Nous abordons tout d'abord le premier point de cette réunion, à savoir la proposition de résolution européenne (PPRE) sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2024.

Le 17 octobre dernier, la Commission européenne a présenté son programme de travail pour 2024, intitulé « Obtenir des résultats aujourd'hui et préparer demain ». Il s'agit d'un programme de fin de mandature pour l'actuelle Commission européenne, et l'heure est effectivement au bilan de son action, mais aussi à la définition d'orientations stratégiques pour le prochain collège des commissaires.

Toujours marqué par la guerre en Ukraine, ce programme prend acte de la remise en cause des modèles et organisations ayant contribué au développement de la mondialisation et, disons-le, de l'influence de l'Union européenne dans cette dernière.

Toutefois, malgré l'importance de ces bouleversements et des remises en cause qu'ils engendrent, l'Union européenne doit poursuivre et achever ses objectifs de long terme, et ce pour garantir l'avenir du continent européen. J'entends par là la mise en oeuvre du Pacte vert, l'élaboration de règles commerciales et de concurrence allant de pair avec une vraie politique industrielle européenne, la garantie et la protection des droits de chacun et la reconnaissance de l'économie sociale.

Quelques mots sur le programme de travail pour 2023, au sujet duquel nous avons adopté un avis politique le 13 mars dernier. Composé de 43 nouvelles actions, ce programme fourni était marqué par la mise en oeuvre de l'agenda climatique, mais aussi par la présentation d'initiatives aussi diverses qu'importantes : cadre réglementaire sur les semi-conducteurs ; proposition de mise en place d'un revenu minimum au sein de l'Union européenne ; développement des ambitions spatiales européennes, ou encore actualisation des règles de l'espace Schengen. La plupart de ces initiatives sont encore en discussion.

À titre d'exemple, on peut évoquer les propositions de textes réformant le marché européen de l'électricité, présentées parce que la crise de l'énergie avait révélé les faiblesses de ce marché alors que la stabilisation de celui-ci est prioritaire pour nos concitoyens.

A contrario, plusieurs textes importants ont pu être adoptés. Je veux citer l'adoption définitive de la directive visant à renforcer l'application du principe de l'égalité des rémunérations entre les femmes et les hommes pour un même travail ou un travail de même valeur par la transparence des rémunérations, qui contribue, je cite la Commission européenne, « à faire en sorte que le principe de l'égalité des rémunérations pour un même travail devienne enfin une réalité de terrain ».

Dans ce contexte d'application de ce programme 2023, la Commission européenne a présenté, le 6 juillet dernier, son quatrième rapport de prospective stratégique. Ce rapport est important, car il remet en perspective les urgences invoquées en décrivant les nombreux défis auxquels l'Union européenne et ses États membres sont aujourd'hui confrontés.

Le rapport mentionne ainsi une « bataille des visions » opposant les États membres de l'Union européenne à certains pays tiers, tels que la Russie, qui mènent des actions de remise en cause du système international, mais aussi la mise au jour de certaines dépendances stratégiques de l'Union européenne, les « répercussions disproportionnées » du changement climatique « sur les plus pauvres et les plus vulnérables », ou encore la hausse des inégalités au sein des États membres et le vieillissement des populations de l'Union européenne. En énumérant cette liste, nous comprenons que nous sommes en train de changer de modèle. Le rapport affirme ainsi que « la mondialisation telle que nous la connaissons est fondamentalement remise en question ».

En conséquence, le rapport estime que l'Union européenne, qui connaît « un moment charnière », doit répondre à trois priorités.

Première priorité : bâtir un « nouveau contrat social européen adapté à un avenir durable », avec en particulier des incitations supplémentaires pour favoriser la participation du plus grand nombre au marché du travail et des politiques de protection sociale adaptées aux formes d'emplois atypiques, ainsi qu'au vieillissement.

Deuxième priorité : mettre à profit le marché unique pour que l'Union devienne l'économie pionnière en technologies « zéro net » tout en déployant toutes les actions nécessaires pour préserver sa puissance économique, que ce soient les instruments de défense commerciale, les négociations internationales pour diffuser le modèle européen de transition climatique ou encore les actions de renseignements contre la désinformation et les ingérences étrangères.

Troisième priorité : améliorer le bien-être des citoyens européens, avec l'amélioration des conditions de travail, l'enrichissement de l'éducation et de la formation, et le renforcement des dispositifs de sécurité civile contre les catastrophes.

Cette démarche de la Commission européenne apparaît comme une prise de conscience bienvenue qu'il faut saluer. Néanmoins, la plupart des intentions affichées ne sont suivies d'aucun engagement concret. De fait, elles ne sont que très partiellement déclinées dans le programme de travail pour 2024 que présente la Commission.

J'en viens aux grandes lignes du programme de travail de la Commission européenne pour l'année à venir. Il est introduit par ces mots de sa présidente, Mme Ursula von der Leyen, lors de son discours sur l'état de l'Union, le 13 septembre dernier : « L'Europe doit, une fois de plus, répondre à l'appel de l'histoire. [...] Et dans les 300 prochains jours, il nous faudra impérativement terminer le travail que les [citoyens européens] nous ont confié. »

Dans une période axée sur l'achèvement des projets présentés depuis 2019, la présentation de nouvelles initiatives par le programme de travail est donc logiquement limitée. Elle comporte 15 nouvelles actions, déclinées en 19 initiatives, toujours réparties selon les six grandes ambitions définies fin 2019 par la Commission von der Leyen. Je les rappelle : « un pacte vert pour l'Europe » ; « une Europe adaptée à l'ère du numérique » ; « une économie au service des personnes » ; « une Europe plus forte sur la scène internationale » ; « la promotion de notre mode de vie européen » ; et « un nouvel élan pour la démocratie européenne ».

Jean-François Rapin présentera le contenu de ces initiatives et le détail de notre proposition de résolution. Je veux néanmoins insister, pour ma part, sur l'importance du Pacte vert, qui permet à l'Union européenne de conduire la nécessaire transition écologique, en favorisant la biodiversité, l'économie circulaire et la décarbonation de nos sociétés. À ce titre, nous pouvons nous féliciter de l'achèvement des négociations sur le paquet « Ajustement à l'objectif 55 », qui met en oeuvre une réduction ambitieuse des gaz à effet de serre et doit garantir le développement des énergies renouvelables.

Je veux également rappeler le caractère essentiel des réformes européennes visant à renforcer la responsabilité sociale des entreprises, c'est-à-dire des textes sur le devoir de vigilance et l'interdiction des produits du travail forcé.

Permettez-moi enfin d'approuver la perspective d'élargissement confirmée aux pays des Balkans occidentaux par l'aide européenne de 6 milliards d'euros qui leur est allouée.

Le programme de travail présente également les révisions et évaluations auxquelles la Commission européenne envisage de procéder au cours de l'année, au titre du programme Refit de simplification de la législation de l'Union européenne. Figurent ainsi dans ce programme 31 décisions de simplification des dispositifs, mais force est de constater que ces décisions consistent, pour l'essentiel, à supprimer des obligations de publication de rapports. Or ces derniers peuvent être utiles pour comprendre l'évolution de l'application d'une politique européenne. Plus pertinentes sont les évaluations envisagées de 16 textes ou principes fondateurs des politiques européennes, comme le principe « pollueur-payeur » ou la mise en oeuvre du Fonds européen de développement régional (Feder) sur la période 2014-2020.

Enfin, de nombreux textes restent en négociation. Le programme de travail en recense 154. Il est légitime de s'interroger sur la possibilité d'adopter l'ensemble de ces textes avant les prochaines élections européennes du 9 juin. Je note à cet égard que, dans sa réponse à notre avis politique sur le programme 2023, la Commission européenne avait indiqué partager les interrogations du Sénat, reconnaissant par là même les limites des calendriers qu'elle propose.

Bien sûr, l'évolution à la hausse du stock des propositions en attente d'adoption est logique à ce stade du mandat de la Commission européenne. Il faut néanmoins observer qu'elle a pris de très nombreuses initiatives sans avoir toujours anticipé les délais nécessaires pour leur adoption définitive. En attendant, il ne reste que quelques semaines aux négociateurs européens pour achever la discussion de ces textes en temps utile.

Nous leur souhaitons de réussir, car il en va de la crédibilité des institutions européennes, mais nous ne sommes pas particulièrement optimistes. En effet, dès le mois de mars, nous entrerons dans la campagne électorale des élections européennes, il sera alors trop tard pour légiférer.

Pour rappel, les principaux textes en attente d'adoption concernent : le rétablissement de l'autonomie de l'Union européenne dans des domaines clés - instrument d'urgence pour le marché intérieur, règlement sur l'approvisionnement en matières premières critiques, réforme du marché européen de l'électricité, système de ressources propres - ; la mise en oeuvre du Pacte vert, avec des textes relatifs aux déchets d'emballage, à la qualité de l'air, au traitement des eaux, et à la performance énergétique des bâtiments ; la transition numérique, notamment sur les thèmes de l'intelligence artificielle et de la cybersécurité ; ou encore le Nouveau pacte pour la migration et l'asile. Vous pouvez mesurer le travail restant jusqu'aux prochaines élections.

Simultanément, le faible nombre de retraits de propositions inutiles ou anachroniques - seulement six - traduit l'abandon des ambitions initiales de la Commission Juncker dans ce domaine, qui visaient à améliorer la clarté des priorités européennes et à limiter les processus bureaucratiques.

C'est pourquoi notre proposition de résolution appellera la future Commission européenne à présenter moins de textes, mais à mieux les préparer et à mieux les expliquer.

Sur le fondement de ce panorama général, Jean-François Rapin va vous présenter les projets de résolution européenne et d'avis politique qui vous ont été transmis et que nous vous soumettons en les souhaitant consensuels.

Après la présentation générale de notre collègue Didier Marie, je voudrais évoquer le contenu du programme de travail de la Commission européenne pour 2024. Comme il l'a rappelé, nous examinons un programme de fin de mandature. En pratique, nous avons rassemblé nos observations dans la proposition de résolution européenne et dans l'avis politique qui vous ont été transmis. La première sera adressée au Gouvernement et le second, à la rédaction quasiment identique, est destiné à la Commission européenne.

Dans ce cadre, nos propositions formulent d'abord plusieurs observations générales sur les méthodes suivies par la Commission européenne qui valent pour le présent et pour l'avenir. Nous nous félicitons ainsi de la qualité du dialogue politique mené avec la Commission européenne mais notre proposition souhaite aussi que la voix des parlements nationaux soit mieux entendue à l'échelon européen, sur la base des conclusions du groupe de travail de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires de l'Union (Cosac) de juin 2022, que je présidais. Pour rappel, ces conclusions demandaient en particulier un assouplissement des règles du contrôle de subsidiarité et la consécration d'un droit d'initiative européen, dit « carton vert ».

En outre, dans un souci de transparence, nous demandons à la Commission européenne d'accompagner chacun de ses textes par une analyse d'impact permettant d'en évaluer la nécessité et la proportionnalité.

Nous voulons aussi souligner l'attachement du Sénat à la place de Strasbourg comme siège de la démocratie européenne, alors que ce rôle vient d'être conforté par l'inauguration du nouveau bâtiment Simone Veil du Parlement européen.

Enfin, je dois vous avouer notre inquiétude et, disons-le, notre tristesse sur le recul rapide du multilinguisme et de l'usage de la langue française dans l'Union européenne. Trop souvent, nous sommes désormais confrontés à des réunions ou à des documents « in English only ». L'annonce par la Commission européenne de procédures de recrutement excluant l'utilisation du français pour pourvoir des postes stratégiques a été la goutte d'eau qui a fait déborder le vase, et nous soutenons par conséquent les actions contentieuses entreprises par le Gouvernement contre ces procédures qui constituent une véritable discrimination à l'encontre de nos concitoyens.

Concernant les actions que la Commission présente afin de donner un nouvel élan à la démocratie européenne, nous prenons acte des progrès constatés dans son dialogue annuel sur l'État de droit avec les États membres. Nous appelons à l'adoption définitive des textes relatifs à la protection des journalistes et aux médias et à la lutte contre les violences faites aux femmes.

Nous insistons aussi sur l'importance des propositions de la Commission européenne pour renforcer la lutte contre la corruption en Europe. Pour rappel, le coût annuel de cette dernière en Europe est évalué à 120 milliards d'euros. Dans le même esprit, nous considérons avec intérêt l'instauration prochaine d'un comité d'éthique européen afin de renforcer la culture de l'intégrité dans l'Union européenne, à la suite du « Qatargate ». Avec Didier Marie et Claude Kern, nous effectuons à l'heure actuelle un travail d'auditions sur ce sujet crucial.

Examinant le Pacte vert pour l'Europe, l'Europe de l'énergie, la politique agricole commune (PAC) et la pêche, nous considérons que la priorité absolue est de trouver un accord définitif sur la réforme du marché européen de l'électricité. Nous souhaitons aussi procéder à une évaluation approfondie des politiques déployées en vue de l'établissement de l'objectif climatique à horizon 2040. Et nous voulons garantir une transition écologique juste pour tous en veillant à ce que les financements prévus pour le Fonds social pour le climat, qui doit aider les plus vulnérables, soient effectivement disponibles. Nous soutenons également le principe de la directive sur la résilience des sols, que nous attendions depuis plusieurs années.

Concernant la PAC, la PPRE et l'avis politique déplorent les silences répétés de la Commission européenne sur l'impact de sa stratégie « De la ferme à la fourchette » concernant la production agricole européenne. Nous refusons en effet le remplacement de cette production par des importations qui ne respectent pas nos normes sanitaires et environnementales, en référence à notre discussion d'hier avec le ministre Olivier Becht. C'est pourquoi nous voulons engager notre commission dans le dialogue stratégique sur la PAC qui est annoncée pour le début de l'année prochaine. Nous demandons également une meilleure prise en considération de la pêche côtière et artisanale qui contribue, comme la PAC, à notre autonomie alimentaire.

Au titre des objectifs de l'Europe du marché intérieur, notre résolution évoque la nécessité d'une politique commerciale européenne fondée sur la concurrence loyale et sur la réciprocité dans l'accès aux marchés, et défendant les intérêts des États membres. Dans le même esprit, nous demandons l'adoption rapide de l'instrument d'urgence pour le marché intérieur et du cadre réglementaire pour l'approvisionnement de l'Union européenne en matières premières critiques.

Au titre de l'Europe du numérique, qui possède désormais un cadre normatif solide qu'il s'agit désormais de faire vivre, nous prenons acte de l'adoption définitive du règlement portant sur la gouvernance européenne des données, le Data Governance Act (DGA), et nous observons avec intérêt les discussions en cours sur la réglementation européenne sur l'intelligence artificielle, en espérant qu'un compromis assurera l'équilibre entre innovation et protection des droits fondamentaux.

Concernant l'économie au service des personnes, l'Europe sociale et celle de la santé, nous proposons de mettre en avant nos interrogations sur la révision du cadre financier pluriannuel (CFP). En vérité, les crises successives ont déjà épuisé les ressources prévues, mais toutes les nouvelles dépenses demandées par la Commission sont-elles nécessaires ? Sans doute pas en ce qui concerne le montant de 1,9 milliard demandé pour l'administration européenne ! Je rappelle que la France est aujourd'hui contributrice nette au budget européen.

Or l'Union européenne ne dispose toujours pas de nouvelles ressources propres. À cet égard, la proposition d'une ressource statistique temporaire fondée sur l'excédent brut d'exploitation des entreprises n'est pas satisfaisante car, comme le soulignait Mme Stéphanie Riso, la directrice générale du budget de la Commission européenne que notre commission a auditionnée, il s'agit d'une contribution nationale.

En complément, nous souhaitons, au nom du Sénat, attirer l'attention sur l'urgence de la réforme importante de la gouvernance économique européenne. À défaut, au 1er janvier prochain, nous allons nous retrouver sous les fourches caudines des règles du pacte de stabilité et de croissance (PSC), dont la mise en oeuvre est gelée depuis 2020.

Je note, dans la réforme proposée, l'introduction d'assouplissements intéressants pour notre pays, mais aussi l'introduction d'un nouveau critère numérique uniforme d'obligation d'ajustement du déficit, qui serait contraignant pour la France. Par ailleurs, nous voulons examiner plus avant le projet d'euro numérique, dont les avantages n'apparaissent aujourd'hui pas évidents. Nos collègues Pascal Allizard et Florence Blatrix Contat ont engagé un travail sur ce dossier et devraient nous aider à y voir plus clair.

Nous soulignons enfin notre attachement à une meilleure prise en considération des régions ultrapériphériques (RUP) et des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) dans l'ensemble des politiques européennes.

Au titre de l'Europe plus forte sur la scène internationale, de l'Europe de la défense et de l'Europe spatiale, le programme de travail de la Commission européenne insiste sur l'élaboration d'une stratégie pour l'industrie de la défense.

Sur ce point, nous saluons d'abord la solidarité européenne sans faille qui a été mise en oeuvre, dès l'agression de l'Ukraine, pour la soutenir en financements, en armes et en munitions. Sur cette base, la Commission européenne a présenté récemment deux projets d'instruments, l'European Defence Industry Reinforcement through common Procurement Act (Edirpa) et le règlement Action de soutien à la production de munitions (Asap). Nos collègues Dominique de Legge et Gisèle Jourda nous en ont tenus informés.

Soyons clairs : nous sommes favorables au principe d'une coopération européenne des industries de défense, mais, à cette occasion, la Commission européenne ne peut essayer de s'attribuer des compétences que les traités lui refusent. Il en va de notre souveraineté nationale.

Par ailleurs, il faut aujourd'hui déplorer le choix assumé par plusieurs États membres de privilégier les achats d'armements américains, ce qui ne constitue pas vraiment un signe de renforcement de l'Europe de la défense.

L'autre point essentiel dans ce domaine est la dernière communication de la Commission européenne ayant proposé d'ouvrir une perspective d'adhésion claire à l'Ukraine et à la Moldavie et de reconnaître aussi le statut de candidat à la Géorgie et à la Bosnie-Herzégovine, moyennant plusieurs conditions strictes. En pratique, le Conseil européen des 14 et 15 décembre prochains devrait examiner ces propositions.

Dans le contexte géopolitique difficile que nous connaissons, cette perspective d'adhésion est historique. Au-delà de la question qui demeure en arrière-plan de la nécessité de ne pas importer de conflit dans l'Union européenne, ces candidatures, comme les précédentes, devront impérativement respecter les critères de Copenhague, ce qui signifie, pour les candidats, avoir des institutions stables respectant la démocratie et les droits de l'Homme, ainsi qu'une économie de marché viable, et reprendre l'acquis communautaire, mais ce qui implique aussi la nécessaire compatibilité de ces candidatures avec la capacité d'absorption de l'Union européenne. Nous constatons aussi que ces perspectives interrogent sur le devenir du partenariat oriental.

Notre résolution soutient la réaffirmation de la trajectoire européenne des pays des Balkans occidentaux, qui est confortée avec 6 milliards d'euros d'aides et de prêts pour soutenir les réformes qui mènent à l'adhésion. Enfin, nous appelons à redynamiser le partenariat euro-méditerranéen.

Dans le domaine spatial, nous rappelons notre soutien à l'Agence spatiale européenne (ESA), sans laquelle l'Europe n'aurait pas accès à l'espace. Nous voulons aussi la mise en oeuvre d'Iris2, constellation de satellites qui doit sécuriser les communications européennes. Tout en approuvant l'accord du 6 novembre dernier qui va permettre la pérennité des lancements d'Ariane 6, nous constatons que la France a dû mettre la main à la poche, alors que certains États membres, comme l'Allemagne, sont désormais partisans d'une logique de concurrence intraeuropéenne et d'une « privatisation » de l'accès à l'espace, comme nous l'a rappelé hier l'ambassadeur d'Allemagne en France.

Enfin, concernant l'espace de liberté, de sécurité et de justice, le programme de travail de la Commission européenne prévoit une accentuation de la lutte contre le trafic de migrants. Notre résolution insiste sur la nécessité d'adopter définitivement le Nouveau pacte sur la migration et l'asile, qui est en discussion depuis trois ans et qui doit renforcer l'efficacité de contrôles aux frontières tout en mettant en place un mécanisme de solidarité à l'égard des États membres en première ligne.

Nous formulons la même demande pour le cadre réglementaire européen relatif à la lutte contre les abus sexuels sur les enfants, qui était présenté comme prioritaire, mais n'est toujours pas adopté. Je conseille aux négociateurs de reprendre les dispositions de la résolution proposée par nos collègues Catherine Morin-Desailly, Ludovic Haye et André Reichardt, en mars dernier, qui fixait un cap clair.

Enfin, à la lumière des récentes catastrophes naturelles, qui ont touché en particulier mon département du Pas-de-Calais, mais aussi la Bretagne et la Normandie, notre résolution sollicite une réflexion sur le renforcement des moyens de prévention et de sécurité civile européenne en soutien aux États membres. Il existe déjà des dispositifs d'urgence, mais il faut pouvoir les enclencher plus vite.

Au final, la Commission européenne semble courir après le temps. C'est un enseignement pour la prochaine Commission. Afin d'être plus efficace et plus respectueuse des compétences des États membres, tout en étant mieux comprise par les citoyens, elle devra proposer sans doute moins de textes, mais mieux préparés et selon un calendrier réaliste. Cet enjeu est fondamental à l'heure où notre coopération européenne est plus essentielle que jamais.

J'ajouterai pour conclure que cet activisme normatif de la Commission européenne a eu aussi des conséquences sur notre propre rythme de travail expliquant l'afflux de textes à traiter dans l'urgence par notre commission, et l'inflation du nombre de ses réunions - parfois trois en 24 heures. Certains collègues m'ont fait part de leurs réserves à ce sujet, mais nous sommes malheureusement tributaires de cet afflux de travail, et de l'agenda des ministres et des ambassadeurs.

Je voulais tout d'abord remercier les rapporteurs pour leur travail de synthèse. Par ailleurs, vous connaissez mon attachement au partenariat oriental (PO) et au maintien de cet outil de la politique de voisinage de l'Union européenne. C'est pourquoi je souhaiterais insérer le paragraphe suivant entre l'alinéa 72 et 73 de la PPRE : « Reconnaît la contribution importante et durable des outils et instruments du partenariat oriental au rapprochement de l'Ukraine, la Moldavie, et la Géorgie avec l'Union européenne, dans le cadre d'une politique de voisinage qui a permis le renforcement des liens politiques et économiques entre l'UE et ces trois pays ainsi que la modernisation de leur économie, grâce aux accords d'association et de libre-échange conclus ; recommande de développer les acquis de cette politique de partenariat oriental, en la faisant évoluer parallèlement aux négociations qui pourraient s'ouvrir avec l'Ukraine et la Moldavie et à l'éventuelle reconnaissance de statut de candidat à la Géorgie, tout en la poursuivant à l'égard des trois autres pays qu'elle vise ».

Je n'y vois pas d'inconvénient.

Cet ajout permet en effet de préciser la suite des évènements. Le partenariat oriental a aidé fortement les pays concernés à se rapprocher de l'Union européenne. Les crédits qui lui sont alloués ont vocation à être maintenus à l'égard des pays candidats, mais aussi de ceux qui ne le sont pas, comme l'Arménie. La procédure de candidature, qui devrait mettre un certain temps à se mettre en place, sera accompagnée de crédits complémentaires.

La proposition de Gisèle Jourda ne soulève donc pas de difficultés.

Nous proposons donc de l'insérer dans la PPRE après l'alinéa 72 relatif aux critères de Copenhague.

Il en est ainsi décidé.

Je veux évoquer la problématique des ventes d'armes américaines et européennes. N'oublions pas que, sans les Américains, l'Ukraine n'existerait plus. Si l'on écoute M. Orban, l'Europe n'ira pas plus loin vis-à-vis de l'Ukraine ou de la Moldavie. Ne devrait-on pas nuancer notre propos en nous positionnant comme un acteur complémentaire, et non concurrent, dans le cadre de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (Otan) ?

Merci pour cette observation. Nous estimons effectivement que l'industrie de défense européenne doit mieux s'organiser. Mais notre réflexion tient évidemment compte du contexte international actuel. Or, il existe deux incertitudes sur les choix américains dans le dossier ukrainien : en premier lieu, le président Joe Biden entend les interrogations de la population américaine sur la poursuite d'un soutien inconditionnel à l'Ukraine , et a commencé à émettre certaines réserves sur la durée et les modalités de ce soutien ; en second lieu, le candidat Donald Trump a d'ores et déjà annoncé qu'il quitterait l'Otan s'il était réélu président des États-Unis.

Notre propos n'est pas ici de considérer les Américains comme de potentiels concurrents en matière de vente d'armes, mais de défendre une autonomie accrue des États membres dans le domaine militaire , qui serait nécessaire si les États-Unis cessaient leur aide.

Par ailleurs, nous n'émettons pas de critique dans la proposition de résolution. Nous regrettons les choix récents de plusieurs États membres en faveur d'équipements de défense extraeuropéens et réaffirmons ainsi la nécessité de consolider le Fonds européen de la défense (FED).

L'industrie de défense européenne est un enjeu central. D'une part, l'UE n'est visiblement pas en capacité de répondre aux engagements qu'elle a pris à l'égard de l'Ukraine de lui fournir un million de munitions pour l'année 2023 - nous n'en sommes qu'au tiers promis. D'autre part, l'industrie de défense européenne n'est pas coordonnée : elle se concurrence sur les mêmes marchés et, inversement, n'occupe pas certains créneaux restés vacants.

L'idée est donc de favoriser la crédibilité de l'industrie de défense européenne en mettant en place une véritable coordination, des moyens et un appui. Cela étant, soutenir cette industrie ne signifie pas proposer de substituer la défense européenne au choix de participer à l'Otan, qui relève de la souveraineté des États membres. Mais pour produire les armements nécessaires pour notre sécurité, il faut pouvoir les vendre. Or, récemment, un certain nombre d'États membres ont choisi d'acheter des munitions d'origine américaine et sud-coréenne, alors qu'il existait sur le marché les mêmes produits européens.

J'ajoute que, le 30 novembre dernier, Ursula von der Leyen précisait elle-même dans son discours devant l'Agence européenne de défense (AED) que, si la coopération transatlantique demeurait importante, les États membres devaient davantage développer « le réflexe européen ». Nous verrons ce qu'il en sera au moment des élections européennes.

Vous l'avez souligné, le programme est très ambitieux au regard du temps qui reste à la Commission actuellement en place. Je reviendrai sur trois points.

Le premier concerne la corruption au sein de l'Union européenne. Dans l'alinéa correspondant, nous « remercions » la Commission pour sa proposition de future directive sur ce sujet. Peut-on en connaître la teneur ? Le sujet est éminemment grave, sachant que la corruption participe à la défiance vis-à-vis de nos institutions européennes. Doit-on se contenter de cette proposition ? Quels sont les moyens d'action à la disposition du Parlement français ?

Mon deuxième point porte sur la disparition de la langue française et, par conséquent, la discrimination d'un certain nombre de candidats au prétexte qu'ils ne sont pas bilingues. Que peut-on espérer des recours que vous avez évoqués ?

Mon troisième point concerne l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex). Le texte est plutôt bien formulé, mais ne peut-on pas accentuer la nécessité, pour le Parlement, d'être plus impliqué et consulté sur ce point ? Nous avions déjà exprimé ce souhait l'année dernière. Que s'est-il passé entre 2022 et aujourd'hui ?

La corruption et l'éthique font, à l'heure actuelle, l'objet de deux initiatives distinctes, avec une proposition de directive harmonisant les moyens de présentation et de lutte contre la corruption au niveau européen, et une proposition d'accord entre institutions européennes pour mettre en place un organisme d'éthique à l'échelle de l'Union européenne. En pratique, avec Didier Marie et Claude Kern, qui sont mes co-rapporteurs, nous avons choisi de réunir l'examen de ces deux propositions car leur objet est le même : une Europe plus transparente et plus intègre.

Nous menons actuellement un cycle d'auditions - la dernière en date était ainsi celle de Didier Migaud, président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Disons-le clairement : le dispositif français, qui en pratique, ne nous semble pas toujours parfait, est souvent pris en exemple dans le reste de l'Union européenne. Bien sûr, aucune règle n'empêchera jamais totalement un lobbyiste de proposer à un parlementaire de changer son vote contre une valise de billets.

Néanmoins, il est possible de créer une culture de l'intégrité et d'établir un cadre réglementaire dissuadant les actions de corruption. C'est ce que l'Union européenne tente de faire à l'heure actuelle. Elle le fait avec des moyens contraints, et avec une volonté limitée de ses différentes institutions, qui souhaitent continuer à s'autoréguler dans ce domaine, ne serait-ce que sur la question du « pantouflage » entre secteurs public et privé. Trouver parmi elles un organisme qui réussisse à harmoniser le tout est assez difficile, c'est pourquoi la Commission européenne propose la mise en place d'un organisme dédié à l'éthique. Certes, l'organisme envisagé aurait des compétences restreintes. Par ailleurs, le calendrier de la réforme est peu lisible. Mais nous espérons revenir devant vous prochainement avec des propositions permettant d'améliorer cette réforme.

Sur l'organisation, les missions et les moyens de Frontex, agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, je rappelle que nous avons mené un travail de fond avec le président de la commission des lois, François-Noël Buffet, qui a donné lieu à l'adoption par le Sénat d'une résolution européenne en séance publique, le 8 février dernier. Cette résolution rappelle que Frontex doit être mieux pilotée politiquement, ce qui implique une meilleure association des parlements nationaux au contrôle de son activité. Il convient désormais de convaincre nos principaux partenaires européens de la pertinence de nos demandes. Sur ce point, ayant accompagné, il y a quelques jours, le Président du Sénat en Allemagne, j'ai pu constater que nos homologues avaient examiné attentivement notre travail.

Sur le volet de la corruption, peut-on substituer le terme « remercier » par un autre ? Cette formule donne l'impression que nous nous contentons de cette annonce.

En effet, si cette annonce constitue une réelle avancée et si cette réforme nous convient bien car elle s'inspire de nos propres pratiques, il faut tenir compte des grandes différences existant à ce sujet dans l'Union européenne et être prudents sur la mise en oeuvre de ces effets d'annonce. Donc, si cela vous convient, nous remplacerons le verbe « remercier » par un salut de principe à cette initiative.

Je partage l'avis de Marta de Cidrac. Le travail préalable mené sur l'éthique et la lutte contre la corruption l'a montré : la Commission européenne est forcée d'avancer sur le sujet, mais le fait de façon très mesurée. Quand nous serons amenés à présenter notre résolution, nous lui demanderons d'aller un peu plus loin en la matière. La substitution de termes que suggère le Président Rapin me convient donc assez bien.

À noter que les propositions du Parlement européen vont plus loin que celles de la Commission. Dans le cadre du trilogue, certains éléments seront sans doute modifiés le moment venu.

Le débat soulevé sur l'industrie de défense européenne est essentiel. On ne peut dissocier l'enjeu de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) de la capacité des États membres à se défendre eux-mêmes hors de l'Otan. Je prends en exemple le partage nucléaire, notamment les ogives nucléaires B61, stationnées dans plusieurs pays de l'Union, mais pilotées par des chasseurs américains. On comprend donc, dans ce contexte, que l'Allemagne achète des Lockheed Martin F-35. On ne peut évoquer la question des choix militaires sans aborder celle de la capacité d'engagement des forces militaires.

Tout cela dépend aussi de l'histoire spécifique des États membres. Si la France, par volonté politique continue depuis le général de Gaulle, a réussi à développer sa propre industrie militaire, il est bien évident qu'au sortir de la Seconde guerre mondiale, l'Allemagne avait abandonné tout un pan de son industrie de défense. L'achat de matériels militaires américains est alors apparu pour elle, comme un substitut nécessaire mais également comme un moyen d'obtenir la protection américaine dans un contexte de Guerre froide.

Il est important d'avoir à l'esprit que le redémarrage d'usines d'armement n'est pas une mince affaire et qu'il doit être anticipé. Or, on se rend compte aujourd'hui de notre grande dépendance aux décisions américaines. Si demain les États-Unis arrêtaient leur aide à l'Ukraine, que se passerait-il ? Sachant la différence considérable entre le montant de leur aide et celle octroyée par l'Union européenne, serions-nous capables de fournir suffisamment d'armes à l'Ukraine ?

L'alinéa 29 de la proposition de résolution, relatif à l'établissement d'un objectif climatique à l'horizon 2040, rappelle que les parlements nationaux doivent être associés à l'établissement des objectifs climatiques, mais la fin du paragraphe, qui parle « d'un juste équilibre entre l'ambition souhaitable et le réalisme nécessaire », ne me paraît pas en ligne avec lesdits objectifs. Le réalisme, cela conduit en effet à l'augmentation des émissions carbone.

Je propose donc de supprimer la fin de cette phrase : « afin de trouver le juste équilibre entre l'ambition souhaitable et le réalisme nécessaire, en prenant en considération les contraintes industrielles, sociales et territoriales des États membres ». Il ne faut pas mettre dos à dos l'ambition et le réalisme.

Par ailleurs, pourquoi à l'alinéa 31 de la proposition, « s'interroge »-t-on sur l'objectif de 42,5 % d'énergies renouvelables ? Est-ce parce que l'on considère qu'il ne sera pas atteint au niveau européen ? Il est par ailleurs dommage d'en parler seulement sous l'aspect de son impact sur la biodiversité.

En revanche, j'approuve l'alinéa 33 en ce qu'il mentionne les silences de la Commission européenne sur le système agroalimentaire durable. Il s'agit en effet d'un manque important de ce programme, notamment au regard la stratégie « De la ferme à la fourchette », qui était une des grandes priorités de la Commission européenne et sur laquelle on note finalement peu d'avancées et d'ambitions affichées dans la deuxième partie du mandat.

Le « réalisme nécessaire » est une référence directe aux nombreux rapports et résolutions adoptés par notre commission au cours des dernières années, notamment sur la stratégie « De la ferme à la fourchette ». Ces rapports et résolutions défendaient les moyens nécessaires aux ambitions. Ils dénonçaient également l'absence de transparence de la Commission européenne, qui n'a communiqué aucune analyse d'impact, alors même que le risque d'une chute de la production agricole européenne était considéré comme probable par les experts. Ainsi, une étude américaine a démontré qu'atteindre les objectifs fixés entraînerait un recul de 10 à 15 % de la production agricole de l'Union européenne.

Comment infliger cela à nos agriculteurs alors qu'ils sont déjà contraints par de nombreuses exigences environnementales, et qu'ils sont les premiers - avec les pêcheurs - à devoir mettre en oeuvre et financer la transition écologique ?

Comment exiger d'eux des investissements supplémentaires et une moindre production, alors que les ressources de la PAC sont de plus en plus incertaines si l'on examine les reconfigurations budgétaires en discussion à l'occasion de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel (CFP) ? Il est important d'insister sur ce point.

Je comprends les modifications suggérées - chacun a sa vision des choses. J'ajouterai tout de même que, dans le « réalisme nécessaire », nous prenons en compte les contraintes sociales et territoriales des États membres.

Je comprends tout à fait la démarche de Mme Ollivier, mais, vous l'avez rappelé à juste titre, monsieur le président, il est important de faire attention aux conséquences sociales de certaines mesures écologiques, comme celles relatives à l'énergie. Je serai donc plutôt favorable au maintien du paragraphe tel qu'il est écrit.

N'oublions pas que de nombreux concitoyens se détournent des objectifs environnementaux pour des raisons économiques. Je l'entends souvent dans mon département : il faut donc être vigilant sur ce point.

Les mots sont importants. Ne déclenchons pas sur ces sujets, de nouvelles crises sociales, comme on a pu en connaître lors du mouvement des gilets jaunes.

Il nous faut parfois pointer les contradictions de l'agenda européen, et j'en donnerai un exemple. D'un côté, il semble y avoir urgence à légiférer sur les nouvelles technologies génomiques, dites « nouveaux OGM », et, de l'autre, les autorisations d'utilisation du glyphosate sont prolongées. Ces deux mouvements sont antinomiques et décalés. Nos concitoyens ne le comprennent pas et il faut faire preuve de vigilance sur les enjeux de temporalité et les signaux que nous envoyons, dans nos débats sur l'agriculture comme sur d'autres sujets.

Il est précisé à l'alinéa 29 précité que la Commission européenne entend lancer un processus pour établir un objectif climatique à l'horizon 2040. À l'origine, nous avions un objectif de réduction de 55 % des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2030 et un objectif de réduction de 100 % pour 2050. Sous la pression de certains États membres, la Commission fixe une étape intermédiaire, qui reste à définir. Certains États souhaiteraient que l'objectif soit de 90 %. La formule « trouver le juste équilibre entre l'ambition souhaitable et le réalisme nécessaire » s'intègre à cet endroit-là. Aura-t-on déjà atteint 55 % en 2040 ? Pourrait-on jalonner le parcours de plusieurs étapes entre les 55 % et les 100 % ? Nous mettons en parallèle notre ambition et notre capacité à réaliser nos objectifs, mais il ne s'agit pas d'une remise en cause de ces derniers.

Par ailleurs, nous cherchons à atteindre le consensus. À cet égard, l'expression « s'interroge sur le réalisme du calendrier prévu », à l'alinéa 31, est interprétable de deux façons. On peut s'interroger soit du fait que l'on estime qu'on va trop vite, soit parce que l'on considère qu'il faut accélérer. La formulation est suffisamment neutre pour que chacun s'y retrouve. À titre personnel, je pense que ces mots signifient qu'il faut aller un peu plus loin et un peu plus vite, tout en sachant que certains défis ne sont pas réglés. La formule paraît équilibrée.

Enfin, à l'alinéa 30, pour répondre aux questions d'acceptabilité sociale, nous soulignons « le rôle essentiel du Fonds social pour le climat » et la nécessité de l'abonder avec un financement pérenne. Il s'agit d'un point important pour que la transition écologique et énergétique advienne sans laisser personne sur le bord du chemin. Là aussi, la formulation semble équilibrée.

Je remercie les rapporteurs pour leurs explications mais je maintiens mon propos sur la dernière partie de l'alinéa 29 que je propose de supprimer. La nécessité d'une transition juste est déjà indiquée.

La proposition de modification n'est pas adoptée.

L'alinéa 32, qui fait référence à un cadre réglementaire européen pour protéger les sols, répond tout à fait aux demandes que nous avions émises avec Cyril Pellevat.

La mise en place de l'euro numérique implique inévitablement le traitement des données à caractère personnel des utilisateurs. Dans la résolution, nous prendrions acte « avec prudence » de ce projet. Compte tenu du poids de l'économie souterraine et des enjeux d'une telle question, la formule est-elle assez forte ?

Florence Blatrix Contat et Pascal Allizard sont en train de mener un travail de fond sur le projet d'euro numérique. Nous sommes prudents dans la mesure où nous présenterons probablement une proposition de résolution européenne sur le sujet.

Nous allons mener une première audition la semaine prochaine.

Le secteur bancaire est, sur ce dossier, aussi prudent que nous le sommes. Je propose de maintenir la formule en l'état.

Très bien.

Florence Blatrix Contat et Christine Lavarde présentent aujourd'hui une communication sur un sujet clé : la réforme du pacte de stabilité et de croissance (PSC). Leur éclairage nous permettra de faire le point sur l'avancée des négociations alors que des décisions pourraient être prises aujourd'hui-même, lors d'un dîner des ministres des finances de l'Union européenne (UE).

Le PSC, adopté en 1997, vise à garantir une coordination des politiques budgétaires des États membres afin d'assurer le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire (UEM). Il reprend les critères de Maastricht : ratio de 3 % du PIB pour le déficit et de 60 % du PIB pour la dette. Un premier volet préventif vise à garantir des politiques budgétaires saines à moyen terme. Un second volet correctif prévoit une procédure de déficit excessif, qui peut être déclenchée lorsque les seuils sont dépassés.

Depuis mars 2020 et le début de la crise du covid, les règles du PSC sont suspendues en raison de l'activation de la clause dérogatoire. Initialement prévue pour fin 2022, la désactivation de cette clause a été repoussée à fin 2023, en raison des conséquences économiques de l'invasion de l'Ukraine par la Russie.

Le retour aux règles d'avant 2020 paraît aujourd'hui difficile. D'une part, il mettrait en difficulté de nombreux États membres, compte tenu des niveaux très dégradés de leurs finances publiques. D'autre part, la prise de conscience de l'importance des investissements à réaliser en matière de défense et de transitions numérique et climatique rend inadapté le cadre actuel. Une réforme s'impose donc, mais quels en seraient les contours ?

En avril 2023, la Commission a présenté sa proposition de révision du PSC et de difficiles négociations se sont engagées. Ce soir, un dîner des ministres des finances de l'UE a lieu et, demain, un conseil Écofin annoncé comme potentiellement décisionnel se tiendra. Le sujet est donc particulièrement brûlant, d'autant que la clause dérogatoire arrive à échéance.

En vue de cette communication, nous avons procédé dans un temps très court à quatre auditions : la direction générale du Trésor, chargée de la préparation des positions françaises sur le sujet, le cabinet de Paolo Gentiloni, commissaire européen aux affaires économiques et monétaires, à la fiscalité et à l'Union douanière, Mme Audrey Gross, conseillère chargée des affaires européennes au cabinet du ministre Bruno Le Maire, et la Cour des comptes européenne, qui a récemment publié un rapport d'analyse assez critique sur les propositions de la Commission en matière de réforme des règles budgétaires.

Je commencerai par revenir sur les raisons de cette réforme. Avant même la crise du covid, un consensus avait émergé au sein de l'Union pour reconnaître que les règles de gouvernance budgétaire étaient obsolètes. Le cadre fixé par le PSC, qui prévoit des seuils maximaux de 3 % du PIB pour le déficit et de 60 % du PIB pour la dette, faisait l'objet de nombreuses critiques. Trois défauts majeurs étaient particulièrement pointés.

D'abord, ce cadre de gouvernance s'est extraordinairement complexifié au fil des années et des crises. Des flexibilités, des dérogations et des exceptions se sont ajoutées au gré des révisions répétées, faisant perdre de sa lisibilité au système. Des indicateurs souvent difficilement observables ont été retenus, comme la croissance potentielle, l'écart de production et surtout le solde structurel, multipliant les critiques sur la fiabilité du cadre.

Ensuite, les règles actuelles ont été critiquées pour leur caractère procyclique. Comme elles fixent des critères numériques uniformes, le cadre peut conduire à amplifier les effets du cycle économique plutôt qu'à les contrebalancer. Ce risque est particulièrement problématique en cas de choc ou de faible croissance. La règle des 3 % empêche théoriquement les États membres de déployer des politiques budgétaires volontaristes en cas de crise. Pourtant, une hausse de l'investissement public paraît incontournable dans les années à venir, pour remédier aux difficultés. Nous sommes confrontés à un mur d'investissements pour financer les transitions écologique et numérique, ainsi que les efforts en matière de défense. Symétriquement, il n'existe aucune incitation à être vertueux quand on se trouve en haut de cycle.

Surtout, ces règles se sont révélées inefficaces. Le PSC visait à assurer une convergence des économies européennes afin d'assurer le bon fonctionnement de l'UEM. Pourtant, nous constatons une forte hétérogénéité des finances publiques des États de l'UE, les niveaux de dette et de déficit restant très disparates. Au deuxième semestre 2023, six pays de l'Union européenne, dont la France, ont encore une dette supérieure à 100 % de leur PIB. À l'inverse, les ratios d'endettement des pays du Nord ont eu tendance à se stabiliser, voire à décroître. Les ratios des dettes publiques de l'Allemagne et des Pays-Bas sont ainsi restés sensiblement les mêmes entre 2007 et 2022 : autour de 66 % pour la dette allemande et de 50 % pour la dette néerlandaise.

Ces règles complexes, procycliques et inefficaces doivent être révisées. Il faut encore ajouter à ces critiques le manque de crédibilité des sanctions. Des amendes comprises entre 0,2 et 0,5 % du PIB pouvaient être infligées aux États ne respectant pas le seuil des 3 %. Ces sanctions très lourdes, qui auraient encore alourdi les difficultés des États, n'ont jamais été appliquées. Dès lors, l'incitation à respecter les règles apparaît bien faible.

Je poursuivrai en évoquant le contenu de la proposition de la Commission présentée en avril 2023.

Il faut noter que les fameux critères de 3 % et de 60 %, parfois critiqués car perçus comme arbitraires, ont été conservés. Quand nous avons entendu le cabinet du commissaire, on nous a fait comprendre que modifier les traités pour revoir ces deux critères était très difficile et que nous risquions de les garder longtemps.

Pour parvenir à conserver ces seuils tout en assouplissant le cadre, la Commission propose une individualisation des trajectoires budgétaires des États membres. Plutôt que d'imposer des règles uniformes, le cadre de gouvernance budgétaire doit permettre une différenciation en fonction des spécificités de chaque État.

Les plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme constitueraient la pierre angulaire du nouveau dispositif. Ces plans seraient élaborés par les États, qui y définiraient leurs objectifs budgétaires et leurs réformes et investissements prioritaires sur une période de quatre ans. Ces plans seraient évalués par la Commission et approuvés par le Conseil de l'UE sur la base de critères communs à l'Union. Cette trajectoire d'ajustement pourrait être allongée à sept ans en cas de réformes et d'investissements répondant aux priorités communes de l'Union.

L'indicateur clé de ces plans serait celui des dépenses nettes, en remplacement de l'indicateur du solde structurel. Cet agrégat couvre les dépenses publiques primaires - donc hors paiements des intérêts de la dette -, financées au niveau national, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, des dépenses conjoncturelles liées aux indemnités chômage et de toute dépense publique correspondant à des projets financés par l'UE.

Les critères numériques uniformes seraient abandonnés. Dans la communication initiale de la Commission, l'objectif affiché était de ne plus appliquer à des situations nationales différentes des exigences numériques identiques. La règle de la réduction de la dette d'un vingtième par an est donc supprimée. Cependant, sous la pression de l'Allemagne, la Commission a proposé d'introduire un nouveau critère quantitatif : les pays dont le déficit excéderait 3 % du PIB devront réduire ce ratio de 0,5 point par an au minimum, tant que le déficit restera supérieur à 3 % du PIB.

De plus, le montant des sanctions diminuerait pour les rendre plus crédibles et efficaces. En cas de déficit excessif, le montant de l'amende s'élèverait à 0,05 % du PIB - contre 0,5 % dans la version actuelle - pour une période de six mois et serait versé tous les six mois jusqu'à ce que le Conseil estime que l'État membre a engagé une action suivie d'effets. Le montant cumulé des amendes ne pourrait pas excéder 0,5 % du PIB.

Comment ces propositions ont-elles été accueillies par les États membres ? Quels sont les sujets de discorde principaux dans les négociations actuelles ?

La Commission européenne et la direction générale du Trésor ont insisté sur la place centrale dans les discussions des mesures de sauvegarde, dénommées benchmarks ou safeguards dans le jargon bruxellois. Les pays frugaux, Allemagne en tête, ne consentent à l'individualisation des trajectoires qu'à condition d'obtenir des garanties sur des critères minimaux d'ajustement. Autrement dit, si la réforme vise à instaurer de la différenciation, certains pays poussent encore pour conserver certaines règles numériques uniformes.

Sur ce point, la version finale de la réforme pourrait être très éloignée de la version initiale proposée par la Commission. Une mesure de sauvegarde pourrait être appliquée s'agissant de la réduction de la dette. En remplacement de la règle du « un vingtième », un critère quantitatif serait instauré, différent selon le niveau d'endettement du pays. De même, s'agissant de la réduction des déficits, des exigences numériques seraient envisagées. Contradictoires avec l'esprit initial de la réforme, ces nouveaux critères risquent de réinstaurer de la procyclicité selon la Commission.

La méthodologie de l'évaluation conduite par la Commission des plans nationaux structurels fait aussi l'objet de critiques. L'analyse de la soutenabilité de la dette (ASD) doit permettre à la Commission de formuler un avis sur les plans des États membres. Plusieurs institutions, dont la Cour des comptes européenne, ont alerté sur le manque de transparence de cette évaluation, certains évoquant même une boîte noire. L'analyse par pays prendrait en compte quatre éléments : le taux d'intérêt, le niveau du déficit, la croissance potentielle et les projections de vieillissement. Ces hypothèses sous-jacentes peuvent évoluer grandement entre le début et la fin du plan, surtout si ce dernier dure sept ans. La Cour des comptes européenne note ainsi que ces analyses relèvent davantage de « la boule de cristal » que de « la prévision économique ».

Sur ce sujet, des avancées semblent avoir été obtenues, à la satisfaction de la France. Un groupe de travail sur la méthodologie de l'ASD devrait être constitué, au sein duquel se trouveraient des représentants d'États membres, et pas seulement des experts de la Commission.

Enfin, la réforme devait également faciliter les investissements publics, pour répondre au nouveau contexte économique et géopolitique. Sur ce point, elle devrait bien permettre une extension de quatre à sept ans de la période d'ajustement en cas d'investissement dans les domaines jugés prioritaires pour l'Union. En revanche, les investissements verts ou les dépenses de défense ne devraient pas être exclus du calcul conduisant à la procédure pour déficit public excessif. Pour la France, cette décision ouvrirait en effet une boîte de Pandore, conduisant à un long débat méthodologique sur la comptabilisation ou non de certaines dépenses.

Le principal sujet de débat se concentre donc sur la question de la réintroduction ou non de critères quantitatifs.

La France souhaiterait que la réforme du PSC soit la plus fidèle possible à la proposition d'avril 2023 de la Commission et qu'elle préserve deux principes importants : ceux de l'appropriation et de la différenciation. À l'inverse, les États frugaux demandent des garanties chiffrées, afin de limiter le pouvoir d'appréciation de la Commission, qu'ils estiment trop important. L'objectif des négociations est donc de concilier différenciation des trajectoires budgétaires et garanties communes.

L'équation est difficile, surtout depuis que l'Allemagne traverse une crise budgétaire à la suite de la récente décision prise par la Cour de Karlsruhe. En effet, le 15 novembre dernier, la Cour constitutionnelle a jugé que le gouvernement allemand avait enfreint les règles constitutionnelles de frein à l'endettement. Ces règles limitent les nouveaux emprunts publics à 0,35 % du PIB par an. La réaffectation de 60 milliards d'euros, initialement destinés à la lutte contre le coronavirus, à un fonds pour le climat, a été jugée contraire à ces règles. Cette décision oblige le gouvernement allemand à réduire de près d'un tiers le montant de ce fonds.

Dans une vision optimiste, ce revers pourrait conduire l'Allemagne à assouplir ses conceptions en matière budgétaire. Une vision plus pessimiste et peut-être plus réaliste, qui semble privilégiée par les personnes que nous avons entendues, voudrait en revanche que le gouvernement allemand réagisse en se montrant encore plus ferme. Accusé d'avoir été laxiste en interne, il ne voudrait pas apparaître comme tel au niveau externe et souhaiterait donner des gages à son opinion publique.

La situation politique aux Pays-Bas complique encore la donne. Ce pays frugal avait fait preuve d'ouverture en signant, en avril 2022, une position commune de compromis avec l'Espagne sur la réforme du PSC. Cette entente entre pays traditionnellement divisés sur ce sujet était de bon augure. La nouvelle incertitude politique rend moins probables de telles alliances.

À quel calendrier faut-il s'attendre s'agissant de cette réforme ?

D'abord, la clause dérogatoire s'achève au 31 décembre 2023 et, ayant déjà été prolongée, elle ne devrait pas être reconduite. Qu'une réforme soit adoptée ou non d'ici à la fin de l'année, 2024 constituera une année de transition. Les règles d'avant-covid recommenceraient à s'appliquer, ce qui pourrait potentiellement conduire la France à se retrouver en procédure pour déficit public excessif l'année prochaine. Cette procédure n'est cependant pas automatique. En outre, des représentants de la Commission nous ont précisé que cette procédure, si elle était proposée, ne serait enclenchée qu'après les élections européennes de juin 2024, comme cela avait été le cas après les élections européennes de 2019.

Ensuite, même si un accord était trouvé d'ici à la fin de l'année au Conseil, la réforme ne verrait pas le jour tout de suite. Conseil et Parlement européen sont colégislateurs sur le sujet et des trilogues devraient donc se tenir au premier semestre 2024. Pour entrer en vigueur en 2025, des accords devront être trouvés avant la fin de la session du Parlement européen, soit avant avril 2024. À défaut, la mise en oeuvre de la réforme serait encore repoussée. Globalement peu optimiste, la Commission européenne indique que 2024 et 2025 pourraient alors être des années de transition, pendant lesquelles des règles présentées pourtant comme obsolètes continueraient de fait à s'appliquer.

Un premier verdict sera rendu demain, après les décisions prises par le Conseil Écofin. Il n'est pas exclu que ce sujet, en cas d'absence d'accord lors du Conseil des ministres des finances, remonte au Conseil européen de la semaine suivante. La position du Parlement européen, qui semble désireux de préserver l'équilibre de la proposition initiale de la Commission, méritera d'être analysée. La commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen doit arrêter sa position le 11 décembre. Le processus est donc loin d'être terminé et il ne s'agit que d'un premier point d'étape devant notre commission.

Merci à nos deux rapporteures. Nous excusons Christine Lavarde, qui doit partir. Je précise que notre commission tente de trouver un modus operandi avec la commission des finances pour continuer d'avancer sur le sujet.

Le fait de dire qu'on ne peut pas revoir les critères parce qu'il faudrait revoir les traités me semble un peu court. Ces critères ambitieux sont, pour plusieurs États membres dont le nôtre, largement dépassés, et nous ignorons comment nous reviendrons un jour à leur respect. En termes de déficit budgétaire, la situation ne pourrait s'arranger qu'au prix de coupes sombres. En revanche, je ne vois pas comment ce retour pourrait se produire en matière d'endettement, en tout cas à court et moyen termes. Ces propos me semblent donc relever d'une certaine naïveté ou d'une forme de déni.

Ensuite, je note une différence de vues entre la Commission, qui tente d'apporter des solutions, et le Parlement européen, qui voudrait apporter une certaine souplesse à ces mesures.

Enfin, les Allemands vont devoir apprendre à faire avec le déficit, ce qui est nouveau pour eux. Nous les sentons inquiets sur le sujet. Cette évolution crée aussi chez nous une incertitude ; quelle sera leur position par rapport à la révision du PSC ? Peut-être auront-ils besoin de plus d'Union, financièrement et budgétairement, auquel cas ils pourraient relâcher leur pression. A l'inverse, ils pourraient aussi la resserrer afin de mieux se conformer à leurs exigences internes.

Je commence à nourrir de grandes inquiétudes sur le budget de l'UE. Nous n'en parlons pas souvent, parce que ce sujet semble lointain et que nous ne payons pas d'impôt européen à proprement parler. Lors de sa finalisation, nul n'aurait pensé qu'une révision du cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 puisse devenir nécessaire en cours de période ; aujourd'hui, nous commençons à l'envisager par la force des choses. En raison des conjonctures, les situations s'aggravent et l'UE, dont les compétences s'étendent, se retrouve confrontée à ses limites budgétaires. Tous les États membres ne seront pas en mesure de supporter l'effort qui leur sera demandé.

L'UE est entrée dans une nouvelle ère. D'une part, nous avons connu les crises successives du covid et de la guerre en Ukraine, avec ses conséquences en matière de coût de l'énergie et d'inflation. D'autre part, nous sommes confrontés à un mur d'investissements pour réaliser les transitions écologique et numérique. Ainsi, le pacte de stabilité tel qu'il existait paraît totalement obsolète.

La proposition de la Commission a le mérite de prendre acte de situations différenciées au sein de l'UE. Les points de départ des pays n'étaient pas les mêmes et les points d'arrivée sont encore plus éloignés. La différenciation semble indispensable.

Cependant, différencier n'implique pas de devenir laxiste et de lâcher les cordons de la bourse. Des lignes directrices doivent être fixées. Il me semble possible de trouver un compromis entre la position de la Commission, soutenue par la France, et celle des pays frugaux, d'autant que l'Allemagne, confrontée à une situation nouvelle, devra évoluer. Une véritable bataille politique aura lieu sur le sujet dans les mois qui viennent.

Au-delà de cette lutte et de la question du rigorisme budgétaire, il en va de l'avenir de l'UE. Soit elle se donne la capacité de répondre aux grands enjeux, notamment en se permettant d'emprunter, d'avoir des ressources propres et d'assumer ses responsabilités, soit elle reste dans le cadre budgétaire actuel, qui offre de faibles marges de manoeuvre, et nous ne serons pas en mesure de réaliser les objectifs fixés. Il s'agit de décider de ce que nous souhaitons faire ensemble.

En ce qui concerne l'Allemagne, la sacro-sainte règle des 0,35 % de PIB pour le déficit a été rappelée par la Cour de Karlsruhe et l'utilisation de fonds spéciaux a été retoquée. Lors de son audition hier, l'ambassadeur d'Allemagne à Paris a rappelé l'attachement à ces règles des libéraux du FDP, l'un des trois partenaires de la coalition gouvernementale. Selon moi, il n'y a pas de perspective de changement de doctrine, ce qui représente un motif d'inquiétude dans le cadre des négociations.

Pourriez-vous revenir sur les échéances à venir ? J'entends notamment que le Conseil Écofin de demain ne serait pas forcément conclusif.

Nous avons entendu plusieurs sons de cloche à ce sujet. La Commission a beaucoup de doutes sur la possibilité d'aboutir à un accord lors du Conseil Écofin de demain. En revanche, la France semble très optimiste.

Comme Ronan Le Gleut, je pressens que l'Allemagne adopte une position plus ferme, face à la proposition initiale de la Commission, qui me semblait aller dans le bon sens et laisser du temps.

Le Parlement européen sera sans doute plus proche de la position de la Commission européenne, mais il compte en son sein des parlementaires des pays frugaux. Il devrait donc plutôt se situer dans un entre-deux. Selon les derniers éléments qui nous sont parvenus, des benchmarks seront mis en place mais des dérogations seront possibles. Je ne suis pas certaine que de nouvelles sanctions soient instituées à l'issue de cette réforme.

On peut aussi se poser la question du respect de la démocratie dans le processus envisagé par la réforme. Les plans sur trois ou sept ans vont inclure des réformes et des investissements dans des domaines privilégiés. Quel sera le rôle des parlements nationaux une fois que la trajectoire aura été acceptée ? Quelles seront leurs marges de manoeuvre ?

Je partage les inquiétudes évoquées s'agissant des ressources propres. Nous sommes confrontés à des murs d'investissements, aux niveaux national et européen. L'Union doit avoir recours à des nouvelles ressources propres car les États refuseront de participer davantage. Il faut avancer pour redonner des marges budgétaires à l'UE.

En ce qui concerne le calendrier, nous attendons la réforme au mieux pour le premier semestre 2024, et au pire après les élections. Selon la Commission, 2025 pourrait donc aussi constituer une année de transition, sauf en cas de bonne surprise demain soir.

L'audition par notre commission de Bruno Le Maire, prévue la semaine prochaine, vient à point. Le dîner de ce soir et le Conseil Écofin auront eu lieu et ce sera le moment de lui poser toutes nos questions.

Je salue le fait qu'il vienne la semaine prochaine alors que nous ne l'avons sollicité que très récemment.

Il doit être très sensible à cette question et tenir à apporter des réponses lui-même. Il faudra l'interroger sur la crédibilité des objectifs qui ne sont plus tenables.

La soutenabilité de la dette constitue la vraie question. L'intérêt de l'approche actuelle est de la prendre en compte.

Par ailleurs, il ne faudrait pas que la nouvelle version du PSC soit aussi complexe et incompréhensible que l'ancienne, à force de négociations. L'un des objectifs était de simplifier le cadre.

On peut douter de la capacité des pays endettés à peser dans les discussions au sein de l'Union aujourd'hui. Il y a quelques jours, l'agence Standard & Poor's a maintenu la note de la France au niveau AA, toujours assortie d'une perspective négative. Depuis quelques mois, des signes commencent donc à confirmer des difficultés de soutenabilité de la dette française, ce qui est nouveau.

La réunion est close à 10 h 40.

* 1 « Un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif. »

* 2 « Les États membres prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en oeuvre des actes juridiquement contraignants de l'Union. Lorsque des conditions uniformes d'exécution des actes juridiquement contraignants de l'Union sont nécessaires, ces actes confèrent des compétences d'exécution à la Commission (...). »

* 3 Cet article affirme en particulier que l'Union européenne « respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique et veille à la sauvegarde et au développement du patrimoine culturel européen. »

* 4 « L'Union respecte la diversité culturelle, religieuse et linguistique. »

* 5 Rapport annuel 2023 sur l'État de droit, COM(2023) 800 final, 5 juillet 2023.

* 6 Selon l'Eurobaromètre spécial 2023, 70 % des citoyens et 65 % des entreprises des États membres de l'Union européenne estiment que la corruption est répandue dans leur pays.

* 7 Rapport spécial n° 13 : « Les cadres éthiques des institutions européennes auditées : des améliorations sont possibles. »

* 8 Règlement (UE) 2021/1119 du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) n° 401/2009 et (UE) n° 2018/1999.

* 9 Rapport spécial n° 22, « Énergies marines renouvelables : des plans de croissance ambitieux, mais une durabilité difficile à garantir. »

* 10 Aux termes des traités, la dette publique des États membres ne doit pas - en principe - dépasser 60 % du PIB. Dans ce cadre, la règle du 1/20ème, qui s'applique aux États membres dont le niveau d'endettement dépasse cet objectif de 60 %, prévoit qu'ils doivent réduire chaque année leur ratio dette/PIB d'au moins 1/20ème de la différence entre leur ratio dette/PIB actuel et l'objectif de 60 %.

* 11 Adoptée par le Conseil européen du 25 mars 2022, la « boussole stratégique », est un livre blanc sur les grandes orientations à suivre par la politique de sécurité et de défense communes (PSDC) d'ici à 2030.

* 12 Ces critères d'adhésion à l'Union européenne ont été définis lors du Conseil européen de Copenhague de 1993 et précisés lors du Conseil européen de Madrid de 1995.

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