Séance en hémicycle du 5 décembre 2017 à 21h45

La séance est reprise.

J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur le projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2017–48 du 19 janvier 2017 relative à la profession de physicien médical et l’ordonnance n° 2017-50 du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé n’est pas parvenue à l’adoption d’un texte commun.

Je l’informe également que la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur le projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2017–644 du 27 avril 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé est parvenue à l’adoption d’un texte commun.

Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 2018, adopté par l’Assemblée nationale.

Nous poursuivons l’examen, au sein de la seconde partie du projet de loi de finances, des différentes missions.

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Justice » (et article 57 ter).

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, madame, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, le budget du ministère de la justice bénéficiera, en 2018, d’une hausse de 3, 9 % de ses crédits de paiement, à périmètre constant.

Certains considèrent que cette augmentation est insuffisante. Il est vrai que l’on peut regretter que notre pays consacre seulement 72 euros par habitant à la justice, contre 95 euros en Italie ou même 146 euros en Allemagne.

Néanmoins, replacée dans le cadre du budget général de l’État, la mission « Justice » apparaît bien considérée comme une priorité. Si l’on compare avec d’autres politiques publiques prioritaires – je pense en particulier à l’armée et aux forces de sécurité –, la justice bénéficie d’un traitement plutôt favorable : contrairement aux missions « Défense » et « Sécurités », les efforts budgétaires en faveur de la mission « Justice » devraient être à la fois durables sur la période triennale 2018–2020 et renforcés en fin de période.

Bien sûr, les réformes paraissent toujours trop lentes et leurs résultats tardent à se traduire dans les chiffres et dans les faits. La surpopulation carcérale n’a ainsi jamais été aussi élevée dans notre pays. Le traitement des détenus est indigne dans certaines maisons d’arrêt et la France pourrait bien finir par se faire sérieusement rattraper par la Cour européenne des droits de l’homme.

Par ailleurs, les délais de jugement s’allongent devant certaines juridictions, ce qui n’est satisfaisant pour personne : quel est le sens d’une peine prononcée à l’encontre d’un mineur désormais majeur, installé dans la délinquance profonde, et condamné depuis pour d’autres faits autrement plus graves ? Qu’en est-il pour un majeur, désormais installé dans une vie tranquille et responsable, qui n’a plus eu affaire à la justice depuis lors ? Quelle efficacité ? Aucune ! Mais quelle perte de temps !

S’agissant de l’emprisonnement, je soulignais l’année dernière, dans un rapport présenté à la commission des finances sur l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, l’AGRASC, que dans bien des domaines – trafic de drogues ou criminalité organisée, par exemple –, la saisie et la confiscation des biens étaient nettement plus efficaces qu’un séjour d’emprisonnement, d’ailleurs considéré comme un « risque du métier » par les auteurs de ces infractions.

Par ailleurs, en étudiant les modalités de financement des dépenses de santé des personnes détenues prises en charge par le ministère de la justice jusqu’à cette année, je me suis interrogé sur la fin de vie en détention, mais aussi sur la prise en charge de certaines maladies mentales.

Est-il vraiment efficace et digne d’enfermer des personnes grabataires ou relevant de maladies psychiatriques lourdes dans des établissements pénitentiaires inadaptés à leur pathologie et nécessitant une prise en charge par des personnels pénitentiaires parfois démunis ?

La réponse à ces questions ne passe pas d’abord par l’octroi de moyens supplémentaires, mais bien par une réflexion plus large sur la place de la justice dans la cité et le sens de la peine dans notre société.

À ce titre, si je suis favorable à la construction rapide de 15 000 nouvelles places de prison, il me semble indispensable d’adapter la taille comme la localisation des établissements à la diversité des profils qui s’y côtoient. Il faut bien admettre que tout cela va prendre du temps.

Nous le savons tous, les défis sont colossaux pour améliorer le fonctionnement de la justice. Mais à quoi bon voter la création de centaines de postes supplémentaires s’ils ne sont pas pourvus parce que les agents renoncent à leur concours en raison de conditions de travail trop difficiles ?

Mme la garde des sceaux a prévu plus de 1 000 postes supplémentaires en 2018 au sein du ministère de la justice, ce qui devrait contribuer à améliorer la situation des juridictions et des établissements pénitentiaires. Mais comment favoriser l’attractivité des métiers du ministère de la justice, en particulier celui de surveillants pénitentiaires ? Cette question me semble prioritaire.

Je sais que les questions indemnitaires sont au cœur du débat, mais, en visitant dernièrement le tribunal de grande instance de Bobigny, il m’a semblé que l’amélioration des conditions de travail, au sens large, devrait faire l’objet d’une attention particulière.

Les créations de postes de surveillants pénitentiaires prévues en 2018 permettront d’ouvrir de nouveaux établissements, mais pas de résorber les vacances de postes. Or cette vacance, dans un contexte de surpopulation carcérale, tend à dégrader encore davantage les conditions de travail des agents et contribue, comme dans un cercle vicieux, à réduire l’attractivité de ces métiers.

Par ailleurs, ce projet de loi de finances devrait ne constituer qu’une première étape dans un programme plus profond de transformation du fonctionnement de la justice. Certes, vous inscrivez 328 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 65 millions d’euros de crédits de paiement en faveur d’un plan numérique, mais ce chantier ne saurait, à lui seul, assurer le désengorgement des juridictions et la modernisation de la justice.

Nous attendons donc impatiemment la présentation de votre projet de loi de programmation de la justice pour évaluer la stratégie et mesurer le volontarisme du Gouvernement pour que l’augmentation continue des moyens ne constitue pas l’unique réponse aux dysfonctionnements et au malaise de la justice.

C’est donc un budget en demi-teinte que Mme la garde des sceaux nous présente pour 2018 : d’un côté, l’augmentation des moyens est indéniable, la priorité donnée à la transformation numérique et au recrutement de personnels me semble pertinente au vu de la situation actuelle et des défis à venir ; d’un autre côté, je m’interroge sur la capacité réelle du ministère à se transformer, à se moderniser et même à recruter. Peut-être votre projet de loi de programmation saura-t-il définitivement nous convaincre ?

Certaines économies prévues, notamment sur les frais de justice, me laissent dubitatif. J’espère sincèrement que la plateforme nationale des interceptions judiciaires, la PNIJ, permettra de réaliser les économies ambitieuses prévues.

S’agissant justement des économies, peut-être pourriez-vous nous préciser les projets ou les actions qui seront concernés par le « coup de rabot » de 9, 4 millions d’euros voté en seconde délibération par l’Assemblée nationale ?

Malgré des réserves et des doutes sur les points que j’ai évoqués précédemment, et bien consciente des lourdes contraintes qui pèsent sur le budget de la mission « Justice », la commission des finances est favorable à l’adoption de ces crédits.

Toutefois, ayant participé à l’audition de Mme la garde des sceaux par la commission des lois, le 29 novembre dernier, c’est-à-dire après le vote de l’avis de la commission des finances, je veux préciser que je regrette, à titre personnel, que la garde des sceaux ait annoncé revenir sur l’engagement du Président de la République de construire 15 000 places de prison avant la fin du quinquennat, alors que l’immobilier pénitentiaire a tant besoin d’être soutenu.

Très bien !

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, au 1er novembre 2017, 69 307 personnes étaient détenues, en augmentation de 1, 1 % par rapport au 1er novembre 2016, dont 19 889 prévenus et 48 685 condamnés. La « densité carcérale » atteignait donc 117 %.

Aujourd’hui, notre parc immobilier pénitentiaire est inadapté à la croissance de la population carcérale.

Dans ce contexte, les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2018 pour l’administration pénitentiaire apparaissent largement insuffisants au regard des besoins.

Les crédits hors masse salariale, qui s’élèvent à 1 112, 4 millions d’euros, diminuent de 1, 3 %.

Plus alarmant, les dépenses d’investissement, qui s’établissent à 236, 6 millions d’euros, diminuent de 18, 2 % en crédits de paiement et de 77, 26 % en autorisations d’engagement.

Le programme de 15 000 places annoncé par le Président de la République n’est pas crédible. Seuls 21 millions d’euros de crédits sont inscrits au budget 2018 pour réaliser une partie des acquisitions foncières du programme « 15 000 places », soit 1, 9 % du budget du programme « Administration pénitentiaire » hors dépenses de personnel. Le programme « 15 000 places » ne sera donc jamais achevé à la fin du quinquennat, comme nous l’a avoué Mme la ministre de la justice, lors de son audition en commission des lois.

Il est regrettable que le Gouvernement n’ait pas souhaité soutenir la démarche du Sénat qui, sur l’initiative du président de notre commission des lois, Philippe Bas, a adopté, en octobre dernier, une proposition de loi très ambitieuse.

Pour créer 15 000 places supplémentaires, il faut construire au moins 20 000 places nouvelles, dans la mesure où 3 000 à 4 000 places disparaîtront avec la fermeture d’établissements vétustes.

J’évoquerai deux autres points très inquiétants : d’une part, la diminution des crédits consacrés aux aménagements de peine et à la lutte contre la récidive ; d’autre part, la diminution des crédits de paiement consacrés à la maintenance du parc immobilier carcéral.

Depuis dix ans, la maintenance du parc immobilier carcéral souffre d’un sous-investissement chronique et notoire. Il faudrait 140 millions d’euros chaque année pour simplement maintenir le parc existant. Or le projet de loi de finances pour 2018 ne consacre que 80, 7 millions d’euros à la maintenance des établissements, contre 114 millions en 2017.

J’en viens à l’insuffisance des créations d’emplois.

La création de 732 emplois supplémentaires est prévue, alors qu’il faudrait, selon l’administration pénitentiaire, entre 1 600 et 1 800 postes supplémentaires.

Dans ce contexte, l’absence de hausse significative du plafond des autorisations d’emplois des surveillants pénitentiaires est injustifiable et place durablement les surveillants dans une situation dangereuse.

Je passerai sur la part substantielle des mesures catégorielles annulées pour 2018, notamment le passage en catégorie A des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation. Il est pourtant indispensable de renforcer l’attractivité des métiers de l’administration pénitentiaire.

Pour ces raisons, la commission des lois a émis un avis défavorable sur ces crédits.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous partageons tous ici le constat selon lequel notre justice a d’abord besoin de moyens.

Le Gouvernement a tenté d’y répondre dans son projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 en prévoyant une trajectoire d’augmentation des crédits de la mission « Justice » de 19 % sur cette période.

Or je ne peux que constater que cette trajectoire est bien moins ambitieuse que celle de la proposition de loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice, que vous avez adoptée, mes chers collègues, le 24 octobre dernier, sur l’initiative de notre collègue, président de la commission des lois, Philippe Bas. Cette proposition de loi prévoit en effet une progression des moyens de 28, 9 %, sur la base d’un diagnostic qui n’a pas été contesté, et d’importantes réformes de structure dont notre justice a besoin pour répondre aux attentes légitimes de nos concitoyens.

La trajectoire que propose le Gouvernement, inférieure de près de dix points à celle qui a été prévue par le Sénat, ne me semble donc pas à la hauteur des difficultés rencontrées aujourd’hui par la justice.

S’agissant du projet de loi de finances pour 2018, première étape de cette trajectoire quinquennale, je prends acte de l’augmentation des crédits de paiement alloués aux programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » de 5, 4 % globalement, dont 4, 1 % pour le seul programme « Justice judiciaire ».

C’est la raison pour laquelle je comprends que nos collègues de la commission des finances aient proposé d’adopter les crédits de la mission « Justice ». Toutefois, malgré cette progression, les moyens demeurent nettement insuffisants. L’effort consenti est en recul par rapport à celui qui avait été accompli en loi de finances initiale pour 2017.

S’agissant plus particulièrement des moyens dévolus aux juridictions judiciaires en 2018, seules 148 créations nettes d’emplois sont prévues – contre 600 en 2017 –, dont aucune création nette d’emploi de greffier.

Les délais de traitement des affaires s’allongent, tant en matière civile qu’en matière pénale. Le sous-effectif lié aux vacances de postes demeure, ainsi que la sous-dotation manifeste des frais de justice, avec près de 122, 65 millions d’euros de dettes et charges à payer non budgétés.

Quant à la progression des crédits de fonctionnement et d’investissement des juridictions, elle sera absorbée, pour l’essentiel, par l’ouverture du nouveau palais de justice de Paris, alors que le piètre état de l’immobilier de certaines juridictions dans l’ensemble de l’Hexagone tout comme l’insuffisance de leurs moyens de fonctionnement sont régulièrement dénoncés.

Pour conclure, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, toute augmentation de crédits sera vaine si elle se termine par une annulation de crédits en gestion.

À cet égard, le Gouvernement s’est engagé à revenir à une pratique plus conforme à l’autorisation parlementaire. Je constate toutefois qu’un décret d’avance, daté du 30 novembre dernier, a encore annulé 78 millions d’euros de crédits de paiement et d’autorisations d’engagement sur le budget de la mission « Justice », dont 23 millions d’euros pour le seul budget consacré à la « Justice judiciaire ».

Pour l’ensemble de ces raisons, la commission des lois a émis un avis défavorable à l’adoption des crédits des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice », inscrits dans le projet de loi de finances pour 2018.

Très bien !

La parole est à Mme la rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il me revient de vous présenter l’avis de la commission des lois sur les crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse », qui représentent à peu près 10 % des crédits de la mission « Justice ».

Dans le projet de budget pour 2018, le montant accordé à la protection judiciaire de la jeunesse, ou PJJ, s’élève à 857 millions d’euros, soit une augmentation de 3, 4 % par rapport à la loi de finances pour 2017.

Le plafond d’emplois de la PJJ augmente également de 16 équivalents temps plein travaillé supplémentaires, notamment du fait de la création de quarante postes d’éducateur, affectés au milieu ouvert, en 2018.

Les crédits de la PJJ sont donc en hausse, dans le prolongement de la consolidation entamée au cours du précédent quinquennat, après plusieurs années de forte baisse. Je souhaite saluer cette évolution positive.

Il m’apparaît cependant important de relever plusieurs éléments de ce budget qui méritent notre attention.

Tout d’abord, le patrimoine immobilier me semble faire l’objet d’une attention insuffisante. Je salue l’effort apporté à cette question, mais je souhaite souligner que seule une hausse plus sensible des crédits permettra d’enrayer la dégradation et de rattraper le retard accumulé.

Ensuite, les crédits du secteur associatif habilité, partenaire historique de la PJJ, poursuivent leur redressement en 2018, avec une hausse de 0, 7 %. Il s’agit pourtant, là aussi, d’une revalorisation trop faible, qui n’apportera pas au secteur associatif les marges de manœuvre dont il a besoin pour l’accompagnement et la prise en charge des mineurs sous mandat judiciaire.

Au début de l’année, Mme la ministre de la justice a annoncé, dans le prolongement d’une promesse de campagne du Président Macron, la création de vingt nouveaux centres éducatifs fermés. Les crédits consacrés à ces centres seraient ouverts en 2019.

Dans cette perspective, je souhaite rappeler que l’ouverture de ces centres ne doit pas se faire au détriment des autres modalités de prise en charge qu’offre la PJJ, et en particulier du milieu ouvert.

J’aimerais à présent évoquer brièvement la situation des jeunes filles prises en charge par la PJJ. Si la mixité est un principe fondateur de la PJJ, ce public ne représente qu’une part très minoritaire des interventions de la PJJ, estimée autour de 10 %.

Cette situation soulève des interrogations sur leur intégration dans les structures collectives, majoritairement masculines, et peut faire obstacle aux principes d’individualisation et de continuité de la prise en charge. La question est d’autant plus préoccupante que la délinquance des jeunes filles est en hausse au cours des dernières années.

Il est donc nécessaire de développer une réflexion sur l’amélioration des conditions d’accueil dans les structures de la PJJ et sur la formation des personnels aux enjeux de la mixité.

À ce titre, je crois que la mise en place de structures non mixtes, comme il en existe déjà plusieurs, doit être envisagée.

Sous réserve de ces observations, la commission des lois a émis un avis favorable sur les crédits de la PJJ pour 2018.

Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de 20 minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Jacques Bigot.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des finances, madame, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, le budget de la justice est souvent le parent pauvre des budgets ministériels.

En effet, le budget de la défense fait plus facilement consensus et le budget de l’éducation nationale, par exemple, est en débat naturel. La justice, dont nombre de nos concitoyens attendent beaucoup, n’a pas les mêmes atouts.

C’est dans cet esprit, et en allant sur le terrain, dans le cadre de la mission d’information sur le redressement de la justice, initiée par le président de la commission des lois, que nous avons pu constater à quel point la justice avait besoin de moyens et d’une programmation pluriannuelle.

Une telle programmation pourrait faire l’objet, comme nous l’avons déjà dit à Mme la garde des sceaux, d’un large consensus, un rassemblement, qui est celui qui est souhaité par le Président de la République dans sa gestion politique, et vous êtes vous-même, semble-t-il, un symbole de ce rassemblement, monsieur le secrétaire d’État.

Mais quel rassemblement ?

Rassemblement sur la justice, cela suppose effectivement une programmation pluriannuelle qui aurait pu déjà être proposée tout de suite. Elle ne l’est pas parce qu’il faut, paraît-il, mener à bien rapidement cinq chantiers, alors même qu’il y a eu, sous le gouvernement précédent, des états généraux, des réflexions, liés à toute une série de rapports, qui démontrent clairement ce qu’il faut faire. Et pourtant, on nous renvoie encore à une discussion ultérieure.

Par ailleurs, comme l’a souligné le rapporteur spécial de la commission des finances, on nous propose un budget en demi-teinte, qui peut sembler bon à ceux qui ne regardent que les finances et très insuffisant à ceux qui connaissent le fonctionnement de la justice et de l’ensemble de ses institutions.

Mme la garde des sceaux aura besoin de notre soutien pour parvenir à convaincre, à l’instar du précédent garde des sceaux qui s’est battu sur ce point, de la nécessité d’allouer davantage de moyens à la justice. Ce n’est pas simple.

Il faut également engager certaines réformes, notamment dans l’organisation de la justice. Nous sommes conscients que la réforme numérique doit aider à un meilleur fonctionnement de la justice. Cinquante emplois sont prévus à cet égard, pour améliorer l’approche du numérique par le monde judiciaire.

On parle aussi de la réorganisation territoriale, qui inquiète beaucoup. Les économies que l’on pense y trouver ne seront pas forcément au rendez-vous. Il ne faudrait pas, au final, éloigner les justiciables de la justice, alors qu’ils ont besoin de davantage de proximité.

Nous ne sentons donc pas encore, dans ce budget, la marque exacte de ce que Mme la garde des sceaux souhaite faire. Elle n’est pas là aujourd’hui pour nous l’expliquer ; elle nous l’a expliqué en commission des lois, et j’espère que nous aurons rapidement l’occasion d’en débattre, dans le cadre d’une programmation pluriannuelle qui ne devrait pas attendre la fin de l’année 2018.

Très juste !

Mais globalement, malgré les efforts, nous constatons que le budget baisse, en matière notamment de recrutement de personnels. On nous annonce, pour 2018, 319 départs et 419 recrutements de magistrats. Le solde serait donc positif de 100 personnels magistrats ; pour les greffiers, le solde positif serait de 108 personnels, alors que des manques criants et importants existent, auxquels il faut pourvoir.

Manifestement, on n’est pas dans la même logique que celle du gouvernement précédent. Il est vrai que M. Urvoas s’était beaucoup battu afin de faire mieux pour la justice.

S’agissant de l’administration pénitentiaire, dont Jean-Pierre Sueur dira quelques mots, ou plutôt parlera cinq minutes, tout à l’heure, pour notre groupe, on constate là aussi que les dépenses de personnel augmentent à peine de 4 %, alors que l’on sait qu’on a du mal à recruter, et que si l’on ne transforme pas les moyens donnés aux personnels, il sera difficile de faire fonctionner des prisons que l’on veut encore plus nombreuses, d’après ce que l’on entend.

Enfin, madame la rapporteur pour avis de la commission des lois sur la protection judiciaire de la jeunesse, vous émettez un avis favorable sur les crédits de ce programme, mais vous ne mesurez pas que l’effort, là encore, n’est pas au rendez-vous.

Vous parlez des centres éducatifs fermés. On veut, dit-on, en créer vingt dans le cadre du budget pour 2019 ; mais rien n’est prévu, dans le budget pour 2018, pour préparer leur réalisation, ce qui veut dire qu’ils ne seront construits, au mieux, qu’en 2020, sachant qu’une telle création exigera des personnels supplémentaires. Bien sûr, faire fonctionner des centres éducatifs fermés revient cher, mais il s’agit d’une nécessité. En même temps, vous avez raison, il ne faut pas déshabiller le reste des services.

Nous considérons que ce qui est fait pour la protection de la jeunesse est fondamental pour éviter l’augmentation future de la délinquance. Sur les crédits de la mission consacrés à cette question, donc, nous voterons contre.

Nous voterons également contre les crédits consacrés à l’administration pénitentiaire, parce qu’ils ne sont pas au rendez-vous.

En même temps, nous attendons avec impatience un vrai débat sur le sens de la peine, l’utilité de l’enfermement et la nécessité de dépenser cet argent en faveur de l’administration pénitentiaire.

Enfin, s’agissant du budget de la justice, nous pourrions voter contre.

Vous devriez !

Ce serait une bonne chose !

M. Jacques Bigot. Mais nous pensons, à ce stade des discussions, qu’il est utile que nous nous contentions de nous abstenir, rejoignant en quelque sorte la proposition de la commission des finances, qui n’est pas tout à fait l’avis de la commission des lois. Nous espérons ainsi encourager Mme la garde des sceaux, dans l’attente de la programmation pluriannuelle qui, elle, devra être au rendez-vous du consensus dont la Nation a besoin pour que sa justice fonctionne.

La parole est à M. Arnaud de Belenet.

Le « nouveau monde » va s’exprimer !

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, étonnamment, nous voterons pour !

Quelle surprise !

Quel humour !

Dans un contexte de nécessaire redressement des comptes publics, nous ne pouvons que nous réjouir d’une hausse de près de 4 % du budget de la justice et de la création de 1 000 emplois.

C’est vrai !

Toutefois, la France demeure mal classée parmi les pays européens, pour ce qui concerne notamment les moyens alloués à son système judiciaire : cela a été dit, avec 72 euros par habitant, elle se classe à la quatorzième place sur vingt-huit. Quant aux délais de procédure, ils sont très longs : un Français devra attendre 304 jours pour voir son cas jugé, contre 19 jours au Danemark ou 91 aux Pays-Bas, avantageant ainsi la partie qui a intérêt à retarder l’instruction ou le jugement.

C’est pourquoi la politique en matière de justice ne peut se résumer à une augmentation, certes nécessaire, des crédits qui lui sont consacrés, mais doit s’inscrire dans une transformation en profondeur de notre système.

Vous avez raison !

Telle est la volonté du Gouvernement : Mme la garde des sceaux a lancé, les 5 et 6 octobre derniers, les chantiers de la justice, avec une feuille de route claire. Il s’agit à la fois de simplifier et d’améliorer les procédures civiles et pénales, mesures particulièrement attendues par les professionnels de la justice, mais aussi par les justiciables eux-mêmes, d’impulser une transformation numérique de nos juridictions, d’amorcer une véritable réflexion sur le sens et l’efficacité de la peine, et de réfléchir à l’adaptation de l’organisation judiciaire.

Entendu par notre rapporteur pour avis Yves Détraigne, le secrétaire général de la Chancellerie a annoncé le lancement prochain d’un sixième chantier relatif aux ressources humaines.

Ces travaux, dont les conclusions seront présentées en début d’année, trouveront une traduction, au printemps, dans un projet de loi quinquennale de programmation pour la justice, accompagné de projets de loi de simplification de la procédure pénale et de la procédure civile. Cette démarche s’inscrit dans la modernisation de la justice du XXIe siècle portée par le précédent garde des sceaux.

À cet égard, la forte baisse que subit le programme « Administration pénitentiaire », baisse de près de 39 % par rapport à 2017, s’explique par le montant élevé des autorisations d’engagement prévues dans la loi de finances pour 2017 correspondant au programme de construction de 15 000 places de prison annoncé par Jean-Jacques Urvoas.

Toutefois, cet effort a connu des difficultés d’application : les terrains, nous le savons tous, ne sont pas immédiatement disponibles, et les délais entre l’acquisition du foncier et le démarrage des travaux peuvent être particulièrement longs.

Comme l’a rappelé le Président de la République dans son allocution devant la Cour européenne des droits de l’homme, « la France ne peut être fière des conditions dans lesquelles certains sont détenus sur son territoire. » En effet, au 1er octobre 2017, la France comptait plus de 68 000 détenus pour seulement 59 000 places. Le chef de l’État a donc annoncé la création d’une agence chargée de développer et d’encadrer les travaux d’intérêt général, dont l’objectif est de désengorger les prisons en promouvant des peines alternatives.

Mme la garde des sceaux mérite d’être alertée, en tout cas sollicitée pour quelques précisions sur cette agence, afin d’écarter les critiques déjà formulées, comme celle de l’Observatoire international des prisons.

Au-delà de la création de cette agence, je souhaite aborder deux points concernant l’administration pénitentiaire : la nécessité de réfléchir aux peines et aux conditions de travail du personnel pénitentiaire.

S’agissant des peines, à titre d’exemple, comme l’indique Mme Adeline Hazan, contrôleur général des lieux de privation de liberté, des délinquants routiers récidivistes se retrouvent en prison, ainsi que des personnes relevant de la psychiatrie. D’aucuns estiment à 30 % la part des détenus qui présentent des troubles psychiatriques graves – nous savons l’hostilité des médecins psychiatres à l’internement, et peut-être cette préoccupation mérite-t-elle d’être relayée.

S’agissant des conditions de travail du personnel pénitentiaire, comme l’a indiqué notre rapporteur pour avis Alain Marc, il existe une forte crise de recrutement qui s’explique notamment par la difficulté du travail, renforcée, précisément, par le contexte de surpopulation carcérale, ainsi que par la faiblesse des rémunérations.

Concernant les autres programmes de cette mission, ils connaissent tous une augmentation plus ou moins sensible. L’effort budgétaire consacré à la transformation numérique de la justice est en définitive assez remarquable, puisque le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » augmente de 113 % en autorisations d’engagement et de 15, 3 % en crédits de paiement.

Cette transformation profonde va enfin permettre une mise à niveau des moyens de la justice qui la fera entrer dans l’ère numérique, dont nous savons la révolution qu’elle représente. C’est un enjeu fort pour nos concitoyens, qui éprouvent une forme d’inquiétude, voire de défiance, à l’égard de notre justice, la jugeant, à raison, souvent trop lente et trop complexe. Il est de notre responsabilité de regagner la confiance de nos concitoyens. Le budget qui nous est présenté par Mme la garde des sceaux prend la pleine mesure de ce défi.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, dans ce projet de loi de finances pour 2018, le budget alloué à la justice augmentera de 2, 9 %. Si cette hausse est supérieure à l’augmentation moyenne de 2, 6 % constatée depuis 2012, elle est en revanche inférieure à celle de l’année dernière, laquelle, certes, devait être imputée aux moyens exceptionnels consacrés aux plans de lutte contre le terrorisme.

Mais tout de même, comme le révèle l’Union syndicale des magistrats, nous pouvons regretter un « ralentissement de la croissance », signe d’un « manque d’ambition pour la future loi de programmation » promise par le Président Macron et le Premier ministre.

Par ailleurs, sur le fond, si nous partageons, pour la justice, l’objectif de redressement budgétaire, nous sommes au regret de constater que l’augmentation des crédits proposée s’inscrit dans la même orientation que celle de ces dernières années : l’impact de la progression des crédits est largement réduit pour les services judiciaires, puisque le programme « Administration pénitentiaire » absorbe en grande partie cette progression.

Dès lors, une fois encore, je vous pose la question, monsieur le secrétaire d’État : augmenter les moyens de la justice, oui, mais pour quoi faire ?

En outre, l’augmentation porte sur un budget si appauvri que le « retard structurel » de la justice n’est pas rattrapé. Les comparaisons européennes donnent la véritable mesure de la paupérisation de la justice française. Et pour cause, la France pointe à la quatorzième place sur vingt-huit, avec 72 euros par habitant et par an consacrés à la justice.

Les effectifs constituent un autre point faible du système judiciaire français. Concernant le nombre de juges, en 2014, la France est vingt-quatrième sur vingt-huit, avec dix juges professionnels pour 100 000 habitants.

Parallèlement, les procédures, en France, sont très longues : en première instance, un Français devra attendre en moyenne 304 jours pour voir son cas jugé, contre 19 jours au Danemark !

La situation est donc critique sur le plan judiciaire ; elle l’est tout autant s’agissant de l’administration pénitentiaire.

Vingt-sept associations et syndicats d’avocats, de magistrats, de personnels de l’administration pénitentiaire ont interpellé l’ensemble des parlementaires sur le présent projet de budget – c’était le 25 octobre dernier, il n’y a donc pas si longtemps. Ils dénoncent une augmentation constante du parc carcéral au détriment de la logique de réinsertion et des alternatives à l’emprisonnement, toujours négligées. Nous partageons ce constat et souhaitons nous aussi mettre un terme à l’inflation carcérale, en privilégiant la décroissance pénale déjà engagée dans nombre d’autres pays européens.

Rappelons que si près de 30 000 places de prison ont été construites ces 25 dernières années, entraînant une hausse de 60 % du parc pénitentiaire, les conditions de détention n’ont cessé de se détériorer.

Nous pensons donc qu’il serait plus opportun de rénover massivement certaines prisons, de remplacer les établissements vétustes voire, pour certains, dans un état d’insalubrité maximale, comme à Fresnes, et, parallèlement, de favoriser le milieu ouvert et les alternatives à l’emprisonnement.

Les services de la protection judiciaire de la jeunesse, pour leur part, voient leurs crédits progresser de 3, 4 % par rapport à l’année dernière, et leurs effectifs renforcés par 40 nouveaux emplois d’éducateurs.

Au regard de la situation de fragilité dans laquelle se trouve la protection judiciaire de la jeunesse, notamment par l’application indiscriminée de la révision générale des politiques publiques entre 2007 et 2012, le budget pour 2018 n’est pas satisfaisant.

Dans son programme, Emmanuel Macron avait pourtant affirmé : « La justice des mineurs est une de nos grandes priorités, car c’est là que se joue l’avenir des enfants en difficulté. »

Aussi peut-on s’étonner que la justice des mineurs ne bénéficie pas d’une forte augmentation de crédits et ne fasse pas l’objet de l’un des grands chantiers de la justice annoncés.

S’agissant de l’aide juridictionnelle, le budget doit augmenter de 8, 7 % – encore une fois, c’est moins que l’année précédente – en attendant le lancement de plusieurs missions destinées à trouver une solution de financement pérenne.

Le budget alloué à ce programme est largement insuffisant ; c’est pourquoi nous vous proposons, mes chers collègues, par voie d’amendement, de l’abonder. Il s’agit là du seul outil permettant d’assurer une assistance aux justiciables les plus démunis.

À cet égard, nous souhaitons souligner que l’augmentation des ressources attribuées à cette politique publique ne doit pas conduire à éluder la question fondamentale de la rétribution des professionnels du droit intervenant dans l’aide juridictionnelle.

En effet, les avocats qui prennent en charge ces dossiers ne sont pas rémunérés, mais « indemnisés » via la perception d’une rétribution dérisoire à la toute fin de la procédure. Ces avocats assument seuls, sur leur activité économique, le poids d’une mission de service public dont la rétribution est bien souvent inférieure au coût.

Si le budget de la justice est donc présenté, cette année encore, comme prioritaire, il n’échappe pas aux logiques d’austérité.

Or les moyens affectés et les orientations définies ne permettront pas de restaurer la crédibilité et l’efficacité de la justice ; c’est la raison pour laquelle les sénatrices et les sénateurs de mon groupe voteront contre les crédits de cette mission.

Selon nous, mes chers collègues, il y a urgence à prôner et à ériger une justice plus sociale et humaine. Nous formons le vœu, de nouveau, que les chantiers lancés par Mme la garde des sceaux, qui sont en cours, aboutissent à un texte en faveur de cette logique.

M. le président. La parole est à Mme Sophie Joissains.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, madame, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, « Dans un État de droit, rien n’est possible sans une justice forte. Si elle est lente, ou lointaine, ou inégalitaire, ou même seulement trop complexe, la confiance se trouve fragilisée. » Ces mots ne sont pas de moi, mais du Premier ministre, lors de son discours de politique générale, en juillet dernier.

La justice est donc, pour le gouvernement auquel vous appartenez, monsieur le secrétaire d’État, une priorité affichée. C’est une excellente chose.

Mais nous sommes nombreux, ici, à avoir entendu de belles promesses, notamment en début de mandature, et à avoir été souvent déçus.

Notre assemblée a toujours été très attentive aux moyens alloués à l’autorité judiciaire, et notre commission des lois tire la sonnette d’alarme depuis des années. Je rappelle que, depuis longtemps, la France occupe une place peu flatteuse dans le classement réalisé par le Conseil de l’Europe – les collègues qui m’ont précédé ont largement abordé ce sujet.

J’espère que notre pays, qui est un symbole démocratique dans le monde entier, donnera prochainement une autre image et, de fait, vivra une autre réalité.

Nous espérons sincèrement que l’effort budgétaire consacré par le Gouvernement à la mission « Justice » en 2018 permettra d’améliorer les choses.

Mais, pour ma part, je suis très sceptique sur les améliorations réelles, concrètes, que pourraient ressentir magistrats, greffiers, surveillants pénitentiaires et justiciables.

Bien entendu !

Cela a été rappelé : on ne peut accuser le Sénat d’être simplement dans la critique ; nous avons fait des propositions conséquentes, particulièrement au cours de l’année qui vient de s’écouler, dans le cadre de la mission d’information sur le redressement de la justice.

Ces travaux ont été rendus publics en avril 2017, et ont donné lieu au dépôt de deux propositions de loi, toutes deux adoptées par le Sénat le 24 octobre dernier.

À l’occasion du débat sur ces textes, Mme la garde des sceaux nous a informé que le Gouvernement présenterait son projet de loi quinquennale de programmation de la justice au premier semestre 2018. Dont acte.

Cette loi de programmation sera donc bien présentée après le vote de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, et l’on voit mal comment les plafonds de crédits par mission ainsi votés pourraient demain être remis en question.

La suite de mon propos sera consacrée à quelques aspects des plus sensibles de la mission.

L’aide juridictionnelle, tout d’abord : sur ce sujet qui me tient particulièrement à cœur, nous avions rédigé, avec Jacques Mézard, un rapport d’information, et, oserai-je dire, de propositions, en 2014.

Les moyens de l’aide juridictionnelle augmenteront de 8, 7 % en 2018.

C’est une bonne chose, mais l’aide juridictionnelle continuera de constituer un serpent de mer tant qu’une solution de financement pérenne n’aura pas été trouvée – beaucoup d’entre vous, je crois, mes chers collègues, se retrouvent dans cette conclusion.

Je rappelle que le Sénat a adopté, en octobre dernier, le rétablissement de la contribution pour l’aide juridique, supprimée par la loi de finances pour 2014.

Cette contribution apporte une réponse simple au besoin de financement de l’aide juridictionnelle et pourrait engendrer plus de 50 millions d’euros chaque année.

Néanmoins, est-ce là le moyen le plus juste de la financer ?

Des interrogations demeurent, notamment sur la possibilité de taxer la protection juridique, qui figure, telle une clause de style, sur tous les contrats d’assurance, et est payée par des consommateurs qui n’ont pas été mis en situation de choix et n’ont souvent pas même conscience d’y avoir droit.

Le Gouvernement a confié une mission conjointe à l’Inspection générale des finances et à l’Inspection générale de la justice sur ce sujet.

J’espère que nous parviendrons enfin à clore ce dossier, car cette réforme est restée bien trop longtemps en suspens, alors qu’elle est essentielle pour l’accès à la justice des plus démunis, et fondamentale au regard du principe d’égalité.

Quelques mots sur le problème lui aussi récurrent des vacances de postes, et notamment des postes de magistrats.

Pour ce qui concerne les magistrats affectés en juridiction, en 2017, plus de 450 postes étaient vacants.

S’agissant des greffiers, le taux de vacance au 1er janvier 2017 s’élevait à 7, 44 %.

Certes, la création de 100 postes de magistrats et de 108 postes de greffiers devrait pouvoir réduire d’autant le solde de vacances de postes de ces deux corps, mais sûrement pas en 2018 : il faudra 18 mois pour les greffiers et 31 mois pour les magistrats – cela correspond à la durée de leur formation.

C’est vrai !

Il nous faut aussi trouver une réponse à la question : pourquoi de tels taux de vacance ? L’attractivité de certaines juridictions est-elle en cause ? C’est certain, et cela pose des problèmes de nature bien plus profonde, s’agissant tant de l’organisation territoriale que des inégalités qui en découlent.

Nous aurons l’occasion d’en débattre à nouveau lors de l’examen de la loi de programmation.

Autre problématique récurrente de la discussion budgétaire : les frais de justice.

Force est de constater que près de 122, 65 millions d’euros de dettes et charges à payer ne sont pas budgétés, alors que certaines juridictions sont en cessation de paiement depuis le mois d’août et ne peuvent payer des auxiliaires de justice.

Cette problématique n’est absolument pas résolue par le présent projet de budget.

Un mot, enfin – nous en avons déjà beaucoup parlé –, sur la création de places de prison.

Nous avons tous en mémoire un principe simple, que nous avons voté en 2009, dans la loi pénitentiaire : l’encellulement individuel. Il s’agit d’un objectif indispensable, mais difficile à atteindre, tant et si bien que depuis 2009 nous ne faisons que prolonger le moratoire à ce sujet – il court jusqu’au 31 décembre 2019.

La réalité, à ce jour, est que le taux d’encellulement individuel dans les établissements pénitentiaires est inférieur à 40 %. Nous devons mettre en parallèle ce chiffre avec le taux de densité carcérale qui, lui, avoisine 120 %.

On voit bien l’ampleur du défi carcéral qui est devant nous.

Notre collègue Alain Marc relève que les autorisations d’engagement relatives à l’immobilier pénitentiaire diminuent de 77, 26 % par rapport à 2017.

Nous sommes inquiets, et, me semble-t-il, légitimement inquiets, d’autant plus que l’administration pénitentiaire ne doit pas seulement affronter le contexte de surpopulation carcérale et tous les maux qui s’y rattachent – parmi ces derniers, les maux sanitaires et psychiatriques ne sont pas les moindres, et je n’évoquerai même pas les objectifs de réinsertion –, mais est aujourd’hui confrontée au problème de la radicalisation.

Dans ces conditions, le fait que le Gouvernement acte, dès le début du quinquennat, qu’il sera impossible de construire les 15 000 places de prison, alors que le Président de la République s’y était engagé, est plus que regrettable : extrêmement préjudiciable.

Nous espérons sincèrement que le Gouvernement fera tout, dans les années à venir, pour tenir ses engagements, car il s’agit là d’une urgence humaine et sociétale.

Au regard de l’ensemble de ces observations, monsieur le secrétaire d’État, les sénateurs centristes ne peuvent apporter leur soutien au projet de budget dédié à la justice.

La parole est à M. Alain Marc.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, madame, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, le budget de la mission « Justice » progressera de 3, 9 % en 2018, pour s’établir à 6, 98 milliards d’euros.

Toutefois, cette augmentation paraît bien modeste au regard des efforts nécessaires au redressement de la justice, qui se trouve aujourd’hui dans une situation critique, s’agissant tant de ses délais que de ses moyens.

Je souhaite tout d’abord souligner que la trajectoire d’augmentation des crédits de la mission « Justice » engagée par le Gouvernement pour la période 2018–2022, soit une hausse de 19 %, est bien moins ambitieuse que celle prévue par la proposition de loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017 – l’augmentation prévue y était de 28, 9 %.

Pour 2018, en dépit de l’augmentation des crédits de paiement alloués par le projet de loi de finances aux programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » – l’augmentation est de 5, 4 %, dont 4, 1 % pour le programme « Justice judiciaire » –, de nombreux points appellent un certain nombre de commentaires.

S’agissant tout d’abord des moyens dévolus aux juridictions judiciaires, seules 148 créations nettes d’emplois sont prévues en 2018, contre 600 en 2017, dont aucune création nette d’emploi de greffier.

La sous-dotation persistante des frais de justice est également à déplorer, avec près de 122, 65 millions d’euros de dettes et charges à payer non budgétés.

Enfin, la situation demeure préoccupante dans les juridictions, avec des délais de traitement qui s’allongent et une situation chronique de sous-effectif liée aux vacances de postes.

C’est également une augmentation en trompe-l’œil que celle des crédits de fonctionnement et d’investissement des juridictions, essentiellement consacrée à l’ouverture du nouveau palais de justice de Paris, alors que l’immobilier de certaines juridictions se trouve dans un piteux état et que l’insuffisance de leurs moyens de fonctionnement est régulièrement constatée.

Concernant le programme « Administration pénitentiaire », je déplore l’insuffisance des crédits qui lui sont consacrés. En effet, à périmètre constant et hors dépenses de personnel, les crédits de paiement diminuent de plus de 1, 3 % et les autorisations d’engagement relatives à l’immobilier pénitentiaire, de 77, 26 % par rapport à 2017.

En raison de la faiblesse de l’effort budgétaire en faveur de l’immobilier pénitentiaire, du retard constaté pour acquérir les terrains et de l’absence de loi de programmation permettant de sécuriser les financements, il ne sera pas possible de construire 15 000 places de prison avant la fin du quinquennat, contrairement à l’engagement présidentiel. C’est bien ce que nous a confirmé Mme la ministre lors de son audition par la commission des lois, mardi dernier.

Je regrette également la forte baisse des crédits consacrés à la maintenance des établissements, baisse de plus de 29, 3 % par rapport à 2017, alors même que plus d’un tiers des cellules du parc immobilier carcéral sont considérées comme vétustes.

Le sous-investissement dans l’entretien du parc immobilier de l’administration pénitentiaire entraîne une dégradation précoce des établissements existants et conduit soit à une augmentation des coûts des rénovations futures, soit à une fermeture forcée et non anticipée de places d’établissements pénitentiaires.

Monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, ce projet de budget présente de trop nombreuses lacunes, comme la faiblesse des créations d’emplois dans les juridictions et la persistance de la sous-dotation des frais de justice.

Il ne prend pas non plus la pleine mesure de la situation dramatique que vivent les personnels dans les établissements pénitentiaires ou dans les services pénitentiaires d’insertion et de probation, face à la hausse du nombre de personnes placées sous main de justice.

Le groupe Les Indépendants ne votera donc pas les crédits de la mission « Justice » du projet de loi de finances pour 2018.

Bravo !

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Delattre.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, dans l’attente des résultats de la réflexion que Mme la ministre a engagée en faveur de la refondation de la justice, le budget qui nous est présenté ne peut qu’être un budget de transition – enfin, nous l’espérons !

Je m’attacherai donc à donner mon avis sur quelques sujets prioritaires d’une mission qui n’en manque pas.

Pour voir plus clair dans la répartition des crédits de la mission, nous avons proposé au Gouvernement, lors de l’examen de la proposition de loi de mon collègue Philippe Bas, une solution qui nous semble pertinente : elle consiste à isoler organiquement le programme « Administration pénitentiaire », qui absorbe près de 41 % des crédits de la mission, du programme relatif aux services judiciaires, afin de rendre les équilibres budgétaires plus lisibles pour nos concitoyens et de remettre en perspective nos priorités.

Une fois ce principe acté, notre philosophie en matière judiciaire doit être simple : faire respecter la loi et ne pas laisser s’installer dans notre pays un quelconque sentiment d’injustice ou d’impunité. Car, comme le disait le très radical Georges Clemenceau, « toute tolérance devient à la longue un droit acquis ».

Très bien !

Belle référence !

Ce principe partagé, entrons dans le détail de ce que vous nous proposez.

Tout d’abord, s’agissant de la question de l’accès au droit et du fonctionnement de notre système judiciaire, malheureusement, monsieur le secrétaire d’État, votre budget ne suffit pas à répondre à la situation catastrophique dans laquelle se trouvent aujourd’hui nos juridictions : situation d’engorgement des tribunaux, situation de manque de moyens matériels, situation chronique de fonctionnement ou, devrais-je dire plus exactement, de dysfonctionnement en sous-effectif.

Monsieur le secrétaire d’État, nous sommes prêts à laisser au Gouvernement le temps nécessaire, mais l’expérience de Mme la ministre a déjà dû la convaincre de l’urgence.

Concernant la question de l’administration pénitentiaire, à comparer vos engagements de campagne avec leur traduction opérationnelle dans ce projet de loi de finances, on ne peut que constater l’abandon de l’objectif affiché de la construction de 15 000 places de prison.

Certes, j’ai bien noté le lancement des travaux de la prison de Bordeaux-Gradignan – je vous en remercie vivement. Il n’en demeure pas moins que l’horizon où l’on verrait se profiler la construction de ces places supplémentaires est bien incertain, d’autant plus depuis le discours du chef de l’État devant la CEDH, la Cour européenne des droits de l’homme, le 31 octobre dernier, annonçant la création d’une agence des travaux d’intérêt général.

Il est plus qu’incertain, également, car aucune loi de programmation ne vient graver ces investissements dans le marbre. Dans les faits, l’objectif n’est pas atteint.

Faut-il s’en alarmer ? Je ne le pense pas. À court terme, la construction de places de prison s’avère indispensable, car il est inhumain et indigne d’un pays comme la France d’atteindre un taux de densité carcérale de 117 % au 1er novembre 2017. À tel point que le Conseil d’État a reconnu que la situation dans les prisons françaises était si catastrophique que, pour certaines d’entre elles, on pouvait connaître des situations d’« atteinte à la vie privée des détenus » et des conditions « de nature à les exposer à un traitement inhumain ou dégradant ».

Mais, à long terme, est-ce que la construction de nouvelles places de prison résoudra tous les problèmes ? Évidemment non ! Il nous faut donc nous attaquer aux causes de cette surpopulation carcérale. C’est sur la raison même de l’emprisonnement qu’il nous faut nous interroger.

Pourquoi la prison ? Quelle finalité dans l’enfermement d’un individu, si ce n’est celle de suspendre sa liberté de circulation, afin de l’empêcher de nuire de nouveau ? C’est aussi lui infliger une peine pour lui donner à réfléchir et au final protéger la société.

Pourtant, dans la réalité des différents profils composant la population carcérale, certains individus ont surtout besoin d’être protégés d’eux-mêmes et de bénéficier de soins adaptés. Je fais référence aux cas psychiatriques, aux cas véritablement pathologiques. Est-ce que la place de ces personnes est en prison, ou bien dans des unités spécialisées adaptées à leur pathologie ?

Le problème est ancien, mais il est toujours, tragiquement, d’actualité. Dans un rapport remis en mai 2010, l’ancien président du groupe du RDSE, Gilbert Barbier, avec un certain nombre de ses collègues de la commission des affaires sociales et de la commission des lois, avait pointé du doigt la confusion qui règne en la matière. Il relevait que 10 % de la population carcérale n’avait strictement rien à faire en prison puisqu’il s’agissait d’individus souffrant des troubles mentaux les plus graves : schizophrénie, psychoses. C’est au total jusqu’à 30 % de la population carcérale qui pourrait faire l’objet d’une prise en charge psychiatrique spécifique. En cause : la division par deux depuis trente ans de la capacité d’hospitalisation en psychiatrie générale dans notre pays.

Dès lors, la tendance naturelle des experts a été de refuser d’accorder l’irresponsabilité pénale, afin d’éviter au maximum de mobiliser une place qui n’existait pas dans un hôpital ou un centre spécialisé. C’est ainsi que des milliers de personnes se sont retrouvées incarcérées, au mépris du bon sens et de la situation objective de leur état de santé.

Ma conviction sur le sujet est profonde : la prison n’est définitivement pas un lieu de soins. Ce n’est donc pas par les ajustements que vous nous proposez, monsieur le secrétaire d'État, que nous sortirons de cette situation absolument intolérable.

Quand je lis votre bleu budgétaire, je vois que vous souhaitez la « création, en partenariat avec le ministère de la santé, de locaux destinés aux services de psychiatrie au sein des unités sanitaires pour une meilleure prise en charge des détenus présentant des troubles mentaux. » C’est un bon début, et je le salue volontiers. Mais le combat sera véritablement gagné lorsque nous disposerons d’une palette complète de solutions à proposer au juge pour placer les individus qui le nécessitent dans les structures adaptées en dehors du milieu carcéral traditionnel.

En définitive, et compte tenu des réserves que j’ai pu exprimer, le groupe du RDSE s’abstiendra lors du vote de cette mission.

M. le président. La parole est à M. François-Noël Buffet.

Monsieur le secrétaire d'État, ce budget semble être placé au rang des priorités gouvernementales en bénéficiant d’une augmentation de crédits de l’ordre de 260 millions par rapport à 2017, pour atteindre 7 milliards d’euros.

Nous constatons depuis plusieurs années, désormais, ce mouvement de hausse des moyens alloués à la justice ; et pourtant, la justice est en souffrance. Oui, la justice souffre de nombreux maux !

Les délais de traitement des affaires ne cessent de s’allonger. En dix ans, ils sont passés, en matière civile, de sept mois et demi à près d’un an pour les tribunaux de grande instance. Dans les cours d’appel, ce délai est passé de douze mois et demi à plus de quatorze mois. Quant aux procédures pénales en matière criminelle, elles sont passées de trente-sept mois à quarante mois.

Le stock d’affaires en attente a augmenté de plus d’un quart.

Le nombre de magistrats et de greffiers a diminué et les vacances de postes s’accroissent : l’annonce de 100 magistrats et de 48 assistants de justice ne suffira pas à combler la vacance de 400 postes de magistrat et de 850 postes de greffier.

L’administration pénitentiaire n’a plus les moyens d’assurer la surveillance et donc la protection des détenus comme elle le devrait : 1 600 à 1 800 postes seraient nécessaires pour combler toutes les vacances.

La chaîne pénale est saturée, les décisions restent bien souvent en attente d’exécution. En 2016, parmi les peines devenues exécutoires deux ans auparavant, 16 % n’avaient pas encore pu être exécutées.

Voilà la réalité de la situation, mes chers collègues !

Le système judiciaire français demeure d’ailleurs le moins bien classé parmi ses homologues européens, selon la Commission européenne pour l’efficacité de la justice.

Alors, monsieur le secrétaire d'État, vous l’aurez compris, nous dénonçons, depuis des mois, un incontestable problème de méthode, et nos échanges, lors de la discussion de la proposition de loi du président Philippe Bas, dont mon collègue Bigot et moi-même étions rapporteurs, furent un avant-goût de mon propos de ce jour.

Nous réclamons une loi de programmation, comme celle que le Parlement avait votée en 2002. Cette loi de programmation, véritable boussole pour la Chancellerie, avait permis d’augmenter, en cinq ans, de 37 % le budget destiné à la justice, et surtout de prioriser les dépenses.

L’« ancien monde », comme vous l’appelez, ne peut être balayé d’un revers de manche, sans tirer des leçons, d’autant plus quand celles-ci sont salvatrices.

Comment voulez-vous que nous adoptions aujourd’hui les crédits d’un budget alors que nous n’en connaissons pas les lignes d’exécution, dont nous serons amenés à discuter au premier semestre 2018, à en croire Mme la garde des sceaux ?

Sur des sujets aussi importants pour des millions de Français, qu’ils soient justiciables, magistrats, personnels pénitentiaires, nous devons connaître le cap.

À vrai dire, nous ne savons pas vraiment où vous souhaitez parvenir.

Nous avons proposé une trajectoire budgétaire, sur cinq ans, de plus de 29 % de crédits pour transformer en profondeur la justice : le Gouvernement nous offre aujourd’hui une trajectoire deux fois moins ambitieuse et une loi de programmation probablement quadriennale. L’ambition affichée par le Président de la République lors de sa campagne et celle du Premier ministre dans son discours de politique générale sont revues largement à la baisse, et le compte n’y est pas.

Nous avons proposé de maîtriser les délais, en renforçant les moyens humains dans les juridictions – augmentation des crédits de 5 % par an – et en encourageant des modes alternatifs de règlement des litiges, notamment l’incitation à la conciliation. Mme la garde des sceaux nous répond qu’elle n’est « pas certaine de pouvoir résoudre cette difficulté en 2018 ». La seule réponse budgétaire apportée est la création de cinquante postes en administration centrale pour la numérisation des procédures, alors que ce sont les juridictions qui ont besoin de renforts.

Quant à la simplification des procédures, nous attendrons encore !

Nous avons proposé de diminuer le risque de récidive, notamment en revoyant les modalités d’exécution des peines et en réduisant de moitié le seuil d’aménagement des peines. Mme la garde des sceaux nous a répondu avec beaucoup de prudence qu’il fallait réfléchir. Quant au budget destiné aux aménagements de peine, les crédits de fonctionnement diminuent de 46 %. Comment voulez-vous, monsieur le secrétaire d'État, apporter des réponses aux problèmes récurrents sans y mettre les moyens ?

Le présent budget ne permettra pas non plus d’assurer l’exécution effective des peines prononcées : 5 000 places de prison manqueront pour répondre à la promesse du candidat Macron, comme Mme la garde des sceaux nous l’a avoué lors de son audition.

Les moyens ne sont même pas suffisants pour assurer la maintenance du parc immobilier pénitentiaire existant.

Il s’agit non pas d’une litanie incantatoire, mais de constats partagés sur l’ensemble des travées de cet hémicycle. Vous comprendrez donc, mes chers collègues, que le groupe Les Républicains ne peut donner une caution aveuglée à cette mission.

Les prédécesseurs de Mme la garde des sceaux ont échoué à répondre aux besoins de l’institution judiciaire dans leur réforme de modernisation de la justice du XXIe siècle. Ne traitant les problèmes que de manière partielle et partiale, leur seul objectif était de désencombrer les prisons, de sortir du « tout carcéral ». Résultat, cela ne fonctionne pas !

Des rustines ont été posées sur un système qui est aujourd’hui en danger. Les effets d’annonce ne suffisent plus à rassurer les professionnels de l’institution judiciaire ni même les Français, qui trouvent celle-ci complexe et trop lente.

Une mission du Sénat présidée par Philippe Bas a fait un travail considérable pendant plusieurs mois.

M. Bruno Retailleau. Encore lui !

Il n’était pas seul, mes chers collègues, puisque la pluralité politique était représentée !

Le constat qui a été fait est affligeant. Nous avons proposé, en dehors de toute polémique de quelque nature que ce soit, des solutions. Elles ont été récemment balayées par Mme la garde des sceaux, même s’il convient de reconnaître qu’elle l’a fait élégamment, d’un revers de manche, considérant qu’elle devait elle-même conduire ses propres auditions, alors que nous sommes tous d’accord sur le constat !

Hélas !

Philippe Bas méritait mieux !

Par ailleurs, nous n’avons pas d’engagement de la part du Gouvernement quant à la réorganisation administrative du ministère lui-même. La Cour des comptes, à l’occasion de son audition, a relevé que le premier problème de ce ministère était son archaïsme dans son organisation et son incapacité à pouvoir traiter du quotidien. Il a du mal, par exemple, à anticiper le remplacement de photocopieurs. Nous en sommes là !

Tant que l’État ne se comportera pas en investisseur pour assumer cette mission ô combien régalienne, la loi pénale perdra sa vocation répressive et sociale, et derrière l’institution judiciaire, dans toutes ses composantes et dans toutes ses missions, c’est l’État qui perdra son autorité.

Monsieur le secrétaire d'État, je soumets à votre réflexion cette citation de Sénèque : « Il n’y a pas de vent favorable pour celui qui ne sait pas où il va ».

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Je veux compléter l’intervention très juste de M. Bigot en m’attardant sur les questions immobilières et pénitentiaires.

Sur les questions immobilières, Hugues Portelli et moi-même avons rédigé, au nom de la commission des lois du Sénat, un rapport intitulé Les contrats de partenariats : des bombes à retardement ? Or je me demande chaque jour s’il ne faut pas retirer le point d’interrogation figurant dans ce titre…

Car la construction du nouveau palais de justice de Paris par le biais de la méthode des partenariats public-privé, ou PPP, coûtera dans vingt-sept ans 2, 3 milliards d’euros. Je ne suis pas sûr qu’avec un autre système de financement la facture aurait été aussi élevée. Je signale que, pour cette année seulement, les modifications qui ont été faites sur le projet initial se traduiront budgétairement par une enveloppe de 25 millions d’euros. Par ailleurs, la dépense s’élèvera à 73 millions d’euros en 2018, sans compter tous les frais qui interviendront par la suite.

Je pourrais aussi évoquer des travaux effectués à la prison de la Santé, toujours par la méthode des partenariats public-privé, qui font peser une contrainte extrêmement lourde, et pour longtemps, sur le budget du ministère de la justice.

J’en viens maintenant aux questions pénitentiaires. Alain Marc a bien expliqué dans son rapport que les crédits sont en baisse de 1, 3 % hors masse salariale, que les dépenses d’investissement diminuent de 18 %, que la maintenance du parc immobilier carcéral voit ses crédits baisser de 29, 3 % et que les crédits pour aménagement de peine diminuent de 27 %. Il nous sera donc difficile de voter ce budget.

J’ajoute, mes chers collègues, qu’il ne s’agit pas seulement d’une question liée à la construction. Certes, il faut construire des places de prison, mais il faut le faire afin d’ « humaniser » les locaux existants. Vous savez que trop souvent encore, dans de nombreuses prisons, malheureusement trois personnes cohabitent dans une même cellule de neuf mètres carrés.

Nous avons voté il y a quelque temps une loi pénitentiaire préconisant l’encellulement individuel : nous en sommes loin ! Il s’agit pourtant d’une nécessité. Comment ne pas citer Robert Badinter, qui a tellement souligné combien la condition pénitentiaire était la première des causes de récidive ?

Monsieur le secrétaire d'État, il faut absolument développer les alternatives à la prison et les aménagements de peine. Il faut impérieusement développer les préparations à la sortie. Je sais que six ou sept établissements sont destinés à cela : c’est une bonne chose. Il faut préparer la réinsertion et il faut être très prudent quant aux courtes peines, qui, en général, permettent à la jeune personne à laquelle elles sont infligées de prendre connaissance du milieu de la délinquance et de s’y insérer.

Pour finir, je citerai le cas de la prison de Saran, dans le Loiret, qui a été inondée. Dans une lettre, M. Jean-Jacques Urvoas m’indiquait que les travaux seraient finis à la fin de cette année. Malheureusement, ils n’ont pas encore commencé ! §Dans un courrier, Mme Nicole Belloubet m’indiquait, elle, que les travaux seraient achevés à la fin du premier trimestre 2018. Néanmoins, j’ai appris récemment qu’ils se termineraient plutôt à la fin de l’année 2018. Monsieur le secrétaire d'État, pourriez-vous appuyer ma demande ? J’aimerais beaucoup que cette prison connaisse enfin les travaux qui sont attendus et nécessaires.

En tout état de cause, vous l’aurez compris, nous ne pourrons pas voter les crédits de la mission « Justice » pour les raisons que j’ai invoquées. Nous appelons véritablement de nos vœux une politique pénitentiaire qui donne toute sa place aux alternatives et à la préparation de la sortie. C’est tellement nécessaire, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues !

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, madame, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous prie tout d’abord d’excuser Mme la garde des sceaux, Nicole Belloubet, qui ne peut être présente aujourd’hui. Comme elle l’a indiqué lors de son audition en commission, elle se trouve actuellement en déplacement en Nouvelle-Calédonie avec le Premier ministre. Il me revient donc de répondre à vos interventions sur les crédits de la mission « Justice » pour l’année 2018.

J’articulerai mon propos autour de quatre points en essayant d’apporter des réponses à l’ensemble des oratrices et des orateurs qui sont intervenus à cette tribune.

Comme l’a rappelé M. Lefèvre, ce budget traduit la priorité que le Gouvernement souhaite donner à la justice. Le budget du ministère augmentera de 3, 9 % en 2018. Sur ce point, je souhaite répondre, monsieur le rapporteur spécial, à votre question sur les ajustements de crédits à l’issue de la première lecture à l’Assemblée nationale. Ils porteront à hauteur de 0, 14 million d’euros sur l’aide juridique, de 3, 6 millions d’euros sur les crédits de fonctionnement de l’administration pénitentiaire, de 3, 6 millions d’euros sur les crédits de fonctionnement courant des services judiciaires, de 1, 1 million d’euros sur la protection judiciaire de la jeunesse, somme qui sera répartie entre le secteur associatif habilité et le secteur public, et de 0, 8 million d’euros sur le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice ».

Cette taxation est beaucoup plus légère que les années précédentes et préservera notamment les crédits d’investissement.

Par ailleurs, je souligne que 1 000 emplois seront créés en 2018 et que les crédits de fonctionnement, d’investissement et d’intervention progresseront de 4, 9 %. Ces progressions sont supérieures à celles que l’on a connues ces dernières années.

Le Gouvernement a constaté que la commission des lois du Sénat s’est inquiétée de la poursuite de cet effort budgétaire tout au long du quinquennat. Mais, comme l’a indiqué Mme la garde des sceaux lors de son audition en commission, les crédits progresseront de 4, 3 % en 2019, puis de 5, 1 % en 2020 et de 23 % entre 2017 et 2022. Le projet de loi de programmation pour la justice que la garde des sceaux présentera au Parlement au printemps prochain sécurisera cette trajectoire, ce qui sera de nature à rassurer un grand nombre des intervenants ce soir, notamment Mme Joissains.

Monsieur Détraigne, je tiens à vous dire que cette progression des crédits sera plus rapide – l’horizon 2020 est retenu – que ce que prévoit la proposition de loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice que vous avez adoptée, laquelle vise l’horizon 2022. Certes, vous prévoyez davantage de créations d’emplois – plus de 13 000 contre 6 500 prévus par le Gouvernement –, mais l’écart est avant tout dû à des perspectives plus réalistes, quoique déjà ambitieuses, d’accroissement des recrutements de surveillants de la part du Gouvernement.

Plus fondamentalement, ces moyens nouveaux doivent également s’accompagner d’une transformation en profondeur de notre justice. Comme l’a rappelé M. de Belenet, c’est l’objectif des chantiers lancés par la garde des sceaux.

Monsieur Bigot, nous estimons que cette démarche doit permettre de trouver des solutions nouvelles pour déverrouiller le fonctionnement de la justice. La loi de programmation permettra aussi de traduire les conclusions de ces chantiers. Comme vous, le Gouvernement espère qu’elle se fera dans un esprit consensuel, car la justice le mérite.

Enfin, je souhaite rassurer M. Buffet sur l’une de ses interrogations : le Gouvernement s’inspirera également des réflexions développées dans le cadre de la mission sénatoriale sur le redressement de la justice.

Le budget 2018 s’inscrit dans le cadre de ces chantiers et traduit des objectifs clairs : l’amélioration du fonctionnement quotidien de la justice ; le renforcement de l’efficacité des peines ; la volonté de porter une attention particulière aux plus démunis.

Le deuxième point de mon intervention consiste à souligner que ce budget contribuera à l’amélioration du fonctionnement quotidien de la justice : 148 emplois seront créés en 2018, dont 100 emplois de magistrat pour renforcer nos juridictions et 48 emplois de juriste assistant pour poursuivre la constitution d’équipes autour du magistrat.

Monsieur Marc, je tiens à vous préciser que, grâce aux réformes engagées dans le cadre de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle et à la dématérialisation, 183 emplois pourront être affectés à de nouvelles missions. Cela permettra de répondre en partie aux besoins des juridictions en matière de greffiers.

Les crédits de fonctionnement augmenteront de 9, 9 % et les crédits immobiliers des services judiciaires de 30, 8 %. Ces augmentations ne correspondent pas uniquement à la mise en service du nouveau palais de justice de Paris aux Batignolles qui fournira à la juridiction parisienne les moyens de fonctionner correctement. En dehors de cette opération des Batignolles, les crédits de fonctionnement seront en hausse de 3 % et hors loyer du PPP, les crédits d’investissement de près de 12 %.

Je précise, en réponse à certaines interventions, que le Gouvernement a fait part de son intention de ne plus avoir recours au système des PPP pour les prochaines opérations.

Il est temps !

Par ailleurs, monsieur Sueur, les travaux prévus à la prison de Saran devraient commencer au mois de janvier prochain. Les services du ministère espèrent que leur fin pourra intervenir au mois de juin de la même année.

On verra ! Je l’espère !

Le plan de transformation numérique trouvera également sa traduction dans le budget 2018 avec la création de 50 emplois et des crédits en augmentation de 20 %.

Madame Assassi, vous avez raison : la question des délais de jugement est essentielle. Les chantiers lancés par la garde des sceaux sur la transformation numérique et la simplification des procédures doivent permettre d’améliorer la situation. C’est un vœu que nous pouvons former collectivement.

Un mot, enfin, sur les frais de justice. Plus de 478 millions d’euros sont ouverts en 2018, soit 10 millions de plus qu’en loi de finances initiale pour 2017. C’est moins que ce qui a été dépensé en 2016 – 550 millions d’euros –, mais 2016 a été une année d’apurement de dettes, d’où une dépense particulièrement élevée qui rend peu significatif le renvoi à cette référence. Les crédits pour 2018 s’expliquent aussi par les efforts de maîtrise de dépense que le ministère poursuit, comme toutes les administrations.

La plateforme nationale des interceptions judiciaires, souvent décriée à tort, est aussi à l’origine d’économies importantes : près de 50 millions d’euros par an sont économisés avec la mise en œuvre de l’obligation de recours à la plateforme numérique.

J’en viens au troisième point de mon intervention. Ce budget permettra également de renforcer l’efficacité des peines. La construction de 15 000 nouvelles places de prison est bien une priorité du Gouvernement et du Président de la République.

Tout d’abord, 470 emplois seront créés en 2018 ; ils permettront les ouvertures des établissements d’Aix II, de Draguignan et de Paris la Santé. À cet égard, je puis vous dire que la garde des sceaux est consciente de la nécessité de renforcer l’attractivité des métiers pénitentiaires et de fidéliser ainsi les agents.

De plus, 26 millions de crédits sont prévus pour lancer une première vague de projets. Les équipes de l’administration pénitentiaire s’attachent à hâter les projets qui peuvent l’être. Néanmoins, comme vous l’avez souligné, monsieur Marc, il faut être réaliste : on ne construit pas 15 000 places en cinq ans.

Pourquoi les avoir promises en ce cas ?

Aucun des programmes précédents n’a abouti à un tel résultat en cinq ans. Comme l’a d’ailleurs relevé la commission des finances, c’est un objectif que l’on doit se fixer sur dix ans. M. de Belenet a précisé, à juste titre, qu’il faut du temps pour trouver des terrains, avant de construire les prisons.

C’est la raison pour laquelle nous devons renforcer l’efficacité des peines, dans l’attente de la construction de 15 000 places de prison. Sur ce point, monsieur le rapporteur spécial, le Gouvernement rejoint vos préoccupations. Un des chantiers lancés par Mme la garde des sceaux porte précisément sur le sens et l’efficacité des peines.

C’est dans cette logique, madame Delattre, que le Gouvernement souhaite développer les travaux d’intérêt général, ou TIG, et réfléchir à la création d’une agence nationale des TIG.

Par ailleurs, 150 emplois seront créés en 2018 pour renforcer le suivi des personnes placées sous main de justice.

J’ajoute que 10 millions d’euros de crédits sont prévus pour renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires et développer le renseignement pénitentiaire, qui bénéficiera également de 35 emplois supplémentaires.

Cet objectif d’efficacité des peines concerne également la protection judiciaire de la jeunesse. Nous avons un objectif de création de 20 centres éducatifs fermés. Mais, comme l’a souligné Josiane Costes, nous souhaitons que ces mineurs bénéficient d’une prise en charge cohérente et ad hoc. C’est pourquoi 40 emplois d’éducateur seront créés pour renforcer le suivi en milieu ouvert. Par ailleurs, les crédits de fonctionnement et d’investissement progresseront de 6 millions d’euros sur ces sujets.

Ce budget porte aussi une attention particulière aux plus faibles de nos concitoyens.

Les moyens de l’aide juridictionnelle progressent de 8, 7 %, pour atteindre 438 millions d’euros – vous avez été plusieurs à vous en réjouir, mesdames, messieurs les sénateurs –, auxquels s’ajoutent 83 millions d’euros de ressources affectées. C’est donc plus d’un demi-milliard d’euros, 521 millions d’euros précisément, qui sont consacrés à l’accès au droit de chaque citoyen, notamment des personnes les plus vulnérables.

Cette progression permet de tenir les engagements pris par le précédent gouvernement concernant la fixation de l’unité de valeur qui sert de base au calcul de la rétribution des avocats.

Mais, comme l’a indiqué Mme Joissains, nous devons réfléchir à des organisations nouvelles, aux modes de financement de l’aide juridictionnelle et à la question de l’articulation entre aide juridictionnelle et assurance de protection juridique. C’est l’objet d’une mission conjointe de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de la justice lancée par Gérald Darmanin et Nicole Belloubet, dont nous attendons beaucoup des préconisations.

Je terminerai en vous remerciant, mesdames, messieurs les sénateurs, de vos interventions. Au-delà des appréciations que l’on peut qualifier de nuancées sur les crédits de cette mission, elles permettent de nourrir le débat. Elles montrent surtout que, au-delà de ces nuances, nous pourrons certainement, à l’occasion de l’examen du projet de loi de programmation pour la justice qui sera présenté par Mme la garde des sceaux au printemps, agir tous ensemble pour une justice plus efficace et plus humaine.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Justice », figurant à l’état B.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° II-374, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Justice judiciaire

dont titre 2

Administration pénitentiaire

dont titre 2

Protection judiciaire de la jeunesse

dont titre 2

Accès au droit et à la justice

Conduite et pilotage de la politique de la justice

dont titre 2

Conseil supérieur de la magistrature

dont titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Je l’ai dit dans mon intervention liminaire, les quelques efforts réalisés relatifs à l’accueil des justiciables ne suffiront pas à masquer une politique budgétaire catastrophique en matière d’aide juridictionnelle, pourtant seule capable d’assurer une assistance aux justiciables les plus démunis.

Le présent amendement est un amendement d’appel, qui vise à renforcer les crédits de l’aide juridictionnelle. Nous proposons d’abonder le programme « Accès au droit et à la justice » par une partie des crédits du programme « Administration pénitentiaire », à raison de 50 millions d’euros sur l’action n° 02, et de 50 autres millions d’euros sur l’action n° 04.

L’amendement n° II-407 rectifié bis, présenté par Mme de la Gontrie, MM. Jacquin et Kerrouche, Mme Rossignol, MM. Jomier et Tissot, Mmes Meunier et Monier, MM. P. Joly et Durain, Mmes S. Robert et Harribey, MM. Antiste et Kanner, Mme Lepage, M. Iacovelli, Mmes Préville et Taillé-Polian, M. Féraud, Mmes G. Jourda et Conconne, M. Lalande, Mme Grelet-Certenais, M. Cabanel, Mme Ghali, M. Assouline, Mme Tocqueville, MM. Temal et Manable, Mmes Lienemann et Cartron, M. Marie et Mme Espagnac, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Justice judiciaire

dont titre 2

Administration pénitentiaire

dont titre 2

Protection judiciaire de la jeunesse

dont titre 2

Accès au droit et à la justice

Conduite et pilotage de la politique de la justice

dont titre 2

Conseil supérieur de la magistrature

dont titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à Mme Marie-Pierre de la Gontrie.

Dans la lignée de l’amendement qui vient d’être présenté, le présent amendement vise à renforcer les moyens alloués à l’aide juridictionnelle.

Je vous le rappelle, mes chers collègues, pour bénéficier de l’aide juridictionnelle totale, il faut gagner moins de 1 007 euros par mois. Ce seuil, on le voit bien, est très en dessous de celui qui devrait permettre à des personnes aux très bas revenus de bénéficier d’une assistance juridique.

Vous avez évoqué différentes pistes d’avenir pour l’aide juridictionnelle, monsieur le secrétaire d’État. Ces pistes, chacun les connaît bien ; certaines, comme celle qui consiste à avoir recours aux assurances, existent déjà ou ont déjà été empruntées.

Ce chantier doit être engagé. Nous y sommes prêts.

Un problème se pose néanmoins, l’année 2018 doit être couverte. Or rien ne permet, à la lecture du budget, d’affirmer que le Gouvernement fait preuve d’une ambition sérieuse sur ce sujet. Le nombre de justiciables ne pouvant avoir accès au droit et à la justice du fait du montant des plafonds actuels est considérable.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est sensible à l’appel lancé par Éliane Assassi dans la défense de l’amendement n° II-374.

Cet amendement vise à augmenter de 100 millions d’euros les crédits destinés à l’aide juridictionnelle, somme qui serait financée par une réduction des moyens octroyés à l’administration pénitentiaire.

L’aide juridictionnelle a déjà fait l’objet, en 2016, d’une importante réforme, permettant d’élargir le nombre de bénéficiaires. Le plafond d’admission est ainsi passé, pour une personne seule, de 941 euros à 1 000 euros.

Sur dix ans !

Du fait du relèvement du plafond, le nombre d’admissions à l’aide juridictionnelle est passé de 902 025 en 2015 à 971 043 en 2016. En outre, le plafond est désormais indexé sur l’inflation.

Les crédits budgétaires ainsi que les ressources extrabudgétaires affectés au financement de l’aide juridictionnelle paraissent en adéquation avec les besoins constatés. Toutes les personnes éligibles à cette aide en bénéficient selon les modalités actuellement prévues par la loi.

La commission est donc défavorable à cet amendement.

La commission comprend bien, également, le message envoyé par Marie-Pierre de la Gontrie dans la défense de l’amendement n° II-407 rectifié bis, qui vise à augmenter de 19 millions d’euros les crédits destinés à l’aide juridictionnelle, afin de les porter à 415 millions d’euros. Cette augmentation du budget serait financée par une réduction des crédits de l’administration centrale.

Cet amendement est satisfait, puisque le montant total de l’aide juridictionnelle prévue en 2018 s’élève à 479 millions d’euros : 396 millions d’euros de crédits budgétaires, auxquels il faut ajouter 83 millions d’euros de ressources extrabudgétaires.

La commission demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, elle y sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Les crédits du programme 101, « Accès au droit et à la justice », progressent de 35 millions d’euros en 2018, soit une hausse de 8, 7 %, ce qui témoigne d’une réelle ambition. En leur sein, les crédits de l’aide juridictionnelle augmentent de 8, 7 % en 2018, les crédits destinés aux conseils départementaux de l’accès au droit de 11 %, et ceux qui sont consacrés à la médiation familiale et aux espaces de rencontre de 43 %.

De la même manière, tous les engagements pris auparavant seront tenus, notamment en matière d’aide juridictionnelle. En l’espace de quatre ans, la progression des ressources publiques consacrées à cette dernière a atteint 134 millions d’euros, soit une augmentation de 39 %. Cela a permis de relever le plafond de ressources de 941 euros en 2014 à 1 007 euros en 2017, et de revaloriser assez fortement la rétribution des avocats, en la portant à 42 %, grâce à une progression de l’unité de valeur servant à la calculer.

L’amendement n° II-374 est présenté comme un amendement d’appel. Il vise à imposer une taxation de 100 millions d’euros sur les crédits de l’administration pénitentiaire. Cette taxation compromettrait le bon fonctionnement de cette dernière.

Je demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, j’y serai défavorable.

L’amendement n° II-407 rectifié bis tend à imposer une taxation de 19 millions d’euros sur les moyens de l’administration centrale. Cela ne semble pas réaliste au ministère de la justice, compte tenu du caractère très rigide des dépenses considérées, constituées principalement de loyers.

À titre d’information, je rappelle que les dépenses du programme 310, « Conduite et pilotage de la politique de la justice », sur lesquelles est imputée la taxation de 19 millions d’euros, s’élèvent à un total de 72, 5 millions d’euros, dont 41 millions d’euros de loyers, 14, 3 millions d’euros de fonctionnement hors loyers, 12, 4 millions d’euros de subventions à des opérateurs, 4, 6 millions d’euros d’investissement et d’intervention, soit des dépenses avec une forte rigidité. Cela rend insoutenable l’économie proposée de 19 millions d’euros.

Quelques mots, enfin, pour rassurer Marie-Pierre de la Gontrie et tenter de nous projeter vers l’avenir. En l’état des critères d’accès à l’aide juridictionnelle, les crédits prévus au budget pour 2018 permettent de couvrir l’intégralité des besoins recensés. Si nous devions aller plus loin, notamment par un relèvement du montant de revenus en dessous duquel l’aide juridictionnelle est ouverte, il faudrait certainement abonder le programme. Ces réflexions sont au cœur du rapport de l’Inspection générale de la justice et de l’Inspection générale des finances que j’ai évoqué tout à l’heure.

Au bénéfice de ces observations, le Gouvernement demande le retrait de cet amendement. À défaut, il y sera défavorable.

Madame Assassi, l’amendement n° II-374 est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Madame de la Gontrie, l’amendement n° II-407 rectifié bis est-il maintenu ?

Les ressources extrabudgétaires évoquées par M. le rapporteur spécial sont d’un montant absolument semblable à celui de l’année dernière. On ne peut donc pas prétendre que cet amendement est satisfait.

Tout de même, mes chers collègues, 1 007 euros : personne ici n’est choqué que cette somme représente le plafond de ressources pour avoir droit à une aide juridictionnelle totale ? Pour le Gouvernement et le rapporteur spécial, les conditions prévues par la loi sont remplies : circulez, y a rien à voir ! Je le regrette.

Je maintiens donc cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° II-374.

Je mets aux voix l’amendement n° II-407 rectifié bis.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Justice », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

J’appelle en discussion l’article 57 ter, qui est rattaché pour son examen aux crédits de la mission « Justice ».

Justice

L’amendement n° II-405 rectifié, présenté par MM. Capus, Malhuret et Bignon, Mme Mélot et MM. Chasseing, Wattebled, Decool, Guerriau, Fouché, Lagourgue et A. Marc, n’est pas soutenu.

Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Justice ».

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à demain, mercredi 6 décembre 2017, à dix heures trente, quatorze heures et le soir :

Suite du projet de loi de finances pour 2018, adopté par l’Assemblée nationale (n° 107, 2017-2018) ;

Rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances (n° 108, 2017-2018) ;

Avis fait au nom de la commission des affaires économiques (n° 109, 2017-2018), tomes I à VIII ;

Avis fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 110, 2017-2018), tomes I à XI ;

Avis fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 111, 2017-2018), tomes I à VIII ;

Avis fait au nom de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication (n° 112, 2017-2018), tomes I à VI ;

Avis fait au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable (n° 113, 2017-2018), tomes I à IX ;

Avis fait au nom de la commission des lois (n° 114, 2017-2018), tomes I à XIV ;

- Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (+ articles 50 et 51) ;

- Cohésion des territoires (+ articles 52, 52 bis, 52 ter, 52 quater, 52 quinquies et 52 sexies) ;

- Gestion des finances publiques et des ressources humaines (+article 55 ter), Crédits non répartis et Action et transformation publiques ;

- Compte d’affectation spéciale : Gestion du patrimoine immobilier de l’État ;

- Régimes sociaux et de retraite ;

- Compte d’affectation spéciale : Pensions ;

- Engagements financiers de l’État (+ articles 55 et 55 bis) ;

- Compte d’affectation spéciale : Participation de la France au désendettement de la Grèce ;

- Compte d’affectation spéciale : Participations financières de l’État (+ articles 68 et 69) ;

- Compte de concours financiers : Accords monétaires internationaux ;

- Compte de concours financiers : Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics ;

- Investissements d’avenir et Remboursements et dégrèvements.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.