À la demande des associations de protection de l'enfance, l'amendement COM-30 prévoit une exception limitée à l'information normalement systématique des représentants légaux du mineur en faveur duquel elles interviennent pour obtenir le retrait d'un contenu illicite qu'il leur a signalé ; serait ainsi réservé le cas où cela est contraire à l'intérêt de l'enfant.

L'amendement COM-30 est adopté.

L'amendement COM-32 définit le champ des opérateurs concernés par la nouvelle régulation des plateformes, qui seront désormais assujetties à des obligations de moyens renforcés, sous la supervision du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA). Il reprend les principaux éléments de la proposition de loi transmise en incluant les réseaux sociaux à fort trafic - ceux qui dépassent un seuil d'activité fixé par décret pris en Conseil d'État - mais en excluant les moteurs de recherche en raison de leur rôle bien moins déterminant que les réseaux dans la propagation de la haine et, surtout, de leurs caractéristiques techniques différentes. Par ailleurs, il introduit un critère plus souple de « viralité » pour permettre au CSA d'attraire dans le champ de sa régulation un site ou service qui, bien qu'ayant une activité moindre, joue pourtant un rôle significatif dans la diffusion en ligne des propos haineux.

Notre collègue Yves Bouloux poursuit exactement la même logique avec l'amendement COM-56, à quelques différences rédactionnelles mineures près. J'y suis favorable à condition qu'il soit rendu identique à celui de la commission.

Bien entendu.

L'amendement COM-32 est adopté. L'amendement COM-56, ainsi modifié, est adopté.

L'amendement COM-33 vise à tenir compte des observations de la Commission européenne et à rendre la régulation des plateformes plus respectueuse du droit européen. Il prévoit ainsi de proportionner les obligations à la charge des plateformes à leurs capacités et au risque d'atteinte à la dignité humaine. Je suis favorable à l'amendement COM-57, à condition qu'il soit rendu identique à celui de la commission. Je suis également favorable au sous-amendement de précision COM-55 rectifié.

Le sous-amendement COM-55 rectifié est adopté. L'amendement COM-33, ainsi modifié, est adopté, de même que l'amendement COM-57, ainsi modifié.

L'amendement COM-34 vise à clarifier les pouvoirs du CSA.

L'amendement COM-34 est adopté.

L'amendement COM-35 tend à améliorer la rédaction de certaines des obligations de moyens mis à la charge des plateformes : il prévoit l'absence d'information systématique des auteurs de contenus au stade de la simple notification par un tiers, pour éviter les spams et « raids numériques » contre auteurs de contenus licites, mais polémiques ; et, à titre exceptionnel, la possibilité, dans certains cas, de ne pas informer l'auteur de contenus retirés, notamment pour préserver les enquêtes en cours.

L'amendement COM-35 est adopté.

L'amendement COM-36 opère des clarifications rédactionnelles relatives à la procédure de contre-notification ou d'appel.

L'amendement COM-36 est adopté.

Les amendements identiques COM-37, COM-24 rectifié et COM-58 suppriment l'obligation mise à la charge des plateformes d'empêcher, de façon générale et indiscriminée, la réapparition de contenus haineux illicites déjà retirés ; c'est ce que l'on appelle la procédure de « notice and stay down ». Cela était manifestement contraire au droit de l'Union européenne : la directive « e-commerce » interdit toute forme de surveillance généralisée des réseaux.

Les amendements COM-37, COM-24 rectifié et COM-58 sont adoptés.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

L'amendement COM-42 vise à aligner le montant des amendes encourues par les éditeurs et les intermédiaires techniques en cas de non-retrait d'un contenu illicite.

L'amendement COM-42 est adopté.

Je suis favorable à l'amendement de précision COM-16 de Mme Morin-Desailly, sous réserve d'une correction légistique mineure : il convient de supprimer la mention « , à l'exception du premier alinéa du I ».

L'amendement COM-16, ainsi modifié, est adopté.

L'amendement de cohérence COM-43 est adopté.

Je suis favorable à l'amendement COM-17 de Mme Morin-Desailly, car il précise la terminologie relative aux pouvoirs du CSA.

L'amendement COM-17 est adopté.

Je suis aussi favorable à l'amendement COM-18 de Mme Morin-Desailly, qui clarifie et simplifie la procédure de sanction applicable aux plateformes devant le CSA.

L'amendement COM-18 est adopté.

Je suis également favorable à l'amendement COM-19 de Mme Morin-Desailly, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement de précision COM-54. Il s'agit de régler les modalités de publicité des décisions de sanction des plateformes par le CSA.

Le sous-amendement COM-54 est adopté. L'amendement COM-19, ainsi modifié, est adopté.

L'amendement COM-44 vise à faire de la publicité des mises en demeure et des sanctions prononcées par le CSA une faculté et non une obligation.

Il n'est pas anodin de remplacer une obligation par une faculté.

C'est déjà le cas par exemple pour les pouvoirs de sanction reconnus à la formation restreinte de la CNIL ; et il s'agit d'éviter d'autoriser le prononcé d'une sanction complémentaire automatique.

L'amendement COM-44 est adopté.

L'amendement de cohérence COM-45 est adopté, de même que l'amendement COM-59.

L'amendement COM-60 vise à encourager les plateformes, sous le contrôle du CSA, à prévoir des dispositifs techniques de désactivation rapide de certaines fonctionnalités de rediffusion massive des contenus. Il s'agit de mieux lutter contre la viralité.

L'amendement COM-60 est adopté.

L'amendement COM-61 vise à intégrer l'interopérabilité parmi les outils du nouveau régulateur des grandes plateformes.

C'est très important.

L'amendement COM-61 est adopté.

L'amendement COM-46 vise à maintenir dans la LCEN la mention expresse du « principe de subsidiarité » : une demande judiciaire pour rendre inaccessible un contenu doit d'abord viser son hébergeur et, à défaut, les fournisseurs d'accès à Internet. En outre, il tend à supprimer les modalités peu convaincantes retenues pour le nouveau système de « blocage administratif des sites miroirs ».

L'amendement COM-46 est adopté ; l'amendement COM-21 rectifié devient sans objet.

L'amendement COM-22 rectifié de notre collègue Thani Mohamed Soilihi et des membres du groupe LaREM vise à mieux associer les régies publicitaires à la lutte contre le financement de sites facilitant la diffusion en ligne des discours de haine : il renforce les obligations de transparence à leur charge.

Bien que la rédaction proposée soit encore probablement perfectible, cette approche mérite d'être soutenue à ce stade, afin de lever la réticence du Gouvernement à nous faire des propositions en la matière. Mon avis est favorable.

L'amendement COM-22 rectifié est adopté.

Pour l'application de l'article 45 de la Constitution, il convient de définir le périmètre de notre proposition de loi qui, à mon sens, inclut des dispositions relatives :

- au régime particulier de responsabilité civile ou pénale atténuée des intermédiaires techniques (hébergeurs et fournisseurs d'accès) ;

- aux obligations de coopération avec les autorités publiques mises à leur charge pour des motifs de prévention des atteintes à la dignité humaine ;

- au blocage administratif et judiciaire des sites internet ;

- aux compétences et aux pouvoirs de régulation et de sanction dévolus au CSA en matière de lutte contre les contenus haineux.

À l'inverse, ne présentent pas de lien, même indirect, avec le texte déposé, des amendements visant à modifier les règles générales de la responsabilité civile ou pénale, ou à créer de nouvelles infractions ne concernant pas les intermédiaires techniques.

Les amendements COM-10, COM-11 et COM-13 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

Je suis favorable à l'amendement COM-15 de notre collègue Jean-Pierre Grand qui précise que l'information sur les violences en milieu scolaire doit inclure les violences en ligne.

L'amendement COM-15 est adopté.

L'amendement COM-51 vise à placer expressément auprès du CSA le nouvel observatoire de la haine en ligne, créé par la proposition de loi, et à renvoyer au pouvoir réglementaire la fixation de ses missions et de sa composition.

L'amendement COM-51 est adopté.

L'amendement COM-52 vise à décaler l'entrée en vigueur du présent texte au 1er juillet 2020, au lieu du 1er janvier 2020.

L'amendement COM-52 est adopté.

Je suis défavorable à l'amendement COM-7, qui est contraire à la position de la commission sur l'article 3.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.