a indiqué que la CNDS, créée par la loi du 6 juin 2000, avait, depuis son installation le 1er janvier 2001, reçu 618 dossiers et en avait traité 418, soulignant la forte croissance de son activité au fil des ans. En 2007, la CNDS a examiné 117 dossiers qui ont donné lieu à 86 avis, constatant 44 manquements à la déontologie, et prononçant 31 décisions d'irrecevabilité (classement sans suite, saisine hors-délai ou hors-compétence). Sur les 117 dossiers, 5 ont fait l'objet d'une transmission au ministère public et 11 d'une demande de poursuites disciplinaires auprès des ministères concernés.

Après avoir déclaré que les dossiers concernaient essentiellement la police (62 % d'entre eux), la gendarmerie (18 %) et les établissements pénitentiaires (12 %), M. Roger Beauvois a relevé les principaux manquements constatés par la CNDS, tant en ce qui concerne la police et la gendarmerie que l'administration pénitentiaire :

- usage abusif de la garde à vue : il a rappelé que l'opportunité et la durée de cette mesure ne se justifiaient que par « les nécessités de l'enquête » et que l'absence d'acte d'investigation (notamment d'audition sur les faits reprochés) pendant une durée excessive au cours de la garde à vue pouvait s'analyser comme une « garde à vue-sanction » illégale. Il a, en outre, déploré les conditions matérielles de garde à vue, compte tenu de la vétusté des locaux ;

- fouilles à corps injustifiées : il a indiqué que certains dossiers attestaient le non-respect de la circulaire du 11 mars 2003 du ministre de l'intérieur relative à la dignité des personnes placées en garde à vue, qui dispose que la fouille à corps « ne peut être appliquée que si la personne est suspectée de dissimuler des objets dangereux pour elle-même ou pour autrui », citant des cas où, compte tenu des circonstances (faits de faible importance, personne inconnue des services de police, absence de heurts au moment de l'interpellation...), la CNDS avait jugé une fouille à corps disproportionnée au regard du danger présumé ;

- banalisation du menottage : il a regretté, au nom de l'exigence de sécurité, le recours systématique au menottage, notamment dans les transports de personnes, même quand ces dernières sont physiquement incapables de prendre la fuite ou d'agresser les agents de sécurité, telles les femmes enceintes ou les personnes handicapées. Il a ajouté que le menottage abusif contrevenait aux dispositions de l'article 803 du code de procédure pénale ;

- violences illégitimes : il a souligné que certaines violences policières pouvaient être évitées par le dialogue et une meilleure maîtrise des gestes d'intervention ;

- usages des armes de service : il a invité les forces de police et de gendarmerie à faire preuve de discernement avant de sortir une arme pour procéder à une interpellation ;

- traitement des personnes en état d'ivresse : après avoir regretté le faible encadrement juridique du recours au placement en cellule de dégrisement et des conditions de son déroulement, il a recommandé qu'une réflexion d'ensemble soit menée afin de permettre une surveillance effective des personnes concernées, souvent psychologiquement très fragiles, et de garantir ainsi la protection de leur intégrité physique.

a ensuite signalé la publication, en même temps que le rapport annuel d'activité, d'une étude relative aux conditions d'accès aux soins des personnes privées de liberté, soulignant que, saisie depuis sa création de 127 dossiers sur ce thème, la CNDS avait pu constater parfois de graves négligences des forces de sécurité en la matière. Il a ajouté que la privation de liberté ne devait pas entraîner la suppression des droits fondamentaux de la personne malade.

Il s'est par ailleurs inquiété de ce que certaines réclamations ayant entraîné la saisine de la Commission fassent l'objet d'une procédure pour « dénonciation calomnieuse » engagée par les agents mis en cause, citant un exemple récent où ces derniers ont obtenu de la justice la condamnation du plaignant à des dommages et intérêts, avant même que la CNDS n'ait rendu son avis sur le dossier. Il a redouté que ce type d'action contentieuse ne dissuade les témoins et victimes de saisir la Commission. Il a également regretté que certains agents de sécurité considèrent une convocation pour audition à la CNDS comme constitutive en soi d'un préjudice moral.

Il a déclaré avoir demandé à la garde des Sceaux, en octobre 2007, d'adresser aux parquets des directives de politique pénale afin, d'une part, de retenir la compétence exclusive du tribunal de grande instance de Paris en tant que lieu de commission des faits, et ce afin de faciliter les échanges entre la CNDS et le parquet, d'autre part, d'inviter le ministère public à prendre l'attache de la Commission pour connaître le sens de l'avis rendu sur le fait dénoncé et disposer ainsi d'éléments d'information complémentaires avant d'exercer, le cas échéant, l'action publique. Il a indiqué avoir reçu une réponse négative de la chancellerie sur ces deux points.

Il a enfin mis en avant la faiblesse des moyens humains et matériels alloués à la Commission, eu égard à l'importance de ses missions.

Faisant part de son expérience de membre de la CNDS désigné par le Sénat, M. Jean-Claude Peyronnet a souligné le rôle très positif joué, au sein de la Commission, par le commissaire du gouvernement, créé par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

Rappelant qu'il avait également été désigné par le président du Sénat pour siéger à la CNDS, M. Jean-Patrick Courtois a regretté que cette dernière, et d'une manière générale de nombreux organismes extra-parlementaires, tiennent leur réunion le lundi, jour peu propice à la présence des parlementaires, généralement mobilisés ce jour là dans leur circonscription.

s'est interrogé sur la conduite à tenir par le parlementaire saisi d'une plainte portant sur la déontologie de services de sécurité. Il s'est demandé si la transmission du dossier à la CNDS ne risquait pas d'être comprise par le plaignant comme une approbation de sa démarche et, par les agents de sécurité concernés, comme une mise en cause de leur action.

a encouragé les parlementaires à transmettre à la CNDS tous les dossiers reçus, même dans les cas où les plaintes ne paraissent pas fondées.

a indiqué que certains détenus subissaient parfois un placement en cellule disciplinaire sans pouvoir être défendus par un avocat, fût-il commis d'office, devant la commission de discipline.

a indiqué n'avoir jamais été saisi de ce type de cas et souligné que ces placements, limités dans le temps, étaient parfois justifiés au regard de la particulière dangerosité des personnes, distinguant le placement préventif et le maintien après la réunion de la commission de discipline.

a salué l'action menée par la CNDS et déclaré qu'il avait eu connaissance, dans le département de la Seine-Saint-Denis, de certains manquements à la déontologie des services de sécurité, sous la forme, par exemple, de mesures vexatoires et inutiles. Il a souhaité savoir si la Commission formulait parfois des recommandations d'évolution législative ou réglementaire et, le cas échéant, si elles étaient prises en compte par le gouvernement.

a souligné que les difficultés relevées, hormis quelques incertitudes concernant le droit applicable aux centres de rétention administrative, résultaient moins de l'absence ou de l'imprécision des textes que de leur non-application, volontaire ou non.

a mis en avant la nécessité, d'une part, de ne menotter que les détenus présentant un danger réel, d'autre part, de respecter le secret médical et la confidentialité durant l'examen médical des détenus.

a souhaité savoir, d'une part, s'il existe des statistiques précises sur le taux de suivi des préconisations de sanctions disciplinaires de la CNDS, d'autre part, comment s'articulent les relations entre la CNDS et les délégués du Médiateur de la République dans les prisons ainsi qu'avec le futur contrôleur général des lieux privatifs de liberté.

a regretté que des agents de l'administration pénitentiaire condamnés par la justice pour des manquements à la déontologie fassent parfois l'objet d'une simple mutation disciplinaire, tandis que certains agents, qui ont prêté leur concours à l'action de la CNDS, subissent de fortes pressions psychologiques exercées par leurs collègues sans pouvoir obtenir de mutation dans l'intérêt du service.

a signalé que le contrôleur aurait une compétence beaucoup plus large que la CNDS, laquelle conserverait le contrôle du respect de la déontologie.

a signalé que la CNDS ne s'appuyait que très exceptionnellement sur le réseau des délégués du Médiateur de la République dans les prisons pour l'instruction des dossiers.

a rappelé qu'à trois reprises, le Sénat avait adopté à l'unanimité, contre l'avis du gouvernement, un amendement tendant à créer, au sein de la mission budgétaire « Direction de l'action du gouvernement », un programme spécifique regroupant les autorités administratives indépendantes placées dans cette mission, dont fait partie la CNDS. Elle a souligné que si l'amendement, soutenu par la commission des lois comme par la commission des finances du Sénat, n'avait jamais été confirmé par l'Assemblée nationale, elle avait, avec M. François Marc, rapporteur spécial de la commission des finances du Sénat de la mission « Direction de l'action du gouvernement », rencontré le 9 avril dernier M. Jean-Pierre Brard, rapporteur spécial de cette mission à l'Assemblée nationale, qui avait paru disposé à donner satisfaction à cet amendement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009.

s'est réjoui de cette perspective, qui permettrait d'écarter tout risque de coupes dans les budgets des autorités administratives indépendantes.

Après avoir regretté que les avis de la CNDS ne soient pas toujours suivis par les ministères concernés, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a souligné le rôle joué par cette instance, en particulier dans les centres de rétention administrative et les centres éducatifs fermés. Elle s'est demandé si la multiplicité des organes chargés de la protection des droits ne nuisait pas à l'efficacité de leur action, rappelant que l'avant-projet de loi de réforme des institutions prévoit la création d'un défenseur des droits du citoyen, sorte d' « ombudsman à la française ».

Conscient que le nombre important d'instances de défense des droits fondamentaux déroute parfois le citoyen, M. Roger Beauvois a toutefois plaidé pour leur maintien compte tenu de leurs spécificités, ajoutant que la disparition de la CNDS, reconnue par la Cour européenne des droits de l'Homme, serait mal perçue à l'étranger.

Revenant sur la question du filtre parlementaire, M. Jean-Pierre Sueur a souligné que des parlementaires décidaient parfois de ne pas transmettre à la CNDS un dossier alléguant un manquement à la déontologie d'un agent de sécurité, alors même que les conditions formelles de saisine étaient réunies, et ce afin de ne pas donner l'impression de cautionner la démarche du plaignant et, partant, de mettre en cause les agents visés. Il s'est demandé si, dans ces conditions, il ne serait pas préférable de prévoir une possibilité de saisine directe de la CNDS par toute personne s'estimant victime ou témoin d'un manquement à la déontologie des forces de sécurité.

a craint qu'une saisine directe n'engorge l'institution. Il a souligné que les parlementaires devaient faire oeuvre de pédagogie à l'égard des agents de sécurité afin de leur faire comprendre que la CNDS était une instance de dialogue susceptible de les rapprocher des citoyens, et non de les en éloigner.

a fait observer que la saisine directe changerait la nature de la CNDS. Il a constaté que le nombre limité de dossiers reçu fournissait un très bon échantillon représentatif lui permettant de prononcer des décisions susceptibles de guider la conduite de tous.

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Hugues Portelli sur le projet de loi n° 267 (2007-2008) relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.

Le rapporteur a tout d'abord décrit le contexte dans lequel est présenté ce projet après avoir regretté, à titre liminaire, l'absence de parution de tous les décrets d'application des trois dernières lois modifiant le statut de la fonction publique (lois du 26 juillet 2005 « Transposition du droit communautaire », du 2 février 2007 « Modernisation de la fonction publique » et du 19 février 2007 « Fonction publique territoriale ») au moment d'entreprendre une nouvelle réforme. Il a rappelé que celle-ci s'inscrit dans le débat national sur la fonction publique, lancé le 1er octobre 2007 par le Premier ministre, et qui doit s'achever avec la remise, le 17 avril, du Livre blanc pour l'avenir de la fonction publique, confié à M. Jean-Ludovic Silicani. Parallèlement, le gouvernement a engagé une réflexion sur les missions et le format des administrations dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui doit permettre d'aboutir au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite d'ici à 2011.

a souligné que le projet de loi, qui s'intercale entre les dernières réformes votées un an auparavant et la refonte d'ampleur annoncée d'ici quelques mois, est présenté comme « une boite à outils » par le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, et comprend deux séries de mesures : les unes destinées à faciliter la mobilité choisie du fonctionnaire, les autres, à accompagner les restructurations de l'administration sous forme de dispositions proposées ou imposées à l'agent. Le rapporteur a rappelé la réforme en cours de l'Etat (services déconcentrés, carte judiciaire, mise sous autorité commune des forces de police et gendarmerie), qui devrait se traduire par une mutualisation des moyens de nombreuses administrations publiques.

Le rapporteur a ensuite évoqué la question des parcours professionnels et énuméré les trois types d'obstacles identifiés à la mobilité des agents : contraintes juridiques, statutaires et indemnitaires ; pratiques managériales des gestionnaires des ressources humaines qui résultent du cloisonnement des administrations, des différences entre cultures ministérielles et des particularismes de corps ; difficultés matérielles, sociales et familiales (craintes du changement, faiblesse de l'accompagnement social et financier de la mobilité...). Il a conclu, sur ce point, en constatant que moins de 5 % des agents civils de l'Etat n'exerçaient pas leur activité dans leur administration d'origine au 31 décembre 2004.

Abordant le dispositif du projet de loi, M. Hugues Portelli, rapporteur, a tout d'abord indiqué que l'objectif assigné à ce texte était de placer la gestion des ressources humaines au coeur de la réforme de la fonction publique. Il a, ensuite, présenté les différentes dispositions et en premier lieu l'adoption de garanties nouvelles pour faciliter la mobilité des fonctionnaires : assouplissement des conditions du détachement ; création d'une intégration directe dans un corps ou cadre d'emplois ; ouverture des corps militaires aux fonctionnaires civils et, parallèlement, accès de la fonction publique civile aux militaires, par la voie du détachement ; droit au départ des fonctionnaires ; prise en compte de la double carrière du fonctionnaire en détachement.

Le rapporteur a, ensuite, abordé les nouveaux outils de gestion des effectifs destinés notamment à accompagner les restructurations : réorientation professionnelle des fonctionnaires de l'Etat dont l'emploi est susceptible d'être supprimé ; généralisation des possibilités de cumul d'emplois permanents à temps non complet ; harmonisation des règles de recrutement temporaire d'agents non titulaires ; recours au travail intérimaire ; simplification des transferts d'activités entre personnes morales de droit public.

Puis le rapporteur a exposé les mesures d'assouplissement de l'accès à la fonction publique (ouverture des concours internes aux ressortissants communautaires, suppression de toute limite d'âge au recrutement par concours) et les simplifications opérées par le texte : dématérialisation des dossiers individuels des agents ; clarification des conditions de placement d'un fonctionnaire d'Etat en position hors cadre auprès d'un organisme international ; simplification de l'adoption des décrets statutaires.

a, enfin, jugé que le projet de loi soumis à l'examen de la commission constituait un texte de transition, dont le principal objet était d'accompagner les restructurations, en cours, de l'administration. Il a estimé que la réforme d'envergure du statut général de la fonction publique, annoncée par le gouvernement, affaiblirait l'utilité de certaines des dispositions aujourd'hui proposées, tout en s'interrogeant sur l'opportunité de certains instruments introduits dans le cadre restreint, transitoire et technique de ce projet.

Le rapporteur a poursuivi en présentant ses amendements, dont l'objet est de préserver les grands principes du statut de la fonction publique et d'assurer la cohérence de la loi dans le temps.

a estimé qu'il était difficilement admissible que des textes votés l'an passé par le Parlement ne soient pas appliqués, tout en affirmant que certaines extensions, réalisées par le projet de loi, étaient intéressantes. Il a rappelé que les lois des 2 et 19 février 2007 s'étaient grandement enrichies des travaux du Sénat et avaient été favorablement comprises tant par les employeurs publics que par les agents, notamment ceux des collectivités territoriales.

Puis la commission a entamé l'examen des articles.

A l'article premier (détachement et intégration directe), la commission a adopté un premier amendement ayant pour objet de permettre aux fonctionnaires détachés dans un corps ou cadre d'emplois de la fonction publique au moment de la publication de la loi d'obtenir la prise en compte de l'ancienneté acquise dans ce corps ou cadre d'emplois avant cette date pour bénéficier du droit à l'intégration directe qui leur serait reconnu au terme d'un délai de cinq ans.

Elle a adopté un second amendement prévoyant la remise d'un rapport du gouvernement au Parlement, dans les trois ans suivant la publication de la loi, dressant le bilan de la mise en oeuvre des dispositions destinées à développer la mobilité entre les trois fonctions publiques.

a précisé qu'il s'agissait d'un amendement d'appel destiné à relayer la crainte d'une amplification des mouvements de la fonction publique d'Etat vers la fonction publique territoriale, ajoutant qu'il importait de veiller à ce que la réforme de la mobilité entre fonctions publiques s'effectue harmonieusement, et non au détriment de l'une d'entre elles.

A l'article 2 (intégration directe), la commission a adopté trois amendements rédactionnels.

A l'article 4 (droit au départ des fonctionnaires dans une autre administration ou dans le secteur privé), elle a adopté un amendement ayant pour objet de préciser les règles applicables au droit au départ des fonctionnaires dans une autre administration ou dans le secteur privé.

A l'article 5 (prise en compte de la double carrière des fonctionnaires en détachement), elle a adopté un amendement de précision et deux amendements rédactionnels.

A l'article 6 (accompagnement financier de la mobilité des fonctionnaires de l'Etat), la commission a examiné un amendement, présenté par le rapporteur, ayant pour objet de permettre à l'Etat d'accorder une subvention à la collectivité territoriale, à l'établissement public local ou à l'établissement de santé qui accueillerait l'un de ses fonctionnaires en mise à disposition, plutôt que de déroger au principe du remboursement obligatoire des mises à disposition.

a rappelé que la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007 avait posé le principe du remboursement obligatoire des mises à disposition, sous réserve de dérogations très limitées. Il a expliqué que l'absence de remboursement des mises à disposition soulevait en effet des difficultés juridiques et financières : risques de sanction devant la Cour de discipline budgétaire et financière, risque de requalification en subvention déguisée, atteinte au principe de sincérité budgétaire et aux règles posées par la loi organique relative aux lois de finances. Il a ajouté que la commission des lois du Sénat avait toutefois attiré l'attention du gouvernement de l'époque sur le fait que l'obligation de rembourser les mises à disposition risquait de les tarir.

a exposé que l'article 6 du projet de loi instituait une nouvelle dérogation au principe énoncé en 2007, en cas de mise à disposition d'un fonctionnaire de l'Etat auprès d'une collectivité territoriale, d'un établissement public local ou d'un établissement de santé mais prévoyait, pour atténuer la portée de cette dérogation très générale, qu'elle ne pourrait ni durer plus d'un an ni représenter plus de la moitié de la dépense de personnel afférente.

Il a invité les membres de la commission à choisir soit d'accepter les dispositions du projet de loi, au motif que les mises à disposition de fonctionnaires de l'Etat resteraient circonscrites au périmètre des trois fonctions publiques, soit de voter l'amendement proposé, plus conforme à la position prise par la commission en 2007, mais susceptible d'induire des contraintes de gestion pour les administrations publiques.

et Yves Détraigne se sont demandé si les contraintes de gestion induites par l'amendement ne risquaient pas de s'avérer dirimantes.

a marqué l'opposition de principe du groupe socialiste aux articles 6 à 10 du projet de loi.

a invité la commission à faire preuve de cohérence.

a considéré que l'introduction de l'intérim, proposée par le projet de loi, accroîtrait la précarité dans la fonction publique, alors que le statut offrait déjà les outils nécessaires pour assurer le remplacement de fonctionnaires momentanément absents.

s'est opposé à l'amendement de suppression proposé par le rapporteur, en faisant valoir que des collectivités territoriales faisaient déjà appel aux entreprises de travail temporaire pour des besoins ponctuels et qu'il était préférable de légaliser ces pratiques en les encadrant plutôt qu'en les interdisant.

Souscrivant à ces propos tout en précisant que l'intérim ne devait pas devenir un mode de gestion ordinaire de la fonction publique, M. Yves Détraigne a fait observer qu'il était souvent difficile, pour une petite commune rurale, de recruter un agent contractuel pour un dépannage temporaire. Il a ajouté que les établissements de santé recouraient également fréquemment aux entreprises de travail temporaire, notamment pour remplacer des infirmiers. Aussi s'est-il déclaré partisan d'un encadrement plutôt que d'une interdiction du recours à l'intérim dans le secteur public.

après avoir obtenu l'assurance que l'article 8 du projet de loi ne remettait pas en cause l'article 61 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, a estimé que les collectivités territoriales pouvaient avoir besoin de la souplesse offerte par le travail temporaire pour des tâches ponctuelles liées à un surcroît de travail ou nécessitant des qualifications spécifiques.

s'est interrogé sur la nature des liens juridiques unissant le salarié d'une entreprise de travail temporaire et la personne publique pour le compte de laquelle il travaillerait.

a exprimé le soutien du groupe socialiste à l'amendement de suppression de l'article 10. Il a estimé que le statut général de la fonction publique offrait déjà aux employeurs publics tous les outils dont ils avaient besoin et déploré que le projet de loi tende à accroître la précarité dans les administrations.

a estimé que l'intérim donnait davantage de souplesse aux employeurs publics, mais ne devait pas revêtir un caractère général. Aussi s'est-il déclaré hostile à l'amendement de suppression.

a exprimé la crainte que les dispositions du projet de loi ne suscitent des difficultés d'application. A titre d'exemple, il s'est interrogé sur les responsabilités à rechercher en cas d'incident dans le cadre d'une opération de gardiennage qui serait confiée à une société d'intérim. En revanche, il a déclaré qu'il n'était pas hostile au principe même du recours par les employeurs publics aux entreprises de travail temporaire, à condition que ce recours soit encadré.

a jugé utile de permettre aux employeurs publics de faire appel aux entreprises de travail temporaire, citant en exemple les difficultés de remplacement, dans les communes rurales, des cuisinières des cantines des écoles primaires. Il a estimé que la rédaction de l'article 10 du projet de loi pouvait être améliorée, mais que cet article ne devait pas être supprimé.