Dans le cadre de notre mission de suivi de l'état d'urgence sanitaire, nous accueillons Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

La crise actuelle a remis en pleine lumière l'urgence de franchir un nouveau palier dans la décentralisation. Le sentiment s'est répandu que les collectivités territoriales agissaient plus vite que l'État : elles furent les premières à mettre des masques à la disposition du public ; ce sont les départements qui ont permis l'augmentation du nombre de tests, avec le recours aux laboratoires départementaux d'analyses biologiques et vétérinaires ; le rôle des maires ou des présidents d'intercommunalités est absolument déterminant pour la réouverture des écoles. Et à chaque fois, rapidité de décision, souplesse d'exécution, force de l'engagement... Comme si, dans notre pays, l'État était ankylosé, ce qui affecte sa capacité de réaction en gestion de crise. Je ne formule pas là une critique à l'encontre du Gouvernement, mais une interrogation sur la nécessité de donner plus d'agilité à notre organisation territoriale. Que pensez-vous de cette urgence d'une nouvelle étape de la décentralisation ?

Hier, la commission des finances du Sénat vous a interrogée sur les ressources, question importante si nous voulons que nos collectivités locales rendent les services attendus par la population. Je regrette que jusqu'à présent, le Gouvernement n'ait pas décidé d'instituer un moratoire sur la suppression de la taxe d'habitation. Les recettes des départements, notamment les droits de mutation immobilière, ont chuté, tandis que leurs ressources de substitution, dont une part de TVA, sont également procycliques et devraient diminuer. Au contraire, leurs dépenses augmentent radicalement à cause de l'explosion du chômage de longue durée, qui se traduit par une hausse des dépenses d'insertion. Comment prévoyez-vous de compenser la hausse des dépenses des départements consacrées au revenu de solidarité active (RSA) ? Vous savez que leur budget doit être voté en équilibre. Or ils n'ont plus les moyens d'augmenter les impôts puisqu'ils n'auront quasiment plus de pouvoir de taux l'année prochaine.

Le processus électoral entamé le 15 mars dernier, avec le premier tour des élections municipales, a dû être doublement interrompu : d'une part, dans les communes dont le conseil municipal a été intégralement renouvelé, il n'a pas pu être procédé à l'élection du maire et de ses adjoints, ni à l'installation des conseils communautaires ; d'autre part, le second tour n'a pas pu avoir lieu dans près de 5 000 communes.

Quelles sont les réflexions en cours ? Le Premier ministre a annoncé hier l'élection en mai des maires et des adjoints là où le premier tour des élections municipales a été conclusif. Pour le second tour, nous attendrons le rapport du conseil de scientifiques - qui doit être rendu avant le 23 mai - et nous apprécierons ensemble ce qu'il convient de faire. Cela ne nous empêche pas d'évoquer des hypothèses de travail et d'en discuter.

Votre audition est très attendue par nos collègues, et nous vous remercions de nous consacrer ce temps.

Merci de votre invitation à venir dialoguer avec vous.

Vous avez qualifié les collectivités locales de « plus agiles » que l'État. Toute ma vie, et lorsque j'étais sénatrice aussi, je n'ai cessé de penser qu'il ne fallait pas opposer l'État et les collectivités territoriales. Vous ne l'avez pas fait, mais vous l'avez présenté d'une manière plus positive pour les collectivités...

Vous pouvez dire que je l'ai fait. Je peux me le permettre, car j'ai longtemps servi l'État...

Je pense toujours à cela lorsque je vous écoute. J'ai l'âge de vous avoir connu ministre ou secrétaire général de l'Élysée, et je sais que vous avez servi l'État. C'est pourquoi nous devons reconnaître que nous avons besoin des uns et des autres, ce qui n'empêche pas d'identifier les avantages des actions de terrain des collectivités territoriales et, parfois, les avantages de l'État. Les Français sont attachés aux libertés locales et à la reconnaissance des spécificités territoriales, mais aussi à un État fort. Or cet État fort n'est pas forcément un État central fort, il peut être aussi un État territorial fort. Nous pourrons sans doute tirer des conclusions de cette crise sanitaire pour améliorer l'organisation territoriale de l'État.

J'ai toujours cette obsession : n'opposons pas l'État et les collectivités territoriales. Les Français sont attachés aux deux. J'ai la même position sur l'opposition entre ville et campagne. J'ai toujours voulu être équilibrée dans mes décisions. Nous avons besoin de la politique de la ville, qui existe depuis quarante ans, avec un budget important, mais aussi de la campagne, d'où la mise en place de l'agenda rural et d'une politique renforcée envers le monde rural.

La crise actuelle, avec le confinement, va faire prendre conscience à nos concitoyens de l'importance de la qualité de vie. Ceux qui en avaient les moyens se sont réfugiés à la campagne, signe culturel très fort chez les Français. Malheureusement, d'autres ont dû rester confinés dans de petits appartements en ville, où la situation n'était pas facile. Un grand journal du soir soulignait que les villes moyennes avaient le vent en poupe. Tout le monde reconnaît le succès des actions « Coeur de ville » que nous avons mises en oeuvre. Cela fera partie des éléments de réponse à la crise.

Mme Françoise Gatel et M. Pierre-Yves Collombat sont membres de notre mission de suivi et suivent de près les questions concernant les collectivités territoriales et leurs liens avec l'organisation générale de l'administration. Selon vous, c'est grâce à une collaboration entre l'État et les collectivités que les choses se passeront au mieux. Mais parfois, il y a des interrogations sur l'organisation territoriale de l'État. À Paris, l'État est un ; localement, il est parfois multiple. Nous aurions besoin de le réunifier un peu ; cela satisferait les élus locaux.

Nos concitoyens attendent que l'action publique soit efficiente pour que l'État soit garant de la sécurité et qu'il exerce ses fonctions régaliennes.

Je reviendrai sur les situations particulières où l'exécutif sortant est prolongé, ce qui crée parfois des difficultés lorsque le maire a été battu par son opposition... Comment sécuriser les décisions des 30 000 maires, qui, dans quinze jours ou trois semaines, quitteront leurs fonctions ? Les nouveaux exécutifs devront assumer des décisions importantes prises par leurs prédécesseurs - concernant, par exemple, la sécurité sanitaire des enfants -, sans y avoir été associés.

Pour suivre de près la gestion de la crise localement, je suis frappée par l'efficacité préfectorale et par l'excellente coopération entre les élus et les préfets. Mais parfois, la prise de décision est ralentie, car l'État territorial n'est pas unifié. Le ministre de l'intérieur nous a répondu que le préfet anime et coordonne. Cependant, lorsque l'avion traverse une zone de turbulences, il faut un pilote, un chef : une fois les réunions de coordination passées, évitons les décisions un peu flottantes.

Au cours des auditions que j'ai menées avec M. Collombat, deux positions se sont fait jour sur les actions des collectivités locales. Certaines parmi elles, ont été amenées à travailler sur tous les sujets, et souhaitent réinstaurer une forme de compétence générale. D'autres ne veulent pas de confusion, et que chacun garde son domaine d'expertise. Ces dernières souhaitent cependant pouvoir contractualiser, lorsque cela est nécessaire, afin d'aller plus loin sur la coopération ou la délégation de compétence. Nous en avions beaucoup débattu lors de l'examen du projet de loi Engagement et proximité. On tire toujours des leçons de la crise, mais elle ne doit pas aboutir à oublier le passé.

Selon des articles de presse, le Conseil d'État serait en train d'examiner un projet de loi visant à reporter les élections municipales. Qu'en est-il ?

Lors de mes anciennes responsabilités relatives à la politique de la ville, nous avions beaucoup travaillé, avec Mme Gatel, sur le projet de loi Égalité et citoyenneté. Je m'en souviens bien ; vous présidiez alors la séance publique. Quel est l'état des quartiers sensibles ? Il y a eu des incidents - et non des révoltes, je pèse mes mots - dans certains quartiers. Avez-vous des informations sur les conséquences du confinement dans ces quartiers et sur la manière dont s'y déroulera la sortie du confinement ? Ces quartiers, parfois, se retirent d'eux-mêmes de la République et peuvent subir les pressions de milieux antirépublicains. Nous devons les regarder avec attention.

À l'occasion de cette crise, tout le monde a vérifié la solidité et l'efficacité des relations entre le corps préfectoral et les collectivités territoriales. Cela pose question sur les relations entre l'État central et les collectivités, et sur la responsabilité des élus. Ceux-ci ont l'impression que l'État est le donneur d'ordre et que les élus doivent exécuter, à leurs risques et périls. J'ai du mal à comprendre votre acharnement à refuser toute modification de la loi pour protéger les élus. La situation actuelle n'a rien à voir avec la situation ordinaire.

Actuellement, les élus doivent assumer leurs responsabilités habituelles ainsi que d'autres, supplémentaires, dans le cadre de contraintes imposées par l'État. C'est surprenant de voir le Gouvernement déposer un amendement pour supprimer des propositions de la commission des lois en la matière. On prête au Premier ministre des propos selon lesquels il n'est pas question d'avoir une loi d'immunité ou d'amnistie, comme si les élus étaient des coupables. C'est inacceptable et même injurieux !

L'installation des équipes municipales élues ne pose pas de problème et doit se faire le plus rapidement possible. Qu'est-ce qui empêche de différencier ces communes de celles où un second tour est absolument nécessaire ? Pourquoi mettre autant de temps à décider dans ce domaine, où il n'y a aucun problème de légitimité ou de légalité ?

Je vous remercie de cette question, qui devait être abordée. M. Mathieu Darnaud suit les questions relatives aux collectivités territoriales au sein de notre commission. Il est aussi le premier vice-président de la délégation aux collectivités territoriales, que vous avez bien connue...

Dans certaines communes de moins de 1 000 habitants, la majorité des conseillers municipaux a été élue dès le premier tour, et il reste encore un ou parfois deux conseillers à élire. Cela pose problème, surtout s'il faut reporter les deux tours à la rentrée de septembre. Il me semble avoir lu un entretien que vous avez donné à Ouest-France sur ce sujet.

Quant aux intercommunalités, comment leur permettre de fonctionner si les élections municipales sont reportées après le mois de juin ? Elles ont des compétences économiques, d'aménagement de l'espace, qui ont trait à la relance et à la commande publique. Il faut installer les exécutifs intercommunaux au plus vite.

Je savoure les propos qui mettent en avant l'État territorial. Nous avons besoin d'un couple collectivités-État territorial qui fonctionne pleinement. La crise le révèle encore un peu plus. Mais cet État territorial souffre parfois, dans certains départements, d'une sous-dotation en moyens humains, et il a quelques difficultés, en matière d'urbanisme notamment, pour répondre avec agilité. Or, il constitue une forme de garantie et d'équité sur les territoires qu'il faut conforter. Nous sommes à quelques mois du fameux projet de loi 3D - décentralisation, différenciation et déconcentration. Ce texte s'imprégnera-t-il pleinement de la crise pour traiter du sujet de la proximité, des libertés locales, du renforcement de l'État territorial ? Nous sommes tous convaincus qu'il est un apport essentiel à la vitalité démocratique de nos territoires et à cette nécessaire complémentarité entre les villes et les campagnes.

Cette crise a validé mon intuition initiale : l'évolution des relations entre l'État et les collectivités territoriales passe par de nouvelles décentralisations, mais pas seulement : nous avons également besoin d'une déconcentration plus forte de l'État, et il faut introduire de la différenciation - cela semble une évidence dans cette crise sanitaire. Ces trois piliers sont fondamentaux et doivent être traités ensemble.

Aujourd'hui, seules les communes ont la compétence générale, même si elles ont parfois transféré certaines de leurs compétences à l'intercommunalité. L'état d'esprit qui est le mien n'est pas de revenir sur cette compétence générale. Certains départements revendiquent la compétence économique. Quant aux régions, elles souhaitent rester dans le cadre actuel. Au cours des réunions sur le futur projet de loi 3D que j'ai menées, et que j'espère pouvoir reprendre, certaines régions nous ont fait savoir qu'elles étaient prêtes à déléguer certaines de leurs compétences en matière économique. Je suis favorable à de tels accords entre collectivités, qui ne sont pas des transferts de compétence, mais une capacité d'agir en bonne intelligence. Il faut conserver un peu de clarté dans l'action des collectivités territoriales.

Je suis également favorable à un État territorial réorganisé et renforcé autour du rôle central du préfet. J'entends que les collectivités souhaitent que le préfet soit pleinement le représentant de l'État sur les territoires, et que son pouvoir hiérarchique s'étende aux agences. Nous avons besoin d'un État qui parle d'une voix unique sur les territoires.

Je tiens également à rendre hommage aux fonctionnaires de l'État central : leur rôle est important. Je me méfie d'une vision trop manichéenne : la proximité est importante, mais l'administration centrale, que je remercie pour son action dans cette crise, est, elle aussi, déterminante.

S'agissant du calendrier du projet de loi 3D, nous sommes toujours en pleine crise sanitaire et nous ne savons pas encore quels dossiers seront prioritaires dans les prochaines semaines. Néanmoins, la crise a montré que des réformes étaient nécessaires.

Les décisions prises par les maires actuellement en fonction sont totalement légitimes, et il y aura une continuité républicaine avec les maires suivants, issus de l'élection du 15 mars dernier.

Nous avons été très attentifs, et tout particulièrement mon collègue Julien Denormandie, à la continuité des services publics dans les territoires fragiles au titre de la politique de la ville. Chaque semaine, Julien Denormandie réunit en visioconférence une vingtaine de maires de ces quartiers pour faire le point. Il a également beaucoup travaillé avec le ministre de l'intérieur pour que ces quartiers restent paisibles au cours du confinement. Contrairement à ce que l'on a pu entendre, d'une manière générale, tout s'y est bien passé et les familles ont respecté le confinement. Il n'y a pas eu de problème majeur. Nous devons y poursuivre notre action.

Sur chacune des ordonnances, nous avons échangé avec les associations d'élus. J'espère que ce travail s'est ensuite décliné en direction des collectivités.

Au Sénat, le Premier ministre a dit sa volonté d'aller plus vite dans la mise en place des 30 000 conseils municipaux élus dès le premier tour. Il a ainsi annoncé qu'il allait demander au comité de scientifiques de rendre rapidement son avis pour leur installation. Plus vite ils seront installés, mieux cela vaudra, car tout ne se passe pas toujours très bien dans certaines communes. Le Premier ministre a annoncé ces installations pour le mois de mai. Une ordonnance devrait être prise dans huit jours afin de rappeler que cette élection doit se faire physiquement, à bulletins secrets, conformément à l'article 3 de la Constitution. En outre, toutes les facilités seront données pour que cette élection se passe dans les meilleures conditions, en termes de salle, de quorum, de procurations et de huis clos.

S'agissant du deuxième tour, aucune décision n'a été prise à ce jour. Nous allons attendre le 23 mai et le rapport qui sera remis au Parlement. Tout dépendra de la crise sanitaire.

Pouvez-vous nous certifier, qu'à ce jour, aucun projet de loi n'a été transmis au Conseil d'État ?

Pas même un avant-projet de loi, qui aurait pu être transmis officieusement ?

Je ne le sais pas. Ce que je sais, c'est que nous devons imaginer que les élections pourraient avoir lieu après l'été et, qu'alors, il nous faudra un texte de loi. Nous sommes un peu obligés d'y penser... Mais personnellement, je n'ai pas vu de texte.

Le contraire serait étonnant, et même regrettable. En effet, à ce stade, plusieurs hypothèses sont sur la table. Mais s'il y avait déjà un avant-projet de loi, cela serait le signe que le Conseil d'État étudie une hypothèse unique, et nous préférerions que le Gouvernement en discute d'abord avec nous, parlementaires.

Je vous le répète, les yeux dans les yeux : à ce stade, aucune décision n'a été prise sur la date des élections municipales. Nous prendrons cette décision en fonction des données sanitaires. Nous avons cependant intérêt, notamment pour la relance économique, à ce que les choses ne traînent pas trop, car les intercommunalités doivent aussi se mettre en place. Gouverner, c'est prévoir, et nous devons anticiper.

Les élections municipales dans les villes où il y a eu ballotage sont susceptibles de ne pas avoir lieu en juin. Si elles ont lieu plus tard, deux tours seront à nouveau nécessaires, si l'on en croit le Conseil d'État.

Cela pose la question des comptes de campagne : clôture des comptes, réunion de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), délais inhérents à la procédure contradictoire et aux recours... Sans parler des nouveaux financements que devront trouver les candidats qui se représenteront, alors même qu'ils n'auront même pas reçu de remboursement ! Permettez-moi d'attirer votre attention sur ces difficultés.

Je vous remercie de cette intervention.

Aujourd'hui, légalement, un deuxième tour est obligatoire dans les communes dont le conseil municipal est incomplet à l'issue du premier tour. Certains maires de communes de moins de 1 000 habitants demandent que les conseils municipaux puissent être installés lorsqu'il manque seulement quelques conseillers municipaux. L'Association des maires ruraux de France (AMRF) a par exemple posé la question. L'Association des maires de France (AMF), notamment son président François Baroin, y est très opposée. Je connais le cas d'une commune dans laquelle le seul membre de la liste à n'avoir pas été élu au premier tour est le maire... Installer un exécutif provisoire dans ces conditions me semble délicat. Mais votre avis m'intéresse.

Vos arguments me paraissent mériter d'être pris en considération. En effet, nous ne savons pas comment sont composés ces conseils municipaux incomplets : il peut s'agir de membres d'une même liste, ou de membres de listes antagonistes. Même avec un seul siège à pourvoir, il peut arriver que l'on ne sache pas quel serait le résultat de l'élection du maire. Un maire intérimaire ainsi installé ne risque-t-il pas de prendre des mesures qui marqueront l'opinion communale et aideront ses colistiers en vue du second tour ? Du point de vue de la sincérité du scrutin, c'est problématique.

Nous n'avons le choix qu'entre de mauvaises solutions, car la poursuite de la gestion intérimaire par l'ancien maire n'est pas idéale non plus et entraîne parfois des tensions. Le débat n'est pas facile à trancher. Nous avons déjà établi, dans la loi d'urgence du 23 mars 2020, un premier régime, qui est un pis-aller ; nous ne simplifierions pas la situation en créant un second régime intérimaire, qui serait lui aussi un nouveau pis-aller dans l'attente de la situation définitive. C'est un débat intéressant sur le plan des principes, mais cela ne concerne pas énormément de communes - même si cela touche beaucoup les habitants des communes concernées.

S'agissant des finances locales, je regrette que vous n'ayez pas annoncé, compte tenu des difficultés financières, un moratoire sur la suppression de la taxe d'habitation. Les recettes des départements, principalement tirées des droits de mutation, mais aussi leurs futures recettes de TVA, qui doivent prendre le relais en 2021, risquent de s'écrouler. Or, ils sont dans une situation très difficile, car leurs dépenses sociales montent en flèche à cause de la crise. Je ne peux que vous inviter de manière très pressante, au nom de tous mes collègues, à conserver temporairement le système actuel, qui est bien moins mauvais pour l'équilibre financier de nos collectivités.

Cela n'a pas été le choix du Gouvernement. Nous sommes tout à fait conscients des difficultés financières que certaines collectivités territoriales vont rencontrer à l'issue de la crise sanitaire. D'une manière ou d'une autre, elles risquent d'être confrontées à de moindres recettes et à des dépenses en augmentation. Nous avons identifié un certain nombre de collectivités qui rencontrent des problèmes immédiats, alors que d'autres connaîtront des difficultés en 2021 : certains départements, qui connaissent une baisse très importante des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et une augmentation de leurs dépenses sociales, les communes d'outre-mer, en difficulté au regard de l'octroi de mer, et certaines communes touristiques. Nous devons traiter ces sujets dès maintenant. À titre d'exemple, dans mon département, la commune de Chenonceaux est une très petite commune rurale, qui vit entièrement du tourisme : elle peut se retrouver très rapidement en difficulté pour payer les salaires de ses agents municipaux si nous ne l'aidons pas. En revanche, les questions qui se posent sur d'autres ressources comme la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ou la TVA, pourront être traitées dans le projet de loi de finances pour 2021.

Le Premier ministre a confié une mission à M. Jean-René Cazeneuve pour évaluer la situation des finances locales. Nous allons travailler en lien avec les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, et regarder de près comment aider les collectivités qui en ont le plus besoin. Pas plus tard qu'hier, j'ai signé une circulaire, avec plusieurs de mes collègues ministres, qui rappelle aux préfets de département les outils qu'ils peuvent mobiliser pour venir en aide aux collectivités qui en ont besoin, grâce à des versements anticipés de dotation et de fiscalité locale : c'est ainsi que la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui est versée d'ordinaire par douzième, pourrait être versée plus rapidement, sous la forme d'avances ; des acomptes seront également possibles pour les impôts locaux, ainsi que des avances de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) ou de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), afin de favoriser l'investissement local si les dossiers sont prêts ; en cas d'urgence, les commissions DETR seront plus souples sur les priorités. Nous avons également élargi les possibilités de dérogations des préfets. Elles ne concernaient jusqu'à présent que les préfets de trois régions et d'une douzaine de départements ; désormais, le décret du 8 avril 2020 étend cette faculté à tous les préfets de France. Naturellement, les 2 milliards d'euros de la DSIL et de la DETR, prévus en loi de finances, sont maintenus. Avec mes collègues, je rencontrerai demain et lundi toutes les associations d'élus afin de voir avec elles si d'autres décisions doivent être rapidement prises. Il est possible que nous déposions un troisième projet de loi de finances rectificative si des mesures urgentes étaient nécessaires. Nous devrons ensuite bâtir le projet de loi de finances pour 2021 pour soutenir les collectivités territoriales. Nous sommes pleinement conscients des difficultés.

Je suis heureux que vous manifestiez ce souci de comprendre les préoccupations des collectivités territoriales. Quelle réponse faites-vous à la question de M. Collombat sur la responsabilité pénale des maires dans le strict cadre de la lutte contre l'épidémie ? Je crois qu'il y a une certaine incompréhension sur la finalité du texte que le Sénat a adopté hier. Il s'agit d'un régime non d'exonération, mais de clarification de la responsabilité pénale, qui prévoit que celle-ci peut être ouverte pour deux motifs principaux : un acte intentionnel qui provoque la contamination, et un acte pris en violation manifeste d'obligations de prudence déterminées par la loi et les règlements adoptés pour lutter contre l'épidémie. La responsabilité pénale est une chose fondamentale, évidemment, et il ne viendrait à l'esprit de personne - et certainement pas au Sénat, qui se veut le gardien des droits fondamentaux de nos concitoyens - de la supprimer. Mais la loi pénale n'est pas intangible, et nous avons parfaitement le droit de la faire évoluer pour la préciser.

J'ai aussi entendu des propos qui m'ont beaucoup surpris, qui résultent peut-être de l'examen superficiel d'un texte qui a été adopté il y a trop peu de temps pour que les uns et les autres en aient pris une connaissance suffisamment approfondie. On a dit, en effet, que le texte voté par le Sénat vise à protéger spécifiquement les maires. Mais ce n'est pas le cas. Les dizaines de milliers de Français qui, sans avoir aucune connaissance particulière du virus ni de ses modes de propagation, vont devoir ouvrir des ateliers, des écoles - car ce n'est pas le maire qui ouvre les écoles, mais le directeur d'école, sous l'autorité de l'inspecteur d'académie -, il faut les protéger ! Ils sont de bonne foi, ils ne sont pas censés être des spécialistes du Covid-19, et s'ils respectent les lois, les règlements et toutes les consignes qui sont données, je ne vois pas, sauf s'ils ont commis un délit intentionnel, sur quelle base on pourrait normalement les poursuivre. C'est pourquoi le Sénat a voulu faire oeuvre de clarification, et nous avons beaucoup regretté que cela n'ait pas été immédiatement compris.

Enfin, le Sénat a protégé, d'une certaine façon, les milliers ou les dizaines de milliers de Français qui vont devoir prendre la responsabilité d'une collectivité, privée ou publique. Mais il n'a pas voulu exonérer ceux qui définissent les règles de protection. C'est la raison pour laquelle il a écrit noir sur blanc que la clarification - temporaire - de la responsabilité à laquelle nous avons procédé ne s'applique ni aux ministres, ni aux préfets, ni aux directeurs d'agences régionales de santé (ARS). Elle ne s'applique pas aux puissants qui ont comme responsabilité de définir les précautions à prendre, et de les imposer. En revanche, ceux qui ne sont que des exécutants, si loin de la décision et de l'information, nous devons éviter qu'ils ne puissent à tout moment être mis en cause.

En effet, nous allons entrer dans une période qui ne sera plus celle d'un régime unique, celui du confinement pour tous les Français, mais sera celle de la reprise de l'activité. Sans cette protection, il y aura une très forte inhibition pour faire redémarrer l'activité, car chacun se sentira inquiet. C'est un peu comme la sécurité sociale, qui a été créée pour que les Français prennent des risques. Si vous voulez que ceux qui ont quelques responsabilités vis-à-vis des autres, dans une communauté de travail ou dans une commune, prennent le minimum de risques nécessaire, il ne faut pas que vous suspendiez au-dessus de leurs têtes une épée de Damoclès.

Nous avons vécu comme insultants certains propos que nous avons entendus, qui ont évoqué une amnistie. Une amnistie, c'est une exonération totale de responsabilité après les faits commis. Nous n'avons jamais envisagé cela : au contraire, nous avons été d'une très grande prudence en maintenant la responsabilité pénale, en l'éclaircissant et en évitant que les puissants, pour employer un langage populaire, ne soient protégés, alors que ce n'est pas eux que nous cherchons à protéger, mais l'ensemble des micro-décideurs, qui, localement, vont avoir à prendre des responsabilités. Je vous sais sensible à la situation des maires. Vous les rencontrez, des groupes de travail se réunissent. J'aimerais beaucoup connaître votre sentiment personnel sur cette question, et que vous soyez porteuse de cette parole que je veux être une parole apaisante, tout en vous disant notre extrême détermination, parce que ce combat nous paraît juste et nécessaire à ce stade précis de la crise sanitaire, pour passer du confinement au déconfinement.

Le Premier ministre s'est exprimé encore cet après-midi sur le sujet lors des questions d'actualité au Sénat. Il a répété que sa position n'était pas d'empêcher une adaptation, mais qu'il était contre toute logique d'atténuation de la responsabilité. Au même moment, un amendement a été voté à l'Assemblée nationale, dont je ne connais pas le contenu exact. Personnellement, je peux vous dire que je suis intervenue au conseil des ministres quand le sujet a été abordé - sous l'angle de la responsabilité pénale des élus. J'ai eu le sentiment que, dans toutes ces discussions, certains avaient oublié qu'il existe une loi, que je connais bien car à l'époque, en 2000, c'est Pierre Fauchon qui était sénateur de Loir-et-Cher. Il a beaucoup travaillé, en consultant très largement, pour aboutir à un texte aussi équilibré que protecteur. J'ai donc tenu à le rappeler. Quand j'étais sénateur, j'ai vu maintes tentatives de revenir sur la loi Fauchon, sans que celle-ci s'en trouve modifiée, tant l'équilibre qu'elle avait atteint était sensible. On sait bien, dans une société qui se judiciarise de plus en plus, qu'il y a des inquiétudes. Ce que demande le Gouvernement, c'est que, si amélioration il doit y avoir, elle se fasse non pas sur le fond de la loi Fauchon, mais sur son adaptation aux circonstances actuelles. En tout cas, je ne fais pas de procès d'intention à qui que ce soit. Je sais que le Premier ministre tient à ce que l'équilibre actuel soit respecté dans ses grandes lignes.

Beaucoup de maires s'interrogent sur les attributions ultérieures de la DETR. Ils se disent que l'État, qui a maintenu la DETR pendant deux ou trois ans à un certain niveau, risque de réduire ce type d'aide, alors qu'on sait à quel point les communes sont importantes pour la reprise économique. Pouvez-vous nous rassurer sur ce point ?

Nous étions quelques-uns, lorsque l'on a parlé de remplacer certains impôts départementaux par une TVA prétendument dynamique, à demander que la loi prévoie un cliquet garantissant que, en cas de crise, les départements soient dotés, au minimum, de la même somme que celle qu'ils avaient perçue l'année précédente. Nous n'étions pas devins, et nous n'avons pas envisagé une telle crise... Mais il faut toujours anticiper. Allez-vous instaurer une telle règle, de sorte que les départements soient assurés de disposer chaque année d'au moins la même somme que l'année précédente ?

Dans les communes de moins de 1 000 habitants où le conseil n'a pas été élu complet, vous avez dit qu'il n'était pas possible d'élire un maire et des adjoints, et je partage totalement ce point de vue, qui est conforme à la loi.

J'ai lu le rapport que notre commission a publié la semaine dernière. Philippe Bas et Alain Richard, co-rapporteurs des questions électorales, y formulent une proposition concrète. Dans certaines communes de moins de 1 000 habitants, il pourrait ne pas être nécessaire, même s'il y a un report des élections municipales, d'organiser un deuxième tour, puisque ceux qui sont élus le sont de toute façon. Dans 70 % de ces cas, il faut désigner au maximum trois ou quatre personnes. Pourrions-nous organiser, courant juin, un deuxième tour dans ces seules communes ? Il n'y aura pas plus de 500 électeurs par bureau de vote. Ce serait compatible avec le respect des gestes barrières et cela mettrait ces communes en ordre de marche.

Nous voyons tous des maires qui prennent beaucoup de responsabilités, notamment dans la réouverture des écoles. La petite musique qu'on entend depuis hier, sur une volonté d'exonérer ces maires de leurs responsabilités, alors qu'ils essaient de faire au mieux, est plus que désagréable, elle est quasiment insultante. Comprenez-vous les décisions de reporter l'ouverture des écoles qui sont prises par certains maires ?

Dans l'hypothèse où le deuxième tour des élections municipales n'aurait pas lieu le 21 juin, il faudrait réélire un exécutif intercommunal pendant une période transitoire. Ne pensez-vous pas qu'il faudrait mettre en place une mesure dérogatoire, par exemple l'élection de cet exécutif « en bloc », pour qu'on puisse faire la différence entre la période normale et cette période particulière de transition ?

Les intercommunalités se bornent actuellement à assurer les services essentiels à la population, ce qui est normal en période de confinement. Demain, elles exerceront leur compétence économique et seront des acteurs majeurs dans la reprise de l'activité. Or elles se trouvent dans une instabilité complète, avec des conseils communautaires anciens, qui deviendront dans quelques semaines hybrides, puisqu'ils comporteront des anciens délégués des communes où le premier tour n'a pas été conclusif, et des nouveaux délégués pour les communes qui ont eu la chance d'élire un conseil municipal au complet dès le premier tour. Qu'advient-il des présidents d'intercommunalité qui, issus des communes ayant entièrement renouvelé leur conseil municipal, n'auraient pas été réélus ? Vont-ils continuer à siéger sans en avoir la légitimité, pour un temps aussi court que possible ? Ou faut-il absolument élire une nouvelle gouvernance ? C'est une situation politiquement inextricable dans certains territoires.

Vous avez parlé du décalage des difficultés financières à l'année 2021. Sera-t-il possible de revoir le pacte financier dit de Cahors, sur les dépenses de fonctionnement des collectivités ?

J'ajoute qu'il est urgent d'accélérer la numérisation de nos territoires et l'accès au très haut débit, en particulier dans les territoires ruraux.

Il est impossible de figer des enveloppes par départements, monsieur Marc, parce qu'il y a des évolutions : la DETR a été calculée en fonction de besoins qui peuvent changer, par exemple avec l'augmentation de la population. La DETR est une enveloppe globale qui se répartit, selon un certain nombre de critères, entre les départements. Naturellement, cette année, la DETR est toujours très élevée, et nous n'avons pas l'intention de la diminuer. En tout cas, je me bats toujours pour que les enveloppes de la DSIL et de la DETR soient maintenues à un très haut niveau. Avec la crise sanitaire, nous aurons besoin d'un redémarrage économique et de l'investissement des collectivités territoriales, qui représente 70 % de l'investissement public. Je ne peux pas vous assurer du montant de l'enveloppe ni vous garantir qu'il sera au moins égal à celui de l'an dernier, mais je peux vous dire qu'il sera important.

J'ai vu la proposition évoquée par M. Sueur concernant le second tour des élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants. Sur le plan constitutionnel, il me semble difficile d'organiser deux fois des élections municipales...

Alain Richard, qui n'a jamais été pris en défaut quand il s'agit d'examiner la constitutionnalité d'un texte, considère que c'est tout à fait possible et que rien ne s'y oppose - cela ne veut pas dire qu'il faut le faire. Cette hypothèse nous a séduits, mais se heurte à des objections que nous connaissons.

Dans les débats sur la responsabilité pénale des élus, il ne faut pas se méprendre. Je ne crois pas qu'il y ait eu beaucoup d'excès de langage - en tout cas, je n'en ai pas entendu dans la bouche du Premier ministre. Pour avoir été maire pendant vingt-cinq ans, monsieur Kerrouche, je sais très bien ce qu'est la responsabilité. Quand on dit que l'ouverture et la fermeture de l'école relèvent de la responsabilité de l'État, c'est du pur droit. Cela n'enlève pas les responsabilités que prend le maire en tant que patron de l'exécutif de sa commune, qui fait de lui le responsable de tout l'aspect matériel, y compris pour les activités des centres de loisirs. Le ministre de l'éducation nationale a évoqué quatre solutions : la classe, une étude surveillée, l'enseignement au domicile, à distance, ou des activités sportives ou ludiques. Ces dernières seraient placées sous la responsabilité du maire. Ne vous méprenez pas sur le respect total que le Gouvernement a pour les maires et leurs responsabilités - ils sont d'ailleurs parfois agents de l'État.

Il était déjà prévu, madame la sénatrice Carrère, de faire le bilan du pacte de Cahors en 2021. Comme le Gouvernement en a suspendu l'application, nous allons devoir reparler de tout cela l'année prochaine, d'autant que beaucoup de collectivités vont être affectées financièrement en 2021.

Et que fait-on, dans les intercommunalités, en attendant la fin des élections municipales ?

Dès que les équipes municipales seront mises en place, les élus communautaires seront installés dans les conseils communautaires. Les communes qui ont besoin d'un deuxième tour conserveront leurs délégués communautaires sortants. Pendant une période, des délégués communautaires élus le 15 mars dernier siégeront avec des délégués communautaires des communes dont l'élection n'a pas été conclusive. Après le deuxième tour des élections municipales, tout rentrera dans l'ordre.

Pour les exécutifs, la loi d'urgence a prévu de conserver les équipes en place. Il peut y avoir des présidents d'exécutif qui ne se sont pas représentés ou qui ont été battus. Si c'est le cas, nous pourrions envisager qu'ils soient remplacés par quelqu'un qui a été élu. Mais la discussion est ouverte, et chacun apporte sa pierre à l'édifice. À Blois, par exemple, la communauté d'agglomération regroupe 46 communes, dont 44 ont entièrement renouvelé leur conseil municipal. Il en manque donc deux. Au fond, je ne sais pas quelle est la bonne solution. Dans les communes rurales et moyennes, les positions ne sont pas les mêmes que dans les grandes communes, qui doivent souvent faire deux tours de scrutin. Les grandes villes pèsent dans l'intercommunalité. Réélire un exécutif sans elles les lèserait. Bref, c'est un vrai sujet, mais la loi en vigueur prévoit que ce sont les exécutifs sortants qui restent en fonction.

Si l'on reporte les élections après l'été, il faudra légiférer de nouveau. Dans votre exemple, pour ceux des conseils municipaux qui ont été élus le 15 mars dernier et qui siégeront par fléchage dans les conseils communautaires, il va de soi que, si l'on proroge les exécutifs jusqu'en novembre, on imagine difficilement conserver les mêmes exécutifs, dès lors que plusieurs de leurs membres n'auront pas été réélus.

Que préconisez-vous ?

Que, dans ce cas précis, le membre de l'exécutif n'ayant pas été réélu ou ne s'étant pas représenté soit remplacé.

Si on légifère, il faudra sans doute prévoir ce cas. En principe, c'est l'ordre du tableau qui vaut pour l'exécutif. Dans une intercommunalité que je connais, le président ne s'est pas représenté aux élections municipales, et le premier vice-président continue à être délégué communautaire, mais minoritaire dans sa commune. Il se retrouverait président de l'intercommunalité alors que sa liste a été battue...

On ne trouve que des situations anormales, faiblement ou gravement, car la période est anormale. Si nous devons statuer sur ces questions, il n'y aura pas de meilleure solution technique que d'organiser le second tour des élections municipales le plus rapidement possible. Sinon, il faudra vivre dans l'à peu près, avec des situations qui seront nécessairement non optimales. Dans mon département, sur huit communautés de communes, deux continuent à être présidées par des élus de très grande qualité, mais qui n'étaient pas candidats aux élections municipales, et dont l'un a pris des activités professionnelles très lourdes et l'autre aspire à une retraite légitime.

Ce qui est préoccupant dans tout cela, c'est le risque de mettre en panne l'investissement public de nos intercommunalités alors qu'il joue, souvent avec l'aide des départements et parfois avec celle des régions, un rôle majeur dans les infrastructures locales. Forcer les gens à faire preuve d'un peu de bonne volonté, pendant une période temporaire où chacun doit dépasser ses intérêts politiques pour servir la collectivité, cela ne me gêne pas tant que cela. Mais mettre en panne la collectivité, c'est beaucoup plus ennuyeux.

S'il faut légiférer, il faudra un toilettage, je vous en donne acte, pour clarifier certaines situations. Je vous remercie pour votre accueil, en tout cas.

Nous apprécions beaucoup d'avoir eu avec vous un dialogue approfondi.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 50.