Nous examinons à intervalles réguliers des projets de loi regroupant des dispositions qu'il est nécessaire de prendre afin de parfaire l'intégration du droit européen dans notre législation.

Il n'y a donc pas à chercher de ligne directrice particulière dans le présent texte, sinon le lien avec le droit européen et le développement durable. Nous aurions bien sûr pu souhaiter un texte qui soit construit de manière plus spécifique autour des compétences de chaque commission, ce qui clarifierait certainement la discussion au Parlement.

Le texte déposé à l'Assemblée nationale comportait 31 articles, auxquels les députés ont inséré pas moins de 11 articles additionnels.

Au Sénat, c'est la commission du développement durable qui est chargée de l'examen au fond du texte, sur le rapport de Mme Odette Herviaux. Notre commission s'est saisie pour avis de l'article 9 ainsi que des articles 27 à 30, c'est-à-dire le titre III consacré aux dispositions relatives à l'énergie.

Parmi ces articles, la commission du développement durable nous a délégué l'examen au fond de l'article 9, relatif aux sociétés de vétérinaires, et de l'article 30 consacré aux stocks stratégiques pétroliers.

Au-delà du catalogue à la Prévert auquel ce type de texte fait immanquablement penser, il nous rappelle surtout le caractère incontournable du droit de l'Union européenne. C'est le cas notamment dans un secteur comme l'énergie où trois « paquets » de directives ont amené la France et le Parlement à transformer l'organisation du secteur avec plusieurs grandes lois prises au cours des années 2000.

On peut regretter que cette intervention de l'Europe se fasse seulement à un niveau très juridique, avec un accent particulier mis sur l'organisation des marchés de l'énergie, et non pas à un niveau plus stratégique. Une véritable politique européenne de l'énergie devrait à mon sens, au-delà de l'organisation de la concurrence, traiter réellement de la gestion des ressources, de la coordination des réseaux et du coût de l'énergie pour les particuliers comme pour les entreprises. Les pays européens se réunissent justement, aujourd'hui même, dans un Conseil européen consacré à l'énergie. Espérons qu'ils parviennent à définir et mettre en oeuvre une politique de l'énergie, prévue rappelons-le par le traité de Lisbonne.

Je vais vous présenter les articles dont notre commission s'est saisie.

L'article 9, que nous examinons au fond, concerne la mise en oeuvre de la directive Services concernant les sociétés de vétérinaires. Nous connaissons bien cette directive qui a fait l'objet d'une transposition par morceaux à travers de nombreux textes consacrés à tel ou tel secteur. La Commission européenne, dans un rapport relatif à la mise en oeuvre de cette directive, a noté le 8 juin 2012 que la France limitait toujours les formes de sociétés autorisées sur le territoire français pour l'exercice de la profession de vétérinaire. Le droit actuel ne prévoit en effet l'exercice en société de la profession vétérinaire qu'au sein de sociétés civiles professionnelles ou de sociétés d'exercice libéral.

Le texte prévoit donc que d'autres formes de société, notamment étrangères, pourront être retenues. Cette ouverture s'accompagne de garde-fous qui préservent l'indépendance des vétérinaires. En particulier, la majorité du capital, ainsi que les fonctions de direction, doivent revenir à des vétérinaires. De plus, la détention de parts ou d'actions du capital social est interdite à deux catégories de professionnels : les fournisseurs de services, produits ou matériels aux vétérinaires d'une part, les éleveurs, producteurs ou transformateurs de produits animaux d'autre part. Les députés ont étendu à juste titre cette interdiction aux personnes exerçant une activité de cession d'animaux. Les pouvoirs de contrôle de l'ordre des vétérinaires sont également renforcés.

Un point fortement discuté concerne le mandat sanitaire. Le texte prévoit qu'un vétérinaire exerçant en France à titre temporaire et occasionnel, sans être installé, pourra être habilité à réaliser certaines opérations sanitaires auxquelles les détenteurs d'animaux doivent faire procéder par un vétérinaire. On peut certes s'interroger sur ce point, mais il faut constater que le candidat à l'habilitation doit avoir suivi une formation appropriée, qu'il est choisi par l'éleveur et que son habilitation peut lui être retirée si cela devient nécessaire : ces critères paraissent plus importants que le simple fait de savoir s'il est ou non installé sur le sol français.

Les articles 27 à 30 forment le titre III consacré aux dispositions relatives à l'énergie. Les députés y ont ajouté, lors de l'examen en séance publique, trois articles que je vous présenterai aussi.

L'article 27 A, sur la proposition du rapporteur M. Philippe Plisson, mais contre l'avis du gouvernement, a remplacé dans la législation existante le terme « biocarburant » par le terme « agrocarburant ». Nous avons déjà eu ce débat, notamment lors de l'examen de la loi dite « Grenelle 1 ». Je comprends bien l'intention de l'auteur de cette modification, qui souligne que les biocarburants ne sont pas « bio » au sens où un produit alimentaire peut être « bio » dans les rayons de supermarché. Mais le préfixe « bio » n'est pas un monopole des produits issus de l'agriculture biologique. Les biocarburants sont avant tout des carburants produits à partir de la biomasse. Je vous présenterai donc un amendement tendant à conserver la dénomination actuelle qui préserve l'évolution future des biocarburants et qui rejoint ceux qui ont déjà été déposés par certains de nos collègues.

L'article 27 ratifie l'ordonnance du 4 septembre 2011 qui a elle-même transposé deux directives du 23 avril 2009 concernant d'une part les énergies renouvelables, d'autre part les carburants et la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cette ordonnance a modifié le mécanisme des garanties d'origine de l'électricité produite à partir de sources renouvelables et elle a transcrit dans le droit français les objectifs fixés par la directive en matière d'énergies renouvelables et de réduction des émissions de gaz à effet de serre concernant les carburants. Elle a enfin inscrit dans le code de l'énergie les critères de durabilité que doivent respecter les biocarburants afin de bénéficier d'un régime de soutien. Je vous proposerai d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article.

L'article 28 ratifie l'ordonnance du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l'énergie. D'une part, cette ordonnance a rassemblé dans un code unique, à droit constant, les dispositions des grandes lois consacrées depuis un siècle au secteur de l'énergie. D'autre part, elle a intégré des dispositions de transposition des directives « électricité » et « gaz » du troisième « paquet » énergie.

Il s'agit en particulier de la séparation entre les activités de transport et les activités de fourniture et de production. Je vous rappelle que la Commission européenne souhaitait une séparation patrimoniale des réseaux de transport et que la France, avec d'autres pays, a obtenu la possibilité de maintenir des « entreprises verticalement intégrées » avec un renforcement de l'indépendance des gestionnaires de réseaux de transport. Ce modèle fonctionne, me semble-t-il, tout à fait correctement et il n'y a donc pas lieu de revenir dessus.

Je constate toutefois le nombre très élevé, plus de 40, des corrections que le présent article apporte au code de l'énergie, par rapport à la version publiée dans l'ordonnance de 2011. Ces corrections portent sur des erreurs de grammaire, des oublis de codification ou des mises en cohérence, et parfois sur des points essentiels tels que la part que l'État doit conserver dans une grande entreprise du secteur de l'énergie... Les gouvernements successifs ont pourtant disposé de six années pour rédiger ce code, puisque la première habilitation remonte à 2005. Il faut donc souligner la vertu des relectures : si le recours aux ordonnances peut être nécessaire dans certains cas, rien ne peut remplacer un examen approfondi, en plusieurs lectures, par le Parlement.

Je vous proposerai un amendement tendant à corriger une erreur de référence dans le code de l'environnement suite à l'adoption de la loi du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre.

L'article 29 précise les modalités de la réalisation d'un audit énergétique dans les grandes entreprises, qui est rendue obligatoire par la directive 2012/27/UE du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique. Notre commission a étudié cette directive il y a un an et demi sur le rapport de M. Ladislas Poniatowski : il s'agit pour les grandes entreprises de réaliser un audit énergétique d'ici au 5 décembre 2015. Ce délai a paru trop court à nos collègues de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, qui ont proposé de le repousser d'un an, mais leur amendement n'a pas été défendu en séance publique. Après examen, il ne me paraît pas possible de modifier le délai. A travers les auditions que j'ai menées, il ressort que si le Gouvernement fait l'effort suffisant pour prendre les textes réglementaires rapidement, nous disposons des compétences et de l'expérience nécessaire pour que les audits puissent être menés à temps.

La directive prévoit que les audits doivent être « effectués de manière indépendante » par des experts qui, toutefois, peuvent appartenir à l'entreprise. Cela peut surprendre, mais la directive prévoit que l'État doit mettre en place un suivi de la qualité de ces audits : ce suivi me paraît essentiel afin de s'assurer qu'aucune complaisance n'est de mise.

L'article 29 bis, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale sur un amendement du gouvernement, rend éligibles au bénéfice des certificats d'économie d'énergie (CEE) les sociétés d'économie mixte dont l'objet est l'efficacité énergétique et proposant le tiers-financement. Actuellement, les CEE sont attribués à des entreprises du secteur de l'énergie ou à des organismes publics ou semi-publics du secteur de la construction pour des actions additionnelles à leur activité habituelle qui permettent de réaliser des économies d'énergie. Il paraît légitime d'en faire bénéficier des sociétés qui aident les particuliers à financer les travaux de rénovation thermique.

L'article 30, que notre commission examine au fond, concerne la gestion des stocks stratégiques pétroliers. La modification est assez mineure : il s'agit, conformément à la lettre de la directive 2009/119/CE du 14 septembre 2009, de désigner un organisme comme « entité centrale de stockage » alors que, dans le système français, la gestion de ces stocks fait intervenir deux organismes : le Comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers et la Société anonyme de gestion des stocks de sécurité. C'est cette dernière société qui recevra la qualité d'entité centrale de stockage, sans que cela modifie de manière importante la manière dont sont gérés ces stocks.

Enfin, l'article 30 bis A, ajouté là encore par les députés sur un amendement déposé en séance publique par le Gouvernement, crée un nouveau mode de valorisation pour les grosses installations de cogénération industrielle.

Certains sites industriels possèdent des installations de cogénération qui produisent à titre principal de la chaleur utilisée dans les processus industriels, voire dans un réseau de chaleur. Elles produisent également de l'électricité, qui a bénéficié de contrats d'obligation d'achat arrivant à expiration. Ces installations pourront, à partir de fin 2016, bénéficier du mécanisme de capacité prévu par la loi NOME et par le décret du 14 décembre 2012, mais elles font face d'ici là à des difficultés de rentabilité. Cet article leur ouvre donc la possibilité de recevoir une « prime de capacité » pour la disponibilité annuelle de leur capacité de production : elles peuvent en effet contribuer à la gestion de l'équilibre entre offre et demande en période de pointe de consommation électrique. L'arrêt de ces installations affecterait également, ne l'oublions pas, l'équilibre économique d'industries fortement implantées localement et déjà fragilisées par la hausse des coûts de l'énergie.

Je vous proposerai un amendement rédactionnel sur cet article.

Voici donc les « diverses dispositions » sur lesquelles notre commission est amenée à se prononcer. Il s'agit certes pour l'essentiel, comme l'indique le titre du projet de loi, de s'adapter à la législation prise en commun avec les autres États européens dans d'autres instances, mais vous voyez que ce texte permet aussi de faire avancer des dossiers utiles à la politique de l'énergie et du développement durable. De plus cette étape d'examen des dispositions issues du droit européen, qui passe aussi, en amont, par l'examen de propositions de résolutions européennes auquel nous procédons régulièrement, est indispensable pour maintenir le lien et la cohérence entre les politiques menées aux niveaux nationaux et européens.

Je suis d'accord avec le rapporteur pour avis sur la suppression de l'article 27 A : je me réjouis de ce retour au terme « biocarburant ». S'agissant, à l'article 29, de la possibilité laissée aux grandes entreprises de faire réaliser les audits énergétiques en interne, je voudrais préciser qu'il est tout simplement difficile de trouver des sociétés indépendantes capables de réaliser ces audits : bien souvent elles dépendent d'un groupe concurrent et leur intervention au coeur même de l'entreprise poserait des difficultés sérieuses.

J'approuve également l'article 30 bis A, qui constitue une bonne initiative du gouvernement. Nous commettons toutefois une erreur en nous limitant à la période transitoire : nous avons besoin des installations de cogénération et le mécanisme de capacité ne suffira pas à partir de 2016. L'Allemagne soutient très fortement la cogénération et la méthanisation, mais la Commission européenne la laisse faire parce que ce sont les Länder qui interviennent, et non l'État fédéral...

Je ne partage pas totalement la position du rapporteur sur la notion de biocarburants. Ces derniers résultent de la transformation de protéines végétales en alcool ou éthanol, renvoyant ainsi au débat sur l'utilisation des surfaces agricoles aux fins d'alimentation ou d'énergie. Vous indiquez que ce type de carburant est issu de la biomasse ; or, cela n'est pas nécessairement le cas pour la troisième génération, s'agissant par exemple de ceux issus de bactéries. Le terme de biocarburants ne couvrant pas tous les nouveaux types de carburants en cours de développement, il me paraîtrait préférable de conserver le terme d'agrocarburants.

La prochaine loi d'orientation agricole permettra de débattre à nouveau des arbitrages dans l'utilisation des terres entre alimentation et énergie. Que l'on produise du méthane à partir de déchets, très bien. Mais, comme nous l'avons vu en Allemagne l'année passée avec une délégation de la commission, que des exploitations d'un millier de vaches n'ayant jamais vu la lumière du jour trouvent leur équilibre principalement à travers l'exploitation de leur lisier, et accessoirement de leur lait, en étant en plus subventionnées par la politique agricole commune (PAC), cela m'interpelle fortement.

S'agissant de la cogénération, je rappelle que nous sommes dans une période transitoire, et que le problème sera réglé dans le texte sur la transition énergétique.

Cela n'est pas prévu et ne le sera pas, pour des raisons financières. Mais si vous menez le combat en ce sens à cette occasion, Monsieur le Président, je vous soutiendrai résolument.

Ces débats ne manqueront pas de trouver des rebondissements prochainement, sur la transition énergétique. Un article de Gérard Mestrallet paru dans Les Échos d'hier soulignait à quel point nos sources d'énergie sont polluantes et coûteuses, et s'interrogeait sur les directives européennes en la matière.

Je rejoins notre président sur les agrocarburants. J'ai visité une jeune entreprise innovante fabriquant du carburant à partir d'algues sans produire de dioxyde de carbone. Il faut laisser le champ ouvert dans ce domaine pour développer une grande diversité de sources de carburation. Mais au regard de notre déficit en protéines animales, faisons attention à conserver des terres arables, en Europe, pour les productions alimentaires.

Je partage l'analyse qui a été faite concernant la cogénération, qui constitue une technologie intéressante. Mais attention, lorsqu'elle est privée, à ce que l'on ne pousse pas à la consommation, mais à l'économie d'énergie.

Notre pays reste très compétitif pour ce qui est du coût de l'énergie ; celui-ci y est inférieur de 30 % à ce qu'il est dans un pays comme l'Italie. Il nous faut conserver cet avantage économique d'importance, qui est aussi un atout industriel.

Je suis favorable à ce que l'on conserve le terme d'agrocarburants, issus de la biomasse. La production d'énergie à partir de céréales, qui avait cours il y a quelques années, est aujourd'hui inadmissible. Mais des technologies nouvelles apparaissent. Il ne faut pas s'interdire de réfléchir dans notre pays à l'utilisation du lisier à des fins énergétiques, sans toutefois que cela se fasse dans d'immenses exploitations. Je regrette que la recherche n'ait pas exploré le développement de plantes constituant de la biomasse dédiée à la production d'énergie.

La mission première de l'agriculture doit demeurer l'alimentation ...

Mais avec, comme le prévoit la PAC, une rotation de 30 % des cultures, d'autres destinations sont envisageables.

S'agissant des modalités de l'activité des vétérinaires définies à l'article 9, nous n'avons pas évoqué les traders, qui ne devraient pas non plus pouvoir participer au capital des sociétés de vétérinaires.

Ceux qui pratiquent la cession d'animaux sont exclus du capital de ces sociétés.

J'imagine qu'ils sont sur pied, ces animaux ? En l'occurrence, dans l'affaire des farines animales, il s'est agi de minerai de viande, et non d'animaux. Or, les vétérinaires doivent intervenir également sur ce minerai.

Pour ce qui est de la distinction sémantique entre biocarburants et agrocarburants, je persiste à préférer la première dénomination. Le préfixe « bio » renvoie à la notion de « vie », et le terme de biocarburant englobe la catégorie des agrocarburants. Il recouvre ainsi les carburants fabriqués à partir de lignine, d'algues, de bactéries... Il convient d'adopter une terminologie ouverte pour l'avenir.

Les algues ne seront jamais à la source d'un agrocarburant, mais d'un biocarburant ...

A l'article 29 du projet de loi, l'argument de notre collègue Ladislas Poniatowski, sur les risques que peut poser la réalisation d'audits par des personnes externes à l'entreprise, m'a convaincu.

Pour ce qui est de l'article 30 bis A, sur la cogénération, faut-il aller au-delà de 2016 et de la période transitoire ? Certes, il y aura rémunération, mais cela affectera la contribution au service public de l'énergie, à l'origine de l'endettement d'EDF à hauteur de 5 milliards d'euros, et l'on risque de se heurter à l'article 40 de la Constitution...

Je souhaitais simplement attirer l'attention sur ce problème de l'après 2016 ; nous aurons un débat à ce sujet lors de l'examen du texte sur la transition énergétique.

Je rappelle aussi que, dans la transposition du troisième « paquet » énergie, il existait trois possibilités pour les entreprises verticalement intégrées du secteur de l'énergie : la séparation patrimoniale, la gestion par un opérateur extérieur et la troisième voie que nous avions défendue à l'unanimité au sein de la commission ...

Nous avions déjà eu cette discussion sur le choix du terme « biocarburant » ou « agrocarburant » dans le cadre du Grenelle de l'environnement. Il me paraîtrait sage de préférer le premier, qui est à la fois plus large et plus exact que le second : certains carburants issus de la biomasse ne proviennent pas de productions agricoles. En outre, même si le terme « agrocarburant » était inscrit dans la loi, tout le monde continuerait en pratique à parler de biocarburants.

Lors de l'examen en première lecture de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, le Sénat, sur proposition du sénateur Jacques Muller, avait en effet retenu le terme d'agrocarburant, contre l'avis du rapporteur du texte. L'Assemblée nationale a, lors de l'examen du texte en deuxième lecture, rétabli le terme de biocarburant.

Nous en venons maintenant à l'examen des amendements du rapporteur.

L'amendement n° 1 vise à supprimer l'article 27 A, qui rétablit la dénomination d'agrocarburant. Je lui préfère en effet celle de biocarburant, pour les raisons que j'ai précisées précédemment.

L'amendement n° 1 est adopté à l'unanimité moins une abstention.

L'amendement n° 2, à l'article 28, supprime une référence obsolète du code de l'environnement vers les unités de production éoliennes.

L'amendement n° 2 est adopté à l'unanimité.

L'amendement n° 3, portant sur l'article 30 bis A, est rédactionnel.

L'amendement n° 3 est adopté à l'unanimité.

Merci monsieur le rapporteur, vous allez à présent transmettre notre avis à la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, qui examine ce texte sur le fond.

Nous passons maintenant à l'examen du rapport pour avis de notre collègue Claude Dilain, sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

Déposé au Sénat le 10 avril dernier, le projet de loi a été adopté la semaine dernière par la commission des lois, saisie au fond, qui l'a largement amendé. Pour ma part, c'est la première fois que je suis appelé à exercer la responsabilité de rapporteur sur un projet de loi et j'y ai trouvé un grand intérêt. Le contexte entourant le présent texte est bien connu : le 3 juillet 2012, lors de sa déclaration de politique générale devant l'Assemblée nationale, le Premier ministre avait déclaré que la démocratie locale serait renforcée, au travers d'un nouvel acte de la décentralisation, qui fera l'objet d'une large consultation. Sous l'égide du président Jean-Pierre Bel, le Sénat avait lancé, dès décembre 2011, les états généraux de la démocratie territoriale, qui ont permis de recueillir la parole des élus locaux, leurs attentes et leurs propositions pour l'avenir de nos territoires.

Le 10 avril dernier, le Gouvernement a donc déposé trois projets de loi visant à réformer l'administration locale : le projet de loi sur les métropoles, que nous examinons aujourd'hui, le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires, et le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale.

Je salue le souhait du Gouvernement de renforcer et de clarifier les compétences des collectivités territoriales, ce qui constitue une preuve de confiance à l'égard de ces dernières et de leurs représentants, et la reconnaissance de leur rôle essentiel en matière économique et sociale. Pour autant, je regrette la décision du Gouvernement de scinder le projet de loi initial en trois textes : cette décision affaiblit la lisibilité de la réforme.

L'élément phare du présent projet de loi est la consécration du fait métropolitain avec la création de trois métropoles à statut particulier, Paris, Lyon et Marseille et la refonte du statut des métropoles de droit commun.

À l'heure où plus de 60 % de la population française réside dans une aire urbaine de plus de 100 000 habitants et où la métropolisation constitue un enjeu pour tous les pays européens, le projet de loi permet de renforcer les compétences des métropoles françaises.

Je me félicite tout particulièrement de la consécration de la Métropole de Paris, rebaptisée « Grand Paris Métropole » par la commission des Lois. Nul n'ignore le poids économique de la région d'Île-de-France : il s'agit de la première région économique française, regroupant, par exemple, 8 des 71 pôles de compétitivité français, et l'une des premières au niveau européen. La création de la Métropole de Paris est dans la droite ligne des initiatives lancées depuis 2009 dans le cadre de Paris Métropole.

Au-delà de la consécration du fait métropolitain, le projet de loi illustre l'apport de la décentralisation ainsi que ses limites. Deux exemples sont révélateurs : les cas des Métropoles de Lyon et de Marseille.

Dans le cas de Lyon, l'article 20 du projet de loi prévoit la constitution d'une collectivité territoriale à statut particulier, la Métropole de Lyon, résultant de la fusion de la communauté urbaine et, sur le périmètre métropolitain, du département du Rhône. Il s'agit d'un projet original, initié par nos collègues Gérard Collomb et Michel Mercier, et qui correspond à une vraie vision de l'avenir de la métropole lyonnaise. Je me félicite du soutien du Gouvernement à la démarche entreprise par nos collègues.

Pour ce qui concerne Marseille, la Métropole d'Aix-Marseille-Provence, instituée par l'article 30, constitue un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont le périmètre excède celui de la communauté urbaine de Marseille puisqu'elle est issue de la fusion de six EPCI. Le projet du Gouvernement rencontre une très vive opposition sur le terrain, puisque 109 des 119 maires concernés seraient opposés à ce projet, comme l'a confirmé l'audition organisée le 23 avril dernier par la commission des Lois.

Dans ce contexte, je salue la détermination du Gouvernement : quand l'intérêt général est en jeu, il est indispensable que l'État intervienne ! Lors de l'audition organisée par la commission des lois, M. Eugène Caselli, président de la Communauté urbaine de Marseille Provence Métropole a souligné l'absence de projets communs à Marseille et une situation marquée par, « six autorités organisatrices de transport, une balkanisation des zones d'activité et des zones commerciales, pas de cohérence territoriale ». Cette situation justifie le projet porté par le Gouvernement.

J'estime toutefois que ce projet de loi n'a pas été, sur certains points, au bout de la logique de rationalisation de l'organisation administrative. Un exemple francilien l'illustre à travers le maintien des départements de petite couronne. Avec l'émergence de Grand Paris Métropole et l'achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France, la question de la pertinence des départements de la petite couronne se pose en effet clairement, d'autant que la solidarité et la péréquation sont difficiles à mettre en oeuvre entre eux.

Notre commission des Affaires économiques s'est saisie pour avis de plusieurs articles du projet de loi :

- l'article 3 qui désigne des collectivités chefs de file pour la mise en oeuvre de plusieurs compétences nécessitant l'intervention des collectivités territoriales relevant d'une autre catégorie ;

- les articles portant sur les différentes métropoles, à savoir l'article 12 sur Grand Paris Métropole, l'article 20 sur la Métropole de Lyon, l'article 30 sur la Métropole d'Aix-Marseille-Provence et l'article 31 sur les métropoles de droit commun, pour ce qui concerne les compétences relevant du périmètre de notre commission ;

- l'article 13, que la commission des Lois a délégué au fond à notre commission, qui porte sur l'élaboration par le conseil régional d'Île-de-France d'un schéma régional de l'habitat et de l'hébergement ;

- les articles 18 et 19 qui portent sur le quartier d'affaires de La Défense ;

- enfin, l'article 45 qui limite à un le nombre d'établissements publics fonciers d'État par région.

Sur ces articles, j'ai procédé à une dizaine d'auditions. J'ai ainsi entendu les responsables des bailleurs sociaux, l'Institut d'aménagement et d'urbanisme d'Île-de-France (IAURIF), l'association des établissements publics fonciers locaux, les représentants des établissements publics fonciers d'État franciliens ou encore les représentants des deux établissements publics oeuvrant sur le site de La Défense.

Ces auditions m'ont permis d'y voir plus clair quant à la portée des dispositions du projet de loi.

S'agissant de l'article 3 qui désigne chaque catégorie de collectivités territoriales comme chef de file pour la mise en oeuvre de plusieurs compétences, j'estime qu'il est pleinement cohérent avec l'objectif de clarification poursuivi par le présent projet de loi. Pour ce qui concerne le champ de compétence de notre commission, à l'issue des travaux de la commission des Lois, la région sera ainsi chef de file en matière de développement économique, de tourisme et d'innovation.

S'agissant de la Métropole de Paris, qui regroupera la ville de Paris et les EPCI à fiscalité propre de l'aire urbaine de Paris, je salue les modifications opérées par la commission des Lois à l'article 12 qui ont recentré « Grand Paris Métropole » sur la priorité du logement, enjeu majeur en Île-de-France. La Commission des Lois a supprimé à juste titre la possibilité pour l'État de déléguer à la Métropole ses compétences en matière de droit au logement opposable (DALO), de réquisitions et d'hébergement. Il s'agit en effet de compétences exclusives de l'État : ce dernier ne peut se défausser sur les collectivités territoriales.

L'article 12 prévoit que Grand Paris Métropole élabore un plan métropolitain de l'habitat, qui devra être compatible avec le schéma directeur de la région d'Île-de-France (SDRIF), et tenir compte du schéma régional de l'habitat et de l'hébergement (SRHH) prévu par l'article 13 du projet de loi. Je me suis beaucoup interrogé quant à la pertinence de deux nouveaux documents de planification et sur les liens entre eux. Au terme de mes travaux et après avoir notamment entendu les acteurs du logement qui saluent ces deux dispositifs, j'estime que la proposition du projet de loi est cohérente et équilibrée : le schéma régional sera établi dans le respect des compétences de la Métropole tandis que le plan métropolitain tiendra compte du schéma régional.

Je me félicite de la détermination du Gouvernement, par le biais de ce projet de loi, à moderniser la gouvernance de la politique du logement en Île-de-France. Je vous rappellerai seulement deux chiffres pour illustrer la crise du logement dans cette région :

- on construit uniquement 37 000 logements par an, alors qu'il faudrait en construire 70 000 pour satisfaire les besoins ;

- en 2011, la région Île-de-France concentrait 60 % des recours DALO en matière de logement et près de 75 % en matière d'hébergement.

A mes yeux, le dispositif proposé par le projet de loi constitue une vraie réponse en termes de gouvernance. Il ne suffira cependant pas à résoudre la crise du logement. Il convient de réfléchir, pour cette région, à la mise en place de contraintes supplémentaires pesant sur les communes en matière de permis de construire, sans quoi les documents de planification n'auront que peu d'intérêt.

J'en viens aux articles 18 et 19 qui concernent le quartier d'affaires de la Défense. Ils visent à clarifier les missions de l'établissement public de gestion, l'EPGD, au regard de celles exercées par l'établissement public d'aménagement, l'EPADESA.

Ces articles que je pensais initialement être des dispositions de simplification ont une portée extrêmement importante, comme l'ont montré les auditions que j'ai réalisées sur ce sujet.

Le quartier de la Défense est le premier quartier d'affaires européen, avec près de 2 500 sièges d'entreprise et 150 000 salariés. Opération d'intérêt national depuis 1958, date à laquelle a été créé l'Établissement public d'aménagement, l'EPAD, la gouvernance de ce quartier a été réformée en 2007.

La loi du 27 février 2007 a déconnecté les activités d'aménagement de celles de gestion, suite aux travaux de la commission des finances du Sénat et de la Cour des comptes. L'EPAD assumait en effet jusqu'en 2007 des actions situées en dehors de sa mission normale, notamment un rôle d'exploitant particulièrement coûteux, du fait du refus des collectivités locales de prendre en charge la gestion des espaces et des équipements publics et de participer à leur financement.

La loi de 2007 a donc mis en place un établissement public local de gestion, l'EPGD, habilité à gérer les ouvrages et espaces publics mis à sa disposition ou qui lui sont transférés.

Plus de 6 ans après, les objectifs de la loi ne sont pas atteints, avec des difficultés juridiques importantes : les deux établissements publics, l'EPGD et l'EPAD (devenu EPADESA), s'opposent quant à l'interprétation des dispositions de la loi et au devenir des biens transférés ou mis à disposition de l'EPGD. Un procès verbal signé en décembre 2008 - dans des conditions plus que surprenantes - est le coeur du problème. Ce document, dont la nature juridique est sujette à caution, induit de l'insécurité juridique et la question de la légalité de certaines de ses clauses est soulevée. La situation actuelle est marquée par un vrai blocage : l'État a engagé plusieurs contentieux contre des délibérations prises par l'EPGD.

Les articles 18 et 19 apportent une réponse à cette situation qui, je le souligne, nuit à l'attractivité du site : les missions de l'EPGD sont clarifiées ; la possibilité de transfert d'équipements en pleine propriété par l'EPADESA est supprimée ; le procès-verbal de 2008 est privé d'effets.

Par le biais de ces articles, les frais de remise en état des équipements publics sont mis à la charge de l'EPGD, et donc des collectivités locales, à savoir les communes de Courbevoie et de Puteaux ainsi que le conseil général des Hauts-de-Seine. Il s'agit d'une somme certes importante, au minimum 100 millions d'euros mais certainement plus en réalité, mais ces collectivités en ont la capacité financière et sont en grande partie responsable de la dégradation des équipements publics par leur refus de contribuer à leur gestion.

Je ne m'attarderai pas sur les dispositions relatives aux Métropoles de Lyon et de Marseille que j'ai évoquées précédemment, même si je souhaite saluer la volonté d'apaisement de la commission des Lois qui a repoussé d'un an la mise en place de la Métropole d'Aix-Marseille-Provence. J'en viens donc aux métropoles de droit commun, dont l'article 31 prévoit la rénovation du statut issu de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Je salue le relèvement par la commission des Lois du double seuil démographique de constitution des métropoles : outre Lyon et Marseille, six métropoles devraient ainsi voir le jour. Il convient en effet d'éviter, comme l'a souligné le rapporteur de la commission des Lois, « la métropolisation de l'ensemble du territoire national ».

Je donnerai ici un point de vue personnel, qui n'engage pas mon groupe. Il me semble que le modèle métropolitain à la lyonnaise est le meilleur. Nous ne cessons de déplorer le « mille-feuilles territorial ». Or la situation de 2013 est très différente de celle de 1789. Lyon comptait alors moins de 100 000 habitants. Les villes sont maintenant beaucoup plus peuplées Dans les grandes agglomérations, les départements ne représentent plus grand-chose. Les métropoles pourraient absorber toutes les communes qui les composent, et même le département. L'enjeu est de simplifier.

Il est toujours difficile de passer à une nouvelle étape de décentralisation. Les débats dépassent les clivages politiques. La solution trouvée dans le Rhône est exemplaire et montre que l'on ne doit pas toujours imposer un modèle unique d'organisation territoriale. Des expérimentations à géométrie variable peuvent exister sans porter atteinte à l'intérêt général.

Je remercie le rapporteur pour ses précisions sur Paris Métropole mais je conserve une interrogation majeure : les départements franciliens ont-ils encore un sens ?

Concernant Marseille, la mise en place de l'échelon métropolitain est difficile mais un constat doit guider notre action : un habitant des quartiers nord se rend plus vite à Aix-en-Provence qu'en centre-ville de Marseille. Des corrections doivent être apportées, même si elles ne doivent pas l'être contre les élus ou en donnant le sentiment qu'on voudrait leur faire la leçon.

J'ignore quelle sera l'issue de cet acte III de la décentralisation mais j'insiste sur la nécessité d'apporter des réponses sur deux points qui faisaient consensus lors des états généraux de la démocratie territoriale : simplifier les normes et créer un vrai statut de l'élu. Des perspectives existent-elles sur ces deux sujets ?

Je me réjouis que la sagesse lyonnaise soit reconnue. Il n'y a pas consensus en revanche sur les projets de métropole concernant Paris et Marseille. Mais la création de la métropole lyonnaise aura des conséquences sur le département du Rhône, qui va passer d'1,7 million d'habitants à 430 000. Les communes sont inquiètes sur les termes financiers de cette évolution institutionnelle. Nous disposons à grand peine de simulations, qui laissent penser que 75 % des recettes et des dépenses seraient transférées.

Le projet de loi sur les métropoles procède à un empilement des Conseils et Conférences. Dans la Conférence territoriale, à l'échelle de la région, comment seront désignés les représentants des maires ? Au niveau des métropoles, nous aurons à la fois un Conseil de métropole, une Conférence territoriale des maires et une Conférence métropolitaine. N'y a-t-il pas un échelon de trop ? Au demeurant ces Conférences n'auront pas de pouvoir, sinon celui d'être consultées.

La métropolisation de notre territoire pose un problème : que faire des territoires qui s'inscriront en creux dans ce mouvement ? Dans les métropoles se concentreront la population et les activités économiques. Que se passera-t-il aux marges des métropoles, comme par exemple dans tout le grand Massif central ? Les départements ruraux sont inquiets.

J'ajoute que la nouvelle étape de décentralisation qui nous est proposée repose sur trois textes. Or nous commençons par les métropoles. Ce choix suscite l'incompréhension car, si l'on peut admettre qu'il y ait une spécificité francilienne, la France n'est pas que Paris !

L'exemple de l'Alsace montre que la population ne suit pas toujours les projets de réforme territoriale. Il faut pourtant associer nos concitoyens à celles-ci. Or cela n'est possible que si la réforme est simple à comprendre. Sur ce point, j'ai des doutes.

Enfin, s'il est nécessaire de prendre en compte la diversité de nos territoires, tous doivent se sentir respectés. Ce texte donne l'impression que les petites villes n'ont pas d'avenir.

Je salue le travail de la commission des Lois, saisie au fond, qui a supprimé le pacte de gouvernance territoriale ou encore l'obligation de mettre en place un établissement public foncier d'Etat unique à l'échelon régional. Pour autant, même amendé, le texte reste insatisfaisant. La préparation de cet acte III de la décentralisation a d'ailleurs suscité des mécontentements, exprimés par les présidents de toutes les associations représentants les collectivités territoriales. Il a d'ailleurs fallu le découper en trois morceaux, ce qui nuit à sa cohérence. Où est la vision ?

S'il y en a une, elle repose sur la métropolisation. Or il n'y a pas que les métropoles en France. Une décentralisation qui repose principalement sur les métropoles se fait au détriment de la ruralité. Il n'y a pas de représentants de la ruralité dans les Conférences territoriales. Or la ruralité est une spécificité de la France en Europe, qui doit être davantage prise en considération. Les départements sont affaiblis, or, dans l'organisation territoriale française, ils sont la garantie apportée au monde rural.

Je me félicite que la clause générale de compétence soit conservée au niveau des régions et des départements. Je n'avais pas voté la précédente réforme en grande partie du fait de la remise en cause de cette clause. La mise en place de chefs de file va dans le bon sens mais suscite des interrogations : que vont devenir les compétences touristique, économique des départements ? En Vendée, heureusement que nous n'avons pas attendu la région pour développer les actions en matière de tourisme ! Le désenclavement numérique ou routier est indissociable de la politique de développement économique. De même, on ne peut pas faire d'insertion sociale sans proximité avec les entreprises. Les exemples sont nombreux.

Enfin, la question des moyens doit être abordée. Il y a désormais un consensus autour du diagnostic établi par l'Association des départements de France (ADF), présidée par Claudy Lebreton : il manque 5 milliards d'euros aux départements. On ne peut parler de décentralisation sans parler de meilleure autonomie financière des départements.

Ma première remarque est sémantique : je ne vois nulle part le mot « décentralisation » dans le dispositif du projet de loi puisque l'État ne transfère rien aux collectivités territoriales. Par ailleurs, je reviens sur la notion de projet commun pour rappeler que coexistent aujourd'hui six autorités organisatrices de transport (AOT) à Marseille, ce qui s'accompagne nécessairement de certains dysfonctionnements. Cette situation s'explique historiquement par le montant élevé de l'ancienne taxe professionnelle, chaque entité défendant son pré carré. Cependant, cela aboutit à un déficit de vision commune qui risque de nuire à la survie économique de Marseille, les autres métropoles ayant du mal à inclure cette dernière dans les projets de développement d'envergure européenne.

On se dirige à marche forcée vers un mode d'organisation territoriale que l'on n'a jamais pratiquée dans notre pays. Certes 80 % de nos concitoyens vivent dans des métropoles mais de nombreux facteurs, comme la réforme de l'élection des conseillers généraux vont dans le sens de la déprise des zones rurales et de la diminution de leur influence : je le regrette.

Les séquences prévues par l'ensemble des projets de loi - d'abord les métropoles, ensuite, les régions, et puis le reste - m'inquiètent également. J'ajoute que le texte ne prévoit aucune disposition au plan fiscal. Or les péréquations verticales et horizontales ont permis, tant bien que mal, de garantir un certain équilibre. Je m'inquiète, dès lors, de la tournure des événements à partir du moment où on bouleverse l'architecture antérieure. Les départements ont une autonomie fiscale d'à peu prés 15 % et le chiffre avoisine 10 % pour les régions. Cette base me parait bien trop étroite pour organiser les transferts et les péréquations.

Toutes les remarques qui viennent d'être faites sont révélatrices du malaise que suscite ce texte. Je souligne qu'on mesure mal l'impact et les conséquences globales des trois volets de la réforme. On manque donc de visibilité, à la fois sur les implications de la gouvernance institutionnelle que ce texte définit au départ et sur les conséquences budgétaires de la réforme. Il faut également s'interroger sur les implications concrètes de la notion de « chef de file ». Cela signifie-t-il que les collectivités vont se voir imposer une vision de l'aménagement du territoire élaborée principalement au niveau régional ? Certes un important travail a été fait par la commission des Lois pour améliorer le texte mais on voit encore mal où on va.

Je signale à notre collègue Valérie Létard que les deux autres projets de loi sont d'ores et déjà déposés. Je fais également observer que la clause de compétence générale n'est pas, à mon sens, un facteur de simplification du mille-feuille institutionnel. Cela a aussi des conséquences en matière financière : il semble difficile de clarifier la fiscalité locale à partir du moment où chaque niveau de collectivité peut fonder ses demandes de ressources supplémentaires sur la clause de compétence générale.

Je me suis contenté de rappeler que le manque à gagner atteignait 5 milliards d'euros pour les départements.

Je rappelle tout d'abord que la préparation du projet de loi a été très difficile en amont : obtenir un large consensus sur un tel sujet est quasiment impossible car les intérêts sont contradictoires. Ce texte a au moins le mérite et le courage de définir une orientation alors que, nous le savons, la seule façon de ne mécontenter personne est de ne rien faire.

Je rappelle également que mon examen, en tant que rapporteur pour avis, se limite aux compétences et ne concerne pas les aspects institutionnels qui relèvent de la commission des Lois.

A propos de Lyon, je rejoins les propos qui ont été tenus et manifestent un assez large consensus. Toutefois, comme cela a été souligné, les solutions efficaces pour certains territoires ne le sont pas nécessairement pour d'autres : l'unité de la République n'est pas renforcée par l'uniformité, comme l'a rappelé notre collègue Michel Mercier devant la commission des Lois.

Je ne suis pas loin de partager les propos tenus sur la problématique de l'empilement institutionnel mais j'observe que la commission des Lois a apporté certains correctifs. A mon sens, nos concitoyens ne s'intéressent pas particulièrement au « meccano institutionnel » mais ils sont très concernés par la résolution des difficultés concrètes en matière de transport et de logement.

Par ailleurs, j'exprime dans le rapport écrit le regret que la réforme soit décomposée en trois volets séparés, ce qui rejoint certaines interventions.

Je souligne par ailleurs que l'accent mis sur les métropoles ne retire rien à la ruralité.

Je précise également que le chef de file a une vocation organisatrice mais il n'a pas l'exclusivité de la compétence : l'article 3 du projet de loi est parfaitement clair à ce sujet. Le rétablissement de la clause de compétence générale implique, corrélativement, d'ordonner l'action au moyen du « chef de filât ».

La balkanisation de Marseille est effectivement préjudiciable à la France entière ; n'oublions pas, en effet, que cette métropole est la principale porte d'accès du monde méditerranéen dans notre pays. Les élus de Marseille ont indiqué au cours des auditions qu'ils n'avaient pas l'habitude de travailler ensemble en demandant une phase d'adaptation.

Nous en venons à l'examen des amendements présentés par notre rapporteur.

L'amendement n° 1 a pour but de souligner le caractère prioritaire du logement en Île-de-France en rappelant l'objectif de construction de 70 000 logements fixé par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.

C'est un amendement de précision.

J'indique que le groupe UMP arrêtera sa position définitive sur l'ensemble du projet de loi la semaine prochaine.

Le groupe communiste républicain et citoyen est dans la même position.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'amendement n° 5 apporte une clarification. En effet, la rédaction du projet de loi semble sous-entendre qu'au terme des consultations sur le projet de schéma, le conseil régional doit délibérer sur un nouveau projet de schéma, ce qui n'est pas le cas.

L'amendement n° 5 est adopté.

L'amendement n° 4 est rédactionnel.

L'amendement n° 4 est adopté.

L'article 45 du projet de loi ayant été supprimé par la commission des Lois, le présent amendement n° 6 vise à apporter une solution aux difficultés spécifiques de l'Île-de-France. Il est souhaitable que la politique du logement et de l'aménagement de cette région puisse s'appuyer sur un outil efficace de maîtrise foncière. Or, il existe à l'heure actuelle quatre établissements publics fonciers d'État en Île-de-France, dont trois ont une compétence essentiellement départementale. Cet amendement propose de fusionner ces quatre établissements au sein de celui dont le périmètre d'action est le plus large. Je réaffirme cependant que ce qui est valable pour la région d'Île-de-France, dans laquelle les problématiques du logement, de l'aménagement et de la maîtrise foncière se posent de manière régionale, ne l'est pas forcément ailleurs.

Même si je comprends bien le point de vue du rapporteur, nous avons débattu de cette question et nous voterons contre l'amendement pour trois raisons. Tout d'abord, on ne travaille bien dans le domaine de la maîtrise du foncier que dans la proximité. Ensuite, cet amendement vise à créer une superstructure qui comporte un risque non négligeable de tutelle de la région sur le département, comme l'a redouté la commission des Lois en supprimant l'article 45. Enfin, je crains, pour ma part, un risque de contagion sur l'ensemble du territoire.

L'amendement concerne la région d'Île-de-France et je me demande si on ne pourrait pas préciser, par souci de cohérence, qu'il ne peut exister qu'un seul établissement public de l'Etat en matière de logement sur le territoire de la métropole.

En ce qui concerne l'impératif de proximité, je fais observer qu'en pratique, dans les régions où un établissement public foncier unique existe, il suffit de créer des antennes pour assurer l'efficacité opérationnelle. En second lieu, l'argument de la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ne me parait pas non plus se poser puisqu'il s'agit d'un établissement public d'État. Enfin, le projet de loi consolide la compétence stratégique de la région en matière de logement et si on veut un outil adapté à cette philosophie, ce dernier doit être également régional.

Je suis favorable à cet amendement. Je note que l'argument de la proximité est aujourd'hui considérée comme un bien alors même qu'en matière de logement social, on nous avait rétorqué que l'application de l'obligation de construction de 25 % commune par commune n'était pas souhaitable.

Ce débat est récurrent. Fondamentalement, je me demande si, en Île-de-France, le périmètre de la métropole n'est pas celui de la région. Je me demande si on ne doit pas également regretter l'époque où une vision forte de l'aménagement du territoire parvenait à s'imposer.

Avez-vous interrogé chacun des départements intéressés par votre amendement ?

J'ai auditionné chaque établissement public. Les trois départements ayant un établissement public spécifique sont très certainement opposés à cet amendement.

L'amendement n° 6 est adopté.