A titre liminaire, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a indiqué que son groupe a décidé désormais de déterminer, avant le passage en commission, la position qu'il souhaitera prendre sur les propositions de loi, dans le respect de l'accord intervenu en Conférence des présidents pour permettre l'ouverture du débat en séance publique sur la base du texte initial de leur auteur.

Sur l'amendement n° 1 de suppression de l'article 1er, présenté par les membres du groupe UMP, le rapporteur a confirmé l'analyse qu'il avait développée lors de la réunion précédente, selon laquelle si le taux de recouvrement de la surcompensation doit effectivement être abaissé, la fixation de ce taux relève non pas de la loi mais du pouvoir réglementaire, ce qui justifierait la suppression de l'article. Toutefois, il a souhaité confier à la sagesse du Sénat le soin d'apprécier le bien-fondé de cet amendement.

a déclaré ne pas voir d'inconvénient à ce qu'une disposition législative prévoie de combler une lacune résultant de la non-application d'une loi entrée en vigueur. Pourquoi le Gouvernement n'a-t-il pas poursuivi la baisse du taux de surcompensation en 2009 alors qu'il y est obligé par la loi du 21 août 2003 ? Il s'est donc opposé à cet amendement.

a réaffirmé que la réduction du taux de surcompensation relève bien du domaine réglementaire, même si son principe a été posé par le législateur en 2003. Le Gouvernement doit désormais prendre ses responsabilités.

a estimé que la décision du Gouvernement de geler la diminution du taux de surcompensation cette année justifie le peu de confiance que lui inspirent ses engagements.

A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à cet amendement.

Sur l'amendement n° 2 de suppression de l'article 2, présenté par les membres du groupe UMP, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a fait valoir que cet article a pour but de réviser les modalités financières de compensation aux collectivités territoriales des charges de pension des fonctionnaires d'Etat qui leur sont détachés. Or, les statistiques montrent que ces nouvelles modalités pourraient desservir les collectivités puisque près des deux tiers des agents déjà transférés choisissent d'intégrer la fonction publique territoriale. Il n'est donc pas illégitime d'envisager de supprimer cet article. Il a, pour sa part, souhaité s'en remettre à la sagesse du Sénat sur cet amendement.

a objecté que la disposition prévue à l'article 2 aurait une incidence positive sur les finances publiques locales confrontées aujourd'hui à une situation difficile. Les collectivités territoriales qui, il faut le rappeler, n'ont pas choisi d'accueillir les agents transférés de l'Etat, sont pénalisées par le paiement d'une contribution employeur dont le taux est supérieur à celle due au titre des droits à pension de leurs propres agents.

a indiqué que l'article 2 de la proposition de loi revient sur les modalités de compensation financière de l'Etat aux collectivités territoriales prévues par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Or, ce dispositif de compensation est en soi protecteur des intérêts financiers des collectivités locales. Toute modification risquerait de réactiver la polémique sur la question de la compensation des transferts de personnels. Celle-ci mériterait éventuellement d'être traitée dans le cadre d'un débat général sur la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales, et non dans le cadre d'une discussion limitée au cas de la CNRACL.

a expliqué à nouveau que les collectivités territoriales n'ont pas intérêt à ce que le dispositif de compensation soit modifié dans la mesure où elles seront à terme gagnantes puisque le nombre d'agents intégrant la fonction publique territoriale sera supérieur à celui des agents restant rattachés à la fonction publique d'Etat.

A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à cet amendement.

Puis elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 3 du Gouvernement, proposant une nouvelle rédaction de l'article 3 afin de rétablir le champ d'application initial de l'exonération des cotisations vieillesse sur les rémunérations des aides à domicile employées par les centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS et CIAS), comme le fait d'ailleurs parallèlement l'article 18 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, mais en supprimant la compensation intégrale de cette exonération versée directement par l'Etat à la CNRACL, telle que prévue par la proposition de loi, en raison de la charge supplémentaire qu'elle constituerait.

Enfin, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 4 du Gouvernement, proposant une nouvelle rédaction de l'article 4 pour conserver l'objectif poursuivi par ce texte, à savoir neutraliser l'impact financier des transferts de personnels opérés dans le cadre de la décentralisation, mais dans une formulation plus précise et avalisée par le Conseil d'Etat, qui figure d'ailleurs à l'article 27 du projet de loi de finances pour 2010.

s'est déclaré réservé sur cet amendement qui semble donner la possibilité aux comités de changer les classifications telles qu'elles sont définies dans le texte établi par la commission. Il ne faut pas que cette faculté soit le moyen de contourner l'obligation de recueillir un consentement écrit dans certaines recherches.

a précisé que les comités ont déjà la possibilité de requalifier les protocoles de recherche et qu'il s'agit simplement de leur permettre de distinguer entre les différentes phases d'une recherche, le but étant bien de préserver le consentement écrit.

a rappelé l'opposition de son groupe à toute forme de dérogation pour les personnes non affiliées à la sécurité sociale qui sont particulièrement fragiles.

a indiqué que le groupe socialiste aurait souhaité que ce type de contrôle soit exercé par une commission nationale indépendante qu'il se proposait de créer par ailleurs. Or, la commission des finances a opposé à cet amendement l'article 40, dans des conditions qui lui paraissent totalement injustifiées, ce qui interdit la discussion de cette solution.

s'est dit opposé à toute dérogation qui ne fasse pas l'objet d'un véritable contrôle permettant d'éviter les dérives.

a indiqué être extrêmement réservée sur les dérogations en matière de consentement et s'est interrogée sur la nécessité de prévoir une disposition législative spécifique pour des cas très peu nombreux, ce qui rend la loi inutilement bavarde.

a précisé que cet amendement est destiné à prendre en compte les difficultés des chercheurs mais que l'essentiel est de préserver le consentement écrit, ce à quoi s'attache l'amendement qu'elle présente.

s'est déclarée également réservée, à titre personnel, sur la proposition du rapporteur.

a, pour sa part, insisté sur la nécessité de permettre à la science d'avancer. Si l'on ne veut pas faire confiance aux chercheurs, autant prévoir un consentement écrit systématique.

a indiqué que le groupe socialiste aurait été prêt à discuter du maintien de cet amendement si la discussion sur la mise en place d'une autorité administrative indépendante, qui lui paraît fondamentale, avait pu avoir lieu.

Le groupe socialiste a déposé ses amendements, bien en amont du délai limite, afin de trouver un terrain d'entente et d'aboutir à un texte commun qui puisse être adopté par l'ensemble de la commission puis du Sénat. Or, la décision de la commission des finances d'opposer l'article 40 à l'amendement proposant la création d'une autorité administrative indépendante a remis en cause l'ensemble de cette démarche, ce qui est regrettable.

Il a fait part de son très vif mécontentement à l'endroit de la commission des finances et a jugé anormal qu'un amendement frappé par l'article 40 ne puisse pas être discuté par la commission des affaires sociales. La position de la commission des finances est d'autant plus surprenante que, dans le texte de l'amendement, les missions confiées à l'autorité administrative indépendante étaient reprises de celles de l'agence française de sécurité sanitaire et des produits de santé (Afssaps) et de la commission nationale proposées par le rapporteur. C'est une discrimination inacceptable que les amendements examinés lors de l'élaboration du texte par la commission soient soumis à l'examen de la présidente de commission et que les amendements soumis pour la discussion en séance soient soumis à la commission des finances. Il convient que le Bureau du Sénat se prononce sur cette question. Le caractère choquant de cette procédure est encore aggravé par le fait qu'il est impossible de corriger un amendement pour le rendre conforme à l'article 40. Il s'agit-là d'une véritable entrave à l'action des parlementaires.

a demandé si un amendement voté en commission peut tomber sous le coup de l'article 40 en séance publique à la demande de la commission des finances ou du Gouvernement. Si tel est le cas, il ne peut y avoir de véritables différences entre l'appréciation de la conformité d'un amendement à l'article 40 en commission et en séance.

a indiqué qu'un amendement, même adopté en commission, peut effectivement se voir opposer l'article 40 en séance, ce qui aboutirait à corriger le texte adopté par la commission s'il est considéré comme contradictoire avec cette disposition.

a insisté sur le caractère variable, et parfois incompréhensible, de l'application de l'article 40. La première précaution est de prendre soin de gager ses amendements. Il serait toutefois préférable que les amendements puissent être discutés avant qu'on leur oppose l'article 40.

a relevé que la commission nationale, telle que créée par la commission, est une structure rattachée à la Haute Autorité de santé, elle-même préexistante. Elle n'a donc pas le même impact financier qu'une autorité administrative indépendante à instituer ex nihilo, ce qui peut expliquer la différence d'appréhension. Ceci étant, le manque de cohérence dans la doctrine de la commission des finances est effectivement regrettable.

a confirmé la différence d'impact financier entre la commission nationale voulue par la commission et l'autorité administrative indépendante proposée par le groupe socialiste. Elle a par ailleurs rappelé que, contrairement aux pertes de recettes, les augmentations de charges ne peuvent être gagées.

a rappelé que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentent, chaque année, un bilan de la mise en application des lois intervenues dans leur domaine de compétences. La synthèse de leurs travaux fait l'objet d'une communication du Président du Sénat en Conférence des présidents et est annexée au bulletin des commissions.

Cet exercice est fondamental pour mesurer le degré de difficulté pratique de mise en application de la législation votée et, plus encore, pour savoir si les lois adoptées cette année et au cours des précédentes sessions peuvent s'appliquer réellement.

Le bilan de l'année parlementaire écoulée, allant du 1er octobre 2008 au 30 septembre 2009, fait état de trente-huit lois adoptées par le Parlement, contre cinquante-six l'année précédente. Pour sa part, la commission des affaires sociales a été saisie au fond de cinq d'entre elles, soit sept de moins que l'an dernier, mais certains textes, par leur ampleur, sortent du commun, au premier rang desquels la loi portant réforme de l'hôpital, dite loi HPST.

A ce travail législatif s'est ajouté celui engagé sur des saisines pour avis : huit rapports au titre de l'examen du projet de loi de finances, un sur la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et cinq projets ou propositions de loi relatifs au logement, aux études de médecine, à la loi pénitentiaire, à la simplification du droit et à l'outre-mer.

Enfin, la commission a participé à deux missions communes d'information (« jeunes » et « outre-mer ») et a publié cette année six rapports d'information, dont deux établis par la Mecss.

En ce qui concerne plus précisément la mise en application des lois, Mme Muguette Dini, présidente, a formulé une première observation, plutôt encourageante en dépit des apparences : si, sur cinq lois, une seule est pour l'instant pleinement applicable (celle relative au travail dominical qui n'attendait, il est vrai, qu'un seul décret), les quatre autres le sont déjà toutes partiellement. La performance 2009 est donc moins bonne que celle de l'année passée en termes de « pleine applicabilité », mais meilleure du point de vue de « l'application partielle », surtout si l'on précise que les cinq lois de l'année exigent le chiffre record de 340 mesures d'application, soit soixante-huit en moyenne par texte contre sept l'an dernier.

On peut d'ailleurs s'inquiéter de la tendance lourde des lois à caractère sanitaire et social à requérir un volume important de textes d'application : 195 pour la loi « hôpital », dont un seul arrêté pris au 30 septembre dernier. Cette performance médiocre fait chuter la moyenne générale, excellente par ailleurs de l'année : les lois « RSA » et « revenus du travail » sont déjà applicables à 85 % et la loi de financement pour 2009, à 69 %. En effet, cent neuf mesures réglementaires s'y rapportant ont été publiées, ce qui permet d'afficher un taux d'application moyen pour cette année de 32 %, certes inférieur aux 45 % de l'année dernière mais meilleur que les 30 % de 2007. Il est incontestable que les résultats sont en progrès depuis quatre ans par comparaison avec la période 2002-2005 pour laquelle ils s'établissaient entre 12 % et 17 %.

Pour ce qui concerne les lois plus anciennes, la situation s'améliore aussi : cinquante-sept nouvelles mesures réglementaires ont été prises cette année au titre des lois votées lors de session antérieures, soit autant que l'an dernier. Deux lois sont applicables désormais à 100 % (« service public de l'emploi » et « droits et devoirs des demandeurs d'emploi ») et des efforts ont été engagés pour résorber le stock, notamment :

- sur les lois de financement pour 2007 et 2008, désormais applicables respectivement à 64 % et 88 % ;

- sur les grandes lois emblématiques votées depuis 2002 : 95 % de taux d'application pour la loi « retraites », 94 % pour la loi « assurance maladie » et 91 % pour la loi « handicap ».

Ceci étant, on peut aussi s'étonner que, sur des lois aussi importantes, le taux de 100 % ne soit toujours pas atteint. Les retards s'expliquent, le plus souvent, par l'engorgement des services administratifs en charge de la rédaction des textes réglementaires et par l'extrême complexité de ceux-ci, qui résulte peut-être du nombre important de textes votés et de leur haut niveau d'exigence technique.

Enfin, on constate que les délais moyens de parution des mesures ont eu tendance à raccourcir au cours des dernières années, sans pour autant respecter entièrement les six mois prescrits par la fameuse circulaire du 1er juillet 2004 : on s'en rapproche, néanmoins, puisque le taux s'établit à 76 % cette année, supérieur aux 59 % de l'an dernier.

a ensuite exposé quelques motifs d'insatisfaction car la situation demeure perfectible pour plusieurs textes :

- la loi « rénovation de la démocratie sociale », votée en août 2008, n'est applicable pour l'instant qu'à 36 %, et notamment pas pour ce qui concerne la transparence des comptes des organisations syndicales et patronales, ni pour le compte épargne-temps ;

- les lois « organisation des professions de santé » et « adaptation des médicaments au droit communautaire », votées début 2007, n'ont encore que 13 % à 14 % de leurs mesures d'application, sans amélioration depuis l'an dernier, ce qui est très faible plus de deux ans après leur adoption ;

- la loi symbole « droit au logement opposable », du 5 mars 2007, stagne à 61 % d'applicabilité ce qui reste insuffisant même si les mesures en attente concernent essentiellement le volet « cohésion sociale » du texte et non son volet « logement ».

Globalement, sur les quatre-vingt-dix-sept lois examinées par la commission entre 1997 et 2008, cinquante-trois sont désormais entièrement applicables et quarante-deux le sont en partie (en moyenne à 70 %) ; les deux dernières sont certes, toujours inapplicables, mais pour des motifs justifiés.

Enfin, deux questions pourraient être mieux traitées :

- d'une part, le suivi réglementaire des dispositions législatives issues d'initiatives sénatoriales est retombé, du niveau exceptionnel de 75 % d'application qu'il avait atteint l'an dernier, à 19 %, ce qui reste faible et, pour des raisons inconnues, près de deux fois inférieur au sort réservé aux initiatives des députés ;

- d'autre part, le rendu des rapports demandés au Gouvernement demeure peu convaincant : sur les cent trente rapports prévus par les lois examinées par la commission entre 1997 et 2008, cinquante-six seulement ont effectivement été déposés, et pas toujours dans les délais prescrits. Il conviendra donc de se montrer plus sélectifs et de réprimer la tendance, récente, à multiplier ce type de demandes par voie d'amendement.

s'est inquiété du faible score obtenu pour l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Pour sa part, Mme Catherine Procaccia s'est émue du suivi réglementaire médiocre accordé aux mesures votées à l'initiative du Sénat.

A M. Alain Vasselle qui s'étonnait que la mission d'information « dépendance » n'ait pas été répertoriée dans l'activité annuelle de la commission, Mme Muguette Dini, présidente, a répondu que cette mission, constituée en décembre 2007, avait produit un premier rapport d'étape en juillet 2008, donc en dehors du champ couvert par sa communication.

Puis M. Alain Vasselle s'est également préoccupé des retards d'application pris par les différentes lois de financement. Il a rappelé le voeu, précédemment formulé par lui à plusieurs reprises, d'obtenir du Gouvernement qu'il présente les projets de décrets simultanément au dépôt des projets de loi. Il en renouvellera d'ailleurs la demande en Conférence des présidents. Enfin, pour ce qui concerne l'activité de contrôle du Parlement, il a fait observer qu'à son sens, celle-ci trouve plus à manifester son utilité dans l'établissement de rapports, ensuite discutés en séance publique, plutôt qu'en la multiplication de questions orales au Gouvernement, quelle que soit la diversité de forme qu'on leur donne.

Sur ce point, M. Jean-Pierre Godefroy a fait observer que la thématique initialement retenue pour les questions cribles du 27 octobre - l'emploi - s'est trouvée finalement remplacée par celle de l'immigration, en raison de l'indisponibilité d'un membre du Gouvernement pour y répondre. Sans nier l'intérêt de ce second sujet, il a trouvé singulier que l'emploi ne soit pas considéré comme un objet prioritaire de discussion, conclusion qui s'impose à lui en constatant que la prochaine séance de questions cribles du 17 novembre sera consacrée aux collectivités territoriales.

a précisé que cette question a été tranchée en Conférence des présidents. La question de l'emploi sera bien retenue, mais à une date ultérieure, pour des considérations d'organisation pratique uniquement.

Enfin, Mme Isabelle Debré ayant considéré qu'il ne lui paraissait pas « exceptionnel », mais plutôt décevant, que la loi de financement pour 2009 soit applicable à 69 %, Mme Muguette Dini, présidente, a fait valoir qu'il s'agit là de la meilleure performance obtenue pour ce genre de texte au cours de sa première année de mise en oeuvre.