Mes chers collègues, je vous prie de bien vouloir excuser l'absence du président Philippe Bas.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020, nous examinons ce matin le rapport pour avis de M. Loïc Hervé sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Il me revient de nouveau la charge de vous présenter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », un exercice frustrant dans la mesure où l'essentiel semble, cette année, se jouer ailleurs que sur cette mission, dont la stabilité ne doit cependant pas conduire à diminuer notre vigilance.

Les transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales augmenteront de 3,8 milliards d'euros par rapport à 2019 ; de même, les concours financiers progresseront de 576 millions d'euros. Certes, cette hausse est principalement due au dynamisme de la TVA affectée aux régions - elle connaît une augmentation de 128 millions d'euros - et à la progression de l'investissement des collectivités territoriales, ce qui conduit mécaniquement à une hausse du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) de l'ordre de 351 millions d'euros.

De quoi les collectivités auraient-elles à se plaindre, pourrait-on se demander ? La mission « Relations avec les collectivités territoriales » offre malheureusement quelques exemples des stratégies de recentralisation mises en oeuvre aujourd'hui par l'État. Alors que la réforme de la fiscalité locale dénote une défiance mutuelle entre l'État et les collectivités territoriales, la mission consacrée à leurs relations ne laisse pas entrevoir de signes d'amélioration dans un futur proche...

Comme vous le savez, cette mission ne regroupe qu'une faible partie des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, à savoir 7,8 % d'entre eux. L'essentiel de ces concours est effectivement composé de divers prélèvements sur recettes ainsi que de la part de TVA affectée aux régions. Les crédits de la mission s'élèveront à 3,81 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 3,45 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) : ils connaissent une baisse nette de 2,1 % des AE qui est due, il est vrai, à des mesures de périmètre.

Pour mémoire, cette mission, qui regroupe un ensemble hétéroclite de dotations de fonctionnement et d'investissement, est composée de deux programmes d'inégale importance : le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements », qui représente l'écrasante majorité des crédits de la mission, avec 3,58 milliards d'euros en AE, et le programme 122 « Concours spécifiques et administration », qui totalise 235 millions d'euros en AE. Le programme 119 rassemble des dotations de fonctionnement et d'investissement, parmi lesquelles les dotations générales de décentralisation (DGD), qui ne représentent pas moins de 1,55 milliard d'euros, réparti entre les différents échelons, et qui resteront gelées à leur niveau de 2009.

Le principe de compensation a présidé au mouvement de décentralisation dès 1983, avant d'être consacré par la Constitution à l'occasion de la réforme constitutionnelle de 2003 : l'article 72-2 de la Constitution prévoit que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ». La DGD permet donc, parmi d'autres circuits financiers tels que l'attribution du produit d'un prélèvement sur recettes ou le transfert d'une part d'un impôt national, de remplir une obligation constitutionnelle de l'État envers les collectivités.

Gelée à son niveau de 2009 en euros courants, cette dotation a perdu près de 11 % de sa valeur en euros constants en raison de l'inflation. Le Gouvernement met régulièrement en avant la règle du « coût historique », selon laquelle l'État ne serait tenu de compenser un transfert de compétences qu'à hauteur de ce que son exercice lui coûtait à la date du transfert. Pourtant, à moins d'admettre la diminution perpétuelle des moyens alloués à l'exercice des compétences transférées par l'État aux collectivités, cet argument est rendu invalide par l'érosion monétaire.

Surtout, le Conseil constitutionnel lui-même reconnaît que l'argument du « coût historique » est insatisfaisant. Dans le commentaire sur sa décision du 13 janvier 2005, il rappelle ainsi la vertu de l'équilibre trouvé par le constituant : certes, « les dispositions du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution n'imposent pas que les charges transférées (qui peuvent connaître une dynamique propre) soient intégralement couvertes en permanence, après le transfert », mais « elles impliquent que, si les ressources de compensation venaient à diminuer en euros constants, il appartiendrait à l'État de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice des compétences avant leur transfert ». Nous sommes aujourd'hui loin du compte, et il est permis de douter de la constitutionnalité du gel sans cesse renouvelé de la DGD.

Le programme 119 regroupe par ailleurs diverses dotations de soutien à l'investissement local, qui ne progressent pas. Ce soutien est concentré sur les projets portés par les communes et leurs groupements : les dotations perçues par le bloc communal représentent 1,82 milliard d'euros, soit près de 90 % des dotations d'investissement. En très légère augmentation au titre des AE - de l'ordre de 0,6 % -, elles sont principalement composées de trois dotations : la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation politique de la ville (DPV) et la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL).

Les crédits dévolus au « soutien des projets des départements et des régions » ne financent plus que la seule dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID). Ils connaitront en 2020 une nette baisse, de 84 millions d'euros en AE, destinée à ramener la DSID au niveau de la dotation globale d'équipement (DGE) de 2018, après une année 2019 marquée par une surdotation ponctuelle. Cette stabilité en valeur pose problème au regard des prévisions d'inflation et constitue une baisse en euros constants de 1,1 % de cette dotation.

Le programme 122 « Concours spécifiques et administration » agrège des crédits aux objectifs variés. Il finance des aides exceptionnelles aux collectivités locales, diverses dotations à destination de certaines collectivités d'outre-mer, ainsi qu'une part des dépenses de fonctionnement de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) et des institutions qui y sont associées. Son examen appelle trois remarques.

Premièrement, l'extinction du fonds d'aide aux collectivités territoriales accueillant des rassemblements ponctuels d'une exceptionnelle importance - il était doté de 2 millions d'euros en 2019 - ne semble pas en phase avec les remontées de terrain que nous connaissons tous. Le choix de sa suppression n'aura pas laissé à ce dispositif, pour modeste qu'il soit, l'opportunité de faire la preuve de son utilité. D'ailleurs, était-il connu de ceux qui étaient chargés de sa mise en oeuvre ?

Deuxièmement, le Gouvernement a de nouveau inclus au sein de ce programme un fonds d'aide de 50 millions d'euros pour la reconstruction de Saint-Martin. Avec cette aide financière évidemment indispensable, mais prélevée sur l'enveloppe des concours financiers aux collectivités territoriales, l'État manifeste encore sa solidarité avec l'argent des autres.

Troisièmement, j'aimerais attirer votre attention sur le transfert des crédits en investissement informatique de la DGCL vers la future direction du numérique du ministère de l'intérieur. La mutualisation à laquelle ce transfert correspond semble relever du bon sens et serait de nature à assurer une meilleure gestion. Toutefois, ce choix soulève plusieurs points de vigilance.

Tout d'abord, la DGCL transfère ses crédits d'investissement vers une direction du numérique qui n'est pas au sein de son ministère de tutelle, exposant ses choix d'investissement au jeu toujours complexe des arbitrages interministériels. Par ailleurs, les économies susceptibles d'être réalisées ne doivent pas l'être au détriment du développement des applications utilisées par les collectivités territoriales.

J'en viens à présent aux articles rattachés à la mission. Trois points me semblent devoir retenir notre attention : l'automatisation du FCTVA, les modalités de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et l'attribution de certaines dotations d'investissement.

En ce qui concerne l'automatisation du FCTVA, un consensus prédomine depuis trois ans quant à la nécessité de mener à bien cette réforme. Cette automatisation devrait en effet conduire à supprimer des formalités administratives et accélérer le versement des fonds aux collectivités territoriales, tout en fiabilisant les montants prévisionnels perçus par les collectivités. Simplification, modernisation et accroissement de la lisibilité pour l'ensemble des acteurs : une telle réforme ne saurait arriver trop tôt ! Pourtant, la voilà à nouveau reportée d'un an. Ce report, qui est dommageable en soi pour une réforme attendue par les collectivités territoriales, ne doit surtout pas conduire l'État à dénaturer sa position initiale dans les discussions menées avec les associations d'élus. La nécessité, évoquée dans l'exposé des motifs de l'article 77 du projet de loi, d'un « coût nul de la réforme », semble indiquer une volonté du Gouvernement de revoir les termes de la négociation en cours sur la difficile question de l'assiette éligible. J'attire donc votre attention sur cette mesure apparemment anodine, qui pourrait fragiliser le consensus en passe d'être trouvé avec les associations d'élus sur une réforme qui n'a que trop tardé.

En ce qui concerne les modalités de répartition de la DGF, le projet du Gouvernement apporte globalement satisfaction. Il tient particulièrement compte de la situation des communes nouvelles, en pérennisant les incitations financières à leur création. Il prend également acte de la récente évolution législative des « communes-communautés ».

Force est cependant de constater que le projet du Gouvernement ne prend pas en compte les difficultés soulevées l'année dernière par la commission des lois en ce qui concerne la dotation d'intercommunalité, notamment le coefficient d'intégration fiscale.

À la suite de la refonte de la carte intercommunale, de nombreux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, devenus extrêmement vastes, ont été conduits à restituer des compétences de proximité à leurs communes membres, elles-mêmes parfois renforcées par leur regroupement en communes nouvelles. C'est le cas, par exemple, de la communauté d'agglomération du Grand Annecy. La restitution de compétences s'étant accompagnée de celle des ressources afférentes, elle a fait baisser le coefficient d'intégration fiscale de la communauté et, par conséquent, sa dotation d'intercommunalité. En un mot, un choix de répartition des compétences guidé par le principe de subsidiarité se traduit par une perte nette de recettes pour le territoire.

Je vous proposerai donc, à nouveau, un amendement visant à faire en sorte que, en cas de baisse du coefficient d'intégration fiscale d'un EPCI à fiscalité propre, la diminution de la dotation d'intercommunalité qui en résulte vienne financer une dotation de territorialisation répartie entre les communes membres au prorata de leur population.

Enfin, les modalités de répartition des dotations d'investissement sont insuffisamment transparentes et ne permettent qu'une association très limitée des collectivités aux décisions d'attribution. Les difficultés se concentrent donc sur deux dotations : la DSID et la DSIL.

La DSID a remplacé la dotation globale d'équipement (DGE) des départements dans la loi de finances de 2019. Il est difficilement compréhensible que sa création ne se soit pas accompagnée d'une marque élémentaire de considération à l'égard des élus concernés ; je veux parler de la consultation des présidents de conseils départementaux préalablement à l'attribution des dotations. Je vous proposerai donc un amendement rendant obligatoire cette consultation, ainsi que la publication des projets ayant bénéficié d'une dotation : cette information, qui existe déjà pour la DETR et la DSIL, me semble d'intérêt public.

En ce qui concerne la DSIL, trois types de problèmes se posent : l'efficacité du système d'attribution, qui repose aujourd'hui sur les préfets de région, moins au fait des besoins locaux que les préfets de département ; l'insuffisante association des élus, auxquels le processus actuel d'attribution ne donne aucune place ; la recentralisation insidieuse induite par le « préfléchage » vers des projets labellisés « Grand plan d'investissement » ou des collectivités ayant respecté leur « contrat de Cahors ». Afin de pallier ces difficultés, je proposerai deux amendements.

Le premier, qui reprend un dispositif que la commission des lois a adopté l'année dernière, vise à « redescendre » au niveau des préfets de département l'attribution de 80 % du montant de la DSIL, les préfets de région gardant la main sur 20 % de l'enveloppe pour financer des projets structurants au niveau régional. Il prévoit également de créer une commission départementale des investissements locaux, modelée sur l'actuelle « commission DETR », dont le rôle serait de contrôler la répartition de la DETR et de la part départementale de la DSIL.

Le second encadre les modalités de la majoration du taux de subvention pour les collectivités ayant respecté leur « contrat de Cahors ». Le préfet de région ne pourrait faire usage de cette faculté qu'en cas de sous-exécution des crédits et serait tenu de motiver sa décision auprès de la commission DETR compétente, ce qui permettrait à cette dernière de s'assurer qu'aucun autre projet ne verrait ces crédits mieux employés.

Ces quelques améliorations n'éviteront pas la litanie des réformes de la fiscalité locale et ne permettront peut-être pas de redonner aux collectivités territoriales toute la visibilité sur leurs finances dont elles ont besoin. Elles auront cependant le mérite de parfaire leur information et de les associer aux décisions prises par l'État. Dans le contexte actuel, marqué par la perte de confiance dans les relations entre l'État et les collectivités territoriales, cela me semble nécessaire.

En conclusion, je vous propose de donner un avis favorable aux crédits de la mission, sous réserve de l'adoption des amendements que je vous soumettrai.

Permettez-moi enfin de remercier nos collègues ayant participé aux auditions des associations d'élus.

Merci pour ce rapport détaillé.

Merci pour ce rapport très intéressant. Je souscris sans réserve aux amendements qui nous ont été présentés.

Monsieur le rapporteur, vous avez parlé de l'inconstitutionnalité possible du gel à leur niveau de 2009 des dotations générales de décentralisation. Depuis toutes ces années, comment se fait-il que le Conseil constitutionnel n'ait pas été saisi pour trancher la question ? Par ailleurs, quid dans cette mission budgétaire de la compensation de la suppression de la réserve parlementaire ?

Très bonne question.

Je remercie Loïc Hervé pour son rapport très précis. Permettez-moi de replacer l'examen de cette mission dans un cadre plus général. Le Gouvernement parle d'un renforcement du soutien financier de l'État aux collectivités territoriales, mais, à y regarder d'un peu plus près, on assiste, d'une part, à un processus d'infantilisation des collectivités territoriales et, d'autre part, à une diminution des moyens de celles-ci.

On ne peut pas évoquer cette mission sans aborder la réforme de la taxe d'habitation (TH) et ses conséquences. À cet égard, je me félicite de l'adoption de l'amendement du rapporteur général de la commission des finances qui prévoit de repousser d'une année la mise en oeuvre de la compensation et de maintenir un dégrèvement permettant de mesurer l'ensemble des conséquences de cette réforme sur les dotations et les péréquations par les modifications des potentiels financiers des collectivités qu'elle implique.

Cette réforme est injuste à la fois socialement et territorialement.

Certes, nos concitoyens seront heureux de bénéficier d'un pouvoir d'achat supplémentaire, mais 5 millions d'entre eux ne paient pas la TH ; les 80 % qui l'acquittent en sont déjà, pour partie, exonérés et auront un gain moyen de 155 euros et ce sont les 20 % restants, qui en seront exonérés l'an prochain, qui bénéficieront des gains les plus importants.

Territorialement, on grave dans le marbre les difficultés connues par les territoires les plus pauvres. La commune qui a de faibles bases fiscales et des taux moyens sera compensée à l'avenir sur cette base-là, ce qui ne gomme en rien les inégalités entre les territoires. On assiste donc progressivement à une nationalisation de l'impôt local et à une remise en cause de l'autonomie fiscale et financière de nos collectivités.

La réforme de la TH a aussi des conséquences sur les départements : ceux-ci verront leur taxe foncière transférée vers le bloc communal ; cette recette sera remplacée par une fraction de la TVA, qui est moins dynamique que l'évolution des bases de la taxe foncière. D'ailleurs, lors du congrès de l'Assemblée des départements de France (ADF), ceux-ci ont exprimé leurs inquiétudes et leur mécontentement.

La conclusion du rapporteur m'intrigue un peu et me surprend : un avis favorable, après avoir dit tout ce qui ne va pas, d'autant que l'on connaît l'argumentation du Gouvernement : cela ne s'aggrave pas ! Quand on est subclaquant après une dizaine d'années de régimes amaigrissants, se contenter d'alimenter la perfusion n'est pas vraiment réconfortant.

Je constate comme d'habitude le même jeu de dupes ; je pourrais aussi évoquer le théâtre d'ombres ou le jeu de bonneteau : à y bien compter, les transferts réels du budget de l'État vers les collectivités représentent 30 % environ du volume des crédits annoncés, et pas plus ! Sans parler des déplacements de crédits ; une chatte n'y retrouverait plus ses petits...

Personnellement, je ne puis cautionner de telles pratiques. On ne demande pas des miracles, mais il faut bien être conscient de la situation dans laquelle on est. Au cours des deux dernières années, les investissements ont été maintenus grâce, essentiellement, à l'augmentation de la fiscalité - on y est contraint, et ce n'est pas tabou si cela sert à quelque chose.

Concernant la DETR, je voudrais attirer votre attention sur le fait que des différences substantielles existent entre la dotation que les communes sont censées percevoir et celle qui leur est effectivement versée. Par ailleurs, sans faire une fixation sur les communes nouvelles, pourquoi octroyer encore des incitations financières, surtout en période de disette, sauf à vouloir dire : moins il y aura de communes, plus on sera content.

Tout cela s'inscrit dans la volonté de diminuer la dette nationale. D'ailleurs, la Cour des comptes a constaté que les collectivités locales avaient réduit leur endettement et leur encours d'endettement. J'ai posé la semaine dernière une question à Mme Gourault sur la recentralisation, car on va substituer au foncier bâti une fraction de la TVA, mais elle n'a pas répondu. Va-t-on cranter le produit de TVA versé aux collectivités à son niveau de l'année n-1 en cas de récession en année n ?

L'Aveyron compte 5 parlementaires. La réserve parlementaire représentait alors 750 000 euros ; le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) aux associations qui s'y substitue est doté de 165 000 euros, soit cinq fois moins. C'était donc une façon d'exclure les parlementaires du paysage de l'investissement local et de réaliser des économies importantes au niveau national.

Les amendements qui nous sont proposés sont particulièrement judicieux. Le préfet de région a aujourd'hui la main sur la DSIL. Tout dépend donc de la relation que les élus locaux et les parlementaires ont avec le préfet de région, les préfets de département et les sous-préfets d'arrondissement.

Enfin, j'aurais aussi beaucoup à dire sur les péréquations horizontales, car certaines communes se retrouvent débitrices simplement parce qu'elles appartiennent à des communautés de communes dans lesquelles certaines communes sont riches, alors que la communauté de communes dans son ensemble ne l'est pas.

Ma première remarque portera sur l'autonomie. Nous nous éloignons toujours plus de l'idéal de la Révolution française, qui décida dans ses premiers textes que les élus du suffrage universel avaient seuls le pouvoir de lever l'impôt local et de décider des dépenses.

L'autonomie est en voie de disparition au bénéfice des dotations. J'approuve, à ce titre, les propos de Didier Marie concernant les départements. Les régions ont très peu d'autonomie fiscale. Or il est certain qu'avec l'affectation d'une part de TVA aux départements pour compenser le transfert d'un impôt foncier vers les communes, nous nous dirigeons vers une diminution de l'autonomie fiscale des départements. Nous risquons de nous retrouver dans un système à l'allemande, où, en l'absence d'impôt local, les collectivités locales sont financées par des dotations de l'État. Or, en pareil système, il n'existe plus véritablement d'autonomie locale.

Une telle évolution est d'autant plus pénalisante qu'elle est, à mon avis, irréversible. S'il est possible de substituer facilement une dotation de l'État à un impôt local, le mouvement inverse semble très difficile. Quel gouvernement déciderait en effet de créer un impôt local ? Je ne sais même pas s'il existe des précédents d'un tel retournement dans notre histoire récente. Nous sommes donc pris dans un mouvement qui ne me paraît pas sain par rapport à l'autonomie et aux libertés locales.

Il nous avait été dit que la suppression de la réserve parlementaire serait compensée par la création d'un fonds destiné aux associations. Or les crédits attribués au FDVA sont inférieurs au montant antérieur de la réserve parlementaire.

Ce montant a été divisé par cinq !

C'est un marché de dupes.

Par ailleurs, il existe, semble-t-il, des commissions régionales consultatives du FDVA déclinées en collèges départementaux dont les parlementaires ne font pas partie. Faudrait-il demander que les parlementaires siègent dans ces commissions et collèges, comme ils le font en commission DETR ? Vanik Berberian, président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF), qui siège au collège du FDVA de son département, m'a dit que les demandes étaient très nombreuses et qu'il était difficile de faire des choix. Dans l'ensemble, ce système ne semble donc pas très satisfaisant.

Dans le département du Rhône, le préfet sollicite les parlementaires afin qu'ils donnent un avis sur les dossiers déposés par les associations souhaitant bénéficier du FDVA. Je ne sais pas si cet avis est intégralement suivi, mais les parlementaires sont à tout le moins sollicités. Par la suite, le préfet nous envoie la liste des associations dotées.

C'est bien ! Nous pourrions peut-être prévoir la généralisation de cette pratique. Si une association poursuivant des actions sociales d'envergure se trouvait en difficulté et présentait un dossier, les parlementaires pourraient peser dans la décision prise à son égard.

Le compte rendu de la discussion que nous avons ce jour pourrait par ailleurs constituer un appel lancé aux préfets, pour qu'ils interrogent les parlementaires sur les dossiers adressés au FDVA et rendent compte des résultats des délibérations effectuées.

Chacun souhaite avoir davantage de ressources. Cela vaut pour les individus comme pour les collectivités locales. Vue sous cet angle, la proposition budgétaire relève du verre à moitié vide ou à moitié plein.

Sous cette réserve préalable, nous sommes dans un contexte de stabilisation des dotations. J'ai entendu les observations plutôt critiques formulées sur ce point. Cependant, chacun garde en mémoire les deux quinquennats précédents, tous deux marqués par une réduction des dotations des collectivités locales. Je prie donc chacun de remettre les dispositions du projet de loi de finances pour 2020 en perspective.

Une partie de l'ancienne réserve parlementaire a servi à alimenter le FDVA, une autre est venue abonder la DETR. Je rappelle également que la dotation exceptionnelle prévue durant la dernière année du mandat de François Hollande en compensation des réductions de dotations, sous forme d'une majoration à l'investissement, a été pérennisée au travers de la DETR et de la DSIL. Cette dotation exceptionnelle est désormais acquise.

Si nous pouvons connaître des difficultés pour le financement des moyens de fonctionnement, la France conserve néanmoins les moyens d'investir dans le soutien aux collectivités territoriales. Ainsi, dans le Tarn, environ 260 dossiers ont été présentés à la DETR, dont 22 ont été considérés comme irrecevables. Tous les autres ont pu être financés à des niveaux convenables. Nous avons neuf catégories de financement éligibles.

Notre pays a certes des difficultés et des faiblesses, mais il maintient malgré tout un niveau d'investissement satisfaisant pour les collectivités locales.

Les modalités de compensation de la suppression de la taxe d'habitation prévues pour les communes n'appellent pas, selon moi, de débat. À ma connaissance, l'imposition foncière est une imposition localisée qui permet à chacun de conserver un levier fiscal.

J'admets volontiers en revanche qu'une discussion ait lieu autour de la question des départements. Mais je relativiserais les appréciations faites précédemment sur la TVA. Les recettes de TVA ont été jusqu'à présent les plus dynamiques sur le plan fiscal.

J'admets également le point de vue exprimé par Alain Marc consistant à cranter le montant de la ressource de TVA en cas de récession. Mais je souhaite faire observer qu'une perte de ressources en matière de TVA traduirait un choc économique d'une telle violence, qu'avant même de nous interroger sur la situation des départements, nous serions amenés à nous poser des questions sur la situation générale de notre pays et à prendre des mesures en conséquence.

Nous connaissons à présent une stabilité. Celle-ci peut paraître insuffisante, mais elle nous change des périodes de réduction que nous avons pu connaître précédemment. Elle s'inscrit en outre dans un contexte budgétaire national pour le moins difficile, où les dotations versées aux collectivités sont en réalité intégralement empruntées par l'État, ce qui relativise également les mouvements macroéconomiques associés.

Je voudrais tempérer ce propos. Certes, si la masse de TVA venait à diminuer du fait d'une récession économique, l'ensemble du pays serait en difficulté et nous aurions d'autres questions à nous poser que celle de la situation des départements.

En revanche, dans un contexte normal de croissance moyenne comme celui que nous connaissons, rien n'empêcherait le Gouvernement de modifier les taux de TVA sur un certain nombre de produits. Une revendication forte s'est exprimée lors de la crise des « gilets jaunes » en faveur de la réduction du taux de TVA sur les produits de première nécessité. Si un gouvernement décidait d'y répondre favorablement, le produit de TVA diminuerait nécessairement. Si le montant de TVA n'était pas cranté pour les départements, ceux-ci verraient alors leurs recettes diminuer.

Par ailleurs, l'évolution du taux de TVA est en moyenne de 2,3 % par an ces dernières années, alors que l'évolution moyenne de la taxe sur le foncier bâti est de 3,5 %. Le projet de remplacer les ressources départementales tirées de la taxe sur le foncier bâti par l'allocation d'une fraction du produit de la TVA représente donc une perte nette, prévisible, pour les départements. Cela explique d'ailleurs la motion votée par l'ADF réunie en congrès en octobre dernier, à l'unanimité moins une abstention, qui demande que ces décisions du gouvernement soient réétudiées et que des garanties soient données quant à l'autonomie fiscale des départements ou à tout le moins quant à la pérennité de leurs recettes.

Le problème des dépenses des collectivités, en particulier des dépenses d'investissement, n'est pas seulement un problème « de boutique ». Il touche également à la dynamique économique de notre pays. L'essentiel de l'investissement public est porté par les collectivités. Cela ne vous aura pas échappé. Et elles le portent massivement !

Je sais bien que la mode est de dire qu'il faut se serrer la ceinture pour pouvoir être sauvé. Pour ma part, je prétends qu'une augmentation des recettes permettrait d'alimenter les dépenses et de relancer la mécanique. Mais je sais que je suis hors sujet.

Il existe deux moyens de demander au Conseil constitutionnel de trancher la question du principe d'autonomie : par le biais d'une saisine au titre du vote d'une disposition législative en la matière, ou d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). En tout cas, une révision constitutionnelle est prévue.

Ah bon ?

Elle semble à tout le moins toujours se trouver sur le bureau du Parlement.

Visiblement, la lettre de l'article 72-2 de la Constitution n'est pas assez claire pour que le Gouvernement en tire toutes les conséquences qui s'imposent lorsqu'il présente un projet de loi de finances devant le Parlement.

Pour ce qui est de la réserve parlementaire, il est normal que nous soyons un peu chatouilleux sur ce sujet. Chacun se fait son opinion sur la façon dont les préfets peuvent, d'un département à l'autre, associer ou non les parlementaires aux débats relatifs au traitement des demandes de FDVA. En tout cas, les parlementaires ne sont membres ni des commissions consultatives régionales, ni des collèges consultatifs départementaux - du moins pas en tant que parlementaires. Des améliorations sont nécessaires en ce domaine.

Les subventions au titre des travaux divers d'intérêt local (STDIL) constituaient un bon moyen pour les sénateurs de flécher des investissements sur de petits projets locaux. J'aurai un amendement à vous proposer sur ce point, que nous avions d'ailleurs déjà adopté l'année dernière, visant à marquer l'intérêt du Sénat pour les investissements de petite taille à travers la DETR.

Monsieur Marie, je partage une grande partie de vos constats ainsi que la notion d'infantilisation des collectivités que vous avez employée. La notion d'atteinte au principe d'autonomie va dans le même sens. Ces notions renvoient à une question de fond : quel modèle voulons-nous ? Voulons-nous un modèle à l'allemande dans lequel les impôts nationaux sont répartis entre les Länder ou les collectivités allemandes ? Ou voulons-nous un modèle appuyé sur des impôts dédiés ?

À chaque fois, on nous promet le grand soir, des répartitions nouvelles, des choix nouveaux. Finalement, comme en témoignent les conséquences attendues de la réforme de la taxe d'habitation, nous voyons bien que le diable se cache dans les détails.

Monsieur Collombat, vous vous dites surpris de la conclusion du rapport. Il se trouve que j'ai hérité de la mission de présenter ce rapport il y a trois ans. Il était présenté précédemment par notre ancienne collègue Jacqueline Gourault, lorsqu'elle était sénatrice. La première année, la commission des lois avait, sur ma suggestion, voté le rejet des crédits de la mission « Relations avec les collectivités locales », quand la commission des finances proposait leur adoption.

Vous étiez dans l'opposition, à l'époque !

Proposer le rejet des crédits revient en réalité à supprimer le vote de ces crédits. En séance, nous n'avions pas été suivis par la majorité des sénateurs sur cette proposition. La commission des finances avait obtenu gain de cause.

L'année dernière, nous avons proposé l'adoption des crédits, comme la commission des finances. Cette année, après discussion avec les rapporteurs spéciaux de la commission des finances Charles Guené et Claude Raynal, nous penchons plutôt vers la formulation de critiques dans le rapport, mais n'avons pas assez de raisons pour proposer le rejet des crédits.

Pas assez de raisons ?...

Comprenez-vous la logique ?

Oh là là ! Oui !

Je le précise, car il est important de faire preuve de cohérence. Si l'objectif est que la commission des lois soit battue dans l'hémicycle parce que la commission des finances aura eu gain de cause...

Eh bien, dans ce cas, on assume !

J'entends bien, mais il faut savoir quel message politique cela suppose.

Cela signifie que nous refusons la façon dont nous sommes traités !

D'accord. Mais ce n'est pas le choix que je vous propose cette année.

Je sais ! Je n'insiste pas.

Par ailleurs, dans la mesure où la proposition de former des communes nouvelles vient des élus locaux, et d'eux seuls, et que l'incitation financière prévue en leur faveur existait, la pérennisation de cette dernière ne me choque pas du tout. Sur le fond, cette disposition fonctionne bien dans l'ensemble et produit des effets intéressants.

Monsieur Marc, nos points de vue convergent totalement concernant la DETR, la DSIL et les questions liées aux départements.

J'ai bien noté la double réflexion de Jean-Pierre Sueur concernant le principe d'autonomie. Nous faisons tous le constat amer, partagé d'ailleurs par les départements eux-mêmes, de la perte quasi totale par les départements de leur pouvoir de taux. Cela soulève une vraie question sur leur autonomie. Je rappelle que les sénateurs orientaient davantage la réserve parlementaire vers des produits d'investissement des collectivités que vers le monde associatif. Les députés se trouvaient dans une situation plutôt inverse.

Monsieur Bonnecarrère, la première partie de mon rapport s'intitule « La mission Relations avec les collectivités territoriales, pôle de stabilité au sein des finances publiques locales ». Je ne peux pas mieux dire !

Je suis d'accord avec vous sur le fait que la réduction des concours financiers de l'État aux collectivités s'est stabilisée. Mais elle s'est stabilisée au niveau où elle s'est arrêtée ! Elle se trouve en réalité comme un alpiniste au bout de sa corde : il s'est stabilisé à l'endroit où il s'est arrêté, nous verrons s'il arrivera à remonter ! De manière générale, il est toujours intéressant de voir où une stabilisation s'opère lorsqu'elle a lieu.

Enfin, nous constatons effectivement une certaine dynamique de la TVA, notamment au bénéfice des régions. Mais les dépenses des départements sont également dynamiques, notamment les dépenses sociales. En cas de récession, une baisse de l'assiette de TVA surviendrait du côté des recettes, mais il en résulterait également une augmentation des dépenses sociales à même de générer une spirale négative pour les finances des départements. Les questions économiques à traiter seraient certes d'un autre ordre, puisque nous ferions face à une crise économique globale, mais un problème de croissance se poserait également par effet de domino du fait de l'augmentation des dépenses sociales.

Nous avons tous regretté que l'État ne compense pas l'augmentation de l'indemnité des élus locaux dans le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. On nous avait dit à l'époque : « circulez, il n'y a rien à voir ! » Ne serait-ce pas le bon moment de plaider en faveur de cette compensation ? N'est-ce pas dans le cadre de cette mission qu'il nous faudrait faire preuve d'autorité en la matière, et dire que cela ne va pas ? Je ne peux pas laisser nos collègues maires dans les affres qui sont les leurs, du moins ceux d'entre eux qui se représenteront.

J'ai déposé des amendements à cet égard, mais je crains qu'ils ne soient déclarés irrecevables.

Ce sujet se trouve en dehors du périmètre de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Le Premier ministre a annoncé lors du congrès des maires de France la prise en charge d'une partie des dépenses que vous évoquez pour les plus petites communes. Cette question pourrait être discutée en séance.

En revanche, si nous pouvons, dans le cadre du rapport, faire des observations sur le contexte général des finances des collectivités locales, les amendements que nous portons doivent rester ratione materiae dans le périmètre de la mission. Mais vous pouvez évidemment soulever cette question au titre de votre pouvoir individuel d'amendement.

L'amendement II-321 a pour objet de supprimer, pour les communes nouvelles, la condition d'éligibilité de leur création « en application de délibérations concordantes des conseils municipaux ». Le Gouvernement semble d'avis que ces dispositions doivent s'appliquer à toutes les communes nouvelles remplissant les conditions d'éligibilité, indépendamment de leur mode de création. Cet amendement permet donc de clarifier ce point.

L'amendement II-321 est adopté.

L'amendement II-322 tend à supprimer la présomption de rejet de la proposition de « reversement » de DGF faite par l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) en cas d'absence de délibération d'un conseil municipal dans un délai de deux mois.

L'amendement II-322 est adopté.

L'amendement II-323 a pour objet de garantir la neutralité financière, pour les territoires concernés, des restitutions de compétences par les EPCI à fiscalité propre à leurs communes membres. Cet amendement a déjà été adopté par notre commission lors de l'étude du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Un débat très lourd a eu lieu sur ce sujet en séance. Nous y reviendrons nécessairement. La commission maintient fermement sa position.

L'amendement II-323 est adopté.

L'amendement II-329 prévoit de réserver 15 % de l'enveloppe de la DETR à des financements de petites opérations d'un montant inférieur à 50 000 euros. Nous avions adopté cet amendement l'année dernière ; le président de la commission y tient d'ailleurs beaucoup.

Cet amendement permet de rappeler que les projets de petite taille - création d'une classe, dépenses d'équipement informatique, etc. - ne sont plus couverts par les différentes possibilités de subvention existantes, y compris aux niveaux départemental et régional. Au sein des commissions DETR, nous accordons une attention toute particulière à ces projets. Nos collègues maires nous alertent d'ailleurs souvent sur ce point.

Ce qui peut paraître modeste pour de grandes collectivités est souvent majeur pour des collectivités de plus petite taille.

L'amendement II-329 est adopté.

L'amendement II-324 a deux objets.

D'une part, il tend à associer les présidents de conseils départementaux aux attributions de subvention au titre de la part « projet » de la DSID par le préfet de région. Hormis le cas où un seul département serait éligible à une attribution de subvention, il prévoit que la consultation des présidents de conseils départementaux de la région est un préalable aux décisions d'attribution.

D'autre part, il permet l'information du public et des autres élus du territoire sur les attributions par la publication sur le site Internet de la préfecture de région des décisions de subvention.

Nous soutiendrons cet amendement. Pour autant, nous pouvons regretter la généralisation du système des appels à projets qui met en concurrence les territoires, alors qu'à l'origine la dotation générale de décentralisation (DGD) devait être répartie de façon égalitaire entre les différents départements.

L'amendement II-324 est adopté.

L'amendement II-325 a pour objet d'encadrer les modalités d'usage du « bonus » de la DSIL perçu par les collectivités ayant respecté leur « contrat de Cahors », sous la forme d'une majoration de leur taux de subvention.

L'amendement II-325 est adopté.

L'amendement II-326 reprend un amendement déjà adopté l'année dernière par notre commission.

Nous sommes tenaces !

Et cohérents !

L'amendement II-326 est adopté.

Nous proposons un amendement de repli pour le cas où l'amendement II-326 ne serait pas adopté. Si une commission associant des élus pour les décisions d'attribution de la DSIL n'était pas créée, cette instance de suivi aurait pour objet de tenir les élus de l'ensemble du territoire informés sur les modalités d'attribution et l'évolution des dotations d'investissement de l'État au niveau régional.

L'amendement II-327 est adopté.

L'amendement II-328 est un amendement de coordination.

L'amendement II-328 est adopté.