a d'abord indiqué que le chapitre premier du projet de loi organique fixait les conditions dans lesquelles les assemblées pouvaient voter des résolutions conformément au nouvel article 34-1 de la Constitution. Il a noté que, dans sa version initiale, le texte proposé par le Gouvernement prévoyait le renvoi de la proposition de résolution à l'une des commissions permanentes ou spéciales mentionnées à l'article 43 de la Constitution, parallèlement à sa transmission sans délai au Premier ministre. Il a ajouté qu'il appartenait au Premier ministre de faire savoir au président de l'assemblée concernée que la proposition de résolution était irrecevable lorsqu'elle contenait une injonction au Gouvernement ou que son adoption ou son rejet mettait en cause la responsabilité de celui-ci. Par ailleurs, a-t-il poursuivi, une proposition de résolution ne pourrait être inscrite à l'ordre du jour avant l'expiration d'un délai de douze mois suivant la discussion en séance d'une proposition antérieure présentant le même objet. Il a relevé qu'aucun amendement ne serait recevable, le texte mis aux voix étant celui de la proposition initiale, éventuellement rectifiée par l'auteur.

a relevé que l'Assemblée nationale avait modifié ce dispositif en supprimant l'examen préalable de la proposition de résolution en commission rendu inutile selon les députés par l'impossibilité de présenter des amendements. En outre, elle a prévu que l'interdiction de l'inscription à l'ordre du jour d'une proposition de résolution valait pour une proposition ayant non seulement le même objet mais aussi le même objectif qu'une proposition de résolution antérieure. En outre, a-t-il poursuivi, si l'Assemblée nationale a considéré que le Gouvernement ne pouvait plus opposer l'irrecevabilité une fois la proposition de résolution inscrite à l'ordre du jour, elle lui a donné la faculté de s'opposer à toute rectification dès lors que celle-ci rendrait une proposition de résolution irrecevable.

Selon M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, il importait, sans revenir à un examen systématique des propositions de résolution par les commissions, de conférer au règlement de chaque assemblée la possibilité de laisser à une commission permanente compétente l'initiative de se saisir d'une proposition de résolution si elle le souhaitait. Rappelant par ailleurs l'analyse développée par le professeur Guy Carcassonne lors de son audition par la commission, il a jugé souhaitable de confier la responsabilité de prononcer l'irrecevabilité non au Premier ministre mais au Gouvernement.

a rappelé que l'article 39, troisième alinéa de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoyait que la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat devait répondre aux conditions fixées par une loi organique. Précisant que la Conférence des présidents de la première assemblée saisie pourrait refuser l'inscription à l'ordre du jour d'un projet de loi dont l'étude d'impact paraîtrait insuffisante, il a souligné qu'en cas de contestation sur cette appréciation, le président de l'assemblée intéressée ou le premier ministre, pourrait saisir le Conseil constitutionnel, qui devrait alors statuer dans les huit jours. Il a relevé que le contenu des études d'impact défini par l'article 7 du projet de loi organique, devait éviter d'entrer dans des détails inutiles, afin de ne pas aboutir à une possibilité de contrôle excessif de ces documents par le Conseil constitutionnel.

Observant que les tentatives visant à rendre obligatoires, dans les années 1995 à 2003, les études d'impact préalables à l'élaboration d'une nouvelle législation, n'avaient guère été concluantes en France, il a estimé que la perspective de la sanction que pourrait représenter le refus par la première assemblée saisie d'inscrire à l'ordre du jour un projet de loi dont l'étude d'impact serait insuffisante devrait conduire le Gouvernement à remplir de façon satisfaisante la nouvelle obligation d'évaluation.

Considérant que les études d'impact accompagnant le dépôt des projets des lois devaient garantir une meilleure préparation de la législation, il a expliqué que leur contenu ne devait pas viser une impossible exhaustivité, mais comporter des éléments permettant de vérifier la nécessité de présenter un projet de loi et d'en assurer la cohérence avec le droit européen et l'ordre juridique interne. Il a estimé que la rédaction de l'article 7 adoptée par l'Assemblée nationale pouvait être simplifiée et précisée, en prévoyant que l'étude d'impact présente les raisons pour lesquelles le Gouvernement a finalement retenu, parmi plusieurs options possibles, le recours à la législation. Il s'est prononcé pour la suppression de la référence à certaines catégories comme les petites et moyennes entreprises, afin de privilégier des catégories plus globales, telles que les personnes morales.

Indiquant que les députés avaient souhaité mentionner dans les études d'impact des données précises sur les textes d'application, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a jugé que cette préoccupation légitime ne devait toutefois pas conduire à empiéter sur le domaine réglementaire et que le contenu de ces textes serait largement déterminé par celui de la loi adoptée par le Parlement. Il a relevé que la référence au calendrier d'évaluation de la législation devrait également être supprimée, cette évaluation incombant au Parlement, qui ne saurait suivre, pour la réaliser, un programme défini par le Gouvernement.

Abordant le troisième chapitre du projet de loi organique consacré à l'exercice du droit d'amendement, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a d'abord souligné la nécessité de dynamiser la séance publique. Il a rappelé que l'une des principales innovations introduites par la révision de juillet 2008 était la règle, désormais posée à l'article 42 de la Constitution, selon laquelle la discussion des projets de loi porterait en séance à compter du 1er mars 2009 sur le texte adopté par la commission et non plus sur celui présenté par le Gouvernement, à l'exception des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Il a estimé que ce dispositif permettrait de renforcer la spécificité et la complémentarité de chacune des deux grandes étapes de la procédure législative, d'une part l'examen en commission, d'autre part la discussion en séance publique qui constitue par excellence le lieu public du débat démocratique. Il a noté que la publicité des débats en séance plénière garantie par l'article 33 de la Constitution était l'une des traductions constitutionnelles de la prééminence qui lui était reconnue en vertu de la tradition historique française.

a rappelé que le chapitre 3 du projet de loi organique comportait trois volets consacrés d'une part à des dispositions générales relatives à l'exercice du droit d'amendement, d'autre part à l'organisation d'une procédure d'examen simplifiée d'un texte et enfin à la détermination de délais pour l'examen d'un texte en commission. Il a souligné que la loi organique n'instituait ni les procédures simplifiées ni l'organisation d'un « crédit temps » mais laissait au règlement de chaque assemblée le soin de déterminer, si elle le souhaitait, la mise en place de tels dispositifs. Revenant sur le premier de ces volets, il a jugé que la disposition permettant aux membres du Gouvernement de participer à l'ensemble des délibérations de la commission marquerait une rupture injustifiée non seulement par rapport au droit actuel -puisque le Règlement du Sénat précise que les ministres se retirent au moment du vote- mais surtout à une pratique parlementaire constante sous la Vème République ainsi que sous les Républiques antérieures selon laquelle, si le Gouvernement a accès aux commissions pour être entendu, il ne participe jamais aux délibérations de la commission.

a estimé que la rédaction de l'article 12 du projet de loi organique consacré aux procédures d'examen simplifié était équilibrée puisqu'elle combinait l'efficacité (mise aux voix en séance du seul texte élaboré par la commission) et le respect des droits de l'opposition (avec le droit pour tout président de groupe de s'opposer à la mise en oeuvre de ce dispositif). Enfin, il a rappelé que la détermination, rendue possible par l'article 13, de délais pour l'examen d'un texte en séance publique avait soulevé de très vives contestations de la part des groupes de l'opposition à l'Assemblée nationale. Il a noté que ces mécanismes n'auraient pas lieu de s'appliquer au Sénat qui ne connaissait pas les mêmes situations de blocage. Il a estimé néanmoins que si le Sénat pouvait organiser de manière consensuelle la discussion en séance, il ne lui appartenait pas de priver l'Assemblée nationale de la possibilité de recourir à la détermination de délais préfix. Il a donc appelé la commission à voter sans modification les trois articles concernés.

a dénoncé un projet de loi organique, non seulement inutilement bavard et complexe, mais de plus fondé sur une démarche consistant à poser des principes tout en déclarant qu'ils ne seraient pas utilisés en pratique. Il a cité, d'une part, la disposition, figurant à l'article 11 du projet de loi organique, prévoyant la présence du Gouvernement en commission dont le ministre affirme que celui-ci ne l'utilisera pas systématiquement, d'autre part, les articles 13, 13 bis et 13 ter relatifs à la détermination de délais pour l'examen d'un texte en séance dont le rapporteur indique qu'il ne trouverait sans doute pas à s'appliquer au Sénat. Jugeant l'ouverture de ces possibilités contraire en elle-même à l'objectif, officiellement poursuivi par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, de revaloriser le rôle du Parlement, il en a demandé la suppression.

Il a marqué son opposition à la réduction des possibilités d'expression des parlementaires par la mise en place du verrouillage du temps de débat. Il a craint que les études d'impact réduisent le rôle législatif du Parlement à une mission de contrôle des textes écrits par le Gouvernement.

Il a déclaré que la séance plénière doit rester le lieu public du débat, celui où la loi se fabrique devant l'opinion. A ses yeux, le texte proposé par la commission reste le projet de loi du Gouvernement, amendé par celle-ci pour en extraire les scories et libérer le débat de fond en séance publique.

Il s'est déclaré ouvert sur le vote de résolutions, susceptible d'éviter l'adoption de lois mémorielles dépourvues de toute portée normative, dont il n'y a pas de raison d'imaginer qu'elles soient déposées par milliers.

Sur les études d'impact, prévues à l'article 7 du projet de loi organique, il a estimé qu'elles pourraient éclairer sur la plus-value attendue de la nouvelle législation qui serait à contrôler lors de son application. Il s'est toutefois étonné de la complexité de la rédaction adoptée par les députés à l'article 7, l'estimant de nature à ralentir tout Gouvernement dans ses initiatives législatives.

Il a conclu en considérant comme amendables les chapitres premier et II et en réitérant le désaccord de son groupe sur la présence du Gouvernement en commission et les articles 13 à 13 ter. Il a appelé à ce que le législateur organique n'établisse que des principes généraux sans empiéter sur les règlements et sans se fier aux dénégations d'aujourd'hui qui n'engagent pas pour l'étendue de son application demain.

a souligné :

- que les dispositions de la loi organique confirmaient l'objectif principal de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, à savoir accentuer la présidentialisation du régime ;

- que les résolutions visaient à éviter le vote de lois non normatives, et non à mettre en cause la responsabilité du Gouvernement ;

- que la procédure du « crédit-temps » constituait une atteinte au droit d'amendement ; à cet égard, elle s'est étonnée que d'aucuns estiment que cette procédure ne devrait pas trouver d'application au Sénat.

a déclaré que le chapitre III du projet de loi organique sur le droit d'amendement aurait davantage sa place dans le règlement de l'Assemblée nationale, compte tenu de la logique majoritaire propre à cette assemblée.

Après avoir salué la revalorisation du rôle du Parlement opérée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, M. Pierre Fauchon a :

- approuvé la proposition du rapporteur tendant à permettre le renvoi en commission des propositions de résolution, peu convaincu du risque d'engorgement évoqué par certains ;

- jugé légitime la possibilité offerte au Gouvernement d'être entendu en commission quand il le demande, mais inopportun qu'il puisse maintenir sa présence au moment du vote s'agissant des réunions des commissions qui se distinguent de la séance publique ;

- estimé trop longue l'énumération de l'article 7 sur les documents composant l'étude d'impact des projets de loi ;

- jugé prioritaire de réfléchir à des solutions consensuelles propres à revaloriser, aux yeux des sénateurs comme du grand public, les débats parlementaires en séance ;

- mis en avant la légitimité de prévoir des modes de fonctionnement différents entre les deux assemblées, eu égard à leurs spécificités.

a déduit de l'article 28 de la Constitution en vertu duquel « les semaines de séance sont fixées par chaque assemblée » qu'aucune autre modulation dans le mode de fonctionnement des deux assemblées n'était constitutionnellement autorisée et qu'en particulier, ces dernières ne pouvaient prévoir des procédures législatives et des règles d'expression différentes, ajoutant d'ailleurs que, contrairement à une idée répandue, les oppositions politiques n'étaient pas moins marquées au Sénat qu'à l'Assemblée nationale. A cet égard, il a regretté la participation du groupe socialiste au groupe de travail sur la réforme du règlement du Sénat alors même que la loi organique était en cours d'examen par le Parlement.

est convenu avec M. Bernard Frimat, d'une part, que l'engagement du débat en séance sur le texte élaboré par la commission permettrait de gagner du temps en évitant de présenter des amendements d'amélioration rédactionnelle, d'autre part, que la présence du Gouvernement au moment du vote de la commission n'était nullement induite par cette évolution procédurale. Sur les résolutions, il a estimé que la régulation s'effectuerait au stade de l'inscription à l'ordre du jour. Sur l'organisation des débats, il a évoqué les exemples d'autres parlements européens et constaté qu'il existait déjà des modalités d'exercice du droit d'amendement et du temps de parole.

En réponse à M. Hugues Portelli qui s'étonnait que le Gouvernement soumette au Parlement un projet de loi organique destiné à mettre en oeuvre la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 alors que la révision antérieure du 23 février 2007 sur le statut pénal du Chef de l'Etat attendait toujours une loi organique d'application, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que, selon les indications données par le Gouvernement lors de la discussion budgétaire en 2008, un projet de loi organique devrait être déposé pour fixer les conditions d'application du nouvel article 67 de la Constitution.

Puis la commission a examiné les amendements du rapporteur.

Elle a tout d'abord adopté un amendement améliorant la rédaction de l'intitulé du chapitre premier.

A l'article premier (dépôt des propositions de résolution), elle a adopté un amendement de simplification rédactionnelle.

A l'article 2 (transmission de la proposition de résolution au Premier ministre), elle a adopté un amendement tendant à permettre à la commission permanente compétente de se saisir, si elle le souhaite, d'une proposition de résolution.

Notant que de nombreuses dispositions du projet de loi organique renvoyaient aux règlements des assemblées, M. Yves Détraigne s'est demandé si, a contrario, il serait possible de modifier les règlements des assemblées en l'absence de disposition dans la loi organique.

a répondu que le projet de loi organique ne portait que sur la mise en oeuvre des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution et que les règlements des assemblées traitaient de nombreux autres sujets.

A l'article 3 (modalités d'application de l'irrecevabilité des propositions de résolution), la commission a adopté un amendement tendant à confier au Gouvernement, et non au Premier ministre, la responsabilité de déclarer l'irrecevabilité des propositions de résolution afin de respecter les termes de l'article 34-1 de la Constitution.

A l'article 4 (conditions d'inscription à l'ordre du jour), la commission a adopté un amendement rédactionnel considérant que les termes « objet » et « objectif » étaient redondants.

a souligné que le terme « objectif » pouvait avoir un sens différent du terme « objet », prenant l'exemple d'une résolution dont l'objet serait la peine de mort et dont l'objectif pourrait être de l'abolir ou de la maintenir.

A l'article 5 (rectification des propositions de résolution), outre un amendement rédactionnel, elle a adopté un amendement tendant à permettre la rectification de la proposition de résolution à compter de son dépôt.

Elle a également adopté un amendement tendant à supprimer une précision inutile prévoyant que les propositions de résolution doivent être adoptées à la majorité absolue des suffrages exprimés.

Elle a adopté un amendement améliorant la rédaction de l'intitulé du chapitre II.

A l'article 7 (évaluation préalable au dépôt des projets de loi), le rapporteur a présenté un amendement tendant à préciser et clarifier la rédaction adoptée par les députés, en indiquant que l'étude d'impact devait indiquer les motifs du recours à une nouvelle législation.

ont regretté que le rapporteur n'ait pas proposé une rédaction plus succincte, qui aurait pu le cas échéant être ensuite étoffée dans un souci de compromis avec l'Assemblée nationale. Ils ont jugé irréaliste d'imposer au Gouvernement la présentation d'une telle masse de documents et considéré qu'il revenait plutôt à chaque parlementaire de s'exprimer librement sur les projets de loi et d'en mesurer l'impact.

a indiqué qu'il s'abstiendrait sur le vote de cet amendement.

a souligné la nécessité de mentionner, dans l'étude d'impact, comme le prévoyait l'amendement, la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires, leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication.

considérant que la réalisation d'études d'impact très détaillées paraissait illusoire, a néanmoins jugé utile de prévoir, d'une part, l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration, et son impact sur l'ordre juridique interne, d'autre part, l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi.

s'est demandé s'il n'était pas possible de simplifier davantage la rédaction proposée par le rapporteur. Il a également regretté l'absence, à l'alinéa relatif à l'application outre-mer du projet de loi visé par l'étude d'impact, de référence à Clipperton, pourtant expressément cité à l'article 72-3 de la Constitution depuis la révision du 23 juillet 2008.

a relevé que la rédaction de l'article adopté par l'Assemblée nationale avait bénéficié des apports de plusieurs groupes, intégrés par la commission des lois, dans un objectif de conciliation avant d'aborder des dispositions du projet de loi organique qui suscitaient une vive opposition.

Après que M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, eut précisé que la rédaction proposée par l'amendement avait été guidée par un souci de compromis avec les députés, la commission l'a adopté.

A l'article 8 (délai d'examen des études d'impact par la Conférence des présidents), la commission a adopté un amendement visant à permettre au Parlement d'examiner véritablement les études d'impact accompagnant les projets de loi, lorsque ces textes sont déposés en dehors des périodes de session.

A l'article 9 (examen des conditions de présentation des projets de loi par le Conseil constitutionnel), la commission a adopté un amendement tendant à assurer l'information des présidents des deux assemblées lorsque le Conseil constitutionnel est saisi, en application de l'article 39 de la Constitution, pour trancher un désaccord sur l'appréciation du contenu de l'étude d'impact jointe à un projet de loi.

A l'article 10 (catégories de projets de loi échappant à l'obligation d'évaluation préalable ou soumis à des obligations de présentation spécifiques), la commission a adopté un amendement tendant à sortir du régime défini en application de l'article 39 de la Constitution l'évaluation préalable des dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

Elle a également adopté trois amendements ayant pour objet de :

- préciser et compléter les conditions d'évaluation préalable des dispositions par lesquelles le Gouvernement demande une habilitation à prendre des ordonnances ;

- préciser et compléter le dispositif d'évaluation des dispositions tendant à ratifier des ordonnances ;

- compléter les documents qui devraient accompagner, lors de leur dépôt devant la première assemblée saisie, les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des traités ou accords internationaux.

Tout en reconnaissant certaines améliorations, M. Bernard Frimat a fait part de l'opposition du groupe socialiste au projet de loi organique ainsi amendé, principalement en raison du refus de la commission de supprimer son article 13, refus qu'il a analysé comme guidé par le souhait de ne pas rouvrir le débat sur ce point lors de la prochaine lecture à l'Assemblée nationale.

Sous le bénéfice de ces amendements, la commission a adopté le projet de loi organique relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

a rappelé que la commission avait décidé de procéder à un nouvel examen du projet de loi sur le rapport de M. Jean-René Lecerf, en prévision de son inscription en séance publique après le 1er mars 2009. Puisque le Sénat délibérera sur la base du texte établi par la commission, celle-ci a souhaité ouvrir à ses membres la possibilité de voir examiner leurs amendements afin qu'ils soient intégrés, le cas échéant, au texte de la commission résultant de l'adoption de son rapport le 17 décembre 2008.

A l'article premier A (finalité de la peine de privation de liberté), Mme Eliane Assassi a présenté un amendement tendant à réécrire la disposition proposée.

a estimé préférable la formulation initiale qui combine les dispositions existantes de l'article 132-24 du code pénal relatives à l'individualisation de la peine avec la règle pénitentiaire européenne n° 102-1, qui prévoit que le régime des détenus condamnés doit être conçu « pour leur permettre de mener une vie responsable et exempte de crimes ».

A l'article premier (missions du service public pénitentiaire), Mme Eliane Assassi a présenté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de cet article.

a observé que l'amendement ne mentionnait ni la prévention de la délinquance, ni le respect des droits des victimes -notion qu'il a jugée plus large que la seule référence à l'indemnisation- contrairement à la formulation retenue par la commission en décembre.

a présenté un amendement afin de compléter l'article en précisant que le service public pénitentiaire garantit à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne.

A l'article 2 (organisation du service public pénitentiaire), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement visant à interdire la possibilité de déléguer certaines fonctions liées au service public pénitentiaire à des personnes de droit privé.

a observé qu'une telle disposition ne permettrait plus la mise en oeuvre d'une gestion mixte des établissements publicitaires.

A l'article 2 quinquies (participation des collectivités territoriales et des associations aux instances d'évaluation et de suivi en matière pénitentiaire), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à supprimer cet article. Elle a craint que cette disposition n'entraine une forme de compétition entre les établissements pénitentiaires et influe sur les transferts de prisonniers, considérés comme susceptibles de récidiver, dans le seul objectif de faire baisser ce taux.

a considéré que le risque évoqué était limité et qu'il importait au contraire de bénéficier de statistiques par établissement pour mieux apprécier l'impact des conditions de détention sur le risque de récidive, afin de mesurer l'intérêt de certains types de structures comme le centre pénitentiaire de Casabianda, qui demeure aujourd'hui méconnu. M. Pierre-Yves Collombat a estimé intéressant d'établir une évaluation des établissements pénitentiaires à la condition toutefois qu'elle soit conduite de manière objective, ce qui, en l'espèce, paraissait douteux. Le rapporteur a précisé que ce travail serait confié à l'Observatoire de la délinquance, qui ne dépendait pas de l'administration pénitentiaire. M. Alain Anziani a jugé que l'administration pénitentiaire ne se souciait pas suffisamment de la réinsertion et qu'une évaluation statistique par établissement pénitentiaire serait une incitation très positive pour s'engager dans cette voie.

A l'article 4 bis (personnels de surveillance), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement ayant pour objet, d'une part, de supprimer la mention selon laquelle les personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire participent à l'individualisation de la peine ainsi qu'à la réinsertion des détenus « dans le cadre de leur mission de sécurité », d'autre part, d'ajouter qu'ils veillent au respect de l'intégrité physique des détenus. Elle a estimé que l'individualisation de la peine et la réinsertion des détenus ne s'inscrivaient pas dans les missions de sécurité de ces agents.

a jugé intéressant de prévoir que les personnels de surveillance veillent au respect de l'intégrité physique des détenus. Il s'est en revanche opposé à la suppression de la précision selon laquelle les personnels de surveillance participent à l'individualisation de la peine ainsi qu'à la réinsertion des personnes privées de liberté dans le cadre de leur mission de sécurité. Il convient en effet, a-t-il indiqué, de prévenir toute confusion entre les missions des personnels de surveillance et celles des conseillers d'insertion et de probation : la participation à l'individualisation de la peine et à la réinsertion des détenus constitue la mission première des conseillers d'insertion et de probation, tandis que la sécurité demeure la mission première des personnels de surveillance. Aussi a-t-il proposé de rectifier l'amendement pour prévoir que : « dans le cadre de leur mission de sécurité, ils [les personnels de surveillance] veillent au respect de l'intégrité physique des personnes privées de liberté et participent à l'individualisation de leur peine ainsi qu'à leur réinsertion. »

Aux articles 6, 7, 8 et 9 (création d'une réserve civile pénitentiaire), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté des amendements de suppression. Elle a marqué, à l'instar de Mmes Eliane Assassi et Josiane Mathon-Poinat, son opposition à la création d'une réserve civile pénitentiaire.

a rappelé que, le 17 décembre 2008, la commission avait non seulement approuvé la création d'une réserve civile pénitentiaire mais étendu le champ de ses missions -renforcement de la sécurité dans les établissements et bâtiments relevant du ministère de la justice et coopération internationale- au contrôle de l'exécution des mesures de surveillance électronique des personnes placées sous main de justice.

A l'article 10 (encadrement des restrictions dont les droits des détenus peuvent faire l'objet), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement visant à réécrire cet article afin, en particulier, d'obliger l'administration pénitentiaire à ne faire aucune discrimination entre les personnes détenues.

a observé que le second alinéa proposé par l'amendement pour cet article, comme toute énumération, présentait des lacunes -ne mentionnant pas, par exemple, la nationalité des détenus. Il a jugé plus sage de s'en tenir à la rédaction initialement proposée par la commission. M. Alain Anziani a estimé au contraire qu'il était nécessaire d'encadrer de manière précise la faculté d'appréciation de l'administration pénitentiaire. M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que les précisions proposées par l'amendement n'étaient pas indispensables dès lors que la première phrase de l'article 10 fixait à l'administration pénitentiaire l'obligation de garantir, à toute personne détenue, le respect de ses droits.

A l'article 10 bis (information du détenu sur ses droits et devoirs), M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a présenté un amendement tendant à supprimer la précision selon laquelle l'information du détenu sur ses conditions de détention doit être effectuée « dans une langue qu'il comprend ». Il a indiqué que, selon la commission des finances, si cette précision était maintenue, l'ensemble du dispositif adopté en décembre dernier à cet article serait considéré comme irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution. Afin de maintenir le droit à l'information du détenu, le rapporteur a proposé de tenir compte de ces indications, étant entendu que le droit reconnu par la loi ne serait effectif que si la personne était en mesure de comprendre les informations qui lui étaient communiquées.

et Jean-Pierre Sueur ont contesté que l'article 40 puisse être appliqué à une telle disposition. M. François Zocchetto a souhaité savoir quel était le nombre de détenus concernés par une information en langue étrangère.

a précisé que près de 15 % des détenus étaient d'origine étrangère et donc susceptibles de bénéficier de cette disposition. Il a ajouté qu'il serait envisageable de préparer des documents traduits dans plusieurs langues et diffusés au sein des établissements pénitentiaires. M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'examen des amendements en commission, dans le cadre de la nouvelle procédure mise en place, ne devait pas être l'occasion de rouvrir de nouveau le débat sur l'article 40.

A l'article 13 (aide en nature pour les détenus les plus démunis), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à octroyer une aide financière de l'État aux détenus dont les ressources sont inférieures à un montant indexé sur les minima sociaux et fixé par voie réglementaire.

a fait part de l'avis d'irrecevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution, communiqué par le président de la commission des finances.

A l'article 14 (acte d'engagement - insertion par l'activité économique), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a proposé un amendement tendant à instaurer un contrat de travail pour les personnes détenues.

a observé que la commission avait déjà, en décembre, amélioré la rédaction du projet de loi en prévoyant la signature de l'acte d'engagement entre le chef d'établissement et la personne détenue. Selon le rapporteur, l'amendement proposé tendait à rapprocher très fortement du droit commun du travail le cadre juridique applicable aux personnes détenues (par exemple en prévoyant le versement d'une indemnité en cas de perte d'emploi) au risque de décourager l'offre de travail, déjà insuffisante, en prison. M. Hugues Portelli a évoqué la convention que la commune dont il est maire a signée avec l'administration pénitentiaire pour offrir du travail dans le cadre de contrats à durée déterminée pour des détenus bénéficiant du régime de semi-liberté.

a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 15 afin d'affirmer le droit de la personne détenue au maintien des liens familiaux.

a souhaité que la commission retienne de préférence l'amendement présenté par le même auteur à l'article 15 bis, lequel reprend ce droit de manière plus concrète.

A l'article 15 (droit des détenus au maintien des relations avec leur famille), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à proposer une nouvelle rédaction de cet article.

a relevé que cet amendement prévoyait que le refus de délivrer un permis de visite ne pouvait être justifié que par une mesure d'urgence, ce qui semblait excessif. En outre, il a noté que l'intervention du juge des libertés et de la détention ne s'articulait pas avec la compétence habituellement reconnue dans ce domaine au juge de l'application des peines.

A l'article 15 bis (unité de vie familiale et parloirs familiaux), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement posant le droit pour tout détenu de bénéficier d'un parloir hebdomadaire.

a suggéré de rectifier cet amendement en retenant la rédaction suivante « tout détenu doit bénéficier d'au moins un parloir hebdomadaire dont la durée doit être fixée en tenant compte de l'éloignement de la famille. Pour les prévenus, ce droit s'exerce sous réserve de l'accord de l'autorité judiciaire compétente ».

A l'article 19 bis (obligation de garantir la sécurité de la personne détenue), M. Jacques Mézard a présenté un amendement tendant à réparer le dommage résultant du décès ou des séquelles corporelles ayant entraîné une incapacité permanente partielle provoqué, au sein d'un établissement pénitentiaire, par l'agression d'une personne détenue.

a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 20 afin de confier à l'administration pénitentiaire la responsabilité de protéger la santé de tous les détenus dont elle a la garde.

a observé que cette responsabilité incombait au premier chef au service public hospitalier.

A l'article 20 (prise en charge des soins par le service public hospitalier - restriction des informations susceptibles d'être communiquées aux proches), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à fixer à l'administration pénitentiaire plusieurs obligations relatives à la prise en charge sanitaire des personnes détenues.

a observé que cet amendement pourrait être retenu sous réserve de ne pas donner le sentiment que la responsabilité de la prise en charge sanitaire des détenus relève en priorité de l'administration pénitentiaire. Il a suggéré plusieurs rectifications afin de présenter certaines des dispositions proposées non comme des obligations pesant sur la seule administration pénitentiaire mais comme des droits reconnus aux détenus et qui, de manière implicite, doivent être garantis par l'administration pénitentiaire et les personnels dépendant du ministère de la santé.

A l'article 24 (fouilles), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à encadrer très strictement les fouilles.

a rappelé les avancées apportées par la commission en décembre sur cet article en relevant cependant qu'il était excessif de proscrire complètement les fouilles intégrales comme le proposait l'amendement.

A l'article 32 (affirmation du caractère subsidiaire de l'emprisonnement ferme et de la nécessité de prévoir son aménagement), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement rédactionnel que la commission a adopté.

A l'article 34 A (extension de l'amplitude horaire du travail d'intérêt général), Mme Josiane Mathon-Poinat a présenté un amendement de suppression. Elle a jugé irréalisable l'extension de la durée du travail d'intérêt général à 400 heures et a fait valoir que les juges de l'application des peines et les conseillers d'insertion et de probation y étaient opposés, en raison des difficultés rencontrées pour faire exécuter des travaux d'intérêt général au-delà de 120 ou 140 heures.

a rappelé que l'article 34 A, inséré par la commission le 17 décembre 2008, donnait une traduction législative à une préconisation du Comité d'orientation restreint de la loi pénitentiaire destinée à développer le travail d'intérêt général, en prévoyant que sa durée peut être comprise entre 20 et 400 heures, contre une amplitude actuelle de 40 à 210 heures.

Citant le rapport du Comité d'orientation restreint de la loi pénitentiaire, il a indiqué que la fixation à 40 heures de la durée minimum du travail d'intérêt général paraissait parfois inadaptée, notamment au regard de la durée légale hebdomadaire du travail et que la possibilité de prononcer des peines de travail d'intérêt général à partir d'un seuil de 20 heures permettrait de sanctionner de petits délits (infractions les moins graves au code de la route par exemple) commis par des prévenus désargentés et éviterait le recours à l'emprisonnement avec sursis souvent dépourvu de signification. Il a ajouté qu'à l'inverse, le maximum de 210 heures apparaissait restrictif dans quelques cas, certes limités, pour des prévenus qui pourraient, à l'occasion d'un travail d'intérêt général, être insérés dans une formation qualifiante.

En conséquence, il a jugé qu'il serait intéressant d'abaisser à 20 heures le plancher de la durée du travail d'intérêt général et qu'il serait dommage de se priver de la possibilité de dépasser le plafond actuel de 210 heures dans les rares cas où cela s'avérerait utile.

A l'article 35 (sursis assorti de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement de précision, que la commission a adopté.

A l'article 44 (suspension et fractionnement des peines en cours d'exécution), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement ayant pour objet de supprimer la possibilité, introduite par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, de soumettre à diverses obligations et interdictions le condamné qui bénéficie d'une suspension de peine pour motif d'ordre médical, familial, professionnel ou social.

a estimé au contraire pleinement justifié le maintien de cette possibilité. Il a rappelé que les obligations susceptibles d'être imposées au condamné pouvaient par exemple consister à prévenir le travailleur social d'un changement de résidence ou d'un déplacement dont la durée excéderait quinze jours, à suivre un traitement médical, ou encore à réparer en tout ou partie, en fonction de ses facultés contributives, les dommages causés par l'infraction. Quant aux interdictions, il a observé qu'elles pouvaient consister à s'abstenir de paraître en certains lieux ou d'entrer en relation avec certaines personnes, notamment la victime de l'infraction.

De même, elle n'a pas adopté l'amendement, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, tendant à supprimer les possibilités données au juge par la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, d'une part, de refuser l'octroi d'une suspension de peine pour motif médical grave en cas de risque grave de renouvellement de l'infraction, d'autre part, de soumettre le condamné auquel il accorde une telle mesure à diverses obligations et interdictions.

A l'article 47 (octroi de la libération conditionnelle), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement ayant pour objet de permettre la libération conditionnelle sans condition de délai des personnes condamnées incarcérés de plus de 65 ans.

a rappelé que la commission avait déjà décidé de permettre la libération conditionnelle sans condition de délai des personnes condamnées incarcérés de plus de 70 ans, et pas seulement de celles de plus de 75 ans, tout en subordonnant l'octroi de cette mesure à l'absence de risque grave de renouvellement de l'infraction.

Abaisser encore ce seuil, en le fixant à 65 ans, serait peut-être excessif, a-t-il estimé. Il a en effet expliqué, à la demande de Mme Alima Boumediene-Thiery, que l'inégalité de traitement entre les condamnés qui resteraient contraints d'exécuter un temps d'épreuve pour pouvoir bénéficier d'une libération conditionnelle et ceux qui en seraient dispensés ne pouvait se justifier, au regard des exigences constitutionnelles, que par une différence objective de situation : plus on baisse le seuil, moins cette différence paraît justifiée.

A l'article 48 (procédures simplifiées d'aménagement des peines), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement ayant pour objet de maintenir la procédure actuelle d'aménagement des peines des condamnés à de courtes peines non encore incarcérés, tout en étendant son champ aux condamnations inférieures ou égales à deux ans d'emprisonnement ainsi qu'à la révocation d'un sursis, simple, avec mise à l'épreuve ou assorti d'un travail d'intérêt général. Elle a estimé que la procédure actuelle avait permis de développer les aménagements de peine et qu'il importait de maintenir un équilibre entre le rôle du juge de l'application des peines et celui du service d'insertion et de probation en prévoyant que le condamné doit d'abord être reçu par le magistrat.

a indiqué que les amendements adoptés par la commission le 17 décembre 2008 assouplissaient, précisaient et facilitaient la mise en oeuvre des règles du code de procédure pénale permettant aux personnes condamnées à une courte peine privative de liberté mais n'ayant pas été immédiatement incarcérées à la suite de l'audience -ce qui est en principe la règle- de bénéficier d'un aménagement de leur peine avant même sa mise à exécution et d'éviter ainsi d'être écrouées. Il a estimé que l'amendement remettait en cause ces avancées, notamment la possibilité -et non l'obligation- pour le service pénitentiaire d'insertion et de probation de recevoir la personne condamnée avant le juge de l'application des peines si celui-ci est débordé, afin d'examiner sa situation et le cas échéant d'étudier avec lui les mesures d'aménagement susceptibles d'être proposées au magistrat.

a ensuite présenté un amendement ayant pour objet de supprimer le placement sous surveillance électronique automatique en fin de peine.

a indiqué que les amendements adoptés par la commission le 17 décembre 2008 garantissaient que la nouvelle procédure de placement sous surveillance électronique des condamnés dont la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à quatre mois ne constituerait pas une « grâce électronique » mais au contraire un moyen de développer les aménagements de peines adaptés à la situation et à la personnalité des intéressés.

A l'article 49 A (règlement cadre commun à chaque catégorie d'établissement pénitentiaire), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à compléter les dispositions de cet article en prévoyant l'abrogation de l'article 728 du code de procédure pénale.

a estimé que cet amendement visait le même objectif que son propre amendement destiné à insérer un article additionnel après l'article 56. Il a rappelé que l'article 728 du code de procédure pénale prévoyait qu'« un décret détermine l'organisation et le régime intérieur des établissements pénitentiaires ». Il a noté que, selon l'étude d'impact fournie par le gouvernement, cette « disposition législative, antérieure à 1958, reconnait au pouvoir réglementaire la faculté de restreindre les libertés des détenus, ce qui relève du pouvoir législatif en droit commun ». Il a ajouté que le projet de loi pénitentiaire permettait au législateur d'assumer pleinement sa compétence dans les domaines qui touchaient à l'exercice des libertés. Il a proposé de retenir l'amendement présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat en suggérant cependant que la référence aux règlements intérieurs type constitue la nouvelle rédaction de l'article 728 du code de procédure pénale qui serait ainsi libellé : « Des règlements intérieurs type prévus par décrets en Conseil d'État déterminent les dispositions prises pour le fonctionnement de chacune des catégories d'établissements pénitentiaires ». Il a retiré en conséquence son propre amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 56.

A l'article 49 (possibilité d'un encellulement individuel ou collectif pour les prévenus), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement supprimant la possibilité de déroger à l'encellulement individuel pour les prévenus dans le cas où leur personnalité justifie dans leur intérêt qu'ils ne soient pas laissés seuls.

a rappelé que la commission avait déjà permis en décembre dernier une avancée significative en supprimant la disposition du projet de loi initial qui autorisait un placement en cellule collective au même titre qu'en cellule individuelle. Il a jugé que la rédaction alors adoptée était équilibrée en permettant, conformément au droit en vigueur, un certain nombre de dérogations au principe de l'encellulement individuel.

A l'article 50 (assouplissement des conditions de maintien d'un condamné en maison d'arrêt), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à supprimer cet article.

a observé que le maintien des personnes condamnées en maison d'arrêt se justifiait au regard du maintien des liens familiaux ou de la préparation d'un aménagement de peine. Il a rappelé en outre que la commission avait déjà modifié en décembre dernier le dispositif proposé par le gouvernement afin de reconnaitre le droit à toute personne condamnée à une peine supérieure à deux ans de bénéficier, à sa demande, d'un transfèrement en établissement pour peine dans un délai maximum de neuf mois à compter du jour où sa condamnation est devenue définitive.

A l'article 52 (assouplissement du principe de l'encellulement individuel pour les condamnés), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à supprimer la possibilité de déroger au principe de l'encellulement individuel pour les personnes condamnées lorsque leur personnalité justifie que, dans leur intérêt, elles ne soient pas laissées seules.

a observé que la commission avait déjà supprimé la possibilité de déroger au principe de l'encellulement individuel au titre de « l'encombrement temporaire des locaux » et qu'il convenait d'en rester à l'équilibre ainsi établi.

A l'article 53 (régime disciplinaire), Mme Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à ramener la durée du placement en cellule disciplinaire à quatorze jours et, en cas de violence physique contre les personnes, à vingt jours.

a souligné que la commission, à l'issue d'un débat approfondi, avait déjà ramené la durée maximale de placement en cellule disciplinaire de quarante à trente jours en cas de violence contre les personnes et qu'il n'était sans doute pas souhaitable de remettre en cause la formule de compromis alors élaborée.

a également présenté un amendement afin de garantir au détenu placé en cellule disciplinaire le droit à un parloir hebdomadaire.

a jugé opportun, en effet, de relever au niveau de la loi une disposition actuellement prévue par l'article D.251-3 du code de procédure pénale.

A l'article 53 bis (isolement administratif), M. Hugues Portelli a présenté un amendement afin de donner à un détenu placé à l'isolement la faculté de saisir le juge des référés sur la base de l'article 521-2 du code de justice administrative, le placement à l'isolement constituant une situation d'urgence susceptible de porter une atteinte grave à ses droits fondamentaux.

s'est interrogé sur la portée effective de cette disposition.

A l'article 55 (exécution par provision de la peine de jours-amende et des mesures d'aménagement de peine - coordinations - décisions à juge unique - substitution d'une peine de jours-amende au travail d'intérêt général), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement de coordination, que la commission n'a pas adopté.

Avant l'article 58, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel.

Il a rappelé que, le 17 décembre 2008, la commission avait adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 48 afin de faire obligation à l'État, aux communes de 10 000 habitants et plus, aux établissements publics de coopération intercommunale de 10 000 habitants et plus, aux départements, aux régions ainsi qu'aux personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public de proposer des travaux d'intérêt général destinés aux personnes condamnées.

Il a indiqué que la commission des finances avait jugé ces dispositions irrecevables au regard des règles de recevabilité financière de l'article 40 de la Constitution, au motif qu'elles induisaient des contraintes d'organisation pour les personnes publiques concernées.

Il a exposé que l'amendement tirait les conséquences de cette décision en prévoyant que les actions de prévention de la délinquance conduites par les personnes publiques et privées précitées ne seront éligibles au fonds interministériel de prévention de la délinquance créé par la loi du 5 mars 2007 que si elles proposent par ailleurs des travaux d'intérêt général destinés aux personnes condamnées.

a salué la cohérence des dispositions proposées.

A l'article 59 (moratoire de cinq ans pour l'application des dispositions relatives à l'encellulement individuel des détenus), Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement supprimant cet article.

a indiqué qu'il existait de nombreuses professions dont l'accès était difficile ou impossible aux étrangers. Ainsi, selon plusieurs rapports, près de sept millions d'emplois seraient interdits partiellement ou totalement aux étrangers, la plupart se trouvant dans la fonction publique. Concernant le secteur privé, il a estimé à une cinquantaine le nombre de professions plus ou moins fermées aux étrangers.

Il a distingué deux types de restrictions, celles liées au diplôme et celles liées à la nationalité, en précisant que la proposition de loi ne visait que les secondes.

Il a expliqué que les restrictions reposant sur la nationalité étaient apparues à partir de la fin du XIXème siècle et particulièrement au cours de l'entre-deux-guerres dans un contexte de crise économique et de tensions internationales.

a estimé que la pertinence de la condition de nationalité devait être réexaminée, d'autant plus que dans les faits, ces règles sont souvent contournées, la nécessité faisant loi.

S'agissant de la proposition de loi, il a expliqué qu'elle poursuivait deux objectifs selon ses auteurs : lutter contre les discriminations et simplifier des procédures administratives en supprimant la condition de nationalité.

Toutefois, il a jugé que le champ de la proposition de loi restait modeste, seules dix professions fermées, en totalité ou partiellement, aux étrangers non communautaires étant concernées. Il a précisé que, parmi ces dix professions, neuf étaient des professions ordinales -médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme, pharmacien, vétérinaire, avocat, architecte, géomètre expert et expert-comptable-. La fonction publique n'est en revanche pas concernée par le présent texte.

Malgré des délais très courts, M. Charles Gautier, rapporteur, a indiqué avoir entendu des représentants de l'ensemble de ces professions -à l'exception de l'ordre des pharmaciens qui a remis des observations écrites- de manière à examiner si des motifs légitimes pouvaient encore justifier le maintien d'une condition de nationalité.

Il a ensuite présenté chacun des articles ainsi que les modifications proposées.

Il a proposé de supprimer les dispositions relatives à la profession d'avocat (article 3) et à celle de guide-interprète (article 7), les premières ne tenant pas compte de la forte concurrence internationale à laquelle sont soumis les avocats, les secondes étant sans objet.

En revanche, sous réserve de diverses coordinations, il a proposé d'approuver la suppression de la condition de nationalité pour les autres professions concernées de manière à ce que des ressortissants non communautaires titulaires de diplômes français ou communautaires soient traités de la même façon que des ressortissants communautaires.

a rappelé que l'inscription de la proposition de loi à l'ordre du jour de la séance mensuelle réservée du 11 février 2009 n'avait pas été évoquée avant la Conférence des présidents du 21 janvier 2009, la proposition de loi ayant été déposée le jour même. Il a espéré que, à l'avenir, l'ordre du jour réservé bénéficie d'une meilleure prévisibilité.

a demandé si les professionnels de santé entendus avaient distingué entre médecins libéraux et hospitaliers ou entre médecins généralistes et spécialistes.

a répondu que, à aucun moment, ces différences n'avaient été évoquées.

s'est déclaré partagé sur la proposition de loi. D'un côté, l'ouverture de ces professions aux étrangers est un facteur d'attractivité pour les diplômes français. De l'autre, il y a le risque de se priver d'un argument de négociation pour inciter de nombreux Etats à ouvrir ces mêmes professions aux ressortissants français titulaires d'un diplôme français. Il a cité l'exemple des négociations en cours avec le Québec pour une ouverture de l'ensemble de ces professions.

a précisé que la proposition de loi ne visait qu'à reconnaître à un étranger titulaire d'un diplôme français le droit d'exercer en France, au même titre qu'un Français, ce qui était différent du cas évoqué par M. Christian Cointat. Il a indiqué que le problème de l'équivalence des diplômes était un sujet distinct.

s'est déclaré favorable à la proposition de loi, même si elle ne résolvait pas le problème des médecins étrangers diplômés en dehors de l'Union européenne qui assument des responsabilités importantes dans les hôpitaux français tout en étant beaucoup moins bien rémunérés que leurs homologues français.

Il a également estimé que la réciprocité n'était pas un argument fort pour encourager des Etats à s'ouvrir aux Français.

a également déclaré approuver les conclusions du rapport. Il a notamment jugé nécessaire de maintenir une condition de réciprocité pour la profession d'avocats compte tenu de la concurrence dans ce secteur et des tensions très fortes avec certains Etats comme les Etats-Unis d'Amérique et la Chine. A cet égard, il a regretté que le Gouvernement ne soutienne pas plus les professions désireuses de conclure des accords de réciprocité.

a observé que de nombreux pays étaient confrontés à l'émigration de leurs diplômés et a craint que la suppression de la condition de nationalité n'accentue encore ce phénomène.

a expliqué que la proposition de loi ne modifiait aucunement les règles relatives à l'entrée et au séjour des étrangers et que par conséquent la suppression de la condition de nationalité n'aurait pas d'incidence directe sur la fuite des talents de certains pays moins développés.