Nous allons examiner les 18 amendements proposés sur le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France. Nous débutons par l'amendement n°1.

Les amendements que j'ai déposés visent tous à répondre au noeud du problème : Faut-il ou non élire les membres de l'Assemblée des Français de l'étranger au suffrage universel direct ? La volonté d'une élection au suffrage direct était, en 1982, la philosophie du gouvernement Pierre Mauroy et du ministre Claude Cheysson, sous l'autorité du Président de la République d'alors.

En compensation de l'absence de compétences réelles conférées à l'Assemblée des Français de l'étranger, je crois qu'on ne peut pas faire autrement que de conférer une légitimité à cette assemblée par une élection au suffrage direct. L'élection au suffrage indirect n'aurait aucune importance si l'Assemblée des français de l'étranger avait des compétences réelles. Mais elle n'a aucun pouvoir, c'est une assemblée purement consultative, donc lui ôter la seule force qu'elle a, le suffrage direct, c'est l'éliminer sans le dire, d'où ces amendements.

Je précise que je décline plusieurs possibilités envisageables avec des amendements de repli. Plusieurs modalités de mises en oeuvre du suffrage direct sont concevables : les membres de l'Assemblée des Français de l'étranger peuvent être ou non obligatoirement des conseillers consulaires, en ayant été ou non candidat, ils peuvent être ou non des grands électeurs, etc. Toute la gamme des soldes vous est donc offerte...

Monsieur Cointat se réfère à une étape historique. Je comprends bien le sens de son intervention. Depuis les choses ont beaucoup changé : il y a désormais des députés élus par les français établis hors de France, donc ça a déplacé le problème de la représentation nationale.

Je suis d'accord avec Catherine Tasca : cela a changé, mais dans un sens favorable à l'élection au suffrage universel direct. Auparavant, les expatriés étaient considérés comme une excroissance mondiale des collectivités françaises. Donc ils pouvaient voter dans des collectivités de rattachement. Le fait d'avoir créé des députés change tout : les expatriés sont devenus une collectivité de fait. L'élection au suffrage directe devient encore plus nécessaire avec l'élection d'une catégorie spécifique de députés représentant les expatriés. Si on octroyait à l'AFE des compétences réelles, cela se discuterait. Mais sans compétence aucune...

J'ai deux remarques à formuler. Si on adopte le projet de loi dans sa version résultant des travaux de l'Assemblée nationale, tous les membres de l'AFE auront eu un mandat après désignation au suffrage universel direct puisqu'ils seront conseillers consulaires.

Par ailleurs, je suis surpris de la position exprimée par M. Cointat dans une assemblée parlementaire élue au suffrage universel indirect. Sur le fond, il y a effectivement plusieurs options. La première option que vous mettez en avant, à savoir cette double élection, est contraire à la position de notre assemblée en première lecture car le bulletin unique n'est pas repris. On invite les électeurs à élire d'une part les conseillers consulaires, d'autre part les membres de l'AFE, sans savoir si les candidats à l'AFE seront conseillers consulaires. On peut donc se retrouver avec une liste de candidats à l'AFE qui aurait eu suffisamment de suffrages pour être élu, sans l'être effectivement parce qu'ils ne sont pas élus conseillers consulaires.

Mais je propose plusieurs solutions possibles avec des amendements de repli. Cela peut donc être parfaitement surmonté, tout en ayant recours au suffrage direct.

Globalement, le système que vous mettez en avant, avec deux urnes et deux bulletins, ne respecte pas la condition de sincérité du bulletin.

C'est au juge constitutionnel d'en décider ! Cette solution peut certes ne pas vous convenir, mais vous ne pouvez pas dire que la sincérité du scrutin n'est pas respectée.

Je maintiens qu'il y aurait un problème de constitutionnalité au regard de la clarté du scrutin : en créant deux bulletins et deux urnes, le mécanisme est fragilisé car des listes ayant obtenu des conseillers à l'AFE peuvent se retrouver sans élu faute de conseillers consulaires élus, ce qui est trompeur pour l'électeur. Parallèlement, pour surmonter la difficulté que je soulignais à l'instant, vous proposez en fait de mettre un terme à la concordance des deux mandats par les amendements n° 15 et 16. Cela change tout le système. Leur adoption pourrait conduire à la création de 90 élus supplémentaires puisque les conseillers à l'AFE ne seraient plus forcément conseillers consulaires.

Autrement dit, l'ensemble du dispositif que vous défendez pour rétablir l'élection au suffrage universel direct ne correspond pas à la position du Sénat en première lecture.

J'émets donc un avis défavorable aux amendements n° 1 à 5, 7 à 12, 15 et 16.

Je crois que ce n'est pas la peine de développer davantage, tous ces points pourront être abordés en séance publique. Nous pouvons passer au vote sur l'amendement n° 1 qui fait donc l'objet d'un avis défavorable du rapporteur.

Avec l'amendement n° 2, il y aurait concomitamment, comme cela a déjà été fait pour les élections cantonales et régionales, ce qui montre bien qu'il ne s'agit pas d'un système non conforme à la Constitution, une élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des français de l'étranger. Nous avons le choix : on peut faire en sorte que seuls les conseillers consulaires élus siègent à l'AFE, avec désignation du suivant de liste si un membre ayant théoriquement suffisamment de suffrages pour être élu à l'AFE n'est pas élu conseiller consulaire, ou qu'ils puissent être élus à l'AFE sans être conseiller consulaire. On décidera après s'ils acquièrent ou non la qualité de grands électeurs. Nous proposons donc cette double élection : deux urnes et deux bulletins.

Je suis défavorable aux deux options qui nous sont présentées. D'abord, il n'est pas possible de faire deux élections indépendantes lorsqu'elles sont liées : l'éligibilité pour l'une dépend de l'élection à l'autre.

Dans l'autre cas, cela casse la liaison entre conseiller consulaire et conseiller à l'AFE, ce qui va à l'encontre de la position adoptée en première lecture par les deux chambres.

Je ne casse pas ce lien puisqu'il faut avoir été candidat comme conseiller consulaire pour être candidat à l'AFE. On sait très bien que dans la quasi-totalité des cas, les élus à l'AFE seront des conseillers consulaires. Le risque que vous évoquez est vraiment à la marge. C'est fondamental pour la représentation des expatriés auprès du Gouvernement d'avoir une élection au suffrage direct parce qu'elle n'a pas de compétence définie. Si, par exemple, on lui avait donné la compétence d'octroyer les bourses, la question du type de suffrage se poserait différemment.

Je tiens à préciser que les membres du groupe écologiste voulaient voter non en faveur de l'amendement n° 1 mais suivre l'avis défavorable du rapporteur. Il s'agit d'une erreur de notre part.

Nous prenons acte de cette remarque mais le résultat du vote reste acquis.

Revenons-en à la position de la commission sur cet amendement de M. Cointat. Je trouve la position exprimée par M. Cointat paradoxale : en quoi une assemblée disposant de prérogatives restreintes serait-elle plus légitime à être désignée au suffrage direct qu'une assemblée aux compétences élargies ?

Ce n'est pas ce que j'ai dit. Simplement, à défaut de disposer de compétences, on doit au moins à l'AFE d'avoir une assise qui la légitime, donc le suffrage direct. Sans pouvoirs ni légitimité, on n'existe pas.

Au contraire, je trouve qu'une assemblée n'ayant qu'un rôle consultatif n'a pas forcément vocation à disposer d'une légitimité plus forte.

Cela me rappelle une phrase du ministre Claude Cheysson du 4 mai 1982...Il s'était élevé contre la position de droite de l'époque sur le système représentatif.

L'amendement n° 3 est de cohérence : il faut tirer toutes les conséquences de la liaison entre l'élection comme conseiller consulaire et celle de membre de l'Assemblée des Français de l'étranger, en particulier sur la circonscription d'élection.

Défavorable par cohérence. L'amendement procède de la même logique que précédemment.

Il faut bien traiter le cas de l'élection à l'Assemblée des Français de l'étranger d'un candidat qui ne serait en revanche pas élu conseiller consulaire. Je propose, avec l'amendement n° 8, que son suivant de liste le remplace. A défaut, le siège resterait vacant.

Avis défavorable. Votre amendement souligne les impasses du système que vous proposez.

Je m'oppose au Gouvernement qui lie les deux mandats et ne fais qu'en tirer les conséquences.

Je vous propose par cet amendement une option alternative à l'obligation de lier élection au conseil consulaire et à l'Assemblée des Français de l'étranger : seule la candidature devrait être commune.

Vous créeriez une nouvelle strate d'électeurs. C'est contraire à l'esprit du texte.

Notre collègue Christian Cointat défend une toute autre conception de la réforme que celle portée par le texte qui nous est soumis. L'Assemblée nationale a confirmé le lien entre les deux mandats électoraux. A ce stade de la lecture du texte, il n'est pas envisageable de revenir sur ce point.

Dans la mesure où je propose de supprimer l'obligation d'être élu à un conseil consulaire pour être membre de l'Assemblée des Français de l'étranger, je prévois que les élus de cette assemblée qui ne seraient pas conseillers consulaires soient malgré tout grands électeurs.

Avis défavorable par cohérence.

L'amendement n° 6 est un amendement de conséquence. Si on vote les amendements précédents instaurant un scrutin direct, il faudra l'adopter. Dans le cas contraire, il tombera.

On ne peut pas adopter cet amendement en raison d'un risque d'inconstitutionnalité car il n'est pas garanti, en cas de scrutin indirect, que puissent se constituer des listes comportant un nombre suffisant de candidats.

L'amendement n° 17 relève de la loi organique. Avis défavorable.

L'amendement n° 13 rectifié vise à supprimer un alinéa introduit par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture limitant dans le temps les mandats, ce qui préjuge de futurs débats sur le sujet. Conformément à la jurisprudence de notre commission, il faudrait adopter une mesure d'ensemble et non se limiter au cas des seuls conseillers consulaires.

Les arguments de M. Frassa reprennent ceux déjà développés au sein de cette commission. Mais sur le fond, cette mesure est bonne ; elle a d'ailleurs été également défendue par des sénateurs au cours de la première lecture. En outre, il est souhaitable que nous adoptions un texte conforme à celui de l'Assemblée nationale. Enfin, cela présente également l'avantage de clarifier dès à présent la situation des conseillers consulaires.

On a déjà discuté de ce genre de questions précédemment. J'en appelle donc à la cohérence de notre commission. Personnellement, je suis favorable à la mesure, mais je voterai contre car j'estime que cela relève d'une disposition globale.

Je pense que nous devons adopter cette mesure. Sur le fond, j'y suis favorable. Sur la forme, une exception à notre position de principe peut se justifier par le fait que la communauté française à l'étranger se renouvelle régulièrement, ainsi que nous l'avons déjà observé.

Si elle se renouvelle, cette mesure n'a pas de sens !

Il est vrai qu'adopter cette mesure constitue une dérogation à une règle générale que nous nous sommes imposés à nous-mêmes. Mais en l'occurrence, cela peut nous permettre de mettre fin à l'examen de ce texte auquel nous autres sénateurs sommes particulièrement intéressés.

Il n'est pas infâmant pour les Français de l'étranger d'être à l'avant-garde en la matière.

Par ailleurs, cela fait plus d'un an - depuis l'annonce d'une réforme de l'AFE - que dure une incertitude juridique pour l'élection des représentants des Français de l'étranger. Il faut y mettre un terme.

Dans le pire des cas, on pourra toujours revenir sur cette disposition ultérieurement, dans un texte de portée générale, s'il s'avèrait que seuls les conseillers consulaires et les conseillers de l'Assemblée des Français de l'étranger étaient soumis à cette limitation du cumul des mandats dans le temps.

On peut argumenter dans un sens comme dans l'autre. En réalité, personne ne pense sincèrement que cette limitation dans le temps trouverait à s'appliquer à tous les mandats locaux alors qu'on a tant de mal à trouver des candidats pour se présenter dans les petites communes. Comparaison n'est pas raison. Je ne voterai jamais ce type de dispositions.

J'aurai deux remarques à formuler.

La première a trait au vote conforme. J'ai par le passé été moi-même souvent opposé à cet impératif de parvenir à un vote conforme. Ma position est plus nuancée désormais, je demande donc à chacun une dose de philosophie.

Ma seconde remarque est une interrogation : comment faire évoluer la loi de manière générale ? Est-il préférable de traiter les problèmes dans leur ensemble ou d'adopter des mesures ponctuelles ? La même question s'est posée lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle relatif au Conseil supérieur de la magistrature concernant le vote à la majorité des trois cinquièmes positifs pour les nominations. Le risque est de se dire qu'on attend l'occasion d'adopter une mesure de portée générale et d'attendre en vain. Cela ne me choque donc pas qu'en l'espèce on montre le mouvement en marchant.

Je voudrais simplement souligner qu'en invoquant le vote conforme, nous ne sommes pas prêts à accepter n'importe quoi. Nous sommes partis de points de vues très divergents et le rapporteur nous a permis d'obtenir quelques victoires : le maintien de l'appellation AFE et le fait qu'on n'ait pas retenu la proposition de l'Assemblée nationale de n'avoir que cinq circonscriptions. Nous n'avons cédé que sur la question du suffrage indirect. Je récuse donc le discours selon lequel nous serions prêts à tout sacrifier.

Je vous rappelle par ailleurs qu'il existe des contraintes de calendrier, d'autant que la question des Français de l'étranger n'est pas aussi bien connue à l'Assemblée nationale qu'au Sénat. Il vaudrait donc mieux que l'on n'en vienne pas au dernier mot à l'Assemblée nationale.

Il existe tout de même maintenant des députés des Français de l'étranger !

Laissons-leur un peu de temps pour s'emparer de ces sujets.

Par cet amendement, il s'agit d'insérer un alinéa au sein de l'énumération des membres du collège électoral des sénateurs. Je prends Mme Tasca à la lettre : puisque nous ne sommes pas prêts à tout pour un vote conforme de ce projet de loi, l'adoption de cet amendement en donne l'occasion. Il tire les conséquences de l'adoption par le Sénat, le 21 juin dernier, du projet de loi relatif à l'élection des sénateurs qui a modifié la composition du collège électoral pour l'élection des sénateurs des départements, prévu à l'article L. 280 du code électoral, en y ajoutant les sénateurs.

Le présent projet de loi représente l'unique véhicule législatif permettant, par parallélisme, de modifier la composition du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France en y ajoutant les sénateurs eux-mêmes.

La non adoption de cet amendement conduirait à une inconstitutionnalité puisqu'il y aurait une discrimination entre le collège sénatorial des sénateurs des départements et celui des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

C'est un amendement qui n'a aucun parti pris politique et qui s'inscrit dans la continuité des travaux du Sénat.

On ne peut s'appuyer sur un texte non encore voté par l'Assemblée nationale pour défendre une position. Le projet de loi relatif à l'élection des sénateurs n'a pas encore été examiné par l'Assemblée nationale.

C'est contraire à ce que vous avez dit pour l'amendement précédent sur le non-cumul des mandats. Le présent projet de loi représente le seul véhicule législatif qui permette de résoudre la difficulté que j'ai présentée.

La logique voudrait effectivement que les règles soient identiques pour l'ensemble des sénateurs. Toutefois, nous ne pouvons pas préjuger du vote de l'Assemblée nationale sur cette disposition.

Sur le fonds, j'ai voté contre l'introduction des sénateurs dans le collège électoral des sénateurs des départements. Par cohérence, je propose donc un avis défavorable.

Vous justifiez l'injustifiable pour avoir un vote conforme sur ce texte.

Le présent projet de loi est aujourd'hui l'unique véhicule législatif pour résoudre cette contradiction. Vous nous dites qu'on ne peut préjuger de ce que fera l'Assemblée national. Certes ! Mais il est d'usage dans notre République que l'Assemblée nationale ne détricote pas les textes qui concernent uniquement le Sénat. Il est donc possible que les députés adoptent sans modification ce projet de loi. Par conséquent, nous aurons des dispositions relatives au scrutin sénatorial qui seront disséminées dans plusieurs textes.

Si on n'adopte pas ce texte conforme en insérant cet amendement, l'Assemblée nationale pourra l'adopter dans les mêmes termes rapidement. On s'expose à un risque réel d'inconstitutionnalité.

Il s'agit d'un vrai sujet.

La difficulté dans ce texte tient aux conditions d'examen qui n'ont pas favorisé le dialogue entre les deux assemblées. Les majorités se sont rencontrées après la commission mixte paritaire, ce qui vous a permis d'aboutir à un accord politique. C'est une méthode de travail déplorable et je le redirai.

Sur la loi électorale du 17 mai 2013, l'échec de la commission mixte paritaire a conduit au dépôt et à la prochaine discussion d'une proposition de loi sur les collectivités territoriales, ce qui devient compliqué.

Vous parlez avec l'expérience qui est la vôtre. Sans vexer personne, les sénateurs étaient partisans d'un dialogue avec les députés de la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui n'a malheureusement pas pu se faire. Ainsi, la commission mixte paritaire a échoué et il aurait été préférable d'avoir un dialogue pour avoir une commission mixte paritaire qui aurait rapproché les points de vue. Ceci aurait facilité la nouvelle lecture.