Mes chers collègues, je suis très heureux d'accueillir Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, ainsi que Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée auprès de la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, chargée de la décentralisation, qui fût des nôtres, et dont l'esprit continue de planer sur cette maison.

Après l'intervention des ministres, je vous propose de donner la parole aux rapporteurs pour avis de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », Mme Jacqueline Gourault, pour les crédits alloués au programme « Fonction publique » et Mme Sophie Joissains, pour le programme budgétaire « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État ». Je poserai ensuite, en son nom, les questions du rapporteur pour avis de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », M. Bernard Saugey, qui vous prie de bien vouloir l'excuser de ne pouvoir être parmi nous cet après-midi. Enfin, la parole sera donnée aux sénateurs présents qui le souhaitent.

Merci, Monsieur le président, Mesdames, Messieurs les sénateurs pour ce moment d'échanges. J'ai un portefeuille complexe mais cohérent...

Concernant la fonction publique, le principe est simple. Sur le quinquennat, les effectifs seront renforcés dans deux domaines majeurs : l'enseignement, avec 60 000 postes, et la sécurité et la justice, avec 5 000 postes. Je laisse de côté la fonction publique hospitalière, car elle relève de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

Le budget 2013 met en oeuvre ces deux priorités dans le respect de l'engagement d'une stabilité de l'emploi public.

Dès 2013, 10 011 postes seront créés dans l'enseignement avec 8 781 postes au sein du ministère de l'éducation nationale, 1 000 postes dans les universités, 230 postes pour l'enseignement agricole.

En rajoutant les 6 778 postes créés dès la rentrée 2012, dans le cadre de la loi de finances rectificative du 16 août 2012, ce sont 16 789 postes qui auront été créés pour l'enseignement par le Gouvernement.

Les 1 000 emplois nouveaux attribués aux universités en 2013 permettront d'améliorer les conditions d'encadrement et d'accompagnement des étudiants car beaucoup échouent au cours des deux dernières années, et d'engager les innovations pédagogiques nécessaires en licence.

Je voudrais vous interroger, Madame la ministre, sur la nouvelle aide ménagère à domicile. Les syndicats en ont beaucoup parlé. Quels sont les motifs du retard de sa mise en place et quand le sera-t-elle exactement ?

Les suppressions de postes de fonctionnaires : comme au temps de la RGPP, pensez-vous qu'il existe encore des gisements d'économies de personnels ? Je ne peux pas m'empêcher de relier cette question à l'acte III de la décentralisation qui est étroitement lié à la modernisation de l'Etat et à la mise en parallèle de ces deux politiques pour les suppressions de postes.

En ce qui concerne la RGPP, elle a quand même produit de bonnes mesures ; je vous renvoie au rapport établi en septembre dernier par les inspections des finances, de l'administration et des affaires sociales. Les restructurations administratives au niveau central seront-elles remises en cause par le Gouvernement ?

En ce qui concerne le programme budgétaire, quel est l'avenir de la DGAFP ? Sera-t-elle rattachée aux services du premier ministre comme la DGME.

Enfin, la RéATE a mis en place des directions départementales interministérielles. A quels ajustements le Gouvernement souhaite-t-il procéder pour poursuivre la réforme ?

Je vous lis les questions que souhaite vous poser notre collègue Bernard Saugey, rapporteur pour avis de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui ne pouvait pas être parmi nous cet après-midi.

Les concours financiers dont bénéficient les collectivités territoriales se répartissent entre les prélèvements sur recettes, les dégrèvements et compensations d'exonérations ou les transferts de fiscalité d'État. Par ailleurs, il faut distinguer les concours inclus dans l'enveloppe normée de ceux qui ne le sont pas. Avez-vous engagé une réflexion destinée à renforcer la lisibilité de la répartition des concours financiers de l'État ?

Les collectivités territoriales sont soumises aujourd'hui à des difficultés d'accès aux crédits bancaires en raison notamment de l'anticipation des nouvelles règles prudentielles dites de Bâle 3 par les banques. Pouvez-vous nous présenter les mesures mises en oeuvre par le Gouvernement pour y faire face ?

Quelles sont les mesures envisagées par le Gouvernement pour aider les collectivités territoriales à faire face au poids des emprunts toxiques dans leur budget ?

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit d'associer, comme le prévoyaient déjà les lois de finances précédentes, les collectivités territoriales à l'effort de redressement public. Quelles sont les dispositions prises en matière de péréquation qui permettront de rendre équitable cet effort ?

Madame la ministre, une question sur un événement dont tous les médias se sont fait l'écho. La vérité est que la part de la péréquation dans le montant des dotations reste relativement limitée.

Je vous pose une question complémentaire à celle de Bernard Saugey. Dans une période de difficulté comme celle que nous connaissons, il faut plus de péréquation. Mais cela suppose une importante remise en cause des situations. Il est impossible de réunir le consensus des associations d'élus sur le mécanisme de la péréquation car tout le monde voudrait percevoir le montant de l'année précédente. Il serait intéressant de regarder la dotation de solidarité rurale du point de vue de la péréquation.

Je commence par répondre à Mme Jacqueline Gourault.

L'aide ménagère à domicile : les textes réglementaires correspondants ont été publiés au mois de juillet et la prestation va être maintenant mise en place.

Les gisements d'économies de personnels : je ne peux pas répondre totalement à la question car la prochaine loi de décentralisation participe de la stratégie. L'idée est d'avoir, en simultané, la réforme de l'Etat et l'acte III de la décentralisation, conduits ensemble dans la clarté.

Je n'ai pas trouvé de doublon, c'est-à-dire deux fonctionnaires qui font exactement la même chose mais des fonctionnaires situés à différents niveaux ou employés dans des structures différentes, qui se consacrent au même dossier. Nous voulons réformer l'action publique pour éviter ce type de situation.

Nous voulons que les conférences territoriales de l'action publique puissent dire exactement qui fait quoi dans la compétence économique. L'Etat aura une grande stratégie industrielle, après il faudra écrire qui fait quoi, notamment la région. C'est à partir de ces deux textes qu'on veut parvenir à la rationalisation des missions.

En ce qui concerne la fonction publique d'Etat, il faut valoriser son action. Les agents se sont sentis la variable d'ajustement budgétaire. Si les fonctionnaires entendent bien les priorités, ils veulent une réécriture simple de leurs missions pour l'Etat et des missions des collectivités territoriales. L'ambiance de modernisation de l'action publique est au rendez-vous.

En ce qui concerne la RéATE, nous n'allons pas reprendre ce chantier car les administrations ont fait un travail énorme, c'était tellement difficile qu'il ne faut pas revenir sur la structure ; ce serait une erreur.

Je vous renvoie aux propos de l'ancienne secrétaire générale du ministère de l'Intérieur, Bernadette Malgorn : il faut adapter la fonction publique à la réalité de la décentralisation.

La DGME avait apporté une simplification de l'administration pour une meilleure efficience de l'action publique que tout le monde appelle de ses voeux. Mais c'est parce que la RGPP a seulement été identifiée aux suppressions de postes que nous avons préféré réorganiser et prendre acte de ce que la DGME ne réussissait pas à porter la nécessité d'une rationalisation auprès des ministères.

Le Premier ministre a donc institué un comité interministériel de l'action publique ; il a mis en place un secrétariat général pour la modernisation de l'action publique qui pourra faire avancer les dossiers dans chaque ministère. Donc tout ce qui a été mis en place est repris sous une autre forme.

Il y a un vrai souci de présence de la fonction publique d'Etat sur le territoire. Nous avons besoin de fonctions d'expertise, pour certaines pas à tout moment, ce qui conduit à des mutualisations. Nous sommes face à une demande forte des communes rurales pour conserver l'ATESAT (assistance technique de l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire). Certains départements disent que la mission ATESAT pourrait être exercée par eux. Les maires ruraux craignent la tutelle du département. Quoi qu'il en soit, les conventions sont reconduites cette année. La loi dira s'il faut continuer cette expertise d'Etat aux communes rurales.

Cette fameuse conférence territoriale n'est pas un jouet. Nous pensons que chaque région a son histoire et sa géographie et donc, les services de l'Etat ne peuvent pas être organisés de la même façon partout.

Il faut travailler sur les passerelles entre les fonctions publiques. Nous souhaitons d'arrache pied conduire parallèlement ces deux dossiers. C'est impératif.

Si on crée un impôt plus dynamique pour les uns et pour les autres, on ne pourra pas conserver les mêmes dotations.

ministre déléguée auprès de la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, chargée de la décentralisation. - Sur la question de M. Bernard Saugey, je partage son constat de l'absence de lisibilité des mécanismes de péréquation. Sur ce point, nous ne pouvons que poursuivre la réflexion. Je relèverai toutefois qu'il existe d'ores et déjà un « jaune » budgétaire qui concerne les transferts financiers de l'Etat vers les collectivités territoriales pour assurer une meilleure information du Parlement.

S'agissant des difficultés financières rencontrées par les collectivités territoriales, le Président de la République a réaffirmé que les collectivités territoriales concourent au redressement du pays en assurant près des trois quarts de l'investissement public. Aujourd'hui, ce taux est descendu à 71 %. C'est pourquoi le Gouvernement a la volonté de les aider à accéder au crédit pour maintenir cet effort d'investissement.

Concernant les outils mis en place dans ce domaine, je rappelle que la Caisse des dépôts et consignations a mis à disposition des collectivités territoriales, en 2012, près de 5 milliards d'euros, 2 milliards d'euros en mai puis 3 milliards d'euros en juillet dernier. En outre, sur demande du Premier ministre, les taux proposés, qui n'étaient pas forcément très raisonnables, ont été réduits en septembre. Aujourd'hui, il reste l'enveloppe de la Caisse des dépôts et consignations qui s'élève à 1,6 milliard d'euros à la disposition des banques.

De son côté, la Banque postale a fait des efforts importants au terme de sa collaboration avec le Gouvernement. La semaine dernière, elle a annoncé la délivrance de prêts dans des conditions plus favorables qu'actuellement. Ainsi, les prêts accordés ne seront plus d'un montant minimal de 150.000 à 200.000 euros, mais de 100.000 euros, puis de 50.000 euros à partir de 2013, ce qui correspond mieux aux besoins des collectivités territoriales. Pour se financer, les collectivités territoriales, dans un mouvement de désintermédiation, recourent au financement obligataire à l'image des grandes entreprises. Quarante-quatre collectivités territoriales se sont ainsi groupées pour lever 610 millions d'euros sur le marché obligataire.

Il existe actuellement, parmi certaines collectivités territoriales, la volonté de créer une agence de financement. Lors de sa rencontre avec les représentants des grandes villes, le chef de l'Etat s'est engagé à les aider sous réserve de trouver la bonne formule juridique, par exemple, une structure mutualiste ou coopérative, qui n'impliquerait pas automatiquement la garantie de l'Etat.

Le montant des emprunts toxiques est évalué aujourd'hui à près de 19 milliards d'euros et la soulte elle-même à 9 milliards d'euros. La question est donc : comment en sortir et selon quel système ? Il y a, au préalable, deux exigences à contrôler : s'assurer, d'une part, que la banque a bien joué, en toute transparence, son rôle de conseil et, d'autre part, que la collectivité rembourse l'emprunt principal. En revanche, sur les intérêts qui peuvent paraître excessifs, il peut y avoir renégociation, même si la médiation qui avait été mise en place n'a pas, il faut l'admettre, apporter beaucoup de résultat.

En résumé, donc, nous cherchons la solution pour répondre aux besoins, même s'il est difficile de m'avancer davantage car sont en jeu des accords internationaux, notamment avec la Belgique.

Le Gouvernement entend poursuivre, en matière de péréquation, la lancée de l'an passé et respecter l'engagement du précédent gouvernement. Cette situation peut certes apparaître délicate pour certaines villes qui ont adopté des programmes pluriannuels d'investissement et qui voient pourtant leur contribution augmenter au titre de la péréquation.

Concernant le fond de solidarité de la région Île-de-France (FSRIF), la question porte sur la répartition entre les intercommunalités et les communes. Cette question s'est invitée dans le débat, selon une forme que je ne commenterai pas. Plus précisément, le montant de la dotation de développement urbain (DDU) passera en 2013 de 50 à 75 millions d'euros. Je tiens à préciser, pour répondre aux inquiétudes qui ont pu s'exprimer, que cette hausse ne sera pas imputée sur la DGF mais sur les fonds qui servent actuellement à aider les collectivités territoriales à la suite de catastrophes naturelles, dont on peut espérer que le nombre sera limité l'année prochaine. Les autres outils d'aide pour les zones urbaines et les zones rurales, tels que la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) seront augmentés pour tenir l'engagement pris.

La prise en compte de l'effort fiscal dans le calcul de la péréquation n'a-t-elle pas été récemment renforcée ? Ce qui serait très bien !

Dès le 6 août, le critère du revenu moyen -et non médian- par habitant, est entré en ligne de compte ; le revenu médian ne peut pas actuellement être communiqué car, pour les communes très faiblement peuplées, il permettrait de connaître avec précision les revenus des habitants. Une réflexion est donc menée pour lever cette difficulté. Un second critère pris en compte, et certainement encore à renforcer, est l'effort fiscal et non plus seulement le potentiel fiscal. En ne retenant que le critère du potentiel fiscal, certaines collectivités territoriales sont facialement pauvres !

L'effort fiscal actuel est de 0,5 mais il a été relevé hier par l'Assemblée nationale à 0,75. Ceci a pour effet d'élargir le périmètre de collectivités qui perdraient le bénéfice de ces dotations à 10 intercommunalités et 42 communes, soit une population de près de 60.000 habitants. Pour comparaison, si cet effort était élevé à 0,8, le périmètre porterait sur 83 intercommunalités et communes, soit une population d'environ 100.000 habitants.

Sur ce point, il est certain qu'il faut y aller par étape.

Je note qu'en matière financière, plus les critères sont complexes, et plus on perd en justice.

Je suis heureux de vous retrouver à la suite du déplacement à Orléans que je viens de faire dans le cadre de mon avis budgétaire.

Je prends acte de l'avenir de la RéATE et de sa non remise en cause. Je souhaite cependant vous alerter sur les conséquences de la nouvelle organisation des services déconcentrés qui pose un certain nombre de problèmes dans plusieurs départements. En effet, les effectifs des DGCCRF, des DDPP et des DDCSPP ont été amputés, ce qui pose la question de la poursuite de leur mission. J'ai quelques inquiétudes sur la protection de la consommation et la sécurité alimentaire dont certains contrôles ne pourront plus être opérés.

La disparition de la DGME et sa transformation ne risquent-ils pas d'alourdir la structure en comparaison de l'ancienne direction, plus légère ?

La DGME ne disparaît pas. Elle est simplement intégrée au sein du nouveau secrétariat général.

Pour répondre aux interrogations relatives aux DGCCRF, Benoît Hamon a effectivement souligné les difficultés liées à la protection des consommateurs en raison de la baisse des effectifs. Nous devons rappeler que l'une des missions régaliennes de l'Etat est la protection et la sécurité. On constate effectivement une baisse très forte des effectifs dans ces directions. Nous avons saisi les préfets afin de disposer d'un état des lieux local sur cette question. Nous rencontrons des difficultés pour obtenir la localisation des fonctionnaires de tous les ministères.

Je suis d'accord avec vous, la fonction de contrôle est très importante. Au-delà de la protection de la santé, il s'agit également de contrôler la contrefaçon - qui est un véritable sujet en France - et l'application des normes. La sécurité ne concerne pas seulement la police, mais va au-delà. Il faut s'interroger sur le transfert ou la délégation de certaines missions afin de conserver cette mission de contrôle. J'ajoute que la DGCCRF a mis en place une première étude de contrôle sur le e-commerce à la suite d'importations frauduleuses de tabac.

S'agissant de la question de la modernité de la DGME. Il est vrai que c'est une structure petite, qui regroupe des personnels de qualité (130 personnes) avec beaucoup de consultants. On conserve une structure très souple. Mais il manquait à la DGME une entrée interministérielle. Quand la DGME a été mise en place, il a été demandé à la DGAFP et à la DB de mettre en commun leurs informations et leurs prospectives, avec des réunions régulières des trois directeurs. La DGAFP s'est sentie moins responsable de l'organisation de la fonction publique d'État en raison d'une tutelle de la DB. Cette coopération a cessé le jour où la RGPP s'est résumée à des problématiques budgétaires. La simplification administrative opérée par la nouvelle organisation permet une meilleure coopération entre les différentes directions. L'onction interministérielle est importante afin que chaque ministre se sente responsable non seulement des lois et décrets qu'il est chargé d'appliquer mais également de son administration.

Je remercie Madame la Ministre qui doit nous quitter. Nous poursuivons avec Madame la Ministre déléguée avec des questions sur les collectivités territoriales.

Je souhaiterais poser trois questions sur les finances de Mayotte.

La DGF dont bénéficie Mayotte est la plus basse de tous les départements de France. Elle est calculée sur la base de la population de 2007 qui s'élève à 182.000 habitants. Or, la population a fortement augmenté et les résultats du nouveau recensement effectué cette année ne seront connus qu'en 2013. Ils confirmeront que la population s'élève désormais à 250.000 habitants. Quand sera prise en compte l'augmentation de la population pour la fixation de la DGF de Mayotte ?

Mayotte sera dotée d'une fiscalité propre à compter du 1er janvier 2014. Malgré l'énorme retard pris pour mettre en oeuvre cette fiscalité, cette date semble maintenue en raison de l'accession de Mayotte au statut européen de région ultrapériphérique. En effet, la « rupéisation » ne pourrait voir le jour sans la mise en oeuvre d'une fiscalité propre à Mayotte. Cette date est-elle maintenue et quelles mesures concrètes seront prises par l'État pour réussir cette étape importante ? Je précise que de grands chantiers, tels que le cadastre ou l'adressage des rues, ne sont toujours pas finalisés. Des moyens sont-ils prévus pour aider et accélérer la finalisation de ces chantiers ? Je n'élude pas les efforts que devront faire les collectivités territoriales, notamment le conseil général, mais force est de constater qu'elles ont été pénalisées par les sous-dotations budgétaires.

Enfin, nous assistons aujourd'hui à une disparité de traitement au sein de la fonction publique d'État face à des situations identiques, notamment pour les agents pénitentiaires, de la police, de la santé, de la sécurité sociale, etc., à l'origine de grèves importantes. En effet, les agents effectuant des tâches identiques bénéficient de traitements différents. Quelles mesures concrètes sont prévues pour remédier à ces différences de situations ? Je n'ose aborder la situation des fonctions publiques territoriale et hospitalière.

ministre déléguée auprès de la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, chargée de la décentralisation. - S'agissant de la situation particulière de Mayotte, le processus de départementalisation pose la question du déséquilibre budgétaire que connaît ce département. Certains dispositifs prendront en compte rapidement les résultats du recensement de 2012 comme par exemple la compensation du RSA. Pour le reste, la mise à jour se fera au fur et à mesure.

Les services fiscaux oeuvrent afin que soit respecté l'engagement du 1er janvier 2014.

Je ne dispose d'aucune information sur la question des disparités de traitements, si bien que je ne peux vous fournir aucune réponse immédiate sur cette question de fonction publique mais je transmettrai votre question à Mme la ministre.

La caisse de sécurité sociale de Mayotte est bloquée depuis une cinquantaine de jours. C'est une catastrophe, notamment pour les personnes qui sont en attente de versements de prestations sociales, d'où l'importance de régler rapidement la question des disparités de traitements.

La situation de Mayotte fait l'objet d'un traitement particulier sur l'ensemble des problématiques.

La carte intercommunale devrait être achevée à la fin de l'année. Attendez-vous de nombreux problèmes ?

Les préfets auront terminé la carte, et celle-ci devrait être cohérente, notamment au niveau des périmètres. Ma crainte pour le premier semestre porte davantage sur les problèmes de fiscalité qui pourraient apparaître entre les intercommunalités qui auront fusionné. Cette situation conduit à se poser la question de la modification de certaines dispositions de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Il y a toujours une solution par défaut !

Avec Alain Richard, nous avons travaillé sur deux propositions de loi complémentaires, l'une ayant été votée et l'autre étant encore en discussion parlementaire. Dans mon département, je suis confronté aux difficultés rencontrées par trois communautés qui doivent fusionner. En effet, l'une d'elles -qui n'est pas la plus grande- a la compétence en matière d'équipements scolaires, contrairement aux deux autres. Or, on ne peut faire la fusion que si ces dernières prennent en charge cette nouvelle compétence, comme l'exige la loi. L'unique solution consisterait à ce que la première se dessaisisse de cette compétence et crée un syndicat pour l'assumer.

C'est un peu contraire à l'esprit de l'achèvement de la carte intercommunale.

Il n'est pas déraisonnable que le mouvement ne soit pas systématiquement dans le sens d'un accroissement des compétences. La solution du syndicat est la bonne, et le préfet doit la proposer. Il faudra un jour évoquer cette question d'un mouvement à sens unique avec la direction générale des collectivités locales.

Je suis un élu de la petite couronne, dont trois départements ne sont pas concernés par l'obligation d'achever la carte intercommunale, ce que je trouve aberrant. C'est le cas des Hauts-de-Seine. Comment le Gouvernement compte-t-il traiter cette question ?

Toute la problématique de la petite couronne s'intègre dans la question de Paris-Métropole. Je n'ai pas de réponse à apporter sur le plan juridique. L'intention du Gouvernement est d'aller vers des solutions de dialogue, des solutions concertées.

Est-ce qu'il y aura un texte unique concernant Paris, Lyon et Marseille ?

Ainsi que Lille, Roubaix et Tourcoing éventuellement...

Nous travaillons sur cette question avec Mme Cécile Duflot, ministre de l'Égalité des territoires et du Logement. Concernant les métropoles, chaque cas est particulier, mais nous avons établi des liens forts entre elles avec la loi PLM, qui donne une unité globale au régime juridique de ces villes. Notre objectif est donc de préserver la cohérence de cet ensemble. Mme Marylise Lebranchu a été chargée par le Premier Ministre de rencontrer les élus sur ce sujet.

Je tiens à rappeler que nous appelons de tous nos voeux un pôle métropolitain aixois renforcé.

Au-delà du cas de Lyon et Marseille, je voudrais que l'on affirme très clairement notre volonté d'avoir des métropoles et des régions fortes. Cette ambition suppose d'aller parfois plus loin que les revendications de nos associations d'élus. Nous avons besoin d'un grand saut en avant !

Soyez sûr, Monsieur le Président, que c'est la volonté du Gouvernement. Depuis six mois, nous ne cessons de rencontrer les interlocuteurs intéressés et de dialoguer avec eux.

Nous avons certes besoin de dialogue, mais également de volontarisme !

Notre difficulté est que, même si les associations d'élus disent avoir les mêmes objectifs, lorsque nous abordons des sujets complexes tels que la péréquation, les problématiques deviennent très lourdes.

Si vous additionnez les demandes de chacune des associations, il n'est pas possible d'avoir une péréquation « nerveuse ». Le rôle de l'Etat est d'oeuvrer pour plus de justice, davantage de péréquation. Cela ne peut pas se faire sans créer le mécontentement de certains.

Toutes les communes vont perdre 3 % de pouvoir d'achat, cumulé pendant six ans !

C'est justement pour cette raison qu'il convient de se poser la question de la justice.

Cette volonté a été clairement affirmée lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2013 à l'Assemblée nationale.

Je voulais vous préciser Madame la Ministre que le rapprochement forcé entre Aix et Marseille ne convient pas à l'ensemble des EPCI des Bouches-du-Rhône, ce qui n'enlève rien au plaisir de vous retrouver aujourd'hui à la commission des lois.

Le 25 septembre dernier, les inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales rendaient au Premier ministre un rapport sur le bilan de la révision générale des politiques publiques (RGPP) à laquelle le Gouvernement a souhaité mettre fin.

L'examen des crédits du programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État, qui s'intègre à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines est donc l'occasion d'aborder les nouvelles orientations en matière de modernisation de l'action publique.

Je note d'ores et déjà qu'au-delà des oppositions politiques que nous pouvons avoir sur la RGPP, le Gouvernement a admis que certaines mesures étaient positives et que, sous réserve d'ajustements, elles ne seraient pas remises en cause. D'autres, naturellement plus emblématiques, ont été supprimées. On ne peut pas négliger certaines réalisations notables de la RGPP et dresser maintenant un inventaire apaisé et dépassionné du bilan des mesures décidées dans ce cadre.

L'effort de modernisation de l'action publique doit évidemment se poursuivre car elle répond à des objectifs que nous approuvons tous : améliorer le service rendu aux usagers, faciliter et valoriser le travail des agents publics et supprimer les contraintes qui ne sont pas strictement nécessaires pesant sur les particuliers ou les entreprises, ce dernier point a d'ailleurs été rappelé par le rapport Gallois. Ne masquons pas les divergences qui peuvent exister entre les groupes politiques quant aux moyens à mettre en oeuvre ; ce sera l'objet du débat lors des prochaines mesures législatives.

S'agissant du programme budgétaire, son périmètre n'a pas évolué depuis l'an dernier. Il est proposé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, de le doter de crédits budgétaires d'un montant de 256 millions d'euros en autorisation d'engagement (AE) et de 258 millions d'euros de crédits de paiement (CP).

Ce programme budgétaire participe à l'effort de redressement des finances publiques. En effet, si les AE augmentent de 4,92 % par rapport à l'an dernier, les CP baissent de 7, 47 %. De même, le plafond d'emploi est en baisse de 5 EPTP par rapport à 2012.

Ce programme est, de par son montant, anecdotique par rapport à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, puisqu'il ne représente qu'environ, 2,2 % des crédits. Rappelons qu'il ne contient pas, malgré son intitulé, tous les crédits nécessaires à la modernisation de l'État, qui n'est pas en soi une politique publique, mais essentiellement les crédits de fonctionnement des directions d'état-major qui pilotent et animent cette politique de modernisation, c'est-à-dire principalement l'ancienne direction générale de la modernisation de l'État (DGME), la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), la direction du budget, l'organisme national de paie (ONP) et l'agence pour l'information financière de l'État (AIFE).

Comme l'avait souligné notre collègue Éliane Assassi, lorsqu'elle rapportait cet avis budgétaire, le périmètre de ce programme souffre d'une apparente incongruité. Le programme budgétaire contient en effet les crédits destinés à l'autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) et désormais de l'observatoire des jeux. Le Gouvernement, comme le précédent, justifie ce rattachement en considérant qu'il « permet de tirer parti de la compétence acquise par le ministère du budget sur le secteur des jeux », ce dernier disposant « d'une vision générale et transverse des jeux qui justifie le rattachement de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) au programme 221 ».

Les missions de l'ARJEL relèvent essentiellement de la régulation économique d'un secteur et non pas de la modernisation de l'État. Et le lien avec le ministère du budget n'apparaît plus un argument convaincant puisque la réforme de l'État relève du portefeuille de Mme Lebranchu que nous venons d'entendre, et non de MM. Cahuzac et Moscovici. Cette situation apparaît ainsi en contradiction avec l'article 7 de la LOLF qui exige qu'un programme soit formé d'un ensemble cohérent d'actions.

Même constat pour le responsable budgétaire du programme qui est, depuis cette année, le secrétaire général des ministères économique et financier, et non plus le DGME. Là encore, ce choix est discutable puisque le responsable budgétaire n'a autorité ni sur le nouveau secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), ni sur les autres entités du programme.

La refonte des administrations en charge de la réforme de l'action publique devrait conduire probablement à une refonte de la maquette budgétaire. Aussi, pour la meilleure information du Parlement, je souhaite fermement que dans ce cadre, la cohérence et la lisibilité du programme soit mieux assurée.

S'agissant plus spécifiquement de la politique de modernisation de l'État, la ministre chargée de la réforme de l'État, Mme Lebranchu, l'a rappelé, il est mis fin à la RGPP qui avait été officiellement lancée le 10 juillet 2007 sous le précédent quinquennat. La RGPP poursuivait trois objectifs, que je souhaite rappeler : permettre à l'État de retrouver des marges de manoeuvre face à l'accroissement de la dette publique, moderniser les services publics et valoriser le travail des agents publics.

Je me bornerai à relever les premiers enseignements qui peuvent en être tirés.

Notons, tout d'abord, que le périmètre de la RGPP n'est pas facile à délimiter car des initiatives menées durant le précédent quinquennat ne s'y référaient pas explicitement bien qu'elles participent aux mêmes objectifs. Le rapport des inspections générales, rendu en septembre dernier, constatait que l'on pouvait penser, à tort, que la RGPP est à l'origine de toutes les décisions d'économies budgétaires ou de suppressions d'emplois, ce qui n'est pas le cas.

S'inspirant d'expériences similaires en Suède, au Royaume-Uni ou au Canada, menées devant les vingt dernières années, la RGPP dans son ambition initiale, souhaitait interroger la pertinence de chaque mission exercée par l'Etat. Dans un second temps se posait la question des structures en charge de mettre en oeuvre chaque politique publique.

Dans ce cadre, la RGPP s'est traduite par une rationalisation des structures administratives, pour exemple : la fusion de directions d'administrations centrales avec un passage de 35 à 5 au ministère de l'écologie ou, de 10 à 3 au ministère de la culture.

La mesure la plus connue reste sans doute la création de la direction générale des finances publiques par fusion de la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP).

L'administration territoriale a également été concernée, dans un second temps, par la rationalisation des structures, aboutissant à la création des agences régionales de santé (ARS), la création des bases de défense ou encore la modification de la carte des implantations des juridictions judiciaires puis par la RéATE (réforme de l'administration territoriale de l'Etat) avec la création des directions départementales interministérielles (DDI). Lors de son audition, Mme Lebranchu a précisé que, par souci de stabilité, leur création ne serait pas remise en cause.

S'agissant de la carte judiciaire, notre commission a exprimé un avis plus réservé lors de la présentation du rapport de notre collègue M. Yves Détraigne et de notre ancienne collègue Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Sur le plan des économies budgétaires, le rapport des inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales brosse un résultat provisoire.

L'objectif d'économies était de 15 milliards d'euros sur la période 2009-2013 dont 12,3 milliards à échéance de fin 2012. Selon la direction du budget, le montant des économies réalisées à cette échéance devrait finalement être de 11,9 milliards.

Par ailleurs les suppressions d'emplois réalisées dans les services de l'Etat sur 2009-2012 correspondent à 5,4 % des effectifs dont seulement 3 % rattachables aux mesures RGPP.

Une partie des économies budgétaires a été effectuée sur les dépenses de personnel qui sont les plus rigides pour le budget de l'Etat. Le recrutement d'un fonctionnaire implique à long terme le versement d'une rémunération puis d'une pension de retraite d'où la règle du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux.

Il est important de rappeler qu'une partie des économies générées par la RGPP ont été redistribuées aux agents publics sous la forme de retours catégoriels.

Selon les informations transmises par le Gouvernement, la situation dans les ministères a été variable mais a, en moyenne, dépassé 50% des économies engendrées par la maîtrise des effectifs des départements ministériels.

Enfin, la RGPP a soutenu l'effort de simplification administrative. La DGME a mené un effort évident pour consulter les ministères concernés en faveur de la simplification des démarches pour les particuliers.

Pour les citoyens, la simplification s'est traduite par la mise en place de guichets uniques : guichet fiscal, guichet de l'emploi, guichet des entreprises.

De même, l'administration électronique atteint une certaine maturité. Ainsi, plus de 23 millions de formulaires administratifs téléchargés en ligne en 2011 sur le site unique qui regroupe désormais les formulaires administratifs, 35 000 visites quotidiennes sur le portail mon.service-public.fr et près de 4,3 millions de comptes d'usagers sur ce portail. Ces services en ligne s'étoffent progressivement avec un effort de coordination avec les organismes sociaux ou les collectivités territoriales lorsqu'elles sont volontaires.

La DGME a aussi permis des accélérations de procédures. Cette démarche a consisté à demander aux agents de décomposer les procédures qu'ils mettent en oeuvre pour accomplir une formalité afin de détecter les étapes inutiles et ainsi les supprimer.

Cela a permis de belles avancées dans le traitement des demandes des usagers du service public. Je citerai deux exemples que sont la diminution du délai de traitement des affaires civiles par les TGI et les cours d'appel concernés de près de 10 % en trois mois et la baisse du délai d'attente aux contrôles transfrontaliers, à l'aéroport Charles de Gaulle inférieur, à quinze minutes pour 80 % des passagers contre 50 % en septembre 2010 et ce à qualité de contrôle égale.

En forme de bilan, les inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales relevaient dans leur rapport de septembre 2012 que « la méthode RGPP est une mécanique très intégrée qui se caractérise par un cheminement rapide des dossiers, une instance solennelle (le CMPP) de formalisation des décisions, des arbitrages directs par la présidence de République et le cabinet du Premier ministre et une mise en oeuvre immédiate selon un calendrier suivi de près » et que « c'est là que réside l'efficacité de la démarche ».

La fin de la RGPP s'est traduite par la disparition du comité de modernisation des politiques publiques placé sous la présidence du chef de l'Etat, véritable instance de validation et de suivi de la RGPP et par la disparition du comité de suivi qui réunissait les membres du Gouvernement intéressés par les dossiers qui seraient soumis au CMPP.

En remplacement, un comité interministériel de modernisation de l'action publique a été constitué par décret, réunissant, sous la présidence du Premier ministre, l'ensemble des ministres et le ministre délégué chargé du budget. Les autres membres du Gouvernement pouvant être appelés à siéger en fonction de l'ordre du jour. Le ministre chargé de la réforme de l'Etat est désigné rapporteur général.

Les transformations ont été plus importantes sur les structures permanentes chargées de piloter la politique de modernisation de l'Etat. La DGME a été supprimée par le même décret du 30 octobre 2012 pour fusionner au sein du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP).

Le SGMAP est placé directement sous l'autorité du Premier ministre et rattaché au secrétaire général du Gouvernement. Il s'articule autour de deux directions ministérielles d'un service et de deux missions, dont la direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique (DIMAP) qui prend la place de la DGME et le service coordination interministérielle de l'administration déconcentrée de l'Etat assure le suivi des travaux de réforme de l'administration territoriale (Réate).

Le champ d'intervention de la SGMAP n'est plus limité à l'Etat stricto sensu mais aussi à ses opérateurs, ce qui est indispensable pour éviter des réformes en trompe l'oeil qui consistent à transférer les missions anciennement exercées par l'Etat aux opérateurs.

De même, il est indispensable, je crois, que cette modernisation de l'État se fasse en prenant en compte les initiatives et les politiques menées par les collectivités territoriales. Lier la réflexion entre réforme de l'État et décentralisation ou entre réforme de l'administration centrale et celle de l'administration territoriale est un point positif à relever.

S'agissant enfin de la DGAFP dont le budget est contenu dans ce programme budgétaire, il est à noter une refonte de son organisation interne en avril 2012. Elle s'inscrit dans une réforme de la gestion des ressources humaines à la suite des différentes réformes législatives, conduisant la DGAFP à traiter non seulement des questions statutaires des fonctions publiques mais aussi des politiques de ressources humaines. La réduction des corps de la fonction publique a été fortement accentuée par la RGPP, leur nombre passant entre 2005 et 2011 de 700 à 373 avec un objectif d'environ 330 pour fin 2012, ce qui est tout autant une simplification de la gestion des ressources humaines qu'un gage supplémentaire pour la mobilité fonctionnelle des agents.

Le débat sur la RGPP et, plus largement, sur la modernisation de l'action publique, ne peut se réduire à ces simples observations. Je crois que nous aurons l'occasion d'en reparler lors de nos prochaines activités de législation et de contrôle.

Pour ma part, je pense qu'il faudra aborder le bilan de la RGPP, encore provisoire, avec attention et sérénité.

Dans l'attente de nos futurs débats, je reste réservée sur ce programme et m'en remets à la sagesse de la commission pour émettre un avis sur l'adoption des crédits budgétaires.

Je vous remercie pour ce travail. Vous exprimez une opinion très politique et argumentée en profondeur. Pour ma part, tout en vous disant que nous prenons en compte vos remarques, je proposerai de soutenir les crédits du présent programme.

Je voudrais également remercier notre collègue pour la qualité de son rapport et l'effort d'objectivité dont elle a fait preuve. Il s'agit d'une question importante qui fera l'objet de nouveaux débats dans les prochaines semaines.

Je vous remercie. Je souhaite simplement ajouter qu'un volet de la RGPP n'a pas été totalement satisfaisant dans sa mise en oeuvre. Il s'agit de la valorisation de la fonction publique. La valorisation financière a été réelle, je l'ai déjà souligné, mais le ressenti du personnel a été désastreux. Il reste encore une marge de progression à ce niveau.

Je mets aux voix l'avis de notre commission sur le présent programme.