a rappelé que la décision du Conseil constitutionnel du 14 décembre 2006 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 avait constitué une forte incitation à une révision de la pratique sénatoriale en matière d'application de l'article 40 de la Constitution.

La réforme de la procédure d'application de l'article 40 qui a été en conséquence approuvée par la Conférence des Présidents du 20 juin 2007, et qui est entrée en application le 1er juillet dernier, est issue des réflexions d'un groupe de travail pluraliste constitué au sein de la commission des finances et qui a eu le souci d'élaborer un système respectueux à la fois de la Constitution et des prérogatives parlementaires.

Avant d'en exposer l'économie, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a brièvement rappelé les termes de l'article 40 de la Constitution et les conditions de son application au Sénat jusqu'au 30 juin 2007.

L'article 40 de la Constitution distingue entre les amendements tendant à diminuer les ressources publiques (au pluriel) et ceux tendant à créer ou aggraver une charge publique (au singulier) : les premiers peuvent être recevables à condition d'être gagés par une augmentation à due concurrence d'une autre ressource ; les seconds, pour lesquels il n'y a pas de gage possible, ne peuvent être recevables, sauf pour les amendements présentés en loi de finances, la LOLF permettant, à l'intérieur d'une mission, de compenser l'augmentation des crédits d'un programme par une réduction au moins équivalente de ceux d'un autre programme.

a précisé qu'au cours de la dernière session, moins de 1,5 % des amendements déposés au Sénat -62 sur 4.712- avaient été déclarés irrecevables.

Il a ensuite rappelé la pratique qui avait été celle du Sénat jusqu'au 30 juin 2007 : à la différence de l'Assemblée nationale, les amendements financièrement irrecevables pouvaient être déposés, distribués et discutés en séance publique, cette discussion étant cependant interrompue de plein droit si l'article 40 était invoqué par un sénateur ou par le gouvernement et si le représentant en séance du Bureau de la commission des finances le jugeait applicable. Observant que cette procédure ne donnait pas « un rôle très gracieux » à la commission des finances et pouvait aussi être désagréable pour les sénateurs auteurs d'amendements qu'ils avaient espéré voir adopter, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné qu'en tout état de cause le Sénat était dans l'obligation d'y renoncer, sauf à prendre le risque que le Conseil constitutionnel censure d'office des dispositions d'origine sénatoriale adoptées en méconnaissance de sa jurisprudence.

Après avoir rappelé qu'avait été adressé à tous les sénateurs un « vade-mecum » sur l'application de l'article 40, il a exposé que, selon la nouvelle procédure validée par la Conférence des Présidents, la commission des finances examinerait désormais tous les amendements déposés et que les amendements irrecevables seraient « bloqués » à ce stade.

a précisé que pour assurer la transparence des décisions de la commission des finances il avait pris trois engagements :

- celui de faire prévenir immédiatement par téléphone les auteurs d'amendements irrecevables et de leur faire envoyer un mail les informant des motifs de l'irrecevabilité ;

- celui de leur adresser personnellement dès le lendemain une lettre reprenant cette motivation ;

- celui d'établir, d'ici au mois de juin 2008, un bilan des modalités d'application de la réforme.

En conclusion de son propos, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé que la nouvelle procédure n'avait pas pour objet de limiter le droit d'amendement, mais au contraire de garantir son exercice dans le respect de la Constitution et en évitant d'encourir la censure du Conseil constitutionnel.

Un large débat a suivi l'exposé du président de la commission des finances.

a souligné que la réforme éviterait aux commissions saisies au fond d'examiner des amendements irrecevables. Remerciant M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, de s'être engagé à écrire personnellement à tous les auteurs d'amendements irrecevables, il a remarqué que cela permettrait sans doute de faciliter la mise en oeuvre de la nouvelle procédure et de réduire rapidement le nombre des dépôts d'amendements irrecevables.

a demandé et obtenu confirmation du fait qu'il resterait possible de déposer, à condition qu'ils soient gagés et même si ce gage était toujours le même, des amendements tendant à une diminution des ressources publiques, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, notant toutefois que l'on ne pouvait pas exclure que le Conseil constitutionnel soulève un jour la question de la réalité du sempiternel « gage tabac ».

tout en jugeant intéressante la démarche de clarification proposée par la commission des finances, a souligné que les questions soulevées par l'application de l'article 40 avaient toujours porté sur les motifs des décisions d'irrecevabilité, dont chacun doit être assuré qu'elles sont prises sans aucune ambiguïté et ne procèdent d'aucune considération politique, par exemple lorsqu'il s'agit d'apprécier la validité d'un gage. Il a estimé, à cet égard, que les auteurs d'amendements devraient pouvoir participer au débat sur leur recevabilité.

a souligné que « le doute devait profiter aux auteurs d'amendements » et rappelé qu'il ne pouvait y avoir d'ambiguïté en ce qui concerne les amendements créant ou aggravant une charge publique, qu'il est impossible de gager. En ce qui concerne les amendements aux lois de finances, aucune difficulté ne s'est à ce jour présentée, la seule exigence étant que les mesures d'économies proposées pour compenser des augmentations de crédits soient « praticables ».

Il a affirmé que la commission des finances avait le souci de dégager une jurisprudence qui ne soit pas plus rigoureuse que celle de l'Assemblée nationale. Il a illustré son propos en prenant l'exemple d'amendements au projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs et ayant pour objet d'instituer un contrôleur général des prisons et des contrôleurs des prisons, sur lesquels il avait tout récemment consulté le Bureau de la commission des finances : ce dernier n'a pu retenir l'argument avancé par les auteurs des amendements -l'adoption en 2001 par le Sénat d'une proposition de loi ayant même objet- car cette adoption était intervenue au cours d'une législature précédente ; il a en revanche estimé que l'intention clairement affirmée par le gouvernement de soumettre prochainement au Parlement un dispositif similaire permettait de juger l'amendement recevable, en dépit du fait qu'il créait une charge publique.

a observé que même si, comme le lui faisait remarquer M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, l'article 40 ne s'applique pas aux initiatives gouvernementales, la démarche dans laquelle s'engageait le Sénat se situait dans une logique bien différente de celle des projets actuels du gouvernement qui, tel le bouclier fiscal, aboutiraient à des diminutions très importantes des ressources publiques.

En réponse à M. Charles Josselin, qui demandait si la décision sur la recevabilité financière des amendements appartenait au président ou au Bureau de la commission des finances, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a précisé qu'elle lui appartenait, mais qu'il entendait bien, comme il l'avait fait dans le cas des amendements « contrôleurs des prisons », consulter le Bureau de la commission chaque fois qu'il le jugerait utile.

remarquant alors que l'on ne pouvait écarter l'éventualité que le Bureau de la commission des finances soit amené à siéger jour et nuit, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a répondu que le Bureau de la commission et son président étaient en permanence à la disposition du Sénat. Il a ajouté que la nouvelle procédure ne dispenserait pas la commission des finances d'être toujours représentée en séance publique pour permettre le contrôle de la recevabilité des amendements rectifiés ou des sous-amendements : sans doute faudra-t-il alors, a-t-il indiqué, que l'examen des dispositions litigieuses soit réservé jusqu'à la décision de la commission.

Disant pouvoir comprendre une démarche tendant à assurer le respect de la Constitution, M. Claude Saunier a néanmoins regretté qu'elle s'analyse comme une limitation des pouvoirs du Parlement : en effet, même si la procédure antérieure pouvait être critiquée, elle avait l'avantage de permettre de formuler des propositions qui pouvaient ensuite prospérer et d'ouvrir le débat sur certains sujets, l'application rigoureuse de l'article 40 pouvant en revanche amputer la capacité d'initiative du Parlement. Il a donc souhaité que soient trouvés de nouveaux moyens de permettre au Parlement d'alimenter le débat public.

a rappelé que les limites à l'initiative financière des parlementaires résultaient de la Constitution et que, par ailleurs, les décisions du Conseil constitutionnel s'imposaient aux pouvoirs publics. Soulignant en outre que la discussion de certains amendements pouvait s'avérer « chronophage » sans pour autant enrichir vraiment le débat, il a noté que, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, la discussion du budget offrait un moment privilégié pour présenter certaines propositions qui ne seraient pas recevables dans un autre cadre, et il a rappelé que la nouvelle procédure d'examen de la recevabilité financière ne s'appliquait pas aux propositions de loi.

a aussi insisté sur le fait que les pouvoirs du Parlement ne se limitaient pas au vote de la loi, le contrôle parlementaire étant aussi un moyen efficace d'influer sur l'action publique et de contraindre le gouvernement à prendre en considération les propositions des parlementaires. Il a cité à cet égard l'exemple de l'adoption d'un amendement à la loi de finances réduisant les crédits des haras nationaux du montant des nombreux chèques dont un contrôle du rapporteur spécial de la commission des finances avait permis de constater le défaut d'encaissement.

Il a déclaré à ce propos qu'il souhaitait associer les rapporteurs pour avis aux contrôles exercés par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances.

a approuvé cette proposition, dont il a souligné l'intérêt.

S'associant à l'appréciation de M. Jean-Paul Emorine, président, M. Gérard César a estimé que la collaboration entre rapporteurs spéciaux et rapporteurs pour avis pourrait apporter un éclairage nouveau aux travaux de contrôle de la commission des finances. Revenant ensuite sur la nouvelle procédure d'application de l'article 40 de la Constitution et remarquant que des commissions avaient pu adopter, parfois à l'unanimité, des amendements irrecevables, il s'est félicité qu'il soit prévu de faire un bilan de cette nouvelle procédure, l'important n'étant pas à ses yeux de s'aligner sur les pratiques de l'Assemblée nationale mais de moderniser le travail parlementaire et de respecter le droit d'amendement.

a souscrit à ces propos, observant que la qualité de la loi dépendait largement des méthodes de travail du Parlement : ainsi, le délai entre la publication des rapports et la date limite de dépôt des amendements est souvent insuffisant -il devrait être au moins d'une semaine- de même que celui entre le dépôt et la discussion d'un projet de loi, alors que l'on peut ensuite attendre pendant un certain temps l'examen du texte par la seconde assemblée saisie, sans parler des délais de parution des textes d'application.

a en conséquence estimé qu'il conviendrait, en ce début de législature, d'attirer l'attention sur l'intérêt de mettre un peu d'ordre dans les méthodes de travail du Parlement.

est convenu de la difficulté de faire un travail législatif de qualité dans des délais trop contraints, surtout pour les textes sur lesquels sont déposés de très nombreux amendements, ce qui est fréquemment le cas de ceux dont est saisie la commission des affaires économiques.

Observant que l'organisation de l'ordre du jour de la session extraordinaire n'allait pas dans le sens de ces préoccupations, M. Daniel Raoul a défendu la possibilité de présenter des amendements dits « d'appel », qui permettent souvent d'obtenir des précisions sur les intentions du gouvernement et qui donnent l'occasion aux représentants de l'opposition, lorsqu'ils sont discutés en commission -où il arrive qu'ils soient adoptés, parfois même à l'unanimité- ou en séance publique, de faire progresser le débat sur certains sujets.

a répondu que les amendements d'appel demeuraient possibles, à condition d'être financièrement recevables.

Indiquant que la commission des finances procéderait, préalablement à l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2006, à l'audition d'une dizaine de ministres « en petit hémicycle », il a souligné que ces auditions, ouvertes à tous les sénateurs, à la presse et au public, permettaient un débat plus tonique et plus interactif que la séance publique : il s'est interrogé à ce propos sur l'utilité des discussions générales, notant en particulier que la présentation des textes par les ministres n'ajoutait généralement rien aux informations déjà connues, et il a jugé que le temps qui leur est consacré serait plus utilement employé à la discussion des points précis qui font l'objet d'amendements.

a aussi rappelé la nécessité de consacrer à l'avenir plus de temps à l'examen des lois de règlement qu'à celui des lois de finances initiales : c'est en effet au niveau de la loi de règlement que s'apprécie la réalité de la gestion budgétaire, et que peuvent s'exprimer le plus utilement les observations et suggestions du Parlement.

a jugé qu'il serait intéressant d'ouvrir dès le début de la législature un débat sur le mode de fonctionnement du Parlement et sur les moyens de lui donner toute sa place, à travers le développement du contrôle, mais aussi l'inscription des propositions de loi à l'ordre du jour et le « recalibrage du temps parlementaire ». Regrettant que l'image du Sénat ne soit pas ce qu'elle devrait être, il s'est dit persuadé qu'un tel travail serait l'occasion pour la Haute assemblée de démontrer sa capacité à revaloriser le travail parlementaire.

Rejoignant cette opinion, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné que le rôle du Parlement dépendait moins de la Constitution que des parlementaires eux-mêmes et, a ajouté M. Jean-Paul Emorine, président, de leur présence.

Admettant que l'on pourrait réduire le temps consacré à la discussion générale au profit de la discussion des articles, M. Charles Josselin a cependant souligné l'utilité de la discussion générale, qui permet la mise en perspective et le cadrage politique du débat.

Rappelant qu'il avait suivi l'intégralité des débats sur les missions budgétaires lors de la discussion de la loi de finances pour 2007, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a déclaré que les discussions générales ne lui avaient pas appris grand-chose, et s'est demandé si une discussion générale avait jamais modifié le cours de l'action publique, alors que le débat sur des points concrets permet de confronter l'expression du gouvernement et les attentes des parlementaires.

Il a considéré qu'il fallait avant tout se poser la question de la « valeur ajoutée » du Parlement, de sa contribution à la conformité de l'action publique à l'intérêt général, M. Claude Saunier restant pour sa part d'avis que la discussion générale était utile pour « donner un sens » et éclairer la signification des textes proposés.

a exprimé l'opinion que la qualité des débats parlementaires exigeait à la fois que l'opposition résiste à la tentation de l'obstruction et la majorité à celle du mutisme, se référant sur ce dernier point à l'exemple de la discussion des dispositions relatives au contrat première embauche. Il a également déclaré que si l'on voulait réduire le temps consacré aux discussions générales, cette réduction devrait aussi valoir pour le gouvernement, dénonçant les ministres qui lisent à la tribune des textes intégralement rédigés, pratique qui est rarement celle des orateurs qui maîtrisent totalement leur sujet.

En conclusion de ce débat, dont il a constaté, pour s'en féliciter, que sa portée avait largement excédé celle de l'application de l'article 40 de la Constitution, M. Jean-Paul Emorine, président, a remercié le président de la commission des finances de son souci d'assurer une information aussi complète que possible de tous les sénateurs sur les nouvelles procédures de contrôle de la recevabilité financière des amendements, mais aussi d'avoir exprimé la volonté d'associer les rapporteurs pour avis aux contrôles effectués par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, soulignant que ce travail commun ne pourrait que renforcer la qualité du travail de contrôle du Sénat.

Soulignant qu'avec 44 lois promulguées dans les secteurs relevant de la commission des affaires économiques, la production législative avait été soutenue au cours de la législature, M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué qu'elle avait été accompagnée d'une production réglementaire en forte augmentation, puisque 575 textes d'application avaient été publiés pendant cette même période.

Il s'est félicité de ce que le taux d'application des lois relevant de la commission votées sous la XIIe législature s'élève à 58 %, la moitié d'entre elles étant complètement applicables.

Il a souligné que les lois ayant reçu le plus de textes d'application pendant la législature étaient la loi n° 2005-157 relative au développement des territoires ruraux et la loi n° 2006-11 d'orientation agricole. Rappelant que cette dernière loi avait été promulguée moins de dix-huit mois auparavant, M. Jean-Paul Emorine, président, s'est réjoui de son taux d'application de 77 %.

Concernant les lois d'origine sénatoriale, il a également fait part de sa satisfaction : sur les huit lois d'origine sénatoriale adoptées au cours de la législature, six étaient totalement applicables et une autre était applicable à 33 %. Il a indiqué que la dernière de ces huit lois -la loi n° 2007-254 portant création d'un établissement public de gestion des équipements publics du quartier d'affaires dit de « la Défense »- n'était pas du tout applicable, mais qu'elle avait été adoptée très récemment.

a néanmoins observé que ces bons résultats ne devaient pas masquer certaines insuffisances. Il a ainsi regretté les médiocres résultats obtenus pour les lois votées après déclaration d'urgence. Soulignant que seulement deux des douze lois votées après déclaration d'urgence au cours de la législature étaient complètement applicables et qu'une autre ne l'était pas du tout, il a regretté que moins de 25 % des textes d'application concernant ces lois aient été publiés dans les six mois de la promulgation de la loi.

S'agissant des mesures législatives introduites par le Sénat, M. Jean-Paul Emorine, président, a vivement regretté que leur taux d'application, bien qu'en augmentation à 47 %, reste inférieur à ceux des mesures législatives issues d'amendements de l'Assemblée nationale (55 %), d'amendements du gouvernement (67 %) ou des mesures figurant dans le texte initial (67 %). Il a estimé que cette disparité de traitement en fonction de l'origine des dispositions législatives était inacceptable et qu'elle devait cesser à l'avenir.

Enfin, il a rappelé que les bons résultats qu'il avait soulignés ne devaient pas masquer le fait que, compte tenu du retard pris dans le passé, des efforts supplémentaires devaient encore être fournis pour apurer le stock des mesures restant à prendre.

En conclusion, il a assuré que la commission continuerait, à l'avenir, de se montrer vigilante en matière d'application des lois.

s'interrogeant sur la façon dont le gouvernement comptait améliorer le taux d'application des lois en réduisant le nombre de fonctionnaires, M. Jean-Paul Emorine, président, a répondu que si cette question était légitime, elle devait être posée à l'occasion de l'examen de la loi de finances.

a estimé qu'il ne s'agissait pas tant d'une question de moyens que d'une affaire de volonté de la part du gouvernement. Il a regretté que les amendements d'origine parlementaire, et en particulier sénatoriale, reçoivent moins rapidement leurs textes d'application. Il a invité la commission à la plus grande vigilance à cet égard.

après s'être félicité de l'amélioration constatée en matière d'application des lois, a suggéré qu'une loi puisse être considérée comme nulle et non avenue dès lors que ses textes d'application ne seraient pas pris dans un délai fixé lors de son adoption. Après une brève intervention de M. Jean-Paul Emorine, président, M. Daniel Raoul a fait valoir qu'une telle solution aboutirait à donner tout pouvoir à l'administration.

a souligné que pour réduire le volume de textes d'application à prendre, il convenait de légiférer moins. Il a ajouté qu'il convenait, au titre du suivi de l'application des lois, de veiller également à ce que les décrets soient appliqués de façon uniforme sur le territoire, regrettant que ce ne soit pas toujours le cas.

a invité ses collègues à porter à la connaissance de la commission les distorsions d'application dont ils auraient connaissance afin qu'elle puisse interroger les ministres concernés.

a considéré que le contrôle de l'application des lois, balbutiant, devait se développer. Il a par ailleurs regretté la complexité croissante des dispositions législatives, ce qui les apparentait de plus en plus à des dispositions réglementaires.

a assuré que la commission avait la volonté de renforcer son contrôle et a proposé qu'elle fasse, pour chaque loi, un point sur son application trois ans après sa promulgation.

Au cours de la même réunion, la commission a décidé, sur proposition de M. Jean-Paul Emorine, président -ladite proposition ayant été soutenue par le Bureau de la commission le 20 juin 2007- de demander au Sénat l'autorisation de désigner une mission d'information sur le thème « transports terrestres : infrastructures, fonctionnement et financement ».