Séance en hémicycle du 3 avril 2013 à 21h30
Sommaire
La séance
La séance, suspendue à dix-huit heures cinq, est reprise à vingt et une heures trente-cinq, sous la présidence de M. Charles Guené.
La séance est reprise.
L’ordre du jour appelle l’examen, à la demande du groupe UMP, de la proposition de résolution relative au respect des droits et libertés des collectivités territoriales, présentée en application de l’article 34-1 de la Constitution par M. Jean-Claude Gaudin et les membres du groupe UMP, apparentés et rattachés (proposition n° 385).
La parole est à M. Jean-Pierre Raffarin, auteur de la proposition de résolution.
Monsieur le président, madame la ministre, chers collègues, la décentralisation est une très belle aventure. Son histoire est inséparable de celle de la République et, en ces temps incertains, c’est un beau sujet de réflexion collective.
Tous les républicains peuvent se sentir à l’aise dans cette démarche démocratique qui vise à rapprocher l’élu de l’électeur.
Jetons un regard sur l’histoire.
Après les hésitations légitimes de la grande Révolution, la décentralisation est devenue une réalité sous la IIIe République, avec le « programme de Nancy », …
… rédigé en 1865 à la fois par des légitimistes – Montalembert, Falloux –, des orléanistes – Guizot, Barrot –, des républicains – Ferry –, …
… et de diminuer les pouvoirs de ce dernier à l’endroit du conseil général.
La loi municipale de 1884 sera un facteur décisif pour assurer la pérennité de la République, dix ans après son rétablissement.
En 1869, les progrès de la décentralisation légitiment l’apparition d’un nouveau concept : la déconcentration.
Sous la IVe République, Pierre Mendès-France esquissa un projet qui deviendra un livre régionaliste : La République moderne.
Le fondateur de la Ve République, le général de Gaulle, avant que la France ne soit troublée par les agitations de 1968, prendra position le 24 mars 1968, en déclarant : « Les activités régionales apparaissent comme les ressorts de la puissance économique de demain. »
Jean-Jacques Servan-Schreiber et L’Express ont promu le « pouvoir régional », Georges Pompidou jettera les bases de l’établissement public régional et Valéry Giscard d’Estaing libérera à nouveau Paris en lui donnant un statut municipal de plein droit.
François Mitterrand, Nivernais mais aussi Charentais, avait, sur ces sujets, une pensée très avancée : « La France a eu besoin d’un pouvoir fort pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire. »
Il y a trente ans, l’aventure de la décentralisation a franchi une étape historique, qui fut une véritable onde de choc : ce fut l’acte I. J’ai vécu cette période – décevante à d’autres égards – avec espérance. Au total, j’ai adhéré à cette réforme. À partir de 1986, j’ai vécu l’acte I en acteur régional engagé et confiant.
Dix-huit ans durant à la tête de l’exécutif de la région Poitou-Charentes, j’ai pu mesurer les effets du vent frais qui avait été suscité par cette réforme. Avec mon ami Alain Fouché, nous avons un vécu très heureux de la décentralisation, notamment dans notre département de la Vienne, où elle fut animée par René Monory.
M. Alain Fouché acquiesce.
Les lycées ont changé dans la forme mais, au total, les changements ont été profonds. Ce fut également le cas pour les collèges.
Le préfet est devenu un « metteur ensemble ». Le débat territorial a gagné en démocratie, la responsabilité financière a été assumée, l’administration territoriale a considérablement progressé. Ce qui est tout particulièrement important à mes yeux, c’est que les différents échelons de notre République, auxquels j’ajoute l’Europe, ont appris à nouer ensemble de véritables relations contractuelles : ce n’est pas le moindre acquis !
Ainsi, cette étape de la décentralisation a amené les acteurs à jouer ensemble, à partager les projets, à faire du contrat un véritable levier de l’action commune.
Je regrette que, par la suite, les contrats de plan se soient dispersés. Je regrette aussi que le « fait régional » ait profité de cette situation pour chercher à se définir en opposition à l’État plutôt que de chercher à prolonger l’action de ce dernier en l’adaptant aux données territoriales.
En France, la région n’est pas une nation, mais seulement une part de la Nation.
Les oppositions à l’acte I ont eu pour effet positif, de mon point de vue, d’inciter les Girondins de droite et de gauche à se rassembler. Et ce n’est pas le moindre des mérites de la décentralisation que de créer de nouvelles convergences et de faire bouger les lignes politiques.
Hélas ! ceux qui animent les organes centraux des partis politiques sont souvent tout autant des professionnels que des praticiens de la centralisation, et il faut le bon sens des élus de terrain pour, de temps en temps, corriger le tir.
Soulignons cet esprit positif des grands élus territoriaux qu’étaient, à l’époque, Pierre Mauroy et Gaston Defferre et que soutenaient René Monory, Jacques Chaban-Delmas, Edgar Faure, Jean François-Poncet…
Ces avancées ont été prolongées par celles de l’intercommunalité, notamment sur l’impulsion, en 1999, du ministre de l’intérieur qu’était Jean-Pierre Chevènement.
Pour ma part, à Matignon, j’ai convaincu le président Chirac d’engager l’acte II de la décentralisation. Au sein de la majorité d’alors, le sujet n’était pas vraiment consensuel, mais le Président m’a fait confiance. Ainsi, nous avons prolongé l’acte I en décentralisant les personnels techniques des lycées et des collèges, les ATOS : décentralisation des missions, mais aussi des moyens.
Nous avons engagé – et il y a encore du travail à faire sur ce point – la clarification des compétences, en centrant la région sur les sujets de stratégie économique et en focalisant le département sur les exigences de proximité.
Le rôle de « chef de file » a été institué et nous avons réformé la Constitution pour y renforcer la décentralisation. Son article 1er, en prévoyant que l’organisation de la République française est décentralisée, fixe maintenant notre engagement dans le marbre.
Le principe de subsidiarité est explicité avec le nouvel article 72 : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. » La libre administration des collectivités territoriales est ainsi constitutionnalisée.
Nous avons fait progresser le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales et la démocratie de proximité a été renforcée, notamment grâce au référendum d’initiative locale, qui permet aujourd’hui la belle initiative démocratique alsacienne. Nous connaîtrons ainsi, dans quelques jours, la vérité sur le conseiller territorial.
Le rôle du Sénat comme assemblée des territoires a aussi été renforcé. Cela lui donne autorité pour corriger, sur ce sujet, les copies gouvernementales successives. Cela paraît être d’actualité...
Ce vaste ensemble a donc constitué l’acte II.
Depuis, la crise dans tous les pays du monde a légitimé de nombreuses mesures de recentralisation ; de plans de relance – partout – en grand emprunt – chez nous –, l’État a repris la main sur de nombreux projets de territoires.
La réforme de la taxe professionnelle a protégé les finances du bloc communal, mais a limité l’autonomie fiscale des autres échelons.
Enfin, les allers et retours de la réforme territoriale risquent de déstabiliser l’organisation territoriale française.
Aujourd’hui, l’acte III de la décentralisation est en préparation, avec quelques soubresauts, madame la ministre.
Le moment est opportun pour que le Sénat rappelle les principes essentiels auxquels il est attaché, pour que progresse, en France, la « République décentralisée ».
La dernière réforme constitutionnelle nous a donné, avec l’article 34-1, une nouvelle faculté d’initiative. Ainsi, au moyen de la proposition de résolution présentée par le président Jean-Claude Gaudin et le groupe UMP, il est selon nous opportun et pertinent que la Haute Assemblée, dans son ensemble et dans sa diversité, rappelle l’essentiel de ses convictions sur le sujet.
Le tout récent recul du Gouvernement montre que l’exécutif semble toujours à la recherche d’une ligne directrice.
M. Jean-Pierre Raffarin. Espérons, madame la ministre, que l’éclatement du projet en plusieurs textes n’aura pas été imaginé pour masquer un manque de cohésion globale.
M. Philippe Dallier s’exclame.
Cette proposition de résolution, par le rappel de neuf principes qui nous semblent recueillir un assez large consensus au sein de notre assemblée et de cinq des articles de la Constitution relatifs aux collectivités territoriales, pourrait justement rétablir la cohérence de ces différents projets de loi appelés à constituer, réunis, l’acte III de la décentralisation.
Notre proposition reprend les grands acquis de l’acte I et de l’acte II. Je les regroupe selon les grands échelons de notre République.
D’abord, la commune : elle doit rester au cœur du dialogue territorial républicain. Le bloc communal est le centre de la démocratie locale française ! §
L’exigence de solidarité, d’une part, mais aussi la capacité de projet, d’autre part, s’expriment par l’intercommunalité, que nous préférons collégiale plutôt que hiérarchique.
Pour cela, la commune conserve la compétence générale et, par sa libre administration, peut en déléguer une partie à l’intercommunalité.
Ensuite, le département : circonscription sénatoriale, il est l’échelon de la cohésion sociale et territoriale, en charge à la fois de l’action sociale et de l’aménagement territorial, notamment rural. Parce que le département exprime la recherche de l’équilibre entre ses territoires, il est l’échelon le plus proche des collectivités territoriales les plus fragiles.
C’est maintenant ma conviction profonde, car je dois dire que ce ne fut pas toujours le cas. §C’est vrai, par le passé, je n’étais pas vraiment convaincu du potentiel du département. Mais la crise de la ruralité me rend aujourd'hui fondamentalement départementaliste.
Quand on voit que Paris pense au Grand Paris, que l’Europe est à peine lisible, que les régions pensent aux métropoles, qui s’occupe des territoires ruraux ? Le département !
Il est le premier partenaire de la ruralité !
Qui veut défendre la ruralité doit défendre le département, lieu de l’équilibre.
Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'UMP.
La région, pour sa part, a une vocation plus de stratégie que de proximité. La taille des régions, en France, est très inégale : certaines ont une dimension européenne et rayonnent autour de leur métropole régionale, qui est souvent, en fait, une métropole interrégionale.
L’un des bonheurs qu’offre la politique, c’est qu’elle vous permet de connaître votre pays dans ses profondeurs. À l’occasion des multiples campagnes électorales auxquelles j’ai participé, j’ai pu parcourir la France. À Bordeaux, sur les rives de la Garonne, à Lyon, lors de la fête des Lumières, à Marseille, capitale culturelle européenne de la culture en 2013, à Lille, lors de sa grande braderie, vous mesurez à quel point nos grandes métropoles interrégionales se sont embellies. Alors que, dans le monde entier, il est question de cités durables, de cités intelligentes, nos grandes villes se sont non seulement améliorées en valorisant leur patrimoine, mais, grâce au tramway, grâce au développement urbain, elles ont réussi à introduire de la fluidité dans leur environnement géographique.
Évidemment, ces métropoles sont très attractives ; quelquefois même, elles rendent jalouses leur région, leur font de l’ombre par leur réussite, car leur influence dépasse les limites de leur territoire. C’est déjà vrai pour les grandes régions, mais ça l’est a fortiori dans des territoires où la région n’a guère que la puissance d’un département : c’est en quelque sorte un département supplémentaire. Ainsi, en Poitou-Charentes, qui compte quatre départements, la région n’est en réalité qu’un cinquième département et son budget est inférieur à celui du département le plus important !
Dans ce cas, la région a tendance à « cantonaliser » son action et, de ce fait, concurrences, chevauchements et doublons se multiplient.
M. Jean-Pierre Raffarin. L’idée ne figure pas dans notre proposition de résolution, mais je vous en fais part parce que nous la partageons : je crois profondément que l’agrandissement de certaines régions – et donc la diminution de leur nombre – permettrait une meilleure différenciation entre la « région-stratégie » et le « département-proximité ».
Applaudissements sur les travées de l'UMP.
De ce point de vue, il y a des économies à faire. À ceux qui ne voudraient voir dans la décentralisation qu’une logique de l’impôt et de réduction des dépenses, je dis que ces économies peuvent être réalisées en éliminant les chevauchements, les doublons. Cela est d’autant plus facile à faire que les deux échelons sont très différenciés : l’un est de dimension européenne, pour la stratégie économique, l’autre est de dimension plus locale, mais néanmoins nationale, pour la cohésion sociale et territoriale.
L’État, quant à lui, l’autre échelon naturellement essentiel qui nous rassemble, n’a pas à avoir peur. Les décentralisateurs ne sont pas des fédéralistes ; ils souhaitent que, par la déconcentration et l’aménagement du territoire, l’État soit un partenaire quotidien des collectivités territoriales.
Nous aspirons à plus d’autonomie financière pour plus de responsabilités, à plus de liberté pour plus d’initiatives, à plus de simplification pour agir plus vite et mieux, mais aussi à plus de péréquation pour plus d’équité territoriale.
Nous tous ici sommes des militants en même temps que des pratiquants du « choc de simplification ». Il est possible pour tous de faire des économies et de participer aux efforts budgétaires, mais la concertation qui a été engagée doit être poursuivie en vue d’une plus grande rationalisation de l’action publique.
Mes chers collègues, les progrès passeront toujours par un « pacte national des territoires ». Les uns ne réussiront pas contre les autres !
Ma dernière remarque sera pour vous inviter à jeter un regard en dehors de nos frontières. La décentralisation n’est pas un vieux débat pour un vieux pays. Voyez tous ces pays émergents, voyez tous ces pays qui connaissent les meilleures performances : pour eux aussi, la décentralisation est un sujet de cohésion nationale et de dynamique locale. La Chine, le Brésil, l’Inde engagent aujourd’hui des réformes importantes pour que leurs territoires puissent s’exprimer avec force. C’est également le cas de notre voisin allemand, dont le modèle est certes différent du nôtre, mais dont les territoires sont particulièrement mobilisés et participent fortement à la dynamique nationale.
En conclusion, je dirai que cette proposition de résolution cherche à nous rassembler. C’est une forme de rappel des grands principes de notre démocratie locale, auxquels nous vous demandons, mes chers collègues, de manifester à nouveau votre adhésion. Nous souhaitons réaffirmer solennellement notre attachement à la décentralisation, à la libre administration des collectivités locales, à leur autonomie financière, ainsi qu’à la commune, échelon central et pivot de l’organisation territoriale de notre pays.
Dans ce contexte, nous proclamons notre souhait de voir se mettre en place une politique ambitieuse et assurant un véritable équilibre entre tous les territoires de la République.
C’est pourquoi le groupe UMP demande au Sénat la création d’une mission d’information sur l’avenir de la décentralisation, au titre de l’article 6 bis de notre règlement, afin que toutes les sensibilités politiques puissent travailler ensemble sur un projet commun. Au fond, c’est peut-être là le moyen pour le Sénat d’éclairer le chemin du Gouvernement. §
Cette mission nous permettra de lui proposer une cohérence de pensée. C’est ce que le Sénat a le devoir de faire et il en a la capacité.
Dans un livre récent et très intéressant d’Éric Giuly, Il y a trente ans, l’Acte I de la décentralisation ou l’histoire d’une révolution tranquille, la parole est donnée à de très nombreux acteurs de la décentralisation. Tous, dans cet ouvrage qui offre une forme de synthèse, expriment la même conviction, que je veux partager avec vous : « Aujourd’hui, un renouveau de la décentralisation s’impose ».
Bravo ! et vifs applaudissements sur les travées de l'UMP. – M. Jean-Léonce Dupont applaudit également.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je ne reviendrai pas sur l’histoire de la décentralisation et de la déconcentration ; Jean-Pierre Raffarin a remarquablement traité ces deux thèmes.
Aujourd’hui, nous proposons que le Sénat adopte, avec quelque solennité – mais, en l’occurrence, elle n’est pas incongrue –, la proposition de résolution présentée par notre collègue Jean-Claude Gaudin au nom des sénateurs du groupe UMP.
Mes chers collègues, c’est un texte sur lequel nous pouvons ou plutôt devons nous retrouver dans notre diversité politique. Pourquoi ? Tout simplement parce que, par ce texte, nous ne faisons rien de plus que proposer au Sénat de rappeler avec force la lettre et les principes de notre Constitution en matière de respect des droits et des libertés des collectivités territoriales.
Nous le savons tous, les élus locaux souhaitent que nous, sénateurs, soyons capables de nous retrouver sur des sujets essentiels avec le même souci de l’intérêt général que celui qui les anime dans leurs assemblées locales.
Ce sont d’ailleurs ces assemblées locales qui demeurent les plus proches de nos concitoyens en ces temps de crise, d’interrogations et de difficultés.
Nous avons veillé à ce que la proposition de résolution qui vous est soumise s’en tienne à demander la stricte observance de la Constitution, sans rien ajouter aux principes qui sont gravés dans son marbre, mais sans rien en retrancher non plus.
Je rappelle ces principes : l’organisation de la République est décentralisée ; la libre administration garantit qu’aucune collectivité ne peut exercer de tutelle sur une autre ; l’autonomie financière permet aux collectivités de bénéficier d’une part significative de ressources propres.
Ces principes découlent des règles auxquelles les sénateurs que nous sommes ne peuvent que rappeler leur attachement fondamental.
Pour nous, Jean-Pierre Raffarin le rappelait à l’instant, il existe un principe cardinal : la commune est l’échelon de base de notre démocratie locale…
… et rien ne peut justifier sa remise en cause fondamentale.
Cela signifie au minimum trois choses : la commune est le pivot de l’organisation et du dialogue territorial parce qu’elle est le premier échelon de proximité et de vie démocratique. La clause de compétence générale, dont nous avons largement débattu dans cet hémicycle voilà un peu plus de deux ans et demi, est un droit inaliénable de nos communes, qui garantit la réalité territoriale de l’action publique. Le développement de la coopération intercommunale, auquel nous réaffirmons notre attachement et auquel nous prenons toute notre part, ne peut s’inscrire que dans le respect du principe de subsidiarité.
Pourquoi éprouvons-nous maintenant le besoin de rappeler ces principes qui devraient s’imposer naturellement ? Tout simplement parce que nous sommes inquiets !
Nous sommes inquiets parce que la musique que joue aujourd’hui le Gouvernement nous paraît assez éloignée de la partition que le candidat François Hollande avait présentée à l’occasion d’une vibrante plaidoirie, à Dijon, déjà, en faveur du respect des collectivités territoriales.
Il y a aussi les déclarations de principe faites en octobre dernier, en conclusion des états généraux de la démocratie territoriale. Je souligne que ces états généraux avaient suscité l’attention des élus locaux, qui, quelle que soit leur sensibilité politique, s’étaient investis dans les différents ateliers organisés à cette occasion.
Aujourd’hui, la réalité apparaît peu à peu au grand jour : vous qui dénonciez notre réforme de la carte intercommunale, laquelle prévoyait, je le rappelle, un plancher de 5 000 habitants – ce seuil avait fait débat –, vous proposez, notamment dans la région d’Île-de-France, des établissements publics de coopération intercommunale regroupant 300 000 habitants au minimum pour la petite couronne et 200 000 habitants au minimum pour la grande couronne. Vous envisagez également de généraliser les métropoles au risque d’écraser les territoires périurbains et ruraux. Si les métropoles font rêver, encore faut-il qu’elles n’écrasent pas !
Prenons l’exemple picard. Mes chers collègues, entre la métropole lilloise et la métropole parisienne, quid d’Amiens, de la Picardie et de ses territoires, qui seront littéralement écrasés entre l’une et l’autre, un peu rejetés comme l’est la grande couronne parisienne par rapport à la métropole parisienne ?
Vous qui dénonciez, voilà dix-huit mois, le gel des ressources des collectivités territoriales, vous acceptez les coups de rabot amputant ces mêmes ressources de 4, 5 milliards d’euros. Certes, nous devons tous faire des efforts de maîtrise des dépenses publiques, mais, là, on peut dire que vous y allez fort !
… qui devait créer de la synergie entre régions et départements, vous proposez de faire du département une coquille vidée de la plupart de ses compétences, simple « exécutant », guichet social d’une politique décidée au niveau national.
Le département, Jean-Pierre Raffarin le rappelait, est le premier partenaire de la ruralité et un acteur majeur de notre cohésion sociale.
Ce qui est également inquiétant à mes yeux, c’est que vous vous attaquez à présent à l’essence même de nos territoires.
L’attaque contre la ruralité ne cesse de se répéter semaine après semaine. Or la ruralité – et c’est un urbain qui s’exprime – n’est pas qu’un objet de nostalgie, ce ne sont pas seulement des territoires faiblement peuplés : c’est aussi un espace assez exceptionnel pour la richesse économique de notre pays.
L’agriculture et la filière agroalimentaire représentent le deuxième poste de nos exportations, il convient de s’en souvenir à l’heure ou notre balance commerciale connaît un très fort déséquilibre.
Au groupe UMP, et sans doute chez nos amis de l'UDI-UC, nous ne sommes pas les seuls à être inquiets. C’est vous-mêmes, chers collègues du groupe socialiste, qui avez livré ces derniers jours dans les médias vos états d’âme et vos inquiétudes quant aux menaces que le Gouvernement fait peser sur les collectivités territoriales, à tel point que ce dernier n’a pu s’obstiner à vouloir faire passer en force son très long texte.
C’est le président du groupe socialiste du Sénat, François Rebsamen, qui déclarait la semaine dernière : « Je ferai part au Premier ministre de la réticence formulée par un certain nombre de sénateurs socialistes, une grande partie des sénateurs socialistes, la quasi-totalité. »
C’est le président du Sénat qui a écrit au Président de la République pour lui demander de repousser à l’automne l’examen de ce texte.
Madame la ministre, il suffit d’avoir eu entre les mains votre avant-projet de loi – mais est-ce le vôtre ? – pour comprendre que la décentralisation n’y est présente que dans son titre.
Les associations d’élus, quelle que soit la strate de collectivités qu’elles représentent – je relisais récemment les déclarations de Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France – me paraissent assez unanimes.
Votre texte ne va rien simplifier et, pour reprendre l’exemple de la métropole de Paris, il ajoute même une couche à d’autres couches !
Je me félicite que notre détermination à porter haut les inquiétudes des élus locaux ait contribué à faire reculer le Gouvernement. Car les premiers à avoir dit « non », ce sont les sénateurs de l’opposition, particulièrement ceux du groupe UMP.
En annonçant, hier matin, que la réforme serait divisée en plusieurs projets de loi et que leur examen serait retardé, le Premier ministre a avoué implicitement, d’une part, que ce texte si long, si lourd, si « techno », si peu soucieux d’équilibre entre nos collectivités territoriales, était bâclé…
… et, d’autre part, qu’il n’y avait pas ici, une nouvelle fois, de majorité pour le voter. Mais nous aurons sans doute d’autres débats qui nous permettront, je l’espère, de nous rapprocher à l’avenir, dans l’intérêt de nos territoires et de nos collectivités territoriales.
Mes chers collègues de la majorité sénatoriale, si vous pensez que les principes qui régissent les droits et les libertés des collectivités territoriales sont aujourd’hui menacés, votre devoir est de voter avec nous cette proposition de résolution qui rappelle les principes constitutionnels s’imposant à l’exécutif.
C’est notre rôle de sénateurs, en vertu de l’article 24 de la Constitution.
Si vous voulez remettre en cause la commune, sa clause de compétence générale, vous trouverez le Sénat sur votre route !
M. Gérard Larcher. Si vous voulez supprimer de fait la commune, en prévoyant, à partir de 2020, l’élection au suffrage universel direct des intercommunalités
Huées sur les travées de l’UMP.
Si vous voulez remettre en cause la libre administration des collectivités en faisant du département une « collectivité croupion », vous trouverez le Sénat sur votre route !
Mes chers collègues, dans le vote que nous allons émettre, il y a seulement la responsabilité d’assumer le rôle constitutionnel du Sénat de représentant des collectivités territoriales.
C’est pourquoi la mission commune que nous avions créée voilà maintenant trois ans et demi…
Car, voyez-vous, j’ai acquis voilà quelque temps un exemplaire de la Constitution.
… voulant que notre loi fondamentale guide chaque jour nos actions, nos réflexions et, tout simplement, notre travail de législateur.
J’ai ainsi pu constater que votre proposition de résolution reprenait six ou sept alinéas de la Constitution.
M. Jean-Pierre Sueur. Dès lors, je m’interroge : à quoi sert-il de déposer une proposition de résolution qui recopie la Constitution ?
Sourires sur les travées du groupe socialiste.
Cela sert à parler, me dira-t-on. Et il est vrai que nous sommes une assemblée « parlementaire » !
En tout état de cause, mes chers collègues, notre groupe adoptera votre proposition de résolution, car je n’imagine pas un seul instant que nous puissions ne pas voter la Constitution de la République française ! §
M. Raffarin, avec beaucoup de lyrisme, et M. Larcher, avec vigueur, nous ont présenté une certaine vision de l’histoire.
Il convient, me semble-t-il, d’y apporter quelques nuances.
En 1982, j’étais un jeune député
Exclamations amusées sur les travées de l'UMP.
Quoi qu'il en soit, depuis, j’ai relu les débats qui ont précédé le vote de la loi de 1982…
Je ne saurais trop vous conseiller de lire les propos que tenaient alors M. Pierre Méhaignerie et d’autres, que je ne nommerai pas, …
Sont venues ensuite les lois de 1992, puis de 1999. Ont ainsi été instituées les communautés de communes. Il a fallu attendre un peu plus longtemps pour les communautés d’agglomération… Et combien de fois n’avons-nous pas dit : « Les communautés ne se construisent pas contre les communes ! »
Notre pays compte 36 700 communes. Nous les aimons toutes ; comme tous les Français, nous les portons dans notre cœur !
Mais si des communautés de communes se sont constituées et si, aujourd’hui, vous proposez de généraliser ce mode d’organisation à toute la France, c’est bien parce qu’il sert les communes : oui, gardons cet échelon de proximité, qui est tellement important aux yeux de tous, mais faisons en sorte que les communes coopèrent entre elles. Il est bien évident qu’on ne peut créer une zone d’activité dans chaque commune ! Tout le monde le comprend, il faut mutualiser les efforts afin que l’action soit efficace.
Je me souviens du projet de loi présenté Jean-Pierre Raffarin. Je siégeais déjà au Sénat à cette époque.
Majorité, opposition : ça va, ça vient…
Lors de la présentation de ce projet de loi, monsieur Raffarin, un de vos propos m’avait frappé. Vous aviez dit en substance : l’avenir, ce sont les régions, et je vous présente un texte qui va donner toute sa force, toute sa place, toute sa vigueur au fait régional dans l’espace européen.
Je dois vous dire, cher Premier ministre, qu’après quelques débats votre loi régionaliste est finalement devenue la plus grande loi départementaliste qu’on ait jamais faite…
Aujourd’hui, monsieur Raffarin, vous nous faites l’éloge des départements. Je note au passage que, dans le texte de votre proposition de résolution, on ne trouve nulle part le mot « département ». Mais peut-être pourriez-vous ajouter un alinéa. Du reste, il n’y est pas non plus question des régions, ni des élus, ni même de l’État.
Oui, et vous avez parfaitement raison de marquer votre attachement à la Constitution de la République française. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle notre groupe votera votre proposition de résolution.
Par ailleurs, vous avez bien voulu rappeler que les états généraux de la démocratie territoriale, organisés par Jean-Pierre Bel, président du Sénat, avaient donné lieu à une grande concertation dans toute la France, dans les départements et ici même.
Ces états généraux se sont bien déroulés… à un petit événement près : alors que nous travaillions tous au sein d’ateliers, dans cet hémicycle ou dans la salle des conférences, sur le coup de seize heures, M. Jean-Claude Gaudin invita les journalistes dans son bureau pour leur dire : tout cela n’est que de la figuration !
Cela n’a pas empêché, et je m’en félicite, la très grande majorité des élus locaux venus au Sénat, qu’ils fussent de gauche, de droite ou du centre, à se rendre le lendemain à la Sorbonne pour continuer à participer à ces états généraux. Il en est ressorti deux propositions de loi qui ont été adoptées par le Sénat et qui, je l’espère, seront bientôt votées à l’Assemblée nationale.
Comme MM. Jean-Pierre Raffarin et Gérard Larcher l’ont rappelé à juste titre, il y a toujours des débats sur la décentralisation. Un certain nombre de membres du groupe socialiste ont, c’est exact, insisté auprès du Gouvernement sur la nécessité de revoir l’avant-projet de loi.
Mais enfin, dans notre pays, nous aimons parler vrai, …
… y compris lorsqu’il s’agit de s’adresser au gouvernement que nous soutenons ! Un dialogue, auquel j’ai participé, s’est ainsi instauré. Des propositions ont été formulées, et l’on me permettra de dire que ce qui a été annoncé hier par le Premier ministre me paraît intéressant.
Nous ne pouvons pas, ni au Parlement ni ailleurs, opposer les différents niveaux.
Trois projets de loi seront présentés. Il faudra qu’ils soient peaufinés et donnent lieu au débat parlementaire le plus approfondi.
J’évoquerai d’abord le troisième d’entre eux, celui qui est relatif aux solidarités territoriales.
C’est pourquoi je commence par celui-ci.
Un parlementaire a le droit de faire des propositions. Eh bien, moi, madame la ministre, je demande au Gouvernement de présenter ces trois projets en même temps. §
Je souhaite que l’on discute des solidarités territoriales en insistant sur le rôle essentiel, irremplaçable que tiennent les départements en matière de solidarité. Je ne vois aucune possibilité pour la région et pour l’intercommunalité de se substituer aujourd’hui au département ou à la commune.
Ensuite, il faut des régions fortes, qui agiront non pas contre les départements, contre les communes ou les communautés, mais avec elles, des régions capables d’intervenir dans le domaine de l’économie et pour l’emploi, parce que ce sont les premières préoccupations de nos concitoyens.
Dans le monde, dans l’Europe où nous vivons, des régions fortes sont devenues une nécessité.
M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué que, dans sa région, le budget du conseil régional était inférieur au budget de tous les conseils généraux.
Quoi qu'il en soit, ce n’est pas normal. Moi, je suis partisan de régions dotées de moyens plus importants et de compétences accrues.
Mais j’ai commencé par souligner le rôle irremplaçable des départements dans le domaine de la solidarité.
Ne soyons pas dans l’opposition, soyons plutôt dans la complémentarité.
Les grandes agglomérations doivent aussi avoir toute la puissance nécessaire pour jouer leur rôle dans le futur. Il n’empêche qu’il nous faut des régions fortes, des départements solidaires, des communautés vivantes, actives, entreprenantes. Et lorsque je parle des communautés, je pense bien sûr aux grandes métropoles, Paris, Lyon, Marseille, mais aussi aux petites communautés de communes, dont l’objectif est de créer un vrai dynamisme pour le développement économique au sein du monde rural.
Je ne crois pas qu’il faille opposer les unes aux autres.
On m’a dit, mais je l’avais constaté, rassurez-vous, que nos collègues de l’UMP nous présentaient un catalogue de beaux principes.
Certes, je l’ai dit, et c’est bien pourquoi nous allons voter votre proposition de résolution. Mais je m’interroge : ces beaux principes, nos collègues les ont-ils toujours appliqués ?
M. Jean-Pierre Sueur. Bien sûr, monsieur le Premier ministre, mais je me souviens de ce qu’écrit Corneille dans Le Cid : « Les exemples vivants sont d’un autre pouvoir ! »
Nouveaux sourires.
Vous nous parlez, chers collègues, de la nécessaire autonomie financière des collectivités, mais permettez-moi de vous faire observer amicalement que la magnifique réforme de la taxe professionnelle – quand je dis magnifique, c’est bien entendu par antiphrase – …
… en ce qui concerne l’autonomie fiscale des collectivités, par la diminution de leurs marges de manœuvre.
Ainsi, pour le bloc communal – communes et communautés de communes –, la part des ressources autonomes est passée de 46 % à 41 %, pour les départements, de 35 % à 16 %, pour les régions, de 30 % à 14 %.
Aux termes de l’alinéa 9 de la proposition de résolution du groupe UMP, le Sénat « rappelle que l’autonomie financière des collectivités territoriales est une garantie constitutionnelle… » Bien sûr ! Simplement, il n’est pas mauvais de mettre en œuvre ce que l’on dit quand on est au pouvoir…
Parlez donc aux élus régionaux, qu’ils soient de la majorité ou de l’opposition : tous vous confirmeront que seule la fixation des tarifs de la carte grise et d’une faible part de la TIPP pouvant être décidée par les régions, la situation est complètement paralysée.
« Les régions françaises sont la catégorie de collectivités territoriales qui a le plus souffert de la réforme de la taxe professionnelle en termes d’autonomie fiscale […] et voient donc leurs marges de manœuvre particulièrement réduites. »
Et de qui ce rapport porte-t-il la signature ? De M. Charles Guené et de Mme Anne-Marie Escoffier, alors sénatrice et devenue depuis une brillante ministre de la décentralisation. Ils ont dressé un constat parfaitement lucide.
Mes chers collègues, il est très bon de proclamer les principes, mais faisons en sorte de les respecter.
Nous allons tous nous y employer du mieux que nous pourrons.
Je veux encore évoquer cette proposition de M. Bruno Le Maire, à l’époque délégué général au projet de l’UMP, tendant à réduire de 2 milliards d’euros par an les concours de l’État aux collectivités locales.
Il avait même précisé que ce n’était qu’un minimum et qu’il fallait aller plus loin.
Je pourrais avancer bien d’autres exemples…
Quoi qu'il en soit, ce débat intéressant permettra à chacun de progresser vers la bonne application de la Constitution de la République française qui est notre loi fondamentale commune.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous noterons pour commencer que les auteurs de cette proposition de résolution n’ont pas hésité à reprendre le titre de la loi Defferre de 1982, …
… alors qu’ils sont aujourd’hui, on le sait, les successeurs de ceux qui, à l’époque, l’avaient combattue avec beaucoup de véhémence.
Nouveaux sourires sur les mêmes travées.
Dans le même esprit, je veux souligner tout le paradoxe de cette proposition de résolution : elle émane d’un groupe parlementaire qui, durant dix ans, a mis à mal les collectivités territoriales, bafouant en de multiples occasions les principes constitutionnels qu’il semble aujourd’hui vouloir défendre.
En effet, comment oublier que l’UMP, qui prétend maintenant défendre la libre administration des communes, est à l’origine d’un transfert massif de compétences de l’État vers les collectivités sans les compensations financières nécessaires et pérennes, au risque de les étouffer ?
C’est ainsi que, de votre fait, des départements sont aujourd'hui au bord de la faillite !
M. Christian Favier. Comment oublier que la majorité d’hier a supprimé non seulement l’autonomie fiscale et la compétence générale des départements et des régions, mais aussi la taxe professionnelle et instauré le conseiller territorial en lieu et place des conseillers généraux et régionaux ?
Exclamations sur les travées de l’UMP.
Comment oublier que la loi de 2010 a contraint les communes au regroupement forcé au sein de nouvelles intercommunalités aux périmètres et aux compétences élargies, afin de parvenir, comme le préconisait le comité Balladur, à l’évaporation des communes, pour ne pas dire à leur disparition ?
Comment oublier la destruction du tissu local, que les sénateurs de l’UMP ont soutenue, la révision générale des politiques publiques, qui a mis à mal de nombreux services publics locaux §avec en particulier ces milliers de fermetures de classes et d’écoles, de bureaux de postes et de tribunaux, sans compter de nombreuses gendarmeries ?
Comment justifier un tel décalage entre votre prise de position d’aujourd’hui et votre action parlementaire d’hier ?
Vous avez fait durant dix ans l’exact contraire de ce que vous prônez aujourd’hui dans cette proposition de résolution.
S’il s’agit d’une petite opération politique, pour tenter sans doute de faire oublier votre action passée et vos réelles convictions, elle ne grandit pas ses auteurs et, il faut bien le dire, ne fait que renforcer la rhétorique de tous ceux qui mettent aujourd’hui en cause l’honnêteté intellectuelle des politiques.
S’il s’agit pour vous de l’expression d’un droit d’inventaire – pourquoi pas ? – contestant le bien-fondé de tout ce que vous avez fait, alors nous vous proposons un acte bien plus fort, celui qui consiste à demander avec nous l’abrogation de la loi de décembre 2010.
Car ce principe de la libre administration des collectivités territoriales, nous y sommes, pour notre part, attachés comme à la prunelle de nos yeux. Nous en avons apporté la preuve chaque fois qu’un pouvoir central s’y est attaqué.
Tout notre argumentaire contre votre réforme de 2010 était fondé sur la défense de la libre administration de nos collectivités, pour leur libre coopération, contre toutes les formes d’intégration autoritaire. Et lorsque nous défendions pied à pied ces principes, sur vos travées, nous étions alors taxés d’archaïsme !
Plus près de nous, voilà quelques jours, nous avons refusé le fléchage des conseillers communautaires, qui entérine le fait que les communes, désormais tenues de déléguer leurs compétences, perdront en même temps leur pouvoir de contrôle sur leur mise en œuvre puisque les conseillers communautaires ne représenteront plus les conseils municipaux et n’auront donc plus de compte à leur rendre.
Enfin, vous le savez, notre inquiétude reste forte, madame la ministre, devant les textes annoncés qui doivent constituer le futur acte III de la décentralisation.
Passé notre étonnement devant tant de soudaines sollicitudes envers les collectivités territoriales, venant de ceux-là mêmes qui les ont tant combattues – nos communes en particulier –, nous aurions pu nous contenter de dénoncer la forme d’hypocrisie que manifestaient les auteurs de cette proposition de résolution et refuser de prendre part au vote d’une telle déclaration d’intention, à laquelle nous souscrivons pour l’essentiel, mais qui est à cent lieues des actes de ceux qui la présente.
Toutefois, finalement persuadés que, d’une certaine façon, ce texte exprime avant tout le mécontentement grandissant devant la situation que les élus locaux subissent, nous avons décidé de le soutenir pour marquer une nouvelle fois notre profond attachement à ces valeurs républicaines.
Nous voulons ainsi permettre au Sénat d’affirmer ces principes, pour qu’il soit entendu à la veille de l’examen de textes qui, à notre sens, mettent à mal la libre administration, l’autonomie financière et fiscale, la non-tutelle et la libre coopération de toutes les collectivités territoriales.
À ce propos, nous serons particulièrement attentifs à ce que les plans locaux d’urbanisme, par exemple, restent de compétence communale, transférables de façon facultative aux intercommunalités, et ce quel que soit le texte qui y fera référence.
Aussi, malgré les lacunes de la proposition de résolution qui nous est présentée, puisqu’elle oublie de mentionner notamment la nécessité de la compensation intégrale, de la prise en compte de l’évolution des dépenses des compétences transférées et, surtout, du maintien de la clause de compétence générale aux départements et aux régions, nous soutiendrons cette proposition de résolution.
Ce vote ne sera pas, chacun l’aura bien compris, un blanc-seing donné à l’UMP pour son action écoulée ni pour ses combats futurs.
Sa vision libérale de l’organisation territoriale de notre République la disqualifie à nos yeux.
Par ce vote, nous souhaitons réaffirmer notre engagement aux côtés des élus locaux et de nos concitoyens pour assurer le développement de notre démocratie locale, ancrée dans des communes, des départements et des régions respectés dans leurs droits et libertés, associant toujours plus les citoyens à leur action au service de tous, pour répondre à leurs besoins et à leurs attentes.
En votant cette proposition de résolution, nous nous engageons donc pour l’avenir. En réaffirmant la nécessité de respecter ces principes, nous nous engageons à agir pour les faire respecter dans les tous les textes de loi qui nous seront soumis, qu’ils concernent l’urbanisme, l’action sociale, le développement économique ou les finances.
Nous verrons bien, alors, qui respecte ses engagements ! Et nous saurons aussi rappeler leur vote à tous ceux qui, aujourd’hui, adopteront ce texte. §
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le 3 juillet dernier, lecture était faite au Sénat de la déclaration de politique générale du Gouvernement. À cette occasion, nous avons pu entendre : « Il est fini le temps où l’État imposait ses décisions à des collectivités territoriales qu’il considérait comme de simples satellites, chargés d’exécuter sa volonté... Nous ouvrons la porte à une évolution profonde, un bouleversement inédit. Je demande à chacun d’en prendre la mesure. » Ou encore : « Je crois à la nécessité d’un État stratège, garant de la cohérence des politiques publiques et de la solidarité entre les citoyens et les territoires. »
J’ai pris bonne note de cet engagement solennel.
Puis, lors de la séance de clôture des états généraux de la démocratie territoriale, le Président de la République nous a annoncé vouloir un acte III de la décentralisation sans aucune simplification administrative, mais avec près de 1, 5 milliard d’euros de ressources en moins.
Au mois de janvier, nous avons appris que la facture serait sans doute davantage de l’ordre de 5 milliards d’euros, avec en prime le transfert de compétences nouvelles sans simplification préalable des normes...
Alors, mes chers collègues, malgré les efforts de communication et d’annonce qui sont déployés, la politique gouvernementale me désappointe, car le malaise est grand.
C’est pourquoi la présentation de la proposition de résolution de Jean-Claude Gaudin et de ses collègues n’intervient pas à un moment anodin.
Certes, le mois de mars est celui d’un double anniversaire, celui de l’acte I et de l’acte II de la décentralisation.
Alors que nous avons célébré l’an dernier le 30e anniversaire de la loi Deferre du 2 mars 1982 et que nous célébrons cette année le 10e anniversaire de la révision constitutionnelle de mars 2003, chère au Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, on peut mesurer le chemin parcouru.
Telle qu’enseignée dans les facultés de droit, la décentralisation semble limpide. La loi de 1982 a jeté les fondements politiques et administratifs de notre nouvelle organisation administrative, quand le cycle législatif de 2003 introduisait le principe de l’autonomie financière et consacrait constitutionnellement la forme décentralisée de la République.
La distance est pourtant grande entre ce qui est enseigné et ce que nous vivons sur le terrain. De la théorie à la pratique, il n’y a pas un pas, il y a désormais un fossé.
Pourquoi rappeler aujourd’hui les grands principes constitutionnels et l’organisation qui régissent nos territoires ?
Le constat est partagé : excessif enchevêtrement des compétences, nombre trop important et morcellement des structures d’administration territoriale et nécessaire réforme des finances locales, dans un contexte marqué par une augmentation substantielle des dépenses des collectivités locales et par une stagnation, quand ce n’est pas par une diminution, de leurs recettes.
Outre une organisation administrative trop complexe, les collectivités et leurs élus souffrent d’asphyxie normative et d’asphyxie financière.
L’asphyxie normative est un sujet d’actualité. Tous les médias l’ont évoqué ces derniers jours à l’occasion de la remise du rapport de MM. Lambert et Boulard, qui pointent plusieurs normes irrationnelles. Toutefois, ce énième rapport ne recommande de supprimer que 23 normes sur les 400 000 qui pèsent sur les collectivités locales… §
Les gouvernements successifs ont annoncé et parfois présenté des projets de simplification administrative et d’allégement des normes. Des parlementaires ont également déposé des textes en ce sens. Les dernières initiatives sont venues de M. Warsmann à l’Assemblée nationale et de M. Doligé au Sénat, mais, pour que leurs propositions de loi soient discutées, le parcours du combattant a été tel que l’on en vient à se demander si la volonté de simplification du Gouvernement est bien réelle.
Mercredi dernier, le Président de la République a promis un « choc de simplification administrative » pour les entreprises. Très bien !
Attendons la concrétisation de cette promesse supplémentaire, mais j’appelle aussi de mes vœux un choc de simplification normative pour les collectivités.
En tant qu’élus, nous dénonçons tous l’excès de normes et ses conséquences : charges financières insupportables pour les collectivités, situations de blocage ou d’absurdité, inégalités entre citoyens du fait de l’application ou de la non-application des normes, inégalités entre les territoires et frein au développement économique de ces derniers.
Les rapports se succèdent, des constats sont dressés, mais, hélas ! sans qu’aucune suite ou presque ne leur soit donnée.
Pour ma part, je trouve intéressante l’idée de l’instauration d’un principe de proportionnalité des normes et de leur possible adaptation à la situation financière des collectivités comme aux réalités locales.
La loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées de 2005 est un exemple de ces textes inspirés par de bonnes intentions qui, sur le terrain, posent des difficultés techniques et financières considérables, notamment aux petites communes. Nous avons la chance de vivre dans un pays doté d’un riche patrimoine. L’accessibilité de tous les lieux publics aux personnes handicapées dès 2015 est un bel objectif, mais un véritable casse-tête pour bon nombre d’élus !
Il ne s’agit pas de plaider pour un retour en arrière ou pour le non-respect de la loi, mais un peu de souplesse me paraît indispensable si l’on ne veut pas enrayer l’action locale, déjà très contrainte.
Quant à l’asphyxie financière, nos concitoyens n’en ont pas réellement conscience, mais elle constitue le plus grand danger qui menace les collectivités territoriales.
Dans son Rapport d’information portant contribution à un bilan de la décentralisation, M. Hervé pose cette question cruciale : que valent les principes constitutionnels relatifs à la décentralisation ?
Proclamer l’autonomie financière des collectivités, c’est très bien, mais, sans l’autonomie fiscale, l’autonomie devient un leurre, une « illusion constitutionnelle ».
Avec la diminution de l’autonomie fiscale, qu’accentue encore la réforme de la taxe professionnelle, la portée du principe de libre administration des collectivités territoriales se trouve réduite. Or l’autonomie locale se mesure aux moyens dont dispose la collectivité, à son champ de compétences, à l’indépendance de ses décideurs et aux prérogatives de ces derniers en matière d’intervention, à la nature de ses liens avec l’État.
L’autonomie fiscale de la région est aujourd’hui de moins de 10 %, celle du département de 16 %, celle de l’ensemble des communes et des EPCI de l’ordre de 40 %. Ces chiffres illustrent la marge de manœuvre de plus en plus ténue des collectivités.
Certains départements n’ont-ils pas craint la cessation de paiement du fait de la compensation très insuffisante des dépenses sociales obligatoires, qui plombent leurs budgets, surtout dans les plus ruraux d’entre eux ?
Alors que l’État se désengage chaque jour un peu plus pour ce qui est de l’investissement public comme de l’exercice de nombreuses compétences, il garde la main sur des ressources qui devraient normalement financer les nouvelles missions des territoires.
Pour résumer – de manière un peu caricaturale, je vous l’accorde –, l’État transfère certes des ressources fiscales, mais des ressources archaïques et peu dynamiques, en décalage avec les véritables besoins de financement des politiques publiques locales.
Dans ce contexte, je ne peux que soutenir la proposition de résolution de M. Gaudin. C’est un rappel opportun en forme de signal d’alarme au moment où s’annonce un acte III de la décentralisation.
Les avant-projets ont été décriés au sein de tous les groupes et certains ont qualifié le projet de loi de texte fourre-tout, anachronique, monstrueux, plaçant les collectivités en situation de servitude…
Avant l’examen au Sénat de ce texte, que nous examinerons avec une extrême vigilance, il reste quelques jours au Gouvernement pour affiner sa copie ou, devrais-je dire, ses copies. Il doit présenter des textes d’orientation clairs et respectueux de la libre administration des collectivités, afin qu’elles demeurent le premier investisseur public en France, avec des budgets équilibrés et une dette publique locale plus de dix fois inférieure à la dette de l’État, et qu’aucune collectivité ne puisse exercer demain de tutelle sur une autre, fût-ce par l’artifice de la présence de l’État. §
Chers collègues de l’UMP, nous voterons cette proposition de résolution, même si nous pensons, permettez-moi de vous le dire, qu’elle se dissoudra dans une joyeuse unanimité…
Certes, cher collègue, mais cela fait un peu « pschitt », compte tenu des évolutions de ces derniers jours…
Ce débat n’en a pas moins un intérêt, car il montre – et je m’adresse à nos collègues de l’UMP comme à ceux du groupe socialiste – que vous avez tout simplement l’art de vouloir faire quand vous êtes dans l’opposition ce que vous n’avez pas fait quand vous étiez dans la majorité, et réciproquement.
Toutefois, permettez au jacobin que je suis – il en reste encore ! – de ne pas faire sienne l’euphorie de M. Raffarin. Chez les Girondins, je crains d’ailleurs particulièrement les nouveaux convertis.
J’ai fait partie de la mission Belot au sujet de l’« évaporation » des départements. Qui peut avoir oublié les propos qui se tenaient alors ? J’entends maintenant des odes aux départements, mais, si je puis me permettre, voici ce qui manque à mon sens à ces réformes successives dont nous avons toujours le sentiment qu’elles sont absolument indispensables : une prospective politique, une vision politique et du courage politique !
Les uns et les autres, nous constatons en effet, à chaque étape, que les blocages sont immenses.
On commence par consulter les représentants des associations de toutes les strates, qui chacun dise naturellement que, chez eux, tout va bien, même si tout irait encore mieux s’ils avaient un peu plus, et, évidemment, que les étapes successives des décentralisations ont amené des progrès, mais aussi, malheureusement, beaucoup de complexité et aucune clarification.
C’est là qu’est la vraie difficulté.
M. Larcher a évoqué l’excellent travail de la mission Belot. Ce fut en effet un bel effort de l’ensemble du Sénat, dans toutes ses composantes. Nous étions parvenus, je crois, à un assez large consensus. Hélas ! ce consensus a été détruit, le gouvernement d’alors ayant cru opportun de prendre des dispositions qui n’y correspondaient pas.
Récemment se sont tenus les états généraux de la démocratie territoriale. Beaucoup de choses utiles ont été dites et il y a eu, dans nos départements, une véritable consultation. Nous avons, les uns et les autres, entendu ce que nous disaient nos collègues, élus de nos collectivités locales.
Je regrette que le Gouvernement ne tire pas totalement les conclusions de ces états généraux, car les mêmes difficultés, les mêmes blocages sont au rendez-vous.
Tant qu’une politique ne sera pas définie et présentée par le Gouvernement comme étant sa politique, que les uns ou les autres en veuillent ou non, et tant que ces uns et ces autres seront consultés à longueur d’année alors même qu’ils répondent systématiquement la même chose, il sera difficile de clarifier les relations entre les collectivités et l’État.
Je le répète, je reste fortement jacobin et je déplore que la Ve République ait purement et simplement abandonné toute véritable politique d’aménagement du territoire. Nous le percevons tous les jours, et de plus en plus, que les gouvernements soient de droite ou de gauche !
Chers collègues de l’UMP, nous voterons cette excellente proposition de résolution sans aucun état d’âme, ...
… non seulement par attachement à la Constitution, mais aussi parce que nous souscrivons au constat que vous dressez.
Au demeurant, j’ai le sentiment que la quasi-totalité de la Haute Assemblée s’apprête à voter en sa faveur. Aussi faudrait-il que nous nous demandions s’il ne serait pas possible de mettre ce consensus autour de la Constitution à profit pour faire œuvre utile ensemble, avec une véritable volonté politique.
Cela ne fera pas nécessairement plaisir à tout le monde et en tout lieu, mais c’est ce que le pays attend de nous.
Vous nous rappelez des réalités importantes, mais Jean-Pierre Sueur avait raison de dire que, lorsque vous soulignez que l’autonomie financière est une garantie constitutionnelle en vertu de laquelle les collectivités territoriales doivent bénéficier de ressources propres, vous oubliez qu’avec la réforme de la taxe professionnelle vous n’avez pas donné l’exemple !
Quand vous nous dites qu’il faut affirmer la nécessité d’une compensation intégrale des transferts de compétences de l’État vers les collectivités, je suis tenté de rappeler que tous les gouvernements, quelle que soit leur sensibilité politique, ont, malheureusement, porté atteinte à ce principe…
Vous avez eu dix ans pour le faire !
Enfin, quand vous concluez en rappelant la nécessité de développer une politique volontariste en faveur de la ruralité…
… et d’assurer une répartition équitable des moyens entre tous les territoires de la République, permettez-moi de vous répondre en tant qu’élu d’un département très rural – à ce propos, je tiens, et Gérard Larcher le sait, à ce que l’élu local puisse être également parlementaire –, …
… que jamais au cours de son histoire mon département n’a été autant victime que pendant les six dernières années d’une politique d’abandon, de désertification et de retrait des services publics.
M. Joël Labbé . Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, cette journée du 3 avril 2013 devait être une belle journée, car marquée, pour la première fois dans l’histoire du Parlement, par le vote d’un texte à l’initiative du groupe écologiste
Murmures sur les travées de l'UMP.
À moi, comme, j’en suis sûr, à beaucoup d’entre vous, cette journée apparaît finalement bien triste pour l’image de la démocratie, et je tenais à le dire en préambule.
Concernant la discussion en cours, je n’insisterai pas sur l’exposé, trop sommaire, que les auteurs de la proposition de résolution font de l’histoire de la décentralisation. Je n’insisterai pas non plus sur le fait que la décentralisation commence bien en 1982 : la date de 2003, à laquelle M. Gaudin tient tant, ne correspond qu’à la dernière étape d’une longue construction qui a bien commencé en 1982 et qui est encore loin d’être achevée.
Je constate cependant que MM. Raffarin et Larcher sont, comme leur groupe, attachés à la décentralisation. Je souhaite y voir le signe que vous vous apprêtez, mes chers collègues, à collaborer de manière constructive avec les groupes de la majorité afin de dégager les propositions fortes dont l’ensemble de notre organisation territoriale a besoin pour affronter les immenses défis qui sont devant nous.
Enfin, je relève que la proposition de résolution aborde également les conditions effectives de l’exercice de la décentralisation, notamment à travers la garantie des transferts de ressources afférentes aux compétences transmises, et l’exercice d’une certaine autonomie fiscale.
C’est d’ailleurs un soulagement de constater que votre groupe se préoccupe de ne pas dépouiller les collectivités, que votre famille politique a pourtant trop souvent contribué à mettre en difficulté en leur transférant des ressources insuffisantes au vu des charges dévolues, notamment en 2003 !
Le strict respect de l’article 72-2 de la Constitution est, en effet, une condition sine qua non de la décentralisation. La position des écologistes au sujet de l’échelon communal est cependant quelque peu différente de la vôtre.
Je parle en connaissance de cause et avec le recul d’une certaine expérience, étant maire de Saint-Nolff, dans le Morbihan, depuis 1995 : s’il est essentiel, en l’état actuel, de maintenir les communes, des grandes aux plus petites, c’est non pas pour qu’elles fassent semblant de s’occuper de tous les sujets, mais bien pour préserver un échelon de proximité avec les citoyennes et les citoyens et pour permettre à ceux-ci de tisser un lien avec leurs élus locaux directs.
Ne faisons pas semblant ! La grande majorité des communes ne pourraient pas répondre à l’ensemble des exigences qu’impose la clause de compétence générale. Vous connaissez comme moi la situation financière de beaucoup d’entre elles. Les plus petites peuvent à peine assurer le cœur de leur domaine d’intervention !
La commune, en l’état actuel de notre organisation territoriale, devra rester l’échelon privilégié de la démocratie locale. L’organisation du débat public, la concertation et la « co-construction » des politiques publiques avec les citoyennes et les citoyens ne peuvent être organisés que dans la proximité. La commune doit rester l’échelon privilégié de la démocratie citoyenne, garante des services publics de grande proximité.
Pour dire notre attachement à la commune, laissez-moi vous citer Tocqueville : « C’est […] dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple ; elles lui en font goûter l’usage paisible et l’habituent à s’en servir. » Ces mots peuvent encore être médités aujourd’hui.
Nous ne pouvons pas nous voiler la face. Pour des raisons d’efficacité, de coût et de cohérence, les problèmes de transport, d’infrastructures, d’assainissement ou encore de gestion des déchets ne peuvent être gérés au niveau des communes. Elles n’en ont ni les moyens ni, souvent, les compétences, en termes de services municipaux.
Nous sommes favorables à une organisation territoriale centrée sur deux échelons d’avenir principaux : les intercommunalités et les régions. Ce sont les seuls échelons actuellement capables de recouper des territoires cohérents tout en disposant de ressources financières suffisantes pour relever les défis auxquels nos territoires font face.
La réforme territoriale à venir n’aboutira à rien de bon si chacun cherche à préserver ses intérêts particuliers à chaque échelon de notre mille-feuille territorial.
Nos régions ont montré, à travers le pluralisme de leur composition, qu’elles étaient capables de gérer des enjeux complexes sur des territoires vastes en étant clairement identifiées dans leurs domaines de compétence.
Il faudra également réfléchir à l’approfondissement de leur pouvoir d’adaptation réglementaire. Sur ce point, je souhaite que l’analyse écologiste nourrisse les débats, notamment à travers le concept de fédéralisme différencié qui nous est cher. Il contient en perspective l’idée d’une Europe politique, sociale, économique et écologique, c'est-à-dire d’une Europe qui ne se limite pas à une Europe de marché !
Le Parlement a fini par adopter un texte garantissant la désignation directe par les citoyens des élus siégeant au sein des intercommunalités. Ce texte ne correspond pas aux attentes des écologistes sur certains aspects, notamment le pluralisme et la représentation du territoire, mais il s’agit d’un vrai premier pas. Nous devons aller plus loin, afin de faire émerger des projets de territoire correspondant aux spécificités des différents bassins de vie et d’activité.
Nous restons, en revanche, sceptiques sur le maintien des départements. Il serait sans doute plus efficace de transférer leurs compétences vers les deux échelons précédemment cités. Le rapport de force nous est défavorable sur ce point, j’en conviens, mais gageons que le bon sens et l’intérêt général guideront nos décisions pour un avenir de nos territoires équilibré et écologique.
S’il partage donc beaucoup des termes de cette résolution, le groupe écologiste ne prendra pas part au vote, car ce texte ne nous semble pas dénué d’arrière-pensées conservatrices qui, elles, ne nous conviennent pas !
Exclamations sur les travées de l'UMP. ― Applaudissements sur les travées du groupe écologiste, du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, me voici devant vous, ministre heureux, …
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. … plein d’espérances
Sourires ironiques sur les travées de l'UMP.
Le principe essentiel, celui de la libre administration des collectivités locales par des conseillers élus, a été mis en œuvre dès la première loi de décentralisation : le 2 mars 1982 est ainsi une date importante, un vrai moment de rupture, voire de révolution par rapport au système antérieur.
Voilà qu’était supprimée la tutelle administrative et financière a priori exercée par le préfet et que l’exécutif était transféré du département ou de la région à l’élu local !
Les collectivités locales bénéficient depuis lors d’une personnalité juridique propre, distincte de celle de l’État. Elles ont des droits et des obligations, elles gèrent librement les affaires qui relèvent de leur compétence, elles possèdent un patrimoine, elles disposent d’agents dotés du statut spécifique de la fonction publique territoriale, elles gèrent de façon autonome un budget.
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003, dont vous avez souligné l’importance, est venue, en effet, conforter ces avancées et a doté les collectivités d’un pouvoir réglementaire supplémentaire pour l’exercice de leurs compétences.
Elle a également offert aux collectivités territoriales la possibilité, sous certaines conditions, de déroger à titre expérimental aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. Ce point a, comme on ne l’a peut-être pas suffisamment souligné ce soir, une incidence importante dans notre vie de tous les jours.
Je suis donc un ministre satisfait de partager avec vous les principes déclinés dans cette proposition de résolution, principes qui découlent tous ce celui de la libre administration des collectivités.
Le principe d’autonomie financière, affirmé à l’article 72-2 de la Constitution, impose que les collectivités disposent de ressources suffisantes pour que le poids de leurs dépenses obligatoires puisse être calculé à leur aune.
Je vous ai entendu les uns et les autres rappeler les problèmes financiers que nous avons connus par le passé. Ces problèmes, qui ont été recensés, nous voulons aujourd'hui les corriger dans le cadre du pacte de confiance et de responsabilité auquel nous travaillons ensemble avec le comité des finances locales et dans le cadre de groupes de travail idoines.
L’article 72-2 énonce ensuite le principe de compensation des transferts de compétence. Je ne veux pas oublier le rôle primordial de la commission consultative d’évaluation des charges, qui doit être la garante de cette compensation.
Enfin, nous sommes tous attachés au principe de non-tutelle d’une collectivité sur une autre.
Je ne soulignerai pas assez combien le principe de libre administration est fondamental. Il est la colonne vertébrale, le véritable principe fondateur des collectivités locales, acteurs majeurs aux côtés de l’État, qui a placé en elles sa confiance pour servir l’intérêt du citoyen.
Dans votre proposition de résolution, mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez choisi de consacrer tout particulièrement la commune, cellule de base, à l’image des alvéoles indépendantes mais qui ensemble forment la ruche d’abeilles toutes solidaires. Je voudrais utiliser la belle devise de Marguerite d’Autriche, veuve de Philibert le beau : « Fors une, infortune » : s’il en manque une, c’est l’infortune !
Qui réfuterait que la commune, lieu d’attache des citoyens, place irremplaçable des élus, joue un rôle clé qui implique que soit confirmée, comme l’a fait le Président de la République, la clause de compétence générale ?
Personne par ailleurs ne conteste aujourd'hui l’intercommunalité, qui s’est mise progressivement en place. Je ne remonterai pas aux syndicats de communes, qui ont plus de cent ans, ni à la loi de 1999, loi fondamentale qui a imposé l’intercommunalité.
La loi du 16 décembre 2010, qui a repris la précédente, a conduit à ce que notre territoire soit organisé de façon telle que seules cinquante-neuf communes restaient isolées à la fin de l’année 2012, si l’on exclut les communes appartenant à la petite couronne parisienne, …
… et celles qui sont situées dans les îles maritimes mono-communales. Cela signifie que l’ensemble du territoire est aujourd'hui organisé en intercommunalités.
L’intercommunalité est bien le lieu où l’on tient compte de la réalité des territoires et où se rapprochent les communes sur la base de projets partagés dans le cadre d’une véritable communauté de destins et de desseins. D’ailleurs, si l’on ne parvient pas à mettre en place un partage de projets, à réaliser une communauté de destins, on n’atteint pas, me semble-t-il, l’objectif de l’intercommunalité.
L’intercommunalité se veut un véritable lieu de proximité avec les citoyens, qui leur apporte un meilleur service, tout en participant à la maîtrise des dépenses.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne peux que me rendre aux raisons qui ont motivé votre proposition de résolution, stricte observance de la Constitution, qui prépare la réflexion que nous engagerons ensemble dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales, à savoir l’acte III de la décentralisation, souvent évoqué.
Le texte que nous proposerons s’appuiera sur trois principes fondateurs auxquels nous sommes tous, je le sais, attachés : l’unité de la République, la diversité des territoires et, enfin, la subsidiarité. Ces principes devront guider notre action, car le texte devra répondre à des objectifs de simplicité, d’efficacité et de maîtrise des dépenses.
Mesdames, messieurs les sénateurs, c’est à ce rendez-vous que je vous convie dans les prochains jours, afin que nous élaborions ensemble un texte rédigé dans le strict respect de la Constitution qui satisfera les attentes de nos concitoyens.
Applaudissements.
Personne ne demande plus la parole ?…
Nous allons procéder au vote sur la proposition de résolution.
Le Sénat,
Vu l’article 34-1 de la Constitution,
Vu l’article 1er de la Constitution,
Vu l’article 24 de la Constitution,
Vu l’article 72 de la Constitution,
Vu l’article 72-2 de la Constitution,
Déclare son attachement à l’organisation décentralisée de la République française ;
Rappelle que le principe de libre administration des collectivités territoriales, principe de rang constitutionnel, s’impose au législateur et à toutes les autorités administratives ;
Rappelle que l’autonomie financière des collectivités territoriales est une garantie constitutionnelle de bénéficier de ressources propres ;
Affirme la nécessité d’une compensation intégrale des transferts de compétences de l’État vers les collectivités ;
Rappelle qu’aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ;
Réaffirme la place fondamentale de la commune comme pivot de l’organisation et du dialogue territorial, située au plus près des besoins des populations et premier échelon de la vie démocratique ;
Souligne que les communes sont dotées d’une clause générale de compétence, sur laquelle il ne saurait être question de revenir ;
Réaffirme que l’intercommunalité est un outil de coopération et de développement au service des communes, dans le respect du principe de subsidiarité ;
Rappelle la nécessité de développer une politique volontaire en faveur de la ruralité et d’assurer une répartition équitable des moyens entre tous les territoires de la République.
Mes chers collègues, je rappelle que la conférence des présidents a décidé que les interventions des orateurs valaient explication de vote.
Je mets aux voix la proposition de résolution.
J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
Le scrutin a lieu.
Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.
Il est procédé au dépouillement du scrutin.
Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au jeudi 4 avril 2013 :
De neuf heures à treize heures :
1. Suite de la proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable (n° 682 rectifié, 2011-2012) ;
Rapport de M. Yvon Collin, fait au nom de la commission des finances (n° 287, 2012-2013) ;
Résultat des travaux de la commission (n° 288, 2012-2013) ;
Avis de M. Claude Domeizel, fait au nom de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication (n° 291, 2012-2013) ;
Avis de M. Bruno Retailleau, fait au nom de la commission des affaires économiques (n° 298, 2012-2013) ;
Avis de M. Yves Rome, fait au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire (n° 299, 2012-2013).
2. Proposition de loi visant à renforcer la protection pénale des forces de sécurité et l’usage des armes à feu (n° 767, 2011-2012) ;
Rapport de Mme Virginie Klès, fait au nom de la commission des lois (n° 453, 2012-2013) ;
Résultat des travaux de la commission (n° 454, 2012-2013).
De quinze heures à quinze heures quarante-cinq :
3. Questions cribles thématiques sur l’industrie pharmaceutique.
De seize heures à vingt heures :
4. Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe (n° 349, 2012-2013) ;
Rapport de M. Jean-Pierre Michel, fait au nom de la commission des lois (n° 437, tomes I et II, 2012-2013) ;
Texte de la commission (n° 438, 2012-2013) ;
Avis de Mme Michelle Meunier, fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 435, 2012-2013).
À vingt-deux heures :
5. Suite du projet de loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe.
Personne ne demande la parole ?…
La séance est levée.
La séance est levée à vingt-trois heures dix.
