Séance en hémicycle du 4 décembre 2009 à 10h45

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président du Sénat a reçu de M. le président du Conseil constitutionnel, par courrier en date du 3 décembre 2009, les textes de deux décisions rendues par le Conseil constitutionnel qui concernent la conformité à la Constitution de la loi organique relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution et de la loi relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports.

Ces décisions du Conseil constitutionnel seront publiées au Journal officiel, édition des lois et décrets.

Acte est donné de ces communications.

J’informe le Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation d’un sénateur appelé à siéger au sein de la Commission nationale des compétences et des talents, en application de l’article L. 315-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

Conformément à l’article 9 du règlement, j’invite la commission des lois à présenter une candidature.

La nomination au sein de cet organisme extraparlementaire aura lieu ultérieurement, dans les conditions prévues par l’article 9 du règlement.

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2010, adopté par l'Assemblée nationale (nos 100 et 101).

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Aide publique au développement », ainsi que des comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des États étrangers ».

La parole est à M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, notre aide publique au développement se porte un peu mieux.

En 2008, l’aide publique au développement française atteint 7, 6 milliards d’euros, soit 0, 39 % du revenu national brut, ou RNB, contre 0, 38 % en 2007. Nous sommes au quatrième rang mondial en volume et au deuxième rang du G7 en valeur.

La progression de l’aide française en 2008 est de presque 3 % en termes réels et de plus de 11 % hors annulation de dettes. En 2009, grâce aux annulations de dettes reportées de 2008, nous pourrions être à 0, 44 % du RNB, soit tout près du plus haut niveau enregistré en 2006, 0, 47 % du RNB. Pour 2010, nous serons entre 0, 44 % et 0, 48 % du RNB, selon que les dettes du Congo et de la République démocratique du Congo seront annulées ou pas par le Fonds monétaire international.

Cet effort est particulièrement méritoire dans le contexte contraint de nos finances publiques. La chute de l’aide publique au développement française en 2006 et 2007 tend aujourd’hui à être rattrapée et notre pays pourra honorer les engagements pris par le Président de la République, notamment lors de la conférence de Doha, à la fin de 2008.

La conjoncture économique mondiale exige une solidarité accrue en faveur des pays en développement, pour respecter les « objectifs du Millénaire » à l’horizon de 2015. Les pays donateurs semblent avoir compris, puisqu’en 2008 les membres du comité d’aide au développement de l’OCDE ont augmenté leur aide de plus de 10 % pour avoisiner les 120 milliards de dollars, montant historique jamais constaté précédemment.

Il faut pourtant, mes chers collègues, relativiser cette satisfaction globale.

D’abord, l’aide de terrain, monsieur le secrétaire d’État, – la plus visible, donc la plus rentable politiquement – est toujours tragiquement minoritaire dans l’aide publique au développement française. En 2008, 41 % de notre aide va au multilatéral et 9 % aux annulations de dettes. La France a néanmoins obtenu une réduction de sa contribution au Fonds européen de développement, le FED, pour les années 2011 à 2013 et, en 2011, nous devrions tomber à 804 millions d’euros, soit 68 millions d’euros de moins qu’en 2010.

Ensuite, certaines dépenses importantes figurent toujours dans l’aide publique au développement, parce qu’elles sont engagées, par exemple, sur notre territoire. Je pense aux fonds consacrés à Mayotte et à Wallis-et-Futuna pour 381 millions d’euros en 2008, à l’aide aux réfugiés originaires des pays en développement pour 224 millions d’euros, aux frais d’écolage des étudiants étrangers en France, etc.

Notons pourtant un progrès. Seuls les frais concernant les étudiants ressortissants de pays en développement sont décomptés, soit 637 millions d’euros en 2008. Mais la qualification de ces dépenses en aide publique au développement, comme je vous l’ai dit, monsieur le secrétaire d’État, reste sujette à caution.

À l’inverse, certaines dépenses contribuant au développement ne sont pas comptabilisées : la dépense fiscale relative aux dons faits aux organisations de solidarité internationale, les mécanismes de garantie, la sécurisation de l’aide alimentaire et l’essentiel de la coopération militaire et de défense. Aussi, je vous demande, monsieur le secrétaire d’État, de dresser un inventaire précis et chiffré de tous ces éléments afin que nous puissions avoir une vue plus exacte et objective de l’effort national en faveur de l’aide publique au développement.

Dernier point pour tempérer l’enthousiasme, en 2011, nous estimons que l’aide publique au développement française pourrait tomber à 0, 42 % du RNB, contre 0, 44 % au moins en 2010.

Certes, nous le savons tous, il y a toujours un décalage entre prévision et exécution, notamment du fait des aléas liés aux annulations de dettes et aux dépenses non programmables.

Néanmoins, la France s’est engagée à atteindre 0, 7 % de son RNB en 2015. Parvenir à cet objectif suppose une croissance quasi « miraculeuse » de notre aide publique au développement, 17 % par an en moyenne sur la période allant de 2012 à 2015. Les contributions budgétaires annuelles nécessaires dépendent évidemment de l’amélioration de la situation de nos finances publiques et, de ce point de vue, je me garderai bien de prendre des paris.

Toutefois, je me félicite de certains progrès, comme le renforcement de l’efficacité de notre aide publique au développement, à la suite des décisions de juin dernier pour concentrer l’aide française sur un champ prioritaire resserré. C’est une orientation conforme à la révision générale des politiques publiques, la RGPP, et à mes préconisations récurrentes, si je me réfère à mes précédents rapports.

Par ailleurs, 60 % des ressources budgétaires d’aide publique au développement iront à l’Afrique subsaharienne, et quatre catégories de pays éligibles à l’aide publique au développement relèvent désormais d’interventions adaptées. Une liste nominative de quatorze États a ainsi été arrêtée, regroupant les pays pauvres dits « prioritaires ». Cette concentration géographique de l’aide conduira à substituer peu à peu à la zone de solidarité prioritaire actuelle, qui comprend 55 pays, la notion de » partenariats différenciés ».

L’aide française sera en outre dirigée vers cinq secteurs prioritaires : la santé, l’éducation, l’agriculture, le développement durable et le soutien à la croissance. Ces mesures particulièrement heureuses offrent un soutien plus efficace aux pays et aux secteurs qui en ont le plus besoin.

La mission « Aide publique au développement » proprement dite reçoit, en 2010, 3, 1 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 3, 5 milliards d’euros en crédits de paiement, soit 57 % des 6, 2 milliards d’euros de crédits de paiement du budget général qui peuvent être ou sont comptabilisés en aide publique au développement et qui sont répartis dans onze missions. La mission ne constitue que le tiers de l’ensemble de l’aide publique au développement nationale totale, qui représente 8, 6 milliards d’euros.

Par rapport à 2009, les autorisations d’engagement baissent d’environ 8 %. Cette évolution n’est pas trop préoccupante à court terme : l’explication vient du programme 110, relevant de Bercy ; la moindre dotation en autorisations d’engagement – la baisse est de 46 % par rapport à 2009 – tend à préserver la « soutenabilité » du programme, et donc à éviter une « crise de paiement ». Au contraire, les autorisations d’engagement du programme 209 – le vôtre, monsieur le secrétaire d’État – qui concentrent l’aide de terrain, augmentent de 16 %.

Je mets toutefois en garde, par avance, contre toute tentation de combler, à partir d’une ponction sur le programme 209, les insuffisances éventuelles qui apparaîtraient en exécution sur le programme 110. J’appelle aussi l’attention sur les conséquences, en 2011 et 2012, de ce tassement des autorisations d’engagement du programme 110.

Les crédits de paiement de la mission, quant à eux, augmentent de 12 %, reflet de la croissance de l’aide publique au développement générale. L’effort de réduction des effectifs se poursuit : le plafond d’emploi du programme 209 est fixé à 2 667 équivalents temps plein, soit une baisse de 122 postes, mais, en réalité, de 87 équivalents temps plein du fait de certains transferts dans d’autres administrations.

Pour conclure, voilà quelques préconisations qu’appelle, à mon avis, cette mission.

Premièrement, la dépense fiscale de l’aide publique au développement sera proche de zéro en 2010, faute de souscripteurs pour les dispositifs en cause, notamment le compte épargne codéveloppement. Le Gouvernement doit s’interroger sur l’opportunité de maintenir cet instrument, conçu pour un public qui ne dispose pas de l’épargne nécessaire. En d’autres termes, il est tellement « fauché » qu’il ne peut pas cotiser à un dispositif d’épargne.

Deuxièmement, j’évoquerai le pilotage stratégique de l’Agence française de développement, l’AFD, dont la tutelle a été renforcée en juin dernier. Nos ambassadeurs, monsieur le secrétaire d’État, doivent disposer des moyens en compétences et en effectifs pour porter une appréciation plus éclairée sur les projets de l’AFD qui leur sont soumis et ne plus s’en tenir à un avis de caractère purement formel – de type « rien à signaler ! » – que le conseil d’administration de l’AFD se borne à enregistrer avec scepticisme.

Cette attitude ne favorise guère l’autorité et la crédibilité des ambassadeurs et ne grandit pas le prestige de la fonction, alors qu’ils doivent avoir une vision politique au sens noble du terme sur les projets. Aussi, l’affectation en ambassade de sous-préfets en mobilité qui seraient spécialement chargés du suivi des dossiers de l’aide publique au développement permettrait à nos ambassadeurs d’assumer pleinement leur rôle en la matière en s’appuyant sur des fonctionnaires de terrain dont nous connaissons tous dans nos départements l’efficacité et le sens pratique.

Troisièmement, l’Office français de l’immigration et de l’intégration, qui remplace l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations depuis 2009, aide à la réalisation de projets économiques portés par des migrants souhaitant retourner dans leur pays d’origine.

Comme je l’ai dit l’an dernier, monsieur le secrétaire d’État, je souhaite que l’aide accordée à ces projets qui est de 7 000 euros, et qui risque, dans certains cas, d’être inefficace parce qu’insuffisante, soit augmentée jusqu’à 15 000 ou 20 000 euros, quitte à renforcer les conditions de sérieux et de pérennité des projets.

Quatrièmement, sans rouvrir le débat que nous avons eu lundi dernier – dont le président de la commission des finances sans nul doute se souvient certainement – sur la question des frais de scolarité, mais pour préserver l’équilibre financier de nos établissements d’enseignement à l’étranger, et, plus généralement, pour soutenir notre effort en faveur de la francophonie, il est opportun que l’État et les partenaires sociaux, notamment les représentants des entreprises françaises dans chaque pays, essaient de conclure avec notre ambassade locale une sorte d’accord de bonne conduite permettant une prise en charge partielle, en tout cas mieux partagée avec l’État, des frais de scolarité des enfants des résidents français. Cette participation réduirait une charge budgétaire qui légitimement préoccupe chaque année un peu plus la commission des finances.

En conclusion, j’indique au Sénat que, sous réserve de l’adoption des amendements que je présenterai tout à l’heure et au bénéfice de ces quelques observations, complétant celles qui figurent dans mon rapport écrit, la commission des finances propose au Sénat d’adopter les crédits de la mission « Aide publique au développement ».

La parole est à M. Edmond Hervé, rapporteur spécial.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, à la suite de Michel Charasse, je vais vous présenter les comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des États étrangers ».

Le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » est doté d’un peu plus de un milliard d’euros en autorisations d’engagement et de 737 millions d’euros en crédits de paiement, soit une diminution des deux tiers par rapport à 2009 ; bien évidemment, il s’agit de crédits évaluatifs.

Ce compte est divisé en trois sections.

La section 1 concerne des prêts à des États étrangers destinés à faciliter la réalisation de projets d’infrastructures dont la réalisation fait appel à des biens et à des services d’origine française.

La section 2 comprend des prêts à des États étrangers pour consolidation de leurs dettes envers la France.

La section 3 a trait à des prêts à l’Agence française de développement, l’AFD, consentis en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers.

D’une manière générale, nous constatons que ce compte est déficitaire d’environ 108 millions d’euros. L’explication en est simple : les prêts excèdent le montant des remboursements qui ont été encaissés.

Le programme 851 contribue à soutenir l’expansion internationale des entreprises françaises. Même si les crédits de paiement s’élèvent à 300 millions d’euros pour 2010 contre 180 millions d’euros en 2009, nous devons toutefois constater la modestie de ces crédits, malheureusement révélatrice de l’insuffisance de notre présence industrielle internationale. Madame la secrétaire d’État, comme l’année dernière, je reste convaincu que nous avons des savoir-faire, notamment urbains, qui intéressent la totalité des secteurs économiques et que nous devrions beaucoup mieux rentabiliser.

Plus inquiétante est la diminution pour 2010 des autorisations d’engagement. Je rappelle que, sur la période 1998-2008, le volume des prêts consentis au titre de la réserve pour les pays émergents s’est élevé à 1, 94 milliard d’euros.

Au titre de 2010, les principaux décaissements concernent le projet de ligne à grande vitesse au Maroc, qui a déjà été entamé au cours des années passées, celui du tramway à Rabat, les projets de métro au Caire et à Hanoï et les secteurs de l’eau et de l’environnement en Arménie et en Mongolie, notamment.

Le programme 852 est une reconduction de celui de 2009. Les annulations des dettes consenties par la France s’inscrivent dans le cadre de l’initiative pour les pays pauvres très endettés, qui a été lancée en 1996. Elle concerne trente-cinq des quarante pays éligibles, et je suis heureux de vous rappeler, mes chers collègues, que la France est le premier contributeur en cumul.

Le total des annulations consenties, ou qui le seront, par la France dans le cadre de l’initiative des pays pauvres très endettés depuis 1996 est de 12, 7 milliards d’euros, 7, 6 milliards d’euros dans le cadre multilatéral et 5 milliards d’euros dans un cadre bilatéral. Certains observateurs estiment que l’individualisation de la participation française serait insuffisante par rapport à la participation multilatérale.

Sur ce programme 852, je souhaite apporter quelques précisions, car il ne faudrait pas que nous résumions nos relations avec les pays pauvres très endettés à une simple annulation de dette.

La France, l’Europe, les pays développés et les pays émergents ont des devoirs à l’égard de ces pays, souffrant du mal le plus dramatique qui puisse exister : la faim. Comme vous le savez, ce fléau mondial concerne 963 millions de personnes, nombre malheureusement en croissance – ces temps-ci, il sera beaucoup question de l’eau, mais les problèmes de l’eau et de la faim sont très liés – et le paradoxe est que la moitié de ces personnes sous-alimentées travaillent la terre. Le défi alimentaire est l’enjeu majeur de l’humanité pour les générations à venir.

L’origine de cette situation est une inégalité de répartition des matières premières agricoles qui engendre de nombreux conflits et désastres.

Cette inégalité de répartition doit nous engager à privilégier la construction d’infrastructures de transports, de ressources énergétiques hydraulique et solaire, l’entretien d’un savoir toujours utile à celui qui cultive et maintient.

La sécurité alimentaire dans ces pays ne peut relever ni d’un libre-échange mondial – la variation des cours le prouve : en septembre 2008, par exemple, par rapport au début 2008, le cours du blé s’est effondré du 60 %, le baril de pétrole de 75 % – ni d’un repli national à l’intérieur de frontières incertaines et démunies.

Nous avons à favoriser l’application du principe de régionalisation que l’Union européenne a su instituer avec la politique agricole commune, la PAC, et que Michel Barnier, à la suite d’Edgard Pisani, a défendu lors du G8 qui s’est tenu en Italie au mois d’avril dernier. Mais que penser du dernier sommet de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, la FAO, à Rome, où, hormis le président Silvio Berlusconi, aucun chef d’État n’était présent ?

Vous ne serez pas surpris si je cite, au titre de notre solidarité avec les pays en voie de développement, le respect de nos propres engagements en faveur du projet « climat énergie européen » limitant le réchauffement climatique : nous avons une « dette écologique » à l’égard de ces pays, dette d’autant plus facile à évaluer que nous prétendons connaître le prix du carbone, et je sais que l’Agence française de développement, l’AFD, n’est pas insensible à ce sujet.

Il y a une « justice climatique » à faire vivre et je crois personnellement que les paradis fiscaux pourraient être plus sollicités.

Au nom de la sécurité alimentaire des pays qui retiennent tout spécialement notre attention, il serait utile que, dans un cadre approprié, nous intervenions pour qu’il y ait une transparence minimale dans les contrats de location ou de ventes de terres à des intervenants étrangers.

II y a là un champ enthousiasmant pour nos diplomates qui savent, par exemple, que le Mali et le Sénégal ne sont pas dans des situations identiques. Nous avons à soutenir une expertise française et francophone d’accompagnement pour tirer un maximum de notre aide en direction des États et de leur population.

Nous pouvons rappeler que les créanciers des pays africains doivent respecter des règles de transparence et de justice.

Les prêts AFD sont des prêts sur trente ans, dont dix ans de différé, à un taux de 0, 25%. L’enveloppe demeure modeste : 208 millions d’euros

Je veux ici souligner une initiative exemplaire : l’Agence française de développement a mis en place un nouvel instrument de prêt dit « prêt très concessionnel contracyclique », qui adapte le profil des remboursements des pays débiteurs aux circonstances économiques.

Cette procédure s’avère particulièrement utile pour les pays emprunteurs et exportateurs d’un petit nombre de produits dont les cours reposent sur ceux, particulièrement fluctuants, des matières premières. Je suis heureux de constater que la France est le seul pays pour l’instant à avoir expérimenté ce dispositif. Il faut que nous plaidions pour son extension.

Je terminerai par le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux ».

La mission correspondant à ce compte, qui retrace la coopération monétaire avec les pays de la zone franc, n’est dotée d’aucun crédit pour 2010, comme en 2008 et en 2009.

Cette coopération garantit la parité du taux de change et la convertibilité, la liberté de transfert, la centralisation des réserves de change des États membres

Les experts du Trésor estiment que la probabilité de voir l’État intervenir pour garantir ces obligations demeure très faible.

Monsieur le secrétaire d’État, vos services sont heureux de constater que, dans le contexte actuel de crise, les mécanismes de la zone franc ont contribué à stabiliser la situation monétaire et financière de l’ensemble des pays concernés.

Ces considérations ne sauraient nous faire oublier que certains de ces pays connaissent une baisse de recettes, une progression de leurs dépenses – de l’ordre du quart de leur produit intérieur brut – une chute des cours, une baisse de production des matières premières, tout cela alors que l’euro enregistre une forte appréciation par rapport au dollar. Ce sont là des facteurs d’inquiétude et je pense, madame la secrétaire d’État, monsieur le secrétaire d’État, qu’un rapport d’étape sur cette question serait le bienvenu.

En lien avec le rapport de notre collègue Adrien Gouteyron, ce n’est pas manquer d’objectivité que de s’interroger sur l’évolution de la présence de la France dans le monde.

La commission des finances vous propose d’adopter sans modification les crédits des compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » et « Accords monétaires internationaux ».

La parole est à M. André Vantomme, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, j’interviens ici en tant que rapporteur de la commission des affaires étrangères et je m’exprimerai tout à l'heure au nom du groupe socialiste.

Ce léger dédoublement ne m’empêchera pas d’aborder maintenant les sujets qui fâchent ; je laisserai les autres sujets à mon collège et corapporteur Christian Cambon.

L’année 2009 a été marquée dans les pays en développement par la diffusion de la crise financière née dans les pays occidentaux.

Selon la Banque mondiale, en 2009, du fait de la crise, 53 millions de personnes supplémentaires vivent avec moins de 1, 25 dollar par jour. Ce chiffre parle de lui-même.

La communauté internationale a répondu à cette situation sans tarder. Les interventions de la Banque mondiale ont notamment augmenté de 50 %. Le montant de l’aide publique internationale au développement en 2008 est le plus haut jamais atteint.

La France a-t-elle pris sa part dans cet effort collectif ?

Je crois que oui. Elle a augmenté de façon très significative ses lignes de crédits à la disposition du Fonds monétaire international, le FMI, et de la Banque mondiale. Elle demeure plus généralement le quatrième donateur de l’Organisation de coopération et de développement économiques, l’OCDE, en volume.

La France se met-elle en mesure d’honorer ses engagements en matière d’aide au développement ?

Il nous semble que non. Nous nous étions engagés à porter notre effort à 0, 51 % du PIB en 2010. Cet effort devrait se situer entre 0, 44 % et 0, 48 % en 2010…

Exactement !

et plutôt dans la fourchette basse compte tenu de la faible probabilité que nous procédions aux allégements de dettes envisagés en 2010.

Atteindrons-nous l’objectif de 0, 7 % du revenu national en 2015 ? C’est peu probable. Cela supposerait une croissance de 17 % de ces crédits. Faut-il rappeler qu’entre 2008 et 2009 cette croissance était de 2, 1 % ?

La commission des affaires étrangères vous invite à ne pas baisser les bras. La France, qui a porté haut et fort sa politique de coopération, doit maintenir le cap.

Dans ce contexte, les tentations de modifier les critères de définition de l’aide au développement, au sens de l’OCDE, sont fortes. Je vous engage à résister à l’attrait de gonfler artificiellement nos chiffres. Le Gouvernement ne s’est d’ailleurs pas engagé dans cette voie puisqu’il a, conformément aux recommandations de l’OCDE, minoré les crédits d’écolage et d’accueil des réfugiés qu’il déclarait comme aide publique au développement. Il est vrai, monsieur le secrétaire d’État, que vous avez intégré la taxe de solidarité sur les billets d’avion. Une telle mesure est peu conforme aux engagements pris lors la création de cette taxe, mais ne manque pas de cohérence avec l’objet de l’UNITAID, qui relève clairement de l’aide au développement.

Je dirai maintenant quelques mots sur la composition de notre effort global en faveur du développement. Si l’on considère l’aide dite programmable, 55 % de cette aide est désormais multilatérale, contre 30 % il y a dix ans. Notre politique de coopération se décide désormais autant à Paris qu’à Bruxelles et à Washington.

Ce constat n’implique pas forcément une critique. Dans un certain nombre de domaines, l’échelon européen ou multinational est le seul efficace.

L’unique critère pertinent pour établir un choix entre ces deux niveaux est l’efficacité. Les projets de coopération ne devraient être portés au niveau communautaire ou multilatéral que si, en raison des dimensions ou des effets des actions envisagées, ils seraient mieux réalisés à ces niveaux. C’est appliquer au développement le principe de subsidiarité que nous avons placé au cœur des institutions européennes.

Cette évolution suscite néanmoins quatre séries de questions.

La première est relative au pilotage et à l’évaluation de nos contributions multilatérales. Y a-t-il en face de chacune de nos contributions des objectifs et des évaluations ? Nous n’en sommes pas certains.

La deuxième porte sur l’articulation en amont et en aval des différents types d’aides. Y a-t-il à Paris et sur le terrain, au Niger ou au Mali, une coordination suffisante des différents opérateurs ? Fait-on assez pour promouvoir des outils de mise en cohérence des actions menées ?

La troisième concerne notre influence dans les choix de ces fonds multilatéraux. Est-il normal que nous ne disposions, par exemple, que d’un demi-siège au conseil d’administration du fonds sida alors que nous sommes le deuxième contributeur ? Arrivons-nous, dans les institutions où nous contribuons de façon marginale, à faire valoir nos priorités pour l’Afrique ?

La quatrième, et dernière, a trait à la visibilité de notre aide. Qui sait aujourd’hui que le quart du budget du FED est assumé par la France ?

Cela ne durera pas !

Nous souhaiterions, monsieur le secrétaire d’État, savoir quelles sont les réflexions et les mesures engagées sur ces quatre sujets.

Une dernière observation concerne les crédits transitant par les ONG. Quand on voit la taille et la compétence acquises par les ONG anglo-saxonnes, on mesure combien les ONG sont les éléments d’efficacité et d’influence de leur pays d’origine. Dans ce domaine, la France a pris du retard. Les fonds transitant par les ONG s’élèvent à 1, 14 % contre 5 % en moyenne dans les pays de l’OCDE. Le Gouvernement s’est engagé à redresser la barre. Nous l’y encourageons.

Très bien !

M. André Vantomme, rapporteur pour avis. Je laisse à M. Christian Cambon le soin de vous faire part de la position de la commission des affaires étrangères, de la défense et forces armées sur les crédits de la mission.

Très bien !

La parole est à M. Christian Cambon, rapporteur pour avis.

Monsieur le secrétaire d’État, la politique d’aide au développement exige de la persévérance, du bon sens et de l’initiative. Ces qualités ne vous font pas défaut. Vous manquerait-il des crédits, comme le souligne mon collègue André Vantomme ? Sans doute votre budget n’est-il pas tout à fait à la hauteur des ambitions de la France dans ce domaine. Pour être honnête, je dois souligner que vous avez réussi à préserver les crédits de la mission « Aide publique au développement » dans un contexte budgétaire dont nous savons tous combien il est difficile. Je ne vais pas revenir sur les chiffres, vous les trouverez dans notre rapport écrit. Je voudrais plutôt concentrer mon propos sur quelques observations.

Première observation, le Gouvernement a décidé, lors du dernier comité interministériel de la coopération internationale et du développement, qui s’est tenu le 5 juin 2009, de consacrer plus de 60 % de son effort budgétaire en faveur du développement de l’Afrique subsaharienne. Notre commission s’en félicite. Elle observe cependant que cette priorité à l’Afrique n’a pas toujours été suivie d’effets ces dernières années. L’Afrique subsaharienne représentait 53 % de notre aide publique au développement en 2005 ; elle ne reçoit plus que 42 % en 2008. Il s’agira donc à terme de redresser le cap.

Dans le même temps, le 12 novembre dernier, le conseil stratégique de l’Agence française de développement autorisait l’extension des interventions dans trois nouveaux pays : les Philippines, le Mexique et la Colombie.

Entre la priorité à l’Afrique et l’accroissement des interventions dans les pays émergents, n’y a-t-il pas, monsieur le secrétaire d’État, une contradiction ? Avons-nous encore les moyens de couvrir les cinq continents ? Je peux comprendre la volonté de ne pas être absent de zones prometteuses, comme l’Asie. Mais, en même temps, quand on voit les progrès de l’influence américaine et chinoise en Afrique, on se demande s’il ne faudrait pas concentrer nos efforts sur cette zone, qui est non seulement notre sphère d’influence traditionnelle, mais aussi le continent qui a le plus besoin d’aide pour se développer.

Deuxième observation, le Xè Fonds européen de développement, FED, est abondé à hauteur de 22, 6 milliards d’euros, ce qui représente un enjeu considérable, alors même que nous allons nous prononcer ce matin sur les 3, 5 milliards d’euros de la mission « Aide publique au développement ».

Monsieur le secrétaire d’État, l’année 2010 sera marquée par la renégociation des perspectives budgétaires du FED et par la rédaction d’un document-cadre définissant la stratégie de la France au sein de cet organisme. La commission des affaires étrangères a plusieurs fois rappelé qu’elle souhaitait être associée à la rédaction de ce document. Vous nous expliquerez, je l’espère, comment vous comptez faire participer la commission et les rapporteurs à cet important événement.

Par ailleurs, la modification de la clé de répartition définissant la contribution de la France au FED permettra de dégager une marge de manœuvre de 100 millions à 150 millions d’euros. Comment comptez-vous utiliser ces crédits ? N’est-ce pas l’occasion de renforcer notre aide bilatérale à l’Afrique ?

Troisième observation, la coopération décentralisée devient de plus en plus importante. En 2008, 72 millions d’euros ont été consacrés à des projets concrets que votre ministère recense et met à la disposition des élus, grâce à cet outil formidable qu’est l’Atlas français des coopérations décentralisées et des autres actions extérieures. L’État accompagne ce mouvement non seulement pour soutenir financièrement les initiatives des collectivités, mais également pour renforcer la cohérence des actions menées. Vous y consacrez 8 millions d’euros avec un effet de levier considérable puisqu’à chaque euro dépensé par l’État correspondent près de 5 euros abondés par les collectivités territoriales. Pourtant, le projet de loi de finances ne prévoit que 8 millions d’euros pour cette action. Ce montant ne permettra de toucher que la moitié des projets demandeurs. N’y a-t-il pas moyen d’amplifier cet effort ?

J’aurais également souhaité aborder bien d’autres sujets : le bilan des opérateurs, l’AFD, la banque mondiale, le fonds sida, notamment, mais également des priorités sectorielles de la France. J’aurais pu vous interroger sur la nouvelle organisation de la politique européenne de développement avec la mise en place du service européen de l’action extérieure, ainsi que sur les chances de succès de la contribution solidaire internationale.

Je pourrais aussi évoquer la réforme de votre administration et les efforts considérables de la DGM pour moderniser ses méthodes, mais le temps m’est compté. Aussi, m’arrêterai-je là, en vous renvoyant à mon rapport écrit. J’émets le souhait, avec le président de la commission et l’ensemble de ses membres, qu’un débat d’orientation sur la politique française de coopération et de développement puisse intervenir au cours de l’année 2010 au sein de notre assemblée, ce qui serait véritablement utile pour nous tous. §

Monsieur Joyandet, j’ai lu ce matin dans un journal que vous étiez le ministre « le plus économe de ses moyens ». Je vous en félicite !

Bravo !

Très bien !

M. Christian Cambon, rapporteur pour avis. Approuvant les priorités de ce budget et l’effort du ministère pour se moderniser, la commission des affaires étrangères a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission.

La parole est à M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, sur la ligne de front budgétaire, les nouvelles ne sont guère réjouissantes.

À l’appui de mon propos, je citerai deux exemples.

Au sein du programme 209, les crédits consacrés à notre influence culturelle et linguistique, tant dans les pays émergents que dans les pays de la zone de solidarité prioritaire et les pays les moins avancés, font l’objet d’une diminution de 6 %.

Quant aux subventions aux alliances françaises inscrites au programme 209, elles sont réduites de 25 %. Or, ces organismes constituent notre outil de rayonnement linguistique le plus dynamique du fait du succès rencontré par leurs cours de langue.

Absolument !

Ces chiffres me conduisent donc à dresser un constat préoccupant de l’évolution des crédits de la politique de promotion de la langue française menée par notre pays au sein de son réseau culturel à l’étranger.

Néanmoins, les contributions de notre pays à l’Organisation internationale de la francophonie et à ses opérateurs demeurent encore substantielles, bien qu’également en diminution par rapport à leur niveau de 2009.

La participation totale de la France au financement de la francophonie multilatérale s’établit en 2010 à 53 millions d’euros, contre 58 millions d’euros en 2009.

À cela, s’ajoute la participation majoritaire de la France au financement de TV5 Monde, à hauteur de 72 millions d’euros, et au loyer de la future Maison de la francophonie, pour un montant de 4 millions d’euros en 2010.

Au total, le budget de la francophonie, géré dans sa dimension politique et institutionnelle, s’établit ainsi à 142 millions d’euros.

Par ailleurs, le pilier culturel sur lequel s’appuie également notre politique francophone dispose d’un budget évalué à 256 millions d’euros, voire à 782 millions d’euros si l’on y inclut le budget de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, l’AEFE. Je note que la participation financière des familles au budget total de l’agence est substantielle – de l’ordre de plus de 60 % – et qu’elle ne cesse de croître. Nos établissements culturels et nos établissements scolaires d’enseignement français représentent numériquement la plus grande académie hors de France.

C’est vrai !

Et celle qui obtient les meilleurs résultats au baccalauréat ! Là-bas, on sait lire, écrire et compter !

Ils participent tout naturellement à la diffusion de notre langue.

Dans ces conditions, votre ministère évalue à près de 925 millions d’euros l’effort financier total consenti par l’État à une politique francophone ambitieuse, chiffre qui inclut bien évidemment le budget significatif de l’AEFE.

J’ai également eu l’occasion de commenter, lors de mon intervention sur les crédits de la mission « Médias », l’évolution des ressources affectées à la société holding Audiovisuel extérieur de la France, AEF, qui font l’objet d’une augmentation de 6 % par rapport à l’exercice 2009.

Des incertitudes pèsent néanmoins sur la répartition par AEF de sa dotation publique entre RFI, France 24 et TV5 Monde et la signature du contrat d’objectifs et de moyens liant la holding à la puissance publique pour la période 2009-2013.

Cette difficulté n’est probablement pas étrangère à la situation sociale délicate que connaît aujourd’hui Radio France Internationale ainsi qu’au pilotage stratégique de la société holding « Audiovisuel extérieur de la France », qui pâtit de l’absence d’une concertation interministérielle opérationnelle.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission de la culture, de l’éducation et de la communication est favorable à l’adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Cela étant, je vous demanderai, monsieur le secrétaire d’État, de nous apporter des éléments d’information sur deux points.

Pourriez-vous nous décrire les efforts conduits par votre ministère en matière d’évaluation et de suivi des dotations publiques consenties à l’Organisation internationale de la francophonie et à ses opérateurs ? Ces contributions doivent pouvoir abonder des programmes pour lesquels un retour sur investissement est identifiable.

Pourriez-vous en outre nous préciser dans quelle mesure votre ministère s’appuie sur la promotion et l’enseignement de la langue française comme leviers de développement économique et d’intégration régionale ? En effet, au sein du programme 209, un certain nombre de projets financés par le Fonds de solidarité prioritaire et l’Agence française de développement comportent un volet culturel et linguistique significatif. À cet égard, ne pourrions-nous pas envisager des montages financiers innovants entre l’Agence française de développement et notre réseau d’enseignement français à l’étranger ?

Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Je vous rappelle également qu’en application des décisions de la conférence des présidents aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de trente minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Robert Hue.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le budget que nous examinons maintenant constitue l’un des piliers de l’action internationale de la France. Or, comme chaque année, on nous annonce une augmentation de l’effort en matière d’aide publique au développement pour l’année suivante, mais je doute encore une fois que nous y parvenions.

Je regrette profondément la tendance à banaliser le retard pris par la France dans le respect de ses engagements en matière d’aide au développement et par rapport aux autres pays occidentaux. Pourtant, selon le sondage annuel que l’Agence française de développement vient de rendre public, cette année encore, deux Français sur trois pensent que, malgré le contexte de crise internationale, la France doit maintenir, voire augmenter son aide. Seuls 10 % estiment qu’il faut la stopper. La lutte contre la pauvreté ainsi que le réchauffement climatique se trouvent d’ailleurs en tête de leurs préoccupations.

Malgré tout, ce budget baisse inexorablement ; au mieux, il stagne. Quant à ceux qui le voient en augmentation, en dehors de tout ajustement comptable et de glissement d’une mission à une autre, qu’ils m’expliquent comment ils font.

En dépit des « objectifs du Millénaire » fixés par l’ONU, qui, je le rappelle, visent à réduire de moitié la pauvreté pour 2015, le compte n’y est pas !

La France s’est engagée à consacrer 0, 7 % de son PIB à terme et 0, 51 % en 2010. Le montant de l’aide publique au développement française, comme cela a été confirmé tout à l’heure, sera compris entre 0, 44 % et 0, 48 % du PIB. Pour 2011, comme l’évoquait notre excellent collègue Michel Charasse, il sera de 0, 42 %.

Depuis de nombreuses années maintenant, le projet de budget, lorsqu’il est à la hausse, comptabilise les annulations de dettes. Encore une fois, ce budget ne m’apparaît donc pas sincère.

Pis, les pays pauvres ont le sentiment, à double titre, de payer pour la crise économique et financière, quand les nations développées sont si promptes à recapitaliser leurs banques, à aider les grands patrons à garder leurs stock-options et autres bonus. Pourtant, des pays comme le Royaume-Uni ou l’Espagne, aussi durement touchés que nous par la crise financière internationale, vous en conviendrez, voient leur objectif atteindre 0, 6 % de leur richesse nationale en 2010, ce qui dépasse leurs espérances.

L’année 2010 sera marquée par un sommet sur les « objectifs du Millénaire » pour le développement, cinq ans avant la clause de rendez-vous de 2015. Je suis curieux de connaître la position qu’adoptera le Gouvernement pendant ce sommet.

Il est certainement utile, à ce stade de mon intervention, de rappeler à quoi sert l’aide au développement, née lors de la décolonisation.

Elle a pour but d’aider financièrement les pays en voie de développement en vue d’un rééquilibrage des niveaux de développements respectifs ou, autrement dit, de « l’éradication de la pauvreté dans le monde ».

Comme vous le savez, les Nations unies ont précisé dans les « objectifs du Millénaire » les finalités de ces aides, répartis en huit catégories. Je n’y reviens donc pas.

Nous sommes en 2009. Faut-il rappeler que 1, 4 milliard de personnes vivent sous le seuil de pauvreté dans le monde, avec moins de 1, 25 dollar par jour, qu’un enfant meurt du paludisme toutes les trente secondes, que six millions de personnes dans les pays en voie de développement attendent un traitement contre le SIDA, que, en Afrique plus particulièrement, 800 000 personnes souffrent de la faim et que des milliers d’enfants exécutent un travail harassant ?

L’Afrique sera le premier continent touché. Le directeur de l’Agence française de développement le dit lui-même : « Nous devrons nous accommoder d’une coupe radicale. » Ce constat est d’autant plus alarmant que les faibles moyens consacrés à l’aide française sont de moins en moins utilisés pour lutter contre la pauvreté et les inégalités, au profit de dossiers tels que la lutte contre l’immigration et la promotion des entreprises françaises. Il n’est pas loin de penser que les ONG sous-traitent la vision humanitaire de l’aide au développement alors que telle n’est pas leur mission.

Le Président Sarkozy avait pourtant promis, à Doha, que l’Afrique serait une priorité. Mais vous avez choisi : aider les pays émergents sous forme d’aides publiques, de prêts ou de dons accompagnés de l’aide d’entreprises françaises et écraser l’Afrique sous forme de prêts, qui ne seront jamais remboursés ! C’est bien pratique lorsque l’on souhaite gonfler les chiffres.

Dans le neuvième Fonds européen de développement, l’Union européenne n’a consacré que 4, 5 % à l’agriculture des pays de la zone Afrique, Caraïbes, Pacifique. L’échec est aujourd’hui dramatique. L’abaissement des droits de douane et l’ouverture des marchés, prévus dans ces accords, n’ont pas enrichi l’Afrique, ainsi que nous l’avions fortement dénoncé à cette tribune.

L’agriculture constitue un enjeu majeur pour les décennies à venir. Jacques Diouf, directeur général de l’agence de l’ONU pour le secteur alimentaire, ne cesse de répéter qu’il faut produire là où les gens en ont besoin.

La France et l’Europe doivent réorienter leurs aides pour l’agriculture. Les engagements pris lors du sommet du G8 à cet effet sont appréciables, mais les efforts financiers doivent être plus soutenus et les engagements tenus.

Quant aux crédits consacrés à la lutte contre les changements climatiques - deuxième sujet d’inquiétude des Français -, ils sont loin des 100 milliards de dollars annuels nécessaires pour enrayer la dégradation de la situation à l’échelle planétaire, selon le secrétaire général de l’ONU, que les membres de la commission des affaires étrangères ont rencontré il y a un mois, alors même que, comme je l’ai dit en commission, 1 500 milliards de dollars sont consacrés chaque année dans le monde aux dépenses militaires.

Enfin, je terminerai mon propos en vous disant ma stupéfaction de voir la France participer à cette lamentable assimilation entre immigration et codéveloppement. La CIMADE a fait part à de nombreuses reprises de son inquiétude et de son indignation et a alerté à propos de l’évolution de la coopération française, qui est soumise à une obligation de résultat en matière de régulation des flux migratoires. Monsieur le secrétaire d’État, vous n’avez jamais voulu l’affirmer, mais cette condition figure bien dans l’une des conclusions du comité interministériel.

Comme je l’ai dit dans mon intervention dans le cadre de la mission « Action extérieure de l’État », les discours sont en tel décalage avec la réalité des moyens consacrés que cela en est souvent déconcertant. Pis, ils décrédibilisent la France aux yeux du monde entier, surtout vis-à-vis de ses partenaires, et plus particulièrement de nos amis africains.

Pour toutes ces raisons, il est évident que mes collègues du groupe CRC-SPG et moi-même ne voterons pas les crédits de cette mission.

La parole est à M. André Ferrand.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’aide publique au développement est un élément central des relations internationales. Notre histoire en a fait une composante essentielle de notre diplomatie. Cependant, il nous faut aujourd’hui prendre en compte l’apparition de nouveaux enjeux, tels que les changements climatiques ou la mondialisation.

Depuis plus d’un an, les répercussions de la crise économique et financière mondiale sans précédent se sont fait particulièrement sentir sur les pays pauvres. En effet, en 2008, nous avons pu constater que les flux de capitaux privés vers les pays en développement ont accusé une baisse singulière de plus de 700 milliards de dollars par rapport au niveau record de 2007. Selon les estimations de la Banque mondiale, les apports nets seront probablement négatifs en 2009.

Malgré un contexte budgétaire extrêmement contraignant et la situation douloureuse de nos finances publiques, le montant de l’aide publique au développement pour 2010 devrait se situer entre 8, 66 milliards d’euros et 9, 36 milliards d’euros, contre 8, 46 milliards d’euros en 2009.

Ainsi, le programme 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement » connaîtra une augmentation de 16 % par rapport à l’exercice précédent. Les crédits de paiement, avec une hausse de 210 millions d’euros, passeront de 2, 08 milliards d’euros en 2009 à 2, 29 milliards d’euros en 2010.

Cette aide de la France envers les pays pauvres représente 0, 44 % à 0, 48 % du revenu national brut. En augmentation constante - nous nous en réjouissons -, ce budget répond à l’engagement du Président de la République, dont l’objectif à terme, nous le savons, est de consacrer 0, 7 % de notre revenu national brut à l’aide au développement.

Les efforts budgétaires consentis envers les pays pauvres sont la preuve que l’aide publique au développement demeure l’une des priorités de notre politique étrangère. Cela permet à la France de confirmer sa quatrième place parmi les plus généreux donateurs de la planète.

De fait, la France est un partenaire traditionnel de l’aide publique au développement avec d’autres grandes puissances dans les enceintes onusiennes et européennes. Mais ne convient-il pas de réévaluer l’importance de sa contribution dans les canaux multilatéraux de l’aide au développement, notamment au sein du Fond européen de développement, le FED ? Le pourcentage de l’apport français devrait en effet être indexé sur notre contribution au budget de l’Union européenne. Sur ce point, monsieur le secrétaire d’État, pouvez-vous nous indiquer quelle sera notre marge de manœuvre pour les négociations à venir ?

Si notre participation au FED traduit la priorité accordée aux pays de la zone Afrique, Caraïbes, Pacifique, heureusement, la France a également des programmes d’aide bilatérale avec des pays de ces zones. Ces programmes donnent à notre pays une réelle visibilité. À titre personnel, je pense qu’il faut les promouvoir.

Le 5 juin dernier, le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement, le CICID, a fixé les grands axes de notre politique d’aide publique au développement. Il a été décidé qu’elle serait plus concentrée géographiquement et sectoriellement. Ainsi, quatorze pays pauvres d’Afrique bénéficieront de programmes d’aide dans des domaines spécifiques, dont l’agriculture ou la sécurité alimentaire.

Alors que les prix des denrées alimentaires de base ne cessent de grimper et que la crise alimentaire mondiale fait éclater des émeutes de la faim, pouvez-vous, monsieur le secrétaire d’État, nous faire part de la stratégie adoptée par le CICID en faveur de la sécurité alimentaire ?

Mes chers collègues, chaque année, nous cherchons à maintenir et autant que possible à augmenter le niveau de la contribution française à l’aide au développement, et c’est important. Mais il faut prendre conscience d’une réalité : les acteurs, les vecteurs et les outils de l’aide au développement n’ont cessé d’évoluer.

Nous devons appréhender notre politique d’APD, d’abord en ayant une perspective globale de l’action des opérateurs et bailleurs de fonds multilatéraux ou européens et des acteurs non étatiques que sont les ONG et les collectivités territoriales – c’est le vaste chantier de la coopération décentralisée qu’il nous faut organiser –, puis sous l’angle de l’efficacité, car provisionner des budgets pour des dispositifs d’aide qui n’opéreraient pas comme des leviers de développement effectifs à long terme me paraît indécent.

Les populations des pays bénéficiaires de l’aide au développement vivent trop de souffrances pour que nous permettions le gaspillage. Pour l’éviter, nous devons accompagner notre politique d’APD d’une réelle politique d’évaluation.

C’est pourquoi il est urgent de moderniser nos outils d’aide au développement et d’y associer de nouveaux acteurs, notamment ceux du secteur privé. À ce titre, je me félicite de la présence de Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d’État chargée du commerce extérieur ; elle est le symbole du rôle que doit jouer en matière de développement le secteur privé et en particulier les acteurs de notre économie : les entreprises.

Il est primordial, comme vous le faites, de mettre en place des partenariats solides, sur lesquels nous pourrons avoir une réelle visibilité. Il s’agit de créer les conditions d’un développement viable, solide – « durable », pourrais-je dire, si ce qualificatif n’avait perdu une partie de son sens – et adapté aux contextes régionaux.

Nos grandes entreprises représentent des leviers considérables pour les tissus économiques des pays en voie de développement. Il est important de créer une véritable synergie entre les acteurs publics traditionnels de l’APD, nos entreprises présentes à l’international et les services de coopération décentralisée.

Les acteurs du secteur privé peuvent faire bénéficier de leur expérience et de leur réseau les industries émergentes des pays les moins avancés. Nous ne devons en aucun cas négliger ces possibilités, il en va de la survie de ces États.

Avant de conclure, madame, monsieur les secrétaires d’État, je souhaiterais aborder un dernier point. L’année prochaine, un certain nombre de pays d’Afrique occidentale et centrale commémoreront les cinquante ans de leur indépendance. Ces États partagent la particularité d’avoir été d’anciennes colonies de la France. Je voudrais attirer votre attention sur la nécessité de préparer soigneusement ces manifestations, qui suscitent une certaine inquiétude chez nos amis africains. Je suis sûr que vous saurez rappeler quelle a été la volonté française d’accompagner ces pays dans leur accession à l’indépendance, en particulier au travers d’une aide bilatérale massive, multiforme, mais surtout éviter que les préparatifs de ce cinquantième anniversaire ne soient pollués par des polémiques relatives à notre passé.

Pour en revenir aux crédits de la mission et des comptes de concours financiers, madame, monsieur les secrétaires d’État, je suis heureux de vous confirmer le soutien du groupe UMP.

La parole est à M. André Vantomme.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le montant de l’APD stagnera en 2010 à hauteur de 0, 44 % du revenu national brut, alors même que la France s’était engagée avec ses partenaires européens à le porter à 0, 51 % en 2010, pour atteindre 0, 7 % en 2015. M. Chirac, lorsqu’il était président de la République, avait fixé cet objectif à 2012, mais M. Sarkozy l’a déjà repoussé à 2015… Le gouvernement auquel vous appartenez, monsieur le secrétaire d’État, n’a pas pris le bon chemin ; il sera impossible, à ce rythme, de respecter l’objectif en 2015 ; il faudra donc revoir la date : 2020 peut-être ?

S’il ne faut pas minorer l’importance de l’aide publique au développement de la France, nous ne devons cependant pas cacher les difficultés que nous rencontrons actuellement à tenir nos engagements. Ces difficultés sont d’ailleurs partagées par d’autres pays. En Europe, nos partenaires ne sont pas non plus tous à la hauteur de leurs promesses ou de leurs engagements. Pour les pays européens, la tentation est grande de casser le thermomètre, afin de pallier l’insuffisance de l’aide par rapport aux objectifs affichés.

La montée en puissance du concept d’approche globale de l’aide nous inspire une certaine inquiétude : ce concept ne cacherait-il pas un renoncement aux engagements internationaux d’aide publique au développement ? Certes, la France n’est pas à l’origine de ce concept, mais elle semble prête à le soutenir. Pouvez-vous, monsieur le secrétaire d’État, nous donner des explications. Quelles seraient les conséquences de l’application d’un tel concept ?

Plusieurs intervenants de l’aide au développement s’interrogent sur l’évolution qui consiste à privilégier, au détriment des dons, les prêts à des pays à revenu intermédiaire et émergents, accompagnant un soutien aux entreprises françaises. Est-ce vraiment une politique d’aide, de coopération, de partenariat, ou ne sommes-nous pas plutôt dans une action digne du commerce extérieur ?

Une nouvelle orientation semble à l’œuvre puisque le Président de la République s’est engagé à consacrer à l’Afrique la moitié de l’aide publique bilatérale ; mais que cela signifie-t-il exactement : quels seront les pays bénéficiaires, et de quel type d’aide bilatérale s’agit-il ? Tout cela mérite des explications.

Malgré cette réorientation, nous regrettons la faiblesse des crédits d’aide-projet, c’est-à-dire des subventions. Comment, sinon, apporter une aide réelle, un encouragement effectif au développement des pays les plus pauvres dans des secteurs non rentables comme l’éducation, les transports ou la santé ?

Cela m’amène à vous interroger sur la stratégie de l’Agence française de développement, l’AFD. Plusieurs observateurs et acteurs de l’aide au développement ont le sentiment que l’AFD a essentiellement un rôle de banquier et privilégie son activité de prêts au détriment de sa fonction de principal opérateur de l’aide au développement. Je voudrais que vous nous éclairiez sur les missions et les objectifs que vous accordez à l’Agence, en particulier dans le domaine de l’aide bilatérale. Bref, est-il souhaitable que l’Agence soit de plus en plus bancaire, et de plus en plus orientée vers les pays émergents ?

Quelle est la capacité de l’AFD à être pleinement efficace en Afrique subsaharienne ? Des efforts ont été réalisés en ce qui concerne la « sincérité » de l’aide. Souvent critiquée pour sa complexité sinon son obscurité, l’aide publique de la France, pourtant importante, gagnerait encore à ne pas utiliser de méthodes comptables peu orthodoxes, qui conduisent à majorer les chiffres et à masquer les déficiences.

Comme je l’ai signalé dans mon rapport pour avis, il y a un meilleur équilibre à trouver entre les aides bilatérales et les aides multilatérales. Le projet du Gouvernement de stabiliser la proportion entre ces deux types d’aide va dans le bon sens. Aussi, j’insiste sur la nécessité de développer l’évaluation et le pilotage des contributions françaises aux organismes multilatéraux. Il me semble important de soutenir la volonté de notre commission d’expertiser et de contrôler l’action de la France dans les fonds multilatéraux.

Il ne faut pas perdre notre capacité à agir de façon bilatérale. Il convient de prendre conscience des limites d’une politique trop centrée sur l’aide multilatérale. Je sais, monsieur le secrétaire d’État, que vous seriez plutôt favorable à une telle réorientation ; mais comment faire dès lors que la politique menée depuis plusieurs années a consisté à réduire ou à éliminer les services de coopération et d’action culturelle, les SCAC ? Quel sera sur le terrain le dispositif susceptible d’accompagner l’aide bilatérale ?

Permettez-moi, pour conclure mon intervention, de dire quelques mots du sommet de Copenhague, dont dépend notre futur à tous : pays du nord, du sud, de l’est et de l’ouest de la planète. Le sommet de l’ONU sur le climat s’ouvrira dans moins d’une semaine et, avec lui, l’espoir d’un accord historique pour l’avenir de notre terre et de sa population.

Ce sommet doit aboutir à des décisions précises, lisibles, contraignantes et vérifiables : les pays riches, qui portent une responsabilité majeure dans la dette écologique mondiale que nous accumulons depuis plusieurs décennies, doivent se fixer des objectifs ambitieux de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre, afin d’atteindre collectivement, en 2030, une baisse de 40 % par rapport à 1990. J’espère que tous les pays seront à la hauteur de ce rendez-vous historique.

Je souhaite souligner que ce sommet doit être l’occasion pour la communauté internationale de manifester de la manière la plus nette sa solidarité à l’égard des pays les plus pauvres. Le soutien financier qui sera arrêté à Copenhague pour aider les pays les plus pauvres à lutter contre les effets du réchauffement climatique tout en se développant sera de ce point de vue essentiel.

J’espère que les pays participants sauront aussi faire preuve de créativité au moment d’énoncer les voies pour trouver les financements appropriés. Ce n’est donc pas le moment de fléchir et de sacrifier l’aide au développement. Il faudra ensuite recadrer notre effort en fonction des engagements issus du sommet de Copenhague.

Ainsi, je considère que la politique d’aide au développement doit être un axe majeur de la politique étrangère de la France. Le Gouvernement établit un lien politique entre « coopération » et « immigration » ; je ne partage pas sa vision. Si le codéveloppement est le parent pauvre de l’identité nationale et de la politique d’immigration, nous augurons mal de son avenir.

Monsieur le secrétaire d’État, une révision générale des politiques publiques implacable, des caisses vides, une dette colossale, voilà les écueils qui jalonnent votre parcours ! Cela ne doit pas toujours être facile

Votre budget connaît quelques améliorations et des correctifs importants ont été incorporés, mais nous sommes encore loin du compte et la sincérité globale du projet de loi de finances pour 2010 n’est pas évidente. C’est pourquoi le groupe socialiste ne pourra pas voter les crédits de la mission « Aide publique au développement ».

La parole est à M. Jean-Pierre Plancade.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le secrétaire d’État, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, la mission budgétaire que nous examinons ce matin prend, en cette période de crise économique mondiale, une dimension plus aiguë qu’à l’accoutumée. En effet, si cette crise touche l’ensemble des pays développés, elle frappe plus durement encore les pays pauvres ou en développement.

Je pense d’abord aux conséquences sur le plan alimentaire. Pour la première fois, comme l’a souligné le directeur général de la FAO, Jacques Diouf, le mois dernier lors du sommet de Rome, le nombre de personnes souffrant de la faim dans le monde atteindra cette année 1, 2 milliard !

La situation est également extrêmement préoccupante sur d’autres plans. En matière de santé, plusieurs maladies continuent de faire des ravages. Ainsi, le sida affecte plus de 33 millions de personnes dans le monde, dont 67 % en Afrique subsaharienne, et le paludisme tue un enfant toutes les trente secondes. En matière d’éducation, quelque 75 millions d’enfants ne sont pas scolarisés dans le monde et 776 millions de personnes, en majorité des femmes, savent à peine lire et écrire.

Même si le combat en faveur du développement semble parfois vain tant les chantiers et la tâche sont immenses, la communauté internationale s’est depuis quelques années mobilisée pour tenter d’apporter des réponses à cette situation. Je pense aux Objectifs du millénaire pour le développement, adoptés par les Nations unies, ou aux promesses faites par les pays de l’OCDE de porter à 0, 7 % de leur revenu national brut le montant de leur aide publique au développement.

Sur ce point précis, je souhaite, madame, monsieur les secrétaires d’État, vous faire part de mon inquiétude. Le montant de l’aide publique au développement française représentera 0, 44 % de notre revenu national brut en 2010, alors même que nous nous étions engagés, avec nos partenaires européens, à le porter à 0, 51 % l’année prochaine, pour atteindre 0, 7 % en 2015. Je crains que nous ne soyons loin du compte, lorsque j’entends le rapporteur spécial Michel Charasse nous expliquer que les crédits devront progresser de 15 % à 17 % par an pour atteindre cet objectif.

J’attire votre attention sur le manque de lisibilité de cette aide publique, pour nous mêmes et plus encore pour nos partenaires. Quatorze ministères sont concernés. C’est pourquoi je me suis réjoui d’apprendre que le comité interministériel de la coopération internationale et du développement, le CICID, qui s’est tenu le 5 juin dernier avait décidé de mesures destinées à améliorer la lisibilité et l’évaluation de nos actions.

Les crédits de la mission que nous examinons ce matin représentent moins de la moitié de notre effort budgétaire global en matière d’aide au développement. Je note avec satisfaction que, à périmètre constant, ces crédits sont en augmentation de 5 % par rapport au budget de 2009. Au total, notre effort en matière d’aide publique au développement s’élèvera à 3, 52 milliards d’euros en 2010. Les trois programmes composant la mission « Aide publique au développement » et gérés par le ministère de l’économie, celui des affaires étrangères et celui de l’immigration, voient leurs crédits fortement progresser.

L’aide publique au développement française est donc maintenue dans les crédits de cette mission – je parle uniquement de celle-là –, et même consolidée.

Tout cela va dans le bon sens.

Cependant, monsieur le secrétaire d’État, en tant que membre de la commission de la culture, il m’est impossible de ne pas évoquer la consternante diminution des crédits dédiés à la francophonie.

À ce sujet, je partage l’inquiétude que mon excellent collègue et rapporteur pour avis Louis Duvernois a exprimée dans son rapport, puis à cette tribune voilà quelques instants. L’effort que nous consacrons, avec les crédits du programme 209, à l’influence culturelle et linguistique française est en baisse de 6 %, que ce soit dans les pays émergents, dans les pays de la zone de solidarité prioritaire, la ZSP, ou encore dans les pays les moins avancés, les PMA. Quant aux subventions accordées aux Alliances françaises, elles accusent une baisse de 25 % cette année ! De la même manière, les crédits dédiés à la politique de rayonnement de la langue française au sein des pays de l’OCDE diminuent de 13 % en 2010, alors même qu’ils avaient déjà chuté de 23 % l’année dernière. Les crédits consacrés au volet politique et institutionnel de la francophonie – ils s’élèvent à 142 millions d’euros – sont eux aussi en baisse. Enfin, et je m’arrêterai là, les contributions de la France à l’Organisation internationale de la francophonie diminuent également cette année.

Il nous faut réagir, car nous constatons tous à l’occasion de nos déplacements qu’il y a chez nos partenaires un désir de France.

Ainsi la demande d’apprentissage du français à l’étranger est-elle en progression constante. Il suffit pour s’en convaincre d’écouter nos collègues représentant les Français établis hors de France, quelles que soient les travées sur lesquelles ils siègent. Ce projet de budget ne répond pas à leurs attentes.

Je ne vous ferai pas l’offense intellectuelle, monsieur le secrétaire d’État, de vous rappeler les enjeux stratégiques et d’avenir liés à la francophonie. Nous touchons ici à notre diplomatie d’influence, sujet que vous connaissez parfaitement. C’est pourquoi il est encore plus regrettable de ne pas être entendu.

Malgré les réserves importantes que nous émettons sur les crédits alloués à la francophonie, les crédits examinés dans leur globalité étant en progression, nous considérons que la situation se redresse et que les choses vont plutôt dans le bon sens.

Monsieur le secrétaire d’État, le groupe du RDSE sera attentif à vos réponses sur la francophonie, mais il votera les crédits de la mission « Aide publique au développement », considérant, comme nous l’a enseigné un ancien membre éminent de la Haute Assemblée, François Mitterrand, qu’on ne refuse pas à la France les moyens de se défendre ni les moyens de son aide extérieure.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je m’abstiendrai de vous faire une présentation générale de cette mission, MM. les rapporteurs ayant excellemment cité les différents chiffres. Je consacrerai plutôt le temps qui m’est imparti à répondre aux questions que vous avez bien voulu me poser.

Auparavant, je tiens néanmoins à rappeler que le budget qui vous est présenté est en augmentation – cela n’a pas été contesté – et que, globalement, les crédits que la France consacrera en 2010 à l’aide publique au développement seront supérieurs à ceux de 2009 : alors qu’ils s’élevaient en 2009 à 8, 46 milliards d’euros, ils devraient se situer en 2010 dans une fourchette comprise entre 8, 66 milliards d’euros et 9, 36 milliards d’euros, en fonction de l’annulation ou non de la dette du Congo et de la République démocratique du Congo. L’aide publique au développement de la France devrait ainsi représenter de 0, 44 % à 0, 48 % de son revenu national brut.

Je dirai également un mot du programme 209. Les crédits qui lui sont alloués sont incontestablement en augmentation, même si le budget a été particulièrement difficile à élaborer. Je rappelle simplement que les engagements pris par le Président de la République s’agissant de ce budget, engagements dont j’ai fait état devant vous à plusieurs reprises, sont tenus.

Je m’en tiendrai à ce bref rappel, tous les autres chiffres ayant déjà été rappelés. Je vais maintenant répondre aux questions que vous avez bien voulu me poser.

Monsieur Charasse, votre remarque concernant la dépense fiscale ne peut être contestée. Je pense qu’il est effectivement temps de faire un bilan. Je m’engage à le réaliser avec mon collègue ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire, les dépenses concernées relevant essentiellement de ce ministère.

Vous avez suggéré d’affecter dans les ambassades des sous-préfets en mobilité. Pourquoi pas ? L’idée ne me semble pas mauvaise. La situation de nos ambassades n’est pas uniforme. Certaines d’entre elles nécessitent un renforcement afin que soient mieux appliquées nos politiques de coopération, qui sont multiples et variées, et particulièrement difficiles à mettre en œuvre, j’en conviens. Il faut donc que nous discutions de cette suggestion avec nos postes diplomatiques.

Vous avez également émis le souhait que soient modifiées les modalités d’intervention de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. Comme vous l’avez souligné, l’Office vient d’être créé. Je suggère donc que nous lui laissions le temps de faire ses preuves. Le cas échéant, nous proposerons des évolutions afin d’améliorer l’efficacité du dispositif qu’il met en œuvre pour l’État. Sachez en tout cas que je suis très ouvert aux propositions que vous avez présentées.

Monsieur le secrétaire d’État, quel que soit le nom de cet organisme, son budget n’est que de 7 000 euros. C’est trop peu !

Je vous ai bien entendu, monsieur le rapporteur spécial. Vous avez d’ailleurs proposé un chiffre.

Un plafond !

Nous allons étudier votre proposition, à laquelle je ne suis pas du tout hostile.

S’agissant des autres sujets que vous avez abordés, nous y reviendrons au cours de l’examen de vos amendements.

Monsieur Hervé, Mme la secrétaire d'État chargée du commerce extérieur répondra à vos questions dans quelques instants.

Monsieur Vantomme, vous avez évoqué l’évaluation des contributions multilatérales françaises. Permettez-moi de vous rassurer sur ce point : chaque organisation internationale est évaluée périodiquement, le plus souvent par des structures indépendantes, souvent extérieures. Cela nous permet de connaître l’utilisation des fonds qui leur sont alloués, mais également de mesurer l’efficacité de leur action.

Par ailleurs, nous avons décidé de mieux formaliser nos stratégies décidées en CICID. Il s’agit là d’une décision importante. Le projet de stratégie française à l’égard de la Banque mondiale vous a été transmis pour débat au début du mois d’octobre. De la même façon, nous nous sommes engagés à transmettre au Parlement en février 2010, en tout état de cause avant que le CICID n’entérine certaines décisions, le document portant sur notre aide européenne. Le document n’aura au préalable été communiqué qu’au secrétariat du CICID pour être mis en forme. Le Parlement sera donc associé à notre démarche, dont nous aurons l’occasion de débattre.

Vous avez évoqué l’articulation entre les différents types d’aides multilatérales à destination des pays ACP et d’Afrique subsaharienne. Il est vrai que l’essentiel de notre effort transite par le FED. Concrètement, cela signifie que nos ambassades sont associées à la définition du plan indicatif national dans lequel sont fixées les orientations de la coopération européenne pour chaque pays bénéficiaire du FED.

Je vous informe que des « pôles développement » ont récemment été mis en place au sein de nos ambassades situées dans les pays bénéficiaires d’aides multilatérales. Ils réunissent la chancellerie politique, la mission économique, le service de coopération et l’Agence française de développement. Il y a donc bien une articulation entre nos différents services.

En ce qui concerne le Fonds mondial de lutte contre le sida, je rappelle que la France est actuellement le premier contributeur en Europe et le deuxième après les États-Unis. Sa participation est donc exceptionnelle. La contribution de la France pour les années 2008-2010 s’élèvera, je vous le confirme, à 900 millions d’euros, soit 300 millions d’euros par an.

Monsieur Vantomme, vous avez ensuite évoqué le nombre de représentants de notre pays, et donc notre influence, au sein du Fonds mondial de lutte contre le sida. Je vous indique que, sur les quatre cents personnes que compte ce Fonds, soixante-cinq sont des Français. Nous y sommes donc très présents. Nous faisons d’ailleurs tout notre possible pour que les ONG françaises et francophones soient le plus possible associées à ce Fonds.

Il n’en demeure pas moins que la dimension de nos ONG est parfois insuffisante, ce qui ne leur permet pas de mettre en œuvre des projets importants. Compte tenu de leur capacité d’absorption, nous ne pouvons pas leur octroyer autant que nous le voudrions. Toutefois, les choses me semblent progresser. Je rencontre d’ailleurs très souvent les représentants de nos ONG, particulièrement le président de Coordination SUD, Jean-Louis Vielajus.

Concernant les fonds qui transitent par les ONG, il est vrai – on ne peut le contester – que nous sommes en retard par rapport aux autres pays de l’OCDE. En moyenne, 5 % des fonds de l’aide des pays de l’OCDE transitent par des ONG, contre un peu plus de 1, 1 % en France. Nous nous sommes engagés à porter ce taux à 2 % d’ici à la fin du quinquennat. Les crédits sont budgétés cette année, comme ils l’étaient l’année dernière.

Monsieur Cambon, vous appelez de vos vœux l’organisation d’un débat d’orientation sur la politique française de coopération et de développement. Si le Parlement en prend l’initiative, c’est avec grand plaisir que nous participerons à un tel débat.

Je ne reviendrai pas sur la stratégie pour le FED, car je viens d’en parler en vous indiquant qu’un document vous serait remis très prochainement.

J’évoquerai maintenant la coopération décentralisée, à laquelle je suis particulièrement attentif. Je fais actuellement un tour de France de toutes les régions et, à cette occasion, je réunis tous les acteurs de cette forme de coopération. Nous soutenons financièrement tous les projets de coopération décentralisée, puisque nous y consacrons 8 millions d’euros, en cofinancement avec les collectivités territoriales. Nous essayons de rassembler par régions les collectivités territoriales intéressées par cette forme de coopération et de financer en priorité les projets qui vont dans le sens de notre stratégie nationale, en particulier ceux qui favorisent le développement économique, la croissance, la création d’emplois et de valeur ajoutée, car cela nous semble être la meilleure solution pour lutter durablement contre la pauvreté. Les actions locales constituent pour nous le prolongement de l’action de l’État. Nous y sommes donc particulièrement attachés.

Dans le domaine de la francophonie, que nombre d’entre vous, notamment Louis Duvernois, ont évoqué, je rappelle que…

On va traduire des livres français en anglais ! C’est honteux !

… nous suivons de très près l’utilisation des crédits de l’Organisation internationale de la francophonie. Nous pouvons la vérifier via les rapports du commissaire aux comptes pour l’OIF, qui est actuellement la Cour des comptes française. Pour ce qui est des autres opérateurs, nous avons aussi un certain nombre de procédures de vérification. Je rappelle que nous sommes notamment présents dans les conseils d’administration de l’Agence universitaire de la francophonie et de l’université Senghor, à Alexandrie.

Par ailleurs, je rappelle que nous avons signé une convention d’objectifs et de moyens avec l’Association internationale des maires francophones. Les crédits sont donc suivis.

La promotion de la langue française, à laquelle nous consacrons 150 millions d’euros, constitue un véritable outil de développement économique.

Avec le soutien au système éducatif, dont le français est une langue d’enseignement, nous visons l’émergence d’une main-d’œuvre qualifiée francophone. Les crédits attribués à la formation professionnelle dans un cadre francophone contribuent au développement économique. Francophonie et développement économique sont donc étroitement associés.

Je suis persuadé que le développement économique est l’un des vecteurs de notre rayonnement dans les pays partenaires. À mon sens, financer des programmes francophones de formation professionnelle, cela équivaut à faire du développement économique, à créer des richesses et, par conséquent, à lutter contre la pauvreté. Le cercle vertueux est, me semble-t-il, toujours le même.

Monsieur Hue, nous avons toujours fait ce que nous avions dit ! En 2009, nous avons réalisé ce que nous avions annoncé en 2008. Et les engagements chiffrés que nous prenons aujourd'hui seront tenus.

Évidemment, on peut très bien considérer qu’il n’y a jamais suffisamment de crédits pour le développement. Mais, monsieur le sénateur, vous pouvez tout de même noter que nos performances en la matière sont en nette augmentation. Je pense que ce n’est pas contestable. Il est peut-être toujours possible de faire plus, mais reconnaissez au moins que, après avoir connu une période difficile voilà quelques années, nous sommes de nouveau sur une pente vertueuse.

M. André Ferrand, intervenant au nom du groupe UMP, a abordé un grand nombre de sujets qui ont déjà été évoqués et sur lesquels j’ai eu l’occasion de m’exprimer.

Je souhaite simplement apporter une précision s’agissant des commémorations. Nous travaillerons sur le sujet avec M. Jacques Toubon et ferons évidemment très attention à éviter ce que M. Ferrand redoute, c’est-à-dire les polémiques. Nous devrons également faire preuve de vigilance quant à l’utilisation des crédits qui seront mobilisés dans ce cadre. En effet, nous avons besoin de beaucoup d’argent pour financer nos actions d’aide publique au développement sur le terrain. Nous veillerons donc à la bonne place du curseur, s’agissant des dépenses.

M. André Vantomme, s’exprimant au nom du groupe socialiste, a abordé les mêmes sujets que les autres orateurs, sauf sur la notion d’« approche globale » de l’aide publique au développement.

De mon point de vue, il faudrait actualiser – nous avons déjà eu ce débat avec nos collègues du G8 en Italie – la manière dont le comité d’aide au développement de l’OCDE, le CAD, comptabilise notre aide au développement. Un certain nombre de nos actions ne sont pas prises en compte. En outre, le rapporteur spécial M. Michel Charasse a pointé à juste titre un certain nombre des dépenses qui figurent encore dans les crédits de la mission alors que cela ne devrait plus être le cas. Je pense donc qu’il faudra procéder à un toilettage, afin d’ajouter d’éventuels éléments manquants.

Si vous ramassez dans les autres missions ce qui relève de l’aide publique au développement, moi, je suis pour !

Enfin, je souhaite répondre à M. Jean-Pierre Plancade.

Oui, monsieur le sénateur, il y a bien un « désir de France » ! Ma collègue Anne-Marie Idrac et moi-même, qui voyageons sur les cinq continents, le constatons partout ! Et ce désir est particulièrement important, qu’il s’agisse de francophonie ou de toutes nos coopérations bilatérales. Nous faisons le maximum pour que ce désir de France trouve une réponse positive dans l’action extérieure de notre pays.

Et, pour ma part, je fais en sorte que toutes les actions mises en œuvre par notre pays au service des populations en difficulté servent réellement à faire durablement reculer la pauvreté ! §

La parole est à Mme le secrétaire d'État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, compte tenu de la grande qualité des rapports qui viennent d’être présentés et des informations qui ont été communiquées à l’instant par mon collègue Alain Joyandet, je me contenterai de donner quelques coups de projecteur sur certains éléments susceptibles de vous intéresser d’un point de vue économique ou financier.

J’évoquerai d’abord les effets de la crise sur les pays africains.

Même si ces derniers ne souffrent pas directement des conséquences directes de la crise financière, ils en subissent malheureusement les répercussions économiques de manière indirecte. Cela tient à plusieurs facteurs. Je pense notamment à la diminution de 12 % de la demande extérieure de ces pays en 2009, alors qu’une augmentation de 3 % avait été constatée en 2008, à la baisse des prix des matières premières et au ralentissement des flux d’investissement étrangers dans les pays émergents, qui ont chuté de moitié en 2008 et en 2009.

C’est peut-être ce phénomène qui sera le plus marquant. En effet, si nous prenons les valeurs absolues en Afrique, les investissements, qui s’élevaient à 53 milliards de dollars en 2007, contre 29 milliards de dollars en 2000 – il y avait donc eu une très forte augmentation –, sont retombés à 29 milliards de dollars en 2008 et à un niveau encore inférieur pour 2009. Nous ne sommes pas très éloignés d’une division par deux des volumes d’investissements directs étrangers, ce qui est évidemment considérable, ne serait-ce que par comparaison avec le volume de l’aide publique au développement.

Dans le même ordre d’idée, les transferts des fonds des migrants, qui représentent une contribution essentielle au revenu des ménages dans les pays en développement, donc à leur consommation, accusent malheureusement d’ores et déjà une baisse significative.

À cet égard, je voudrais répondre à l’interrogation de M. le rapporteur spécial Michel Charasse sur l’épargne des migrants et les incitations fiscales. En fait, nous souhaitons agir – nous en avons déjà débattu l’an dernier – sur deux leviers. D’une part, nous voulons favoriser la baisse du coût des transferts des fonds des migrants, qui représentent au total 300 milliards de dollars dans le monde, soit le triple de l’aide publique au développement ; il est utile d’avoir ces ordres de grandeur en tête. D’autre part, nous cherchons à encourager l’épargne des migrants, notamment avec le « compte épargne codéveloppement », qui bénéficie d’une aide fiscale, mais qui – Alain Joyandet vient de le souligner en écho à vos propos, monsieur le rapporteur spécial – se révèle un peu décevant.

Nous avons décidé de lancer une réflexion interministérielle – elle sera prochainement confiée à une personnalité particulièrement compétente – sur les deux volets que je viens d’évoquer, afin, d’une part, de faire baisser les coûts des transferts, qui sont particulièrement élevés en France, notamment parce que nous n’avons pas réussi à conclure suffisamment de conventions avec les banques, et, d’autre part, d’établir un bilan objectif des dispositifs de soutien à l’épargne des migrants, d’analyser les raisons de leur insuccès et de proposer des pistes de réforme.

Au total, compte tenu des baisses d’investissements et des phénomènes économiques que je viens de rappeler, le niveau de croissance économique en Afrique, qui était d’environ 6 % par an avant la crise, devrait être en 2009 légèrement supérieur à 1 %, selon les dernières estimations du Fonds monétaire international, le FMI. Et nous savons bien que la croissance démographique, elle, demeure bien supérieure.

Nous sommes donc confrontés à des risques très importants, notamment au regard de la réduction de la pauvreté et des progrès qui avaient été réalisés en ce sens ces dernières années.

Dans le même temps, tous ceux qui, comme nombre d’entre vous, ou comme Alain Joyandet et moi-même, travaillent beaucoup avec les Africains sont frappés par leur « résilience », pour reprendre un terme à la mode, et par leur capacité de résistance aux difficultés de la crise.

Cette situation de crise éclaire, me semble-t-il, d’un jour nouveau la question si importante, dont vous avez débattu à juste titre ici, de l’équilibre entre aide bilatérale et aide multilatérale.

En effet, c’est, par définition, au niveau multilatéral, et sous l’impulsion du G20, lui-même largement dynamisé par les propositions du Président de la République, que des mesures contra-cycliques ont été prises dans la crise en faveur du développement. Nous avons veillé à faire en sorte que des moyens financiers supplémentaires soient fournis aux pays les plus pauvres pour lutter face à la crise. Et le meilleur outil en ce sens était, et demeure, le FMI.

Vous le savez, le Fonds a prévu d’augmenter d’environ 8 milliards de dollars ses prêts, qui seront sans intérêt, aux pays à faible revenu sur les deux ou trois prochaines années, notamment grâce à la vente de son or. Cette décision, qui est absolument historique, ne pouvait évidemment être que multilatérale.

Les bailleurs ont également contribué. Ainsi, la France a accordé à cette occasion un nouveau prêt concessionnel de 1 milliard de dollars au FMI. Elle a également largement contribué à faire en sorte que le FMI refonde son modèle de prêt aux pays à faible revenu, afin de mieux répondre à leurs besoins.

Comme M. le rapporteur spécial Edmond Hervé l’a rappelé à juste titre, nous avons été très en avance en matière d’aide bilatérale grâce aux types de prêts accordés par l’AFD. Mais nous avons également beaucoup œuvré en matière d’aide multilatérale pour que les assouplissements des conditionnalités et du cadre d’emploi des instruments de financement du FMI profitent non seulement aux pays à revenu intermédiaire, mais également aux pays les plus en difficulté.

À ce titre, le projet de loi de finances qui vous est proposé ouvre des crédits permettant de couvrir l’intervention de la France au titre du FMI. En 2010, 20 millions d’euros de crédits sont mobilisés pour bonifier les prêts que la France accorde au FMI, en tenant compte de l’augmentation que je viens d’indiquer.

Parallèlement, et toujours pour remédier à la crise, la France a pris des initiatives pour accélérer les décaissements des banques multilatérales et augmenter leurs engagements. Le G20 a fixé un objectif d’augmentation de 100 milliards de dollars des financements des banques multilatérales sur trois ans.

Nous savons également que nous serons amenés à accompagner certaines augmentations de capital des banques multilatérales. Ce sera vraisemblablement le cas pour nous dans le projet de loi de finances pour 2011. La première recapitalisation qui est déjà intervenue est celle de la Banque asiatique de développement, avec un triplement du capital, qui a été acté lors du sommet du G20. Pour la France, cela correspond à un engagement des crédits s’élevant à 54 millions d’euros. Nous y parvenons dès 2009 par un redéploiement au sein du programme 110.

En complément de ce qui a été très bien dit par les différents rapporteurs, ainsi que par mon collègue Alain Joyandet, je souhaite vous apporter mon éclairage sur un autre point.

Outre les priorités géographiques, qui ont été fixées dans un comité interministériel présidé voilà quelques mois par M. François Fillon, je vous confirme que nous avons deux priorités sectorielles principales.

La première est la sécurité alimentaire. À ce titre, il vous est demandé d’autoriser l’engagement de 35 millions d’euros au profit du Fonds international de développement agricole. Et nous avons demandé à l’AFD de doubler son plan d’affaires dans l’agriculture et la sécurité alimentaire, qui atteindra 1, 5 milliard d’euros sur cinq ans.

Notre deuxième priorité sectorielle est l’environnement. Nous confirmons nos engagements auprès du Fonds pour l’environnement mondial. Au plan bilatéral, nous soutenons la même approche, via le Fonds français pour l’environnement mondial, plus particulièrement ciblé sur l’Afrique, qui mobilise les équipes opérationnelles de l’AFD et qui permet au passage à un certain nombre de nos entreprises, dans le respect du déliement des aides, d’apporter leur contribution, par exemple à des projets d’électrification ou d’efficacité énergétique.

Comme cela a été rappelé, le Parlement est pleinement associé à la réflexion sur la stratégie de la Banque mondiale, dont nous vous avions promis le lancement l’an dernier. Le document qui est soumis à votre appréciation et sur lequel nous attendons beaucoup de contributions sur le fond de la part des parlementaires développe deux axes, en l’occurrence le renforcement de notre rôle en tant qu’actionnaires, c’est-à-dire de notre vision du mandat de la Banque mondiale, et le renforcement des partenariats opérationnels entre nos propres actions bilatérales et les projets financés par la Banque mondiale.

Les partenariats opérationnels qui sont possibles doivent se développer encore avec l’Agence française de développement.

Monsieur le rapporteur spécial Edmond Hervé, vous êtes intervenu spécifiquement sur le compte de concours financier « Prêts aux États étrangers ».

Je souscris à ce que vous avez indiqué à propos du programme « Prêts à des États étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d’infrastructure ». Le secteur urbain au sens large est effectivement l’un de ceux sur lesquels nous pouvons intervenir. Avec plusieurs pays – je pense notamment à la Chine, à l’Inde ou aux pays du Maghreb –, nous avons développé comme priorités un certain nombre de projets qui, dans le développement durable en général, se focalisent par exemple sur l’eau, les déchets ou l’efficacité énergétique urbaine. Tout cela va dans le sens que vous souhaitez.

En 2009, les pays bénéficiaires des crédits que vous aviez accepté d’augmenter fortement ont été l’Égypte, la Tunisie, le Maroc, le Vietnam, où nous étions récemment avec M. le Premier ministre, le Pakistan, où je me suis rendue au mois de juillet à la demande du Président de la République, le Sri Lanka et la Serbie. Nos engagements portent sur le financement de onze nouveaux projets et sur des compléments de financement, dont deux ont un caractère très emblématique : le métro de Hanoï et celui du Caire.

Bien entendu, de très nombreux financements de la « Réserve pays émergents » sont sollicités par les pays éligibles, surtout dans le contexte de raréfaction des financements qui est connu à l’échelle mondiale. Je veux être sincère avec vous : les 400 millions d’euros d’autorisations d’engagement prévues pour 2010 ne permettront pas de satisfaire la totalité de ces demandes.

En revanche, les 300 millions d’euros prévus en crédits de paiement permettront bien de financer le démarrage des projets les plus importants, en particulier l’un des plus emblématiques : la ligne à grande vitesse Tanger-Casablanca.

Pour terminer, je dirai quelques mots sur les prêts à des États étrangers, retracés par le programme 852 « Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France ».

Ce deuxième compte de prêts soumis à votre vote décrit la participation de la France aux efforts de la communauté internationale pour réduire le poids de la dette des pays émergents. Nous poursuivons cette politique au sein du club de Paris, dont notre pays assure la présidence et le secrétariat. Vos rapports et les informations données précédemment sont suffisamment précis pour que je ne détaille pas les chiffres globaux.

Sur le plan de la technique budgétaire, les annulations de dettes sont imputées sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement », par annulation dans le bilan de l’État ou par annulation à la COFACE. Les rééchelonnements de dette sont effectués par décaissement de nouveaux prêts grâce au programme 852, qui consolide les dettes rééchelonnées.

J’ai bien conscience de la relation, évoquée par M. Edmond Hervé, entre ces différents dispositifs et les intérêts des entreprises françaises. Cette préoccupation est totale dans le cas des crédits de la réserve pays émergents. S’agissant de l’Agence française de développement, l’AFD, Alain Joyandet et moi-même avons fait en sorte que des échanges d’informations entre l’AFD et l’Agence de soutien des exportations, Ubifrance, dans le respect des mécanismes de déliement des aides, permettent à nos entreprises, notamment à nos PME, d’avoir accès à l’information et de concourir aux appels d’offres lancés par l’Agence.

Enfin, j’évoquerai les prêts de l’Agence française de développement, puisque certains intervenants se sont interrogés sur la problématique du prêt souverain et du prêt non souverain.

En premier lieu, nous avons souhaité que la France développe son activité de prêt souverain, y compris dans les pays les plus pauvres – notamment en Afrique subsaharienne –, dans la mesure où ces prêts correspondent à des ressources additionnelles pour les pays bénéficiaires, qui peuvent contribuer – en complément de notre effort en subvention – à soulager les problèmes de financement.

Néanmoins, nous avons toujours été très clairs – et nous le sommes au cas par cas dans notre relation avec les dirigeants des pays concernés – sur le fait que cette évolution ne doit en aucun cas menacer la soutenabilité de l’endettement des pays bénéficiaires de ces prêts, d’autant plus que nous les aidons quelquefois à se désendetter par ailleurs.

C’est pourquoi nous avons demandé à l’AFD de limiter ses activités de prêt souverain aux pays dont le risque de surendettement est jugé faible, et de privilégier, dans ses prêts aux pays les plus pauvres – notamment les pays les moins avancés –, les instruments de prêt souverain les plus concessionnels, c’est-à-dire ceux que le France finance sur le programme n° 853.

En second lieu, l’AFD a développé significativement son activité de prêt non souverain, c’est-à-dire de prêt à des entités publiques. Cette évolution concerne au premier chef l’Afrique subsaharienne, où ce type d’intervention contribuera de manière essentielle au doublement des engagements du groupe AFD, tel qu’il a été annoncé par le Président de la République pour la période allant de 2008 à 2012.

Certaines interrogations ont porté, me semble-t-il, sur les interventions de l’AFD en dehors de la zone africaine, sous forme de prêts. Comme vous le savez, cette intervention s’effectue sous forme de prêts non concessionnels, puisque nous sortons de la liste des pays prioritaires rappelée tout à l’heure. Cette activité permet de déployer l’intervention de la France et de diversifier les modalités d’intervention de cette dernière. Nous pouvons d’ailleurs constater l’intérêt suscité, à travers le monde entier, par ce type d’interventions et la grande pertinence de ces outils de soutien au développement par le secteur privé.

Telles sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les quelques informations qui devraient permettre d’éclairer votre vote.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Aide publique au développement », figurant à l’état B.

L’amendement n° II-4, présenté par M. Charasse, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Aide économique et financière au développement

Solidarité à l’égard des pays en développement

Dont titre 2

Développement solidaire et migrations

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

Cet amendement n° II-4 s’inscrit dans le cadre de la mission permanente de la commission des finances, gardienne de l’application de la loi organique relative aux lois de finances.

Depuis de nombreuses années, la commission des finances demande que certaines missions, dont celle consacrée à l’aide publique au développement, concentrent la totalité des crédits qui les concernent et ne comportent pas de crédits sans rapport avec la mission.

Comme je l’ai dit tout à l’heure dans la discussion générale, la mission « Aide publique au développement » ne comporte pas tous les crédits relatifs à l’aide publique au développement mais, en revanche, elle comprend certains crédits qui ne relèvent pas de cette aide.

Cette situation, madame le secrétaire d’État, monsieur le secrétaire d’État, rend les choses très difficiles quand nous devons, en respectant les critères de l’OCDE, essayer de regrouper tous ces crédits épars, tout en écartant ceux qui n’y correspondent pas. Nous voulons, en effet, montrer ce que nous sommes vraiment, c’est-à-dire, quelles que soient les critiques qui peuvent être formulées – et certaines l’ont été dans des interventions de qualité –, l’un des pays les plus généreux et les plus forts donateurs au monde !

La commission des finances souhaite donc maintenant, après l’avoir demandé pendant plusieurs années, établir vraiment une plus grande clarté. Bien sûr, la première année d’application de la loi organique, nous avions remarqué ce problème, et d’autres aussi, mais n’avions pas insisté, car il fallait laisser au ministère des finances le temps de mettre en place le nouveau système. Nous avons attendu deux ans, trois ans, mais maintenant, cela suffit !

De quoi s’agit-il, mes chers collègues ? Cet amendement vise à retrancher – et non à supprimer, car ce n’est pas un amendement de suppression – de la mission « Aide publique au développement » des crédits qui n’ont rien à y faire, puisqu’ils ne relèvent pas de l’aide publique au développement. Mais la commission se garde bien d’indiquer où imputer ces crédits : elle laisse ce soin au Gouvernement !

De quels crédits s’agit-il ? Figurez-vous qu’au titre de l’aide aux pays les plus pauvres, nous payons sur ce budget 15 millions d’euros pour contribuer à la construction du nouveau sarcophage de Tchernobyl ; …

C’est très important !

… nous acquittons également 14 millions d’euros pour le traitement des combustibles dudit Tchernobyl, et payons même 3, 5 millions d’euros pour aller chercher dans la mer de Barents des sous-marins russes pourris, les sortir et les dépolluer ! Ce total de crédits représente 29 millions d’euros en autorisations d’engagement et 12, 35 millions d’euros en crédits de paiement.

L’amendement n° II-4 tend donc à supprimer ces crédits de la mission, mais n’indique pas, je le répète, où les inscrire. En effet, le Gouvernement peut très bien considérer qu’ils relèvent de l’action internationale et les inscrire dans la mission « Action extérieure de l’État ». Il peut aussi estimer que ces sommes contribuent à l’environnement mondial et relèvent donc de la mission « Écologie, développement et aménagement durables ». Il peut enfin considérer qu’elles ont un lien avec la recherche scientifique et les affecter à la mission « Recherche et enseignement supérieur »… En tout cas, mes chers collègues, elles n’ont rien à voir avec l’aide publique au développement !

Monsieur le secrétaire d’État, nos relations sont suffisamment anciennes et amicales dans cette assemblée où vous avez siégé : vous vous imaginez bien que la commission des finances n’a pas l’intention de vous embêter à cette heure-ci ! Mais nous demandons ces changements depuis trois ans, et il va bien falloir y arriver !

Vous allez me dire : « Oui, mais… ». Mais pourquoi ces crédits sont-ils inscrits dans cette mission ? Je n’ai jamais obtenu d’explications, mais j’ai enfin compris ! Figurez-vous que ces crédits sont gérés par le ministère des finances, qui considère que la BERD, par laquelle ils transitent, est le monopole de la maison ! C’est le confort des bureaux ! Contrairement à la vocation de la révision générale des politiques publiques, le confort des bureaux veut que l’on ne remette pas en cause les attributions de ces derniers, même si c’est contre nature et parfois totalement stupide et inexplicable !

Maintenant, ça suffit ! Nous ne sommes pas là pour assurer le confort des bureaux de la direction générale du Trésor ! Après tout, des sous-marins nucléaires, un sarcophage nucléaire, des déchets nucléaires… Je suggérerai à la direction du Trésor de produire également des briques, de fabriquer des crayons Bic, de la moutarde de Dijon – il y a des problèmes actuellement… –, ainsi que des chipolatas, des chapeaux pour la Sainte-Catherine, des sapins de Noël !

Tel est donc, monsieur le président, l’objet de cet amendement : il tend à retrancher des crédits qui n’ont pas à figurer dans cette mission, conformément à la loi organique relative aux lois de finances. D’ailleurs, le Conseil constitutionnel va finir, à mon avis, par s’intéresser au contenu des missions, de manière que les crédits correspondent à l’objet de ces dernières !

Nous demandons non pas que la France renonce à ses engagements à l’égard de Tchernobyl, des Russes, des sous-marins et du reste – ce sont des engagements internationaux, et ils sont sacrés –, mais que les crédits soient imputés correctement !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d’État. Je m’étonne que vous n’ayez pas cité de produits auvergnats, monsieur le rapporteur spécial !

J’y avais pensé !

Je vous concède que cette situation peut effectivement paraître un peu bizarre.

Il se trouve que les crédits destinés à l’Ukraine pour le démantèlement des anciennes installations nucléaires relèvent bien de la stratégie de développement de ce pays, au regard des critères retenus par l’OCDE pour la définition du développement. C’est donc à juste titre que ces crédits sont inscrits dans la mission « Aide publique au développement ».

Oui, monsieur le rapporteur spécial, l’Ukraine est bien éligible à l’aide publique au développement, et les dépenses de démantèlement des centrales nucléaires font partie des mandats des différentes organisations internationales, car elles contribuent à la remise à niveau de l’économie de ce pays !

En ce qui concerne les crédits destinés à la Russie, je reconnais volontiers que ce pays n’est pas éligible à l’aide publique au développement…

On peut l’inscrire sur la liste, si cela arrange les bureaux du ministère des finances !

Non, tel n’est pas le sens des discussions que nous avons eues la semaine dernière avec le Premier ministre russe !

S’agissant de l’imputation de ces crédits, monsieur le rapporteur spécial, je dois avouer que la principale raison qui nous pousse à ne pas les transférer dans une autre mission est que l’opération qu’ils financent se termine l’an prochain ! Ces crédits sont gérés par la BERD, et je ne vois pas quel serait l’intérêt de nous compliquer la vie pour une mesure dont la durée de vie est aussi limitée.

Vous considérez que cette imputation vise à assurer le confort des chefs de bureau de la direction générale du Trésor …

Je les connais très bien, …

Sûrement mieux que moi !

… et je les aime beaucoup !

Moi aussi, pour le peu que je les connaisse !

Au-delà de ce que vous considérez comme le confort des chefs de bureau, il me semble que la possibilité de jouer sur des effets de trésorerie et des effets de levier n’est pas complètement dépourvue de sens.

En résumé, la présence dans cette mission de crédits destinés à l’Ukraine, aussi bizarre qu’elle paraisse, est tout à fait conforme à la LOLF. La présence des crédits destinés à la Russie est encore plus bizarre, mais cette anomalie prendra fin l’an prochain.

C’est pourquoi le Gouvernement souhaiterait que vous retiriez cet amendement, dont il a bien noté qu’il ne remet pas en cause le bien-fondé de ces crédits. Par ailleurs, nous ne souhaiterions pas donner de mauvais signal en matière de sécurité nucléaire.

Par conséquent, à défaut de retrait de l’amendement, l’avis du Gouvernement serait défavorable.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Madame le secrétaire d’État, monsieur le secrétaire d’État, l’amendement que vient de défendre Michel Charasse, au nom de la commission des finances, ne remet pas en cause ces crédits ni leur affectation.

En revanche, nous considérons que ces crédits sont plutôt mal placés, et que leur imputation n’est pas conforme à l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances. Or cette loi organique ne donne pas la possibilité au Parlement de transférer un crédit d’une mission à une autre : nous sommes donc contraints de contenir nos amendements à l’intérieur des missions.

Si le Sénat acceptait de réduire ces crédits de la mission « Aide publique au développement », le Gouvernement pourrait prendre l’engagement de les imputer ailleurs. En effet, tout laisse à penser que le Gouvernement demandera une seconde délibération ; il pourrait donc, à cette occasion, affecter les crédits ainsi libérés à une autre mission, par exemple la mission « Écologie, développement et aménagement durables ». Si le Gouvernement proposait alors un tel transfert de crédits, je crois que la commission des finances appuierait cette initiative…

Par un avis extrêmement favorable !

La même philosophie inspire le second amendement que va présenter Michel Charasse, et nous exprimons le même souhait.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Je souhaite appuyer l’argumentation développée par ma collègue Anne-Marie Idrac.

Les crédits visés par cet amendement sont, en partie pour ne pas en majorité, effectivement éligibles à l’aide publique au développement. J’attire votre attention sur le fait que le rassemblement des crédits de l’aide publique au développement dans la mission qui répond à cet intitulé nous est constamment demandé. Ainsi, l’un des intervenants – je crois qu’il s’agit de M. Jean-Pierre Plancade – a dit que la mission ne comptabilisait que le tiers de notre aide publique globale, soit un peu plus de trois milliards d’euros sur près de huit milliards d’euros.

Mon propos ne vaut évidemment pas pour les crédits destinés à la Russie, mais il a été rappelé que ce problème serait réglé dans un an.

Je tiens à mettre l’accent sur les difficultés posées par cet amendement. Son adoption occasionnerait un dommage collatéral, puisque des crédits éligibles à l’aide publique au développement seraient comptabilisés ailleurs que dans la mission « Aide publique au développement ». Ce serait vraiment dommage ! En effet, lorsque l’on présente cette aide publique au développement, on nous explique qu’elle devrait être plus rassemblée et qu’il nous aurait fallu réformer encore davantage pour parvenir à cette fin. Or, cet amendement aura pour conséquence une plus grande dispersion.

On peut ensuite discuter du fond. Fait-on de l’aide publique au développement lorsque l’on entreprend ce genre de travaux et que l’on finance ce type d’actions ? La question des normes de comptabilité a également été posée, et nous aurons ultérieurement un débat sur l’approche nouvelle des critères de comptabilisation. Il se trouve que, en ce moment, c’est de l’aide publique au développement. Si cet amendement est adopté, on comptabilisera ces crédits à l’extérieur. Vous voyez donc que notre réticence sur cet amendement part d’un constat objectif.

Sur la question de la Russie, M. Charasse a totalement raison : si cela devait durer encore plusieurs années, il faudrait réexaminer la situation ; mais il ne reste plus qu’un an à courir. Voilà ce que je souhaitais ajouter sur le fond, au-delà de ce qu’a indiqué Mme Idrac sur l’aspect financier. Sur le fond de l’aide publique au développement, en effet, on va peut-être un peu dans le sens inverse de celui que vous nous demandez habituellement.

La parole est à M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

Cela fait plusieurs années – plus exactement depuis l’entrée en vigueur de la LOLF – que la commission des finances appelle l’attention sur des anomalies de ce genre. Parlant sous le contrôle et l’autorité du président de la commission, je peux dire que, cette année, la commission a voulu vraiment mettre fin à ces dernières. Il se trouve que, pour une partie des crédits, les choses ne vont plus durer qu’un an. Je n’avais d’ailleurs pas cette information quand j’ai présenté l’amendement en commission.

C’est l’intérêt du débat !

Quant à l’autre partie des crédits, elle figure dans l’APD. Mais les crédits nucléaires de recherche en général ne sont pas dans la mission « Aide publique au développement ». Ils sont dans d’autres morceaux d’APD, qui figurent dans d’autres missions ! Par conséquent, monsieur le secrétaire d’État, il faut de toute façon que vos services, en liaison avec le ministère de l’économie, s’attaque au reclassement des crédits, afin que tombe enfin – le plus vite sera le mieux – dans la mission « Aide au développement » ce qui relève vraiment de l’APD et du pilotage de la politique extérieure.

Dans notre pays, aux termes de la Constitution, la politique extérieure ne dépend que du Président de la République, du Premier ministre, du ministre des affaires étrangères et des ministres qui lui sont rattachés, à l’exclusion des autres ministères ! En effet, ceux qui sont comptables de cette politique extérieure sont ceux que je viens d’énumérer, et personne d’autre ! Les autres travaillent éventuellement « à façon », ou « pour le compte de ». Mais rien n’est pire, pour un pays quel qu’il soit, que lorsque l’État est divisé en plusieurs acteurs et qu’il doit s’entretenir avec des interlocuteurs qui ne savent jamais s’ils ont la bonne personne devant eux.

Tout cela devrait donc, à mon avis, être regroupé dans une seule mission, car c’est un élément de la politique extérieure de la France qui ne peut pas être réservé au ministre du ravitaillement ou au ministre de la jeunesse et des sports !

Cela étant, sous l’autorité de M. le président de la commission et sous réserve de l’opinion de ce dernier, je consens à renoncer à cet amendement pour cette année, étant entendu que, pour une partie des crédits, il ne reste plus qu’une année à courir ; s’agissant de l’autre partie, si nous pouvions avoir une réflexion en vue d’un reclassement général pour l’année prochaine, je crois, cher Jean Arthuis, que nous n’aurions pas complètement perdu notre temps et que la commission des finances aurait ainsi joué son rôle de gardienne de la loi organique. Je retire donc l’amendement.

L'amendement n° II-4 est retiré.

L'amendement n° II-5, présenté par M. Charasse, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Aide économique et financière au développement

Solidarité à l'égard des pays en développement

Dont titre 2

Développement solidaire et migrations

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Il s’agit d’un amendement de transfert à l’intérieur de la mission. Pour des raisons qui m’échappent complètement, et sur lesquelles on ne m’a jamais vraiment donné d’explications, les crédits du Fonds français pour l’environnement mondial sont gérés dans le cadre du programme 110 par le ministère de l’économie et des finances. J’ai dit tout à l’heure que ce dernier était très spécialisé, qu’il savait tout faire et pouvait même organiser des barbecues avec des plats très variés !

En plus de cela, on constate qu’il est souvent difficile de mettre en œuvre ces crédits : d’un côté, le ministère des finances gère le Fonds français pour l’environnement mondial dans le cadre du programme 110, et, d’un autre côté, certains programmes comportent des aspects environnementaux qui sont mis en œuvre dans le cadre du programme 209 ! Il faut arriver à se mettre d’accord !

Or, je note souvent, du côté des crédits du programme 110 et du Fonds français pour l’environnement mondial, un grand « saupoudrage » pour financer des opérations. Il y a quelquefois des doublons, notamment avec le Fonds d’environnement mondial, avec des concours extérieurs, etc.

Par conséquent, mes chers collègues, j’ai proposé à la commission des finances, qui a accepté de me suivre, que les crédits du Fonds français pour l’environnement mondial soient rattachés au programme 209. C’est là que la coordination se fera le mieux entre les programmes de coopération classiques mis en œuvre par le programme 209 et les programmes que permet de financer le Fonds français pour l’environnement mondial. Soit dit en passant, ce fonds ne représente que 25 millions de crédit. Ce n’est donc pas, si je puis dire, un énorme « coffre-fort » à mettre en œuvre !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable. M. Charasse nous connaît d’ailleurs suffisamment, Alain Joyandet et moi-même, pour savoir que cet avis n’est pas dû à une approche corporatiste du ministère.

Non, ça n’a rien à voir !

Sur le fond, que s’est-il passé depuis la création du Fonds français pour l’environnement mondial ? Il s’est passé des choses extrêmement positives. Pourquoi ? Parce qu’elles sont mises en œuvre de manière collective, avec le Quai d’Orsay, avec comme outil principal l’Agence française de développement – je l’ai dit tout à l’heure, me semble-t-il – et avec un certain nombre de projets qui peuvent associer des entreprises françaises : en matière d’eau, d’habitat social – c’est un domaine cher, à juste titre, à M. Edmond Hervé –, d’électrification, etc.

Nous veillons tout particulièrement à ce qu’il n’y ait pas de doublons avec le Fonds mondial, et à ce qu’existe une bonne articulation. Nous essayons le plus possible de créer des synergies et des effets de levier. Voilà à quoi cela sert, et cela fonctionne très bien, sans qu’il y ait de compétition avec le Fonds mondial. Le rôle de catalyseur de ce fonds ne me paraît pas devoir être remis en cause. Nous n’avons donc aucune raison de penser que son actuelle gestion serait, d’une manière ou d’une autre, inefficace.

La parole est à Mme Monique Cerisier-ben Guiga.

J’apporte mon soutien à l’amendement de la commission des finances, car le ministère des affaires étrangères, avec sa nouvelle direction générale de la mondialisation, me paraît le mieux à même de mettre en œuvre l’ensemble des crédits destinés à une bonne gestion des biens publics mondiaux. Il me semble donc tout à fait raisonnable de transférer les crédits sur le programme 209.

La parole est à M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

Nous sommes vraiment ici dans un domaine qui concerne à 100 % la politique extérieure, c’est-à-dire qu’il y a des enjeux diplomatiques majeurs qu’il appartient au Quai d’Orsay – et à personne d’autre – de mettre en œuvre. Par conséquent, ces crédits doivent être placés dans le ministère qui a la responsabilité de la politique extérieure de la France, sous l’autorité des autorités constitutionnelles que j’ai évoquées tout à l’heure.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, je voudrais faire une proposition qui anticipe d’ailleurs sur le troisième amendement que nous aurons à examiner tout à l’heure. Ce dernier est, au fond, un peu différent, mais il est aussi dans le même esprit puisqu’il s’agit d’enlever des crédits sur un thème pour le remettre sur un autre.

Je me réjouis que le débat ait été à nouveau engagé, et m’adresse ici à M. le président de la commission des finances et à M. le rapporteur spécial : je vous propose que, à la faveur du retrait de ces amendements, nous nous engagions à venir rapidement devant les commissions des finances et des affaires étrangères réunies, afin de discuter de manière plus posée et plus globale en vue d’opérer un toilettage du texte.

Pourriez-vous éventuellement nous faire crédit ? Vous avez noté que nous tenons compte d’année en année des différentes demandes qui sont faites, notamment par les rapporteurs. Je crois que nous progressons ainsi chaque année vers une meilleure conformité à la LOLF.

Une vraie séance de travail nous permettrait de passer en revue les différents points de discussion et de nous mettre d’accord afin que, l’année prochaine, ces différents sujets soient toilettés une bonne fois pour toutes. Des avancées ont certes été réalisées mais je suis d’accord pour dire qu’elles ne suffisent pas.

Anne-Marie Idrac et moi-même sommes donc prêts à venir devant les deux commissions rassemblées, après avoir travaillé en amont avec nos collaborateurs. Ce serait d’autant plus utile qu’il y a non pas trois, mais sept ou huit points de discussion ! J’ai bien compris que M. le rapporteur spécial nous les égrène d’année en année, afin de nous épargner la frayeur que nous aurions s’il nous les présentait d’un seul coup.

La parole est à M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

Dans cette affaire, le souci de la commission est que la politique étrangère soit cohérente. Or, je suis de ceux qui considèrent que l’un des éléments essentiels de l’identité nationale dont on parle beaucoup, c’est, à l’étranger du moins, l’unité de l’autorité française, de la parole de la France et de l’autorité de l’État. C’est fondamental à mon sens.

Très bien !

Nous avions envisagé – je parle sous le contrôle du président de la commission des finances –de transiger autour de 10 millions d’euros pour « amorcer la pompe ». Nous pourrions donc rectifier l’amendement n° II-5 dans ce sens. Cela signifie que la deuxième partie de l’exercice que vient d’annoncer M. le secrétaire d’État pourrait se prolonger. Mais je laisse le soin à M. Arthuis d’apprécier l’attitude à tenir au nom de la commission des finances dans cette affaire. En tout cas, n’étant pas jusqu’au-boutistes, nous avions une solution de repli à 10 millions d’euros.

Je ne suis pas sûr que tout cela doive se marchander en séance…

Ce n’est pas du marchandage !

La parole est à M. le président de la commission des finances.

La rectification de l’amendement est en effet une façon de poser un jalon. Cela ne veut pas dire que nous ne ferons pas le mouvement répondant au souhait du ministre en CMP. Mais il est bon que le Sénat marque sa détermination au travers d’un amendement qu’il vote. La somme ne remet pas en cause votre budget, monsieur le secrétaire d’État.

S’agissant de l’aide publique au développement, vous avez à peu près 4 milliards d’euros dans votre budget, monsieur le secrétaire d’État, alors même que d’autres missions y participent à hauteur d’un peu plus de 2 milliards. La proposition que vous nous faites de travailler ensemble de telle sorte que tout soit au carré l’année prochaine nous agrée forcément.

Il serait néanmoins bon que le Sénat marque sa détermination en votant un amendement à 10 millions d’euros. C’est un acte symbolique, mais c’est une façon de marquer une détermination. C’est dans ce sens que la commission des finances rectifie son amendement n° II-5.

Très bien !

Je suis donc saisi d’un amendement n° II-5 rectifié, présenté par M. Charasse, au nom de la commission des finances, et ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Aide économique et financière au développement

Solidarité à l'égard des pays en développement

Dont titre 2

Développement solidaire et migrations

TOTAL

SOLDE

Quel est l’avis du Gouvernement ?

En accord avec Anne-Marie Idrac, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

Je mets aux voix l’amendement n° II-5 rectifié.

Je constate que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.

L’amendement n° II-92 rectifié, présenté par MM. Cambon et Vantomme, au nom de la commission des affaires étrangères, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Aide économique et financière au développement

Solidarité à l’égard des pays en développement

Dont titre 2

Développement solidaire et migrations

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. Christian Cambon, rapporteur pour avis.

Cet amendement, qui diffère quelque peu du précédent, a, je tiens à le dire, été adopté à l’unanimité par la commission des affaires étrangères.

Il vise rétablir la contribution de la France au CERF, le Fonds central d’intervention d’urgence des Nations unies. Dirigé par le secrétaire général adjoint aux affaires humanitaires de l’ONU, ce fonds permet de financer des opérations de secours en cas de catastrophe naturelle ou de situation d’urgence.

Avant d’interrompre ses versements en 2009, la France, avec une participation de 1, 5 million d’euros, était le dix-septième contributeur du CERF, loin derrière le Royaume-Uni, qui lui alloue 80 millions de dollars par an.

Aux yeux de la commission, la France, en tant que membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies et pionnière du droit humanitaire, se doit de contribuer à un tel fonds, qui s’est par ailleurs révélé tout à fait utile pour minimiser les pertes en vies humaines lors des situations de crise.

Elle a été confortée dans cette opinion par la demande présentée par le secrétaire général de l’ONU à l’occasion de la réception à New York, en octobre dernier, d’une délégation présidée par notre collègue Josselin de Rohan. M. Ban Ki-moon a en effet jugé regrettable que la France ait cessé de verser cette contribution depuis l’année dernière, alors même qu’elle ne représentait qu’une part infime des crédits consacrés à l’aide publique au développement.

Monsieur le secrétaire d’État, si la commission peut comprendre la volonté du Gouvernement de réduire les dépenses de l’État et de rationaliser notre participation financière aux fonds multilatéraux, je vous rappelle que le président Chirac s’était engagé à doubler nos contributions volontaires à l’ONU. Force est de constater que nous n’avons pas honoré cet engagement. Bien au contraire, les versements ont diminué de façon drastique !

Certes, les contraintes budgétaires vous imposent des choix délicats, mais il n’en demeure pas moins que la décision d’interrompre notre contribution au CERF n’est pas des plus judicieuses.

Sur un budget de 3, 5 milliards d’euros, il doit tout de même être possible de consacrer 1, 5 million d’euros au Fonds central d’intervention d’urgence. Ce serait par ailleurs adresser un signe positif aux Nations unies et à son secrétaire général, quelques jours avant la rencontre prévue entre M. le ministre des affaires étrangères et M. Ban Ki-moon, qui doivent s’entretenir de l’avenir de la CSI, la contribution de solidarité internationale, dont les enjeux sont considérables pour l’aide au développement.

Dans la mesure où seul le Gouvernement est habilité à opérer un redéploiement de crédits au sein du programme 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement », la commission propose, par construction, de prélever 1, 5 million d'euros sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement ». Or, dans ce dernier, en excluant, d’une part, les contributions obligatoires à la Banque mondiale et aux banques régionales, et, d’autre part, les lignes budgétaires qui ne peuvent supporter un tel prélèvement, il apparaît que seuls les crédits destinés au Fonds pour l’environnement mondial, le FEM, pour lequel sont prévus 154 millions d’euros en autorisations d’engagement, sont susceptibles de financer une telle contribution.

Monsieur le secrétaire d’État, nous avons bien conscience que le symbole ne serait pas des meilleurs à trois jours du sommet de Copenhague. À la vérité, nous souhaiterions que cet abondement soit financé au sein du programme 209 par le redéploiement de crédits qui vous semblera le plus pertinent.

Je tiens à souligner l’importance de cet amendement et du mandat qui m’a été confié par la commission des affaires étrangères unanime. Nous attendons une réponse claire, afin que le CERF soit financé en 2010.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission des finances n’a pas été saisie de cet amendement, dont nous n’avons été informés qu’après l’adoption de notre rapport et de nos propres amendements. Dans ces conditions, conformément à la tradition de cette maison, elle s’en remet à l’avis du Gouvernement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur le rapporteur pour avis, le Gouvernement a bien compris l’importance que la commission des affaires étrangères attachait à cet amendement. Son président, M. Josselin de Rohan, a d’ailleurs récemment attiré mon attention sur la nécessité d’abonder le Fonds central d’intervention d’urgence des Nations unies.

Cela dit, le choix de prélever de tels crédits sur le Fonds pour l'environnement mondial constituerait un bien mauvais signal à quelques jours du sommet de Copenhague.

Je prends donc l’engagement de rétablir la contribution que vous souhaitez voir inscrite dans le budget, grâce à un redéploiement de nos crédits multilatéraux. Il est tout à fait possible de le faire sans pour autant réduire les financements destinés à l’environnement.

Je rappelle d’ailleurs au passage, même si cela n’a rien de déterminant dans la position du Gouvernement, que le FEM est dirigé par une Française.

Il ne faut pas trop en parler en ce moment ! Surtout aux Anglais !

En contrepartie de cet engagement à abonder le CERF, le Gouvernement vous demande de bien vouloir retirer votre amendement. À défaut, il émettra un avis défavorable.

Monsieur le rapporteur pour avis, l’amendement n° II-92 rectifié est-il maintenu ?

Monsieur le secrétaire d’État, je me félicite de l'engagement solennel que vous venez de prendre d’abonder de nouveau ce fonds dès l’année prochaine. Le président de notre commission, M. Josselin de Rohan, pourra donc écrire au secrétaire général des Nations unies, qui l’a interrogé sur ce sujet, que le CERF sera de nouveau subventionné par la France en 2010, via un redéploiement de crédits au sein du programme 209.

Dès lors, monsieur le président, j’accepte de retirer cet amendement, en précisant, toutefois, que nous veillerons attentivement à ce que l’engagement pris soit bien tenu.

L’amendement n° II-92 rectifié est retiré.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Aide publique au développement », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix, modifiés, les crédits de la mission.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte de concours financiers.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte de concours financiers.

Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Aide publique au développement », ainsi que des comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des États étrangers ».

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures quinze.

La séance est suspendue.