Les crédits inscrits à l'annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2012 concernent la Présidence de la République, les assemblées et les chaînes parlementaires ainsi que le Conseil constitutionnel et la Cour de Justice de la République.

La dotation globale de la mission s'élève à 1,026 milliard d'euros en 2012. Elle progresse de 0,8 % par rapport à 2011.

Plus particulièrement, il est proposé en 2012 de stabiliser en euros courants la dotation de la Cour de Justice de la République et de l'Assemblée nationale, en euros constants celle du Sénat et de réduire respectivement de 0,5 % et 0,65 % l'enveloppe budgétaire de la Présidence de la République et du Conseil constitutionnel. Quant aux dotations des deux chaînes parlementaires, elles sont, en revanche, globalement majorées de 9,07 % par rapport à 2011.

S'agissant de l'enveloppe budgétaire demandée pour la Présidence de la République, celle-ci est minorée de 0,5 % par rapport à 2011, grâce à la réalisation d'économies sur les dépenses de fonctionnement ces trois dernières années. La Cour des comptes a, par ailleurs salué, dans son dernier rapport, les efforts accomplis en 2010 en matière de transparence et de maîtrise des dépenses. La dotation demandée s'élève donc à près de 112 millions d'euros et représente un peu moins de 11 % du montant total de la mission.

Il est néanmoins possible qu'à l'issue de l'examen du projet de loi de finances, celle-ci soit réduite, à l'initiative du Gouvernement, au titre d'un effort de participation à l'effort collectif de réduction des déficits.

En ce qui concerne le budget des deux assemblées parlementaires, il est stabilisé en euros courants pour l'Assemblée nationale et en euros constants pour le Sénat. Les crédits demandés pour l'Assemblée nationale en 2012 s'établissent à près de 534 millions d'euros, soit un peu plus de la moitié du montant total de la mission.

Je dois souligner que l'Assemblée nationale, à l'initiative de son président, Bernard Accoyer, et des questeurs, Philippe Briand et Richard Mallié, a adopté un amendement tendant à minorer de 3 % cette enveloppe budgétaire en tant que « contribution solidaire à l'allègement de la dépense publique ».

Je souscris totalement à cette démarche. Je vous l'ai dit, le budget bien que raisonnable intervient à un moment critique, non seulement en termes financiers mais également du point de vue de la cohésion sociale.

Quant au Sénat, les crédits demandés s'établissent à un peu plus de 333 millions d'euros en 2012, moins d'un tiers de l'enveloppe totale de la mission. La Haute Assemblée a dû faire face à des charges supplémentaires ces dix dernières années, en raison de l'augmentation progressive des effectifs des sénateurs de vingt-cinq sièges supplémentaires sur la période, dont cinq en 2012.

En dépit de ces créations successives, le budget du Sénat est demeuré constant en euros courants sur la période 2008-2011. De surcroît, nous sommes parvenus sur cette période à réaliser 52 millions d'euros d'économie par rapport aux années 2005-2008 par des efforts soutenus de rationalisation des dépenses. Ces derniers se sont poursuivis en 2012.

A titre d'illustration, les dépenses d'achats et de services extérieurs sont respectivement réduites de 7,88 % et 5,26 % en 2012.

Faut-il aller encore plus loin, à l'instar de l'Assemblée nationale ? C'est probable à titre de solidarité et de responsabilité. Gérard Larcher l'avait envisagé, compte tenu de la dégradation de la conjoncture et de nos comptes publics entre l'élaboration du budget et son vote. Il avait ainsi interrogé les questeurs par courrier en août dernier sur les voies et moyens de parvenir à une contraction des dépenses du Sénat de 2 %.

C'est pourquoi, je salue la volonté du président Jean-Pierre Bel de poursuivre la politique de maîtrise budgétaire engagée depuis 2008 par le dépôt d'un amendement visant à réduire la dotation du Sénat pour 2012.

En ce qui concerne les chaînes parlementaires, LCP-AN et Public Sénat, leurs dotations tendent à progresser respectivement de 7,45 % et 10,67 %, pour un peu plus de 17 millions d'euros chacune, soit 3,41 % de la dotation globale de la mission. Elles ont dû faire face à un accroissement des charges de diffusion, sans compter l'impact financier imprévu de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision et de télévision numérique terrestre (TST).

Gilles Leclerc, président-directeur général de Public Sénat, m'a fait part de son inquiétude à ce sujet. Les fonds propres de la chaîne ont servi au paiement de la taxe et ont donc considérablement diminué. L'impact de la TST n'a pas pu, en effet, être anticipé puisque les chaînes n'y étaient pas assujetties avant 2009 et l'ont été par erreur à la suite de la modification de l'assiette de la taxe cette année-là.

La dotation budgétaire du Conseil constitutionnel, qui ne représente que 1 % du budget total de la mission, s'élève à un peu moins de 11 millions d'euros en 2012. Elle tend à diminuer globalement de 0,65 % alors que l'année 2012 sera marquée par un accroissement substantiel de l'activité, en raison de l'organisation de l'élection présidentielle et du traitement des contentieux relatifs aux élections législatives.

De surcroît, la charge de travail du Conseil a été considérablement alourdie depuis la mise en oeuvre de la question prioritaire de constitutionnalité en mars 2010. Alors que le Conseil n'avait rendu que 26 décisions au titre du contrôle des normes en 2009, on en dénombrait 88 en 2010 dont 64 questions prioritaires de constitutionnalité (QPC).

Le président du Conseil, Jean-Louis Debré, a également tenu à attirer mon attention sur le lourd programme de travaux de rénovation et de sécurité du conseil alors que rien n'avait été entrepris sur ce plan, les soixante-dix dernières années. Il existe donc encore des marges de progression en termes de gestion publique des bâtiments.

Enfin, s'agissant de la situation locative de la Cour de justice de la République, je prends acte du poids des loyers dans le budget de fonctionnement de la Cour.

Je suis néanmoins favorable à son maintien dans ses locaux en attendant son emménagement au Palais de Justice de Paris, dès l'achèvement de la nouvelle cité judiciaire des Batignolles.

Cette solution apparaît moins onéreuse qu'une relocalisation intermédiaire. Cette dernière ne permettrait pas de dégager une économie significative, compte tenu des travaux qu'elle engendrerait. En outre, elle risquerait de nuire à l'accomplissement des missions de la Cour. Sa dotation pour 2012 est d'un peu moins de 820 000 euros, soit 0,08 % de l'ensemble des crédits de la mission.

En conclusion, sous réserve des observations précédentes et des amendements encore à venir, je vous propose l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics », tels que modifiés par l'Assemblée nationale.

Les trois questeurs et le président Jean-Pierre Bel présenteront demain au Bureau un amendement qui vise à diminuer de 3 % la dotation du Sénat pour 2012.

Je souhaiterais revenir sur un des points qu'a évoqués le rapporteur spécial, la TST, afin d'avoir votre soutien, monsieur le président. Deux amendements sur le sujet seront déposés dont l'un pourrait être signé par les groupes et l'autre par les questeurs, en tant qu'amendement de repli. Lorsqu'il a été décidé de supprimer la publicité après vingt heures sur les chaînes publiques, l'assiette de calcul a été élargie afin de compenser le manque à gagner du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) résultant des pertes de rendement de la taxe. Ont été intégrées dans le calcul de l'assiette les ressources publiques, sans anticiper que les chaînes parlementaires entreraient dans le champ d'application de la taxe ainsi modifiée. Les sommes en jeu sont importantes, près de 300 000 euros l'an prochain qu'il conviendra de compenser. Les questeurs ne souhaitent pas que le Sénat soit contraint de demander une nouvelle dotation afin de permettre le paiement de la taxe.

Le premier amendement consiste à relever de 11 millions à 18 millions d'euros le seuil à partir duquel les ressources publiques des éditeurs de services de télévision sont prises en compte dans le calcul de la TST. Cela permettrait, certes, d'exonérer non seulement les chaînes parlementaires mais également d'autres chaînes. Je souhaite rappeler qu'il n'était pas dans l'intention du législateur de faire participer les chaînes parlementaires, qui ne perçoivent pas de publicité, au soutien du CNC. Nous prévoyons également une position de repli qui est celle des questeurs. Elle vise à exonérer de la taxe les chaînes qui bénéficient de ressources publiques sans faire appel aux recettes publicitaires. Nous aimerions obtenir votre soutien sur la résolution de ce problème.

J'ai été sensibilisé par Gilles Leclerc sur cette question l'an dernier en tant que rapporteur général. Il conviendrait bien entendu d'interroger notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial sur la mission « Médias ». L'exonération des chaînes pourrait être étudiée dans le cadre de l'examen des crédits du CNC. Il me semble que cette année, le CNC subit un écrêtement de ses recettes et un retour au budget général. Cette question doit, en effet, être prise en considération. J'ai cependant une interrogation : comment l'Assemblée nationale traite-t-elle ce sujet ?

Il me semble qu'à l'origine les questeurs des deux assemblées étaient convenus de déposer des amendements. Le président de l'Assemblée nationale n'a pas souhaité que la chaîne LCP-AN soit traitée différemment des autres chaînes. Cependant, il nous semble anormal que les chaînes parlementaires soient soumises à la taxe alors qu'elles ne perçoivent pas de recettes publicitaires. En conséquence, nous déposerons notre amendement si la proposition de relèvement du seuil n'est pas adoptée.

Je suppose que vos amendements sont gagés dans les conditions traditionnelles. Il conviendra de travailler en liaison avec les deux rapporteurs spéciaux. En tout état de cause je suis prêt à défendre ce point de vue qui me semble respecter l'intention du législateur. Il ne s'agit pas d'un privilège accordé aux sénateurs, mais plutôt d'un privilège au profit des téléspectateurs.

Je souhaite rappeler que l'objet de notre réunion cet après-midi est d'accepter le budget des différents pouvoirs publics. Nous pouvons évoquer les différents amendements à venir sur la mission, mais nous ne les voterons pas aujourd'hui. S'agissant de la chaîne Public Sénat, elle ne subit aucune réduction de crédits. Elle dispose de fonds propres d'un peu plus de 600 000 euros à ce jour. Leur montant n'est donc pas excessif. Gilles Leclerc craint que le paiement de la taxe en 2012, d'un peu plus de 300 000 euros, ne diminue à due proportion son budget.

Il s'agit d'un débat d'orientation puisque les amendements ne sont pas encore déposés à ce stade.

Je suis conscient que Claude Belot est rapporteur spécial sur la mission « Médias », mais je souhaiterais connaître quels sont les taux d'audience des chaînes parlementaires.

Le rapporteur spécial a, en partie, répondu à mon interrogation. Nous examinerons plus tard l'amendement relatif aux chaînes parlementaires, mais à ce point du débat, je souhaite dire que je ne comprends pas l'éventuelle exonération spécifique de la taxe des chaînes parlementaires. Elle me semble avoir un caractère anormal dans le cadre du débat récurrent sur l'audiovisuel public.

Cette taxe constitue un substitut aux recettes publicitaires dont bénéficiaient les chaînes de France Télévisions. Or, les chaînes parlementaires n'ont jamais ouvert leur antenne à la publicité. En conséquence, il peut apparaître paradoxal de les assujettir au paiement de la taxe alors que l'objet de cette dernière est de compenser, pour partie, la perte de recettes publicitaires. Ce raisonnement est légitime même s'il peut être remis en cause au nom de la rigueur.

Afin de compléter vos propos, je tiens à souligner le fait que un de nos deux amendements n'est pas spécifique aux chaînes parlementaires. Il s'agit de relever encore une fois le seuil de déclenchement de la taxe de 11 millions à 18 millions d'euros de ressources publiques, ce qui concernera éventuellement d'autres chaînes.

Je considère que des efforts supplémentaires doivent être effectués par tous sur la maîtrise des dépenses. Je suis favorable à la réduction des crédits du budget du Sénat de 3 %. Un amendement identique a été adopté à l'Assemblée nationale. Une telle démarche devrait également concerner le Conseil constitutionnel et la Présidence de la République. La minoration de 3 % devrait s'étendre à l'ensemble des pouvoirs publics. Dans la poursuite du débat tenu dans le cadre du budget de l'audiovisuel et de la presse, je considère comme étant « surréaliste » l'augmentation globale du budget des deux chaînes parlementaires de 9,07 % dans le contexte actuel. Celles-ci devraient participer aux efforts généraux même si les sommes en jeu ne sont pas très importantes. Cette hausse ne saurait constituer une priorité budgétaire.

Je suis exceptionnellement en désaccord avec Philippe Dominati. En effet, je me souviens des débats sur la suppression de la publicité sur les chaînes publiques. Il existait une certaine confusion quant aux organismes qui devaient contribuer à la compensation de ce manque de recettes. Comment légitimer l'assujettissement des chaînes parlementaires à la taxe qui compense la perte de recettes publicitaires des chaînes publiques alors qu'elles n'ont jamais bénéficié de telles recettes et n'ont jamais cotisé au CNC ? Mettre fin à la situation actuelle est donc cohérent.

Par ailleurs, je tiens à rappeler, même si ce n'est pas le débat du moment, que j'étais favorable à la création d'une seule chaîne parlementaire. Une chaîne civique unique avec quelques éléments extérieurs aurait pu constituer un média bénéficiant d'une plus grande audience, d'une vision plus vaste et de plus de visibilité.

En réponse à Vincent Delahaye sur la diminution des crédits du Conseil constitutionnel, il convient de comparer ce qui est comparable. Le Conseil dispose d'un budget déjà fortement contraint d'un montant de 11 millions d'euros. Il connaît une surcharge d'activité en raison du traitement des QPC, qui s'aggravera en 2012 avec l'organisation des élections présidentielles et les contentieux liés aux élections législatives. Demander une minoration de son budget de 3 % est audacieux.

Quant au budget de l'Elysée, il convient de souligner qu'il est devenu transparent depuis l'instauration du contrôle par la Cour des comptes. Il est également contraint. Il est souhaitable d'en rester à l'équilibre défini dans le projet de loi de finances.

Nous sommes souvent prompts à nous auto-flageller en raison des campagnes de presse négatives. Cela peut apparaître à certains égards désobligeant. Pour autant, si le Sénat et l'Assemblée nationale sont disposés à effectuer un effort supplémentaire, d'autres doivent également adopter cette démarche. Je ne comprends pas que toutes les structures dans lesquelles nous avons un pouvoir de décision ou de financement ne fassent pas un effort identique au nôtre. Nous ne devons pas céder à la peur de demander une telle contribution, y compris de la part d'organismes que nous avons mis en place. La presse constitue de ce point de vue un sujet difficile à aborder. Je conviens que les chaînes parlementaires permettent la mise en valeur de nos travaux, mais la période que nous vivons est tout à fait exceptionnelle et exige la participation solidaire. Une hausse globale moyenne des crédits des deux chaînes de 9 % alors que nos crédits vont diminuer de 3 % ne semble pas cohérente.

S'agissant de la dotation de la Présidence de la République, je tiens à rappeler que les crédits de 2011 ont été inférieurs à ceux de 2010. Depuis l'exercice 2008, le budget a été consolidé par intégration des dépenses précédemment prises en charge par les ministères. Il convient d'examiner ces budgets également sous le prisme d'une vue pluriannuelle.

A titre d'explication de vote, nous avons bien noté les éclairages apportés par le rapporteur spécial sur les crédits de la mission et son soutien au projet d'amendement du Président Jean-Pierre Bel et des questeurs de réduction des crédits du Sénat de 3 %. Nous approuvons donc l'adoption des crédits de la mission.

Nous ne sommes pas favorables à la minoration des crédits consacrés à la chaîne Public Sénat car celle-ci est soumise à des contraintes qu'elle ne maîtrise pas. Il s'agit notamment des droits de diffusion sur la TNT pour un montant de quatre millions d'euros et du paiement de la taxe à hauteur de 285 000 euros en 2009, 261 000 euros en 2010, 282 000 euros en 2011 et 377 000 euros en 2012.

Pour faire suite aux propos de Jean-Marc Todeschini, la hausse de budget des chaînes parlementaires apparaît importante en termes de pourcentage mais elle est à la hauteur des contraintes que subit la chaîne parlementaire.

En réponse à François Patriat, je ne dispose pas des taux d'audience des chaînes, mais je peux vous indiquer, sous l'angle financier, que Public Sénat fonctionne avec un budget de 17 millions d'euros contre 80 millions d'euros respectivement pour BFM et I-Télé. Quant à France 24, elle bénéficie de ressources d'un montant de 100 millions d'euros.

Concernant les observations de Vincent Delahaye sur la dotation de l'Elysée, il ressort de mon entretien avec le directeur de cabinet du Président de la République, Christian Frémont, qu'avant 2007, l'institution n'était pas dotée de budget à proprement parler. Le premier budget a été adopté en 2008, à l'initiative de Nicolas Sarkozy. Divers postes de dépenses jusqu'alors pris en charge par différents ministères ont été réintégrés dans l'enveloppe budgétaire de la Présidence. Cette dernière a été certes élaborée avec quelques imperfections en 2008. Elle a été affinée en 2009 et 2010. Le budget est désormais complètement transparent puisqu'il est soumis au contrôle de la Cour des comptes. Les dépenses de la Présidence font l'objet d'une gestion rationnalisée. A titre d'illustration, je rappellerai que la garden-party du 14 juillet a été supprimée. Les prestations des traiteurs donnent lieu à mise en concurrence. Les chasses présidentielles ont été abandonnées ainsi que la résidence de Souzy la Briche. Un plan de réduction des effectifs de la Présidence de mai à décembre 2011 a porté sur 5 % de l'effectif global et 10 % de l'intendance. Un étage loué au 2 rue de l'Élysée a été restitué. Les services ont été redéployés vers les locaux du quai Branly libérés par le départ du Conseil supérieur de la magistrature. Les contrats de la Présidence sont d'une manière générale soumis à appel d'offres. Toutes choses égales par ailleurs, la dotation de 111 millions n'apparaît pas excessive au regard de ce qui se passe chez nos partenaires européens. Elle pourrait être, cependant, ajustée au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2012.

S'agissant de notre Haute Assemblée, par courtoisie, je n'ai pas déposé l'amendement de minoration des crédits du Sénat que commande notre devoir d'exemplarité. Je partage donc la proposition des questeurs et du président Jean-Pierre Bel de diminution des crédits du Sénat.

En ce qui concerne le Conseil constitutionnel, son président, Jean-Louis Debré, a tenu à souligner que le bâtiment n'avait pas fait l'objet de travaux les soixante-dix dernières années. Ce bâtiment n'était pas aux normes de sécurité, en termes notamment d'accès et d'électricité.

Répondant à Eric Doligé, je conviens que tous doivent fournir des efforts. Cependant, les chaînes parlementaires subissent un coût supplémentaire annuel d'environ 300 000 euros en raison de leur assujettissement à la taxe. Les fonds propres de Public Sénat ont considérablement diminué à la suite des prélèvements destinés au paiement de la taxe. Ces derniers s'élèvent aujourd'hui à un peu plus de 600 000 euros.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption des dotations de la mission « Pouvoirs publics ».

Je tiens tout d'abord à excuser mon collègue Joël Bourdin, qui est en déplacement en tant que vice-président de l'assemblée parlementaire de la francophonie. Je présenterai donc seul, et pour la première fois, notre analyse des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (APAFAR), des trois articles rattachés et du compte spécial « Développement agricole et rural », appelé « CAS-DAR ».

Première remarque générale sur les crédits de la mission, il nous est proposé de la doter en 2012 de 3,56 milliards d'euros en AE et de 3,59 milliards en CP. Je souligne à cet égard que ces montants sont loin de couvrir l'ensemble des dotations budgétaires consacrées à l'agriculture : ils ne représentent qu'un peu plus de 20 % de l'ensemble des concours publics annuels à ce secteur, tandis que l'Union européenne en fournit plus de la moitié. La répartition des crédits manifeste la vocation de ministère d'intervention du ministère de l'agriculture. 53 % des crédits de la mission APAFAR sont en effet dédiés à des dépenses de titre 6, concentrées sur le programme 154, un quart est consacré aux dépenses de personnel et 21 % aux dépenses de fonctionnement.

Deuxième remarque sur l'évolution des crédits en 2012 : la mission APAFAR enregistre une diminution de ses crédits en 2012 par rapport à 2011: les AE et les CP baissent respectivement de 0,5 % et de 2 % avant le vote de l'Assemblée nationale. Ces évolutions doivent être nuancées puisque l'Assemblée nationale a majoré de 188 millions d'euros les crédits de la mission, dans le but de financer une mesure d'allègement du coût du travail, fondée sur des exonérations de cotisations sociales des employeurs agricoles. Cette mesure, sur laquelle je reviendrai lors de mon analyse des articles rattachés, aurait un coût de 210 millions mais un coup de rabot de 22 millions a été porté sur la mission dans le but de contribuer à l'effort d'économies d'un milliard d'euros sur l'ensemble des dépenses du présent PLF annoncé le 24 août 2011 par le Premier ministre. Ces deux mouvements en sens inverse majorent donc globalement les crédits de 188 millions qui atteignent ainsi 3,75 milliards en AE et 3,78 milliards en CP, soit une hausse de 4,66 % des premiers et de 3 % des seconds par rapport à 2011.

Une courte observation sur les dépenses fiscales : le rapport Guillaume sur les dépenses fiscales et sociales affiche des résultats satisfaisants pour la mission APAFAR.

Ce rapport a, en effet, jugé efficace la grande majorité des mesures qui lui sont rattachées : sur trente-sept mesures évaluées, soit près de 2,2 milliards d'euros, vingt-huit sont jugées assez ou très efficaces et couvrent la quasi totalité des 2,2 milliards de dépenses. Les neuf niches fiscales inefficaces ne coûteraient en effet que 2 millions d'euros, soit moins de 0,1 % des dépenses fiscales rattachées à la mission.

J'en viens à mes observations sur chacun des programmes de la mission.

Le programme 154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » tout d'abord. Doté de plus de la moitié des crédits de la mission, il est le support privilégié de la politique d'intervention du ministère.

La gestion des aléas climatiques, économiques et sanitaires n'est dotée que de 2 % des crédits du programme, ce qui constitue une atteinte au principe de sincérité budgétaire. Une telle sous-budgétisation nous rappelle que le chantier de la couverture des risques agricoles par les mécanismes de marché doit être relancé, ce qui appelle une réflexion sur la problématique de la réassurance publique pouvant faciliter la diffusion des assurances privées. Je note que l'obligation imposée au Gouvernement par la loi de réfléchir aux conditions de ce mécanisme avant février 2011 n'a pas été respectée. Quoiqu'il en soit, la réassurance publique devra être appréhendée prudemment au regard de son coût budgétaire.

Par ailleurs, la réforme des principaux opérateurs du programme doit conduire à réaliser des économies significatives en 2012. Je pense par exemple au regroupement des Haras nationaux et de l'Ecole nationale d'équitation au sein de l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) ; je pense aussi à la création de l'Agence de services et de paiement (ASP), ainsi qu'à la fusion des principaux offices agricoles au sein de FranceAgriMer. Je remarque que l'enquête demandée par notre commission à la Cour des comptes sur cette fusion des offices et sur l'ASP a permis de faire le point sur les enjeux, la cohérence et les limites de ces restructurations. En matière strictement budgétaire, ces réformes semblent commencer à produire des effets : l'évolution du montant des subventions qui sont allouées à ces opérateurs dans le présent PLF est, à cet égard, assez éloquente. Un tel constat reste à confirmer en exécution et ne doit surtout pas se traduire par une détérioration des prestations offertes par ces établissements.

Je passe maintenant au programme 149 « Forêt ». Je retiens que le principal opérateur du programme, l'ONF, voit sa subvention augmenter légèrement depuis trois ans mais sa situation financière reste difficile. Je relève également les nombreuses suppressions de postes intervenues à l'Office. Comptant 9 500 salariés aujourd'hui, il a perdu plus du tiers de ses effectifs en vingt-cinq ans. Il en découle un climat social dégradé, accentué par les vingt-six suicides recensés depuis cinq ans.

Au sujet du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », j'attire l'attention sur la réduction continue des crédits du programme : elle laisse planer une incertitude sur sa capacité à répondre aux exigences fortes en matière de sécurité sanitaire, surtout en cas de déclenchement d'une crise d'ampleur inhabituelle. Selon le syndicat national des inspecteurs de santé publique vétérinaire (SNISPV), certaines missions de contrôle ne seraient plus assurées ou de manière très incomplète. Je juge nécessaire de rappeler que le Gouvernement doit veiller à conserver des moyens de contrôle sanitaire adaptés et qu'il ne doit pas trop recourir aux contrôles délégués et aux autocontrôles par les professionnels eux-mêmes.

Enfin, le quatrième programme de la mission, le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui est en fait le programme support de la mission. Il se caractérise par la démarche de suppressions d'emplois scrupuleusement suivie par le ministère. Je préconise à son sujet une ventilation des dépenses de personnel entre les différents programmes de la mission pour la présentation du projet de loi de finances pour 2013, dans la mesure où la concentration des crédits de titre 2 de la mission au sein d'un unique programme support n'est plus justifiée.

Avant de conclure avec l'examen des articles rattachés, quelques mots sur le CAS-DAR. Le recours à des comités scientifiques au cours des procédures d'appels à projets représente une avancée notable, de même que la multiplication des contrôles et des évaluations des projets de développement agricole et rural. Cependant, la justification des crédits reste insuffisante pour s'assurer que ceux-ci ne sont pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations par lesquelles ils transitent.

Au sujet des trois articles rattachés à la mission :

- il s'agit d'une part, de l'article 48 qui a pour objet de rééquilibrer le financement du régime forestier des forêts par les collectivités territoriales, en instaurant une contribution supplémentaire annuelle de deux euros par hectare, dont le produit serait de 5,6 millions d'euros en 2012. Il s'agit d'une recommandation récurrente de notre commission et, en particulier, de notre collègue Joël Bourdin. Dans un rapport consacré à l'ONF, il demandait ainsi de réexaminer le partage du coût du régime forestier, dans la mesure où le calcul des frais de garderie manque d'équité. La démarche engagée par cet article 48 va dans le bon sens mais elle reste timide ;

- d'autre part, l'article 48 bis est issu d'amendements de nos collègues députés matérialisant un engagement du Premier ministre pris lors du soixante-cinquième congrès de la fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), le 31 mars 2011. Il s'agirait d'exonérer de cotisations sociales les employeurs relevant du régime de protection sociale agricole, dans la limite de vingt salariés en CDI par entreprise. L'exonération serait totale jusqu'à 1,1 SMIC puis dégressive jusqu'à 1,4 SMIC. Je m'interroge sur l'efficacité du dispositif proposé, qui doit conduire à réduire d'un euro le coût horaire des salariés agricoles. Pour éviter les phénomènes de « trappes à bas salaires » que les exonérations de charges favorisent, il reste nécessaire d'avancer sur la voie de la convergence fiscale et sociale en Europe. De même, je déplore l'absence de ciblage fin de la mesure, bien qu'un tel ciblage se heurterait à un problème de conformité au droit communautaire. Enfin, je reste circonspect sur le coût budgétaire de 210 millions d'euros par an avancé par le Gouvernement. Il risque d'atteindre rapidement des niveaux plus importants. Toutefois, et en dépit de ces nombreuses réserves, nous ne pouvons ignorer les attentes fortes émanant de la profession agricole et la mesure ne saurait donc être rejetée.

- enfin, l'article 48 ter pose moins de problème. Il fixe à 1,5 % pour 2012 le taux d'augmentation de la taxe pour frais de chambres d'agriculture, de manière à permettre à ce réseau consulaire de faire face à l'organisation de ses élections début 2013 et au transfert des associations départementales pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (ADASEA).

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose de rejeter les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », d'une part, l'adoption, sans modification, des crédits du « CAS-DAR », d'autre part, et, enfin, l'adoption sans modification des 3 articles rattachés, le 48, le 48 bis et le 48 ter.

Je prends note des remarques du rapporteur spécial, Yannick Botrel, dont je partage l'essentiel de l'analyse, en particulier s'agissant de la baisse des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Alors que le budget consacré à l'agriculture était préservé ces dernières années, il enregistre désormais une réduction en AE comme en CP. Je voudrais formuler une critique de l'article 48 bis. Cette mesure d'allègement de charges se veut certes un facteur de plus grand compétitivité, mais d'autres solutions existent pour atteindre cet objectif. Elle va surtout conduire à dégrader le niveau des salaires dans le monde agricole. Or, on ne pourra jamais s'aligner sur des Etats qui, comme l'Allemagne, ne se soumettent pas aux mêmes règles que nous en matière sociale. Cela étant, nous ne demanderons pas pour autant la suppression de cet article, nos agriculteurs ont besoin de gagner en compétitivité. En revanche, les crédits de la mission sont quant à eux clairement insuffisants. Les agriculteurs ont besoin d'être soutenus. Leurs rémunérations sont revenues à des niveaux plus habituels en 2010 et en 2011, mais ces améliorations sont disparates et des difficultés particulières demeurent, surtout dans le monde de l'élevage, aggravées par l'épisode de sècheresse rencontrée en 2011. Au total, les dotations proposées ne peuvent donc qu'être rejetées. En outre, nous préconiserons la sagesse concernant le CAS-DAR et les articles rattachés.

La dotation allouée au secteur de la pêche n'est pas un gros budget mais il est trop souvent oublié, or il s'agit d'un véritable enjeu. On peut toujours s'imaginer qu'il est possible de faire mieux avec moins, mais c'est souvent très difficile. De même, pour ce qui concerne la réduction des moyens des services vétérinaires, j'attire l'attention sur les risques importants, tant d'un point de vue sanitaire qu'économique, que fait courir la diminution des crédits du programme 206. L'impact pourrait en effet se faire ressentir sur n'importe quel maillon de la chaîne alimentaire. Et il s'agit d'un enjeu économique puisqu'une filière peut être totalement déstabilisée par la survenue d'une crise. J'observe que les professions agricoles, à travers les différentes filières, ont déjà fourni des efforts considérables sur le plan de la sécurité sanitaire, dans le domaine animal comme dans le domaine végétal. Réduire les ressources publiques consacrées à cette dernière n'est pas acceptable, c'est un pari trop risqué.

Mon intervention porte sur les problèmes de l'ONF. Les crédits sont ce qu'ils sont. Il y a eu une réduction des effectifs, il y a aussi des problèmes sur le terrain, mais surtout il y a une mauvaise perception des choses. Cet établissement a longtemps vécu en partie grâce aux frais de garderie, or ils sont proportionnels aux ventes de bois réalisées par les communes. Les recettes issues de ce régime enregistrent une baisse, accentuée par les tempêtes de 1999 et de 2009. Je vais vous en donner un exemple, étant moi-même président d'une commission syndicale forestière dans mon département des Hautes-Pyrénées. Notre production annuelle de bois est ainsi passée en dix ans de 800 000 à 200 000 m3. L'ONF, qui a la souplesse du sapin, veut aujourd'hui faire payer plus cher les communes, accroître ses tarifs en général et s'attaquer aussi au problème de la chasse. J'observe qu'il faut faire attention aux chasseurs : ils ont des armes à feu et pourraient s'en servir autrement qu'en tirant sur le gibier. Je ne plaisante pas : j'ai dû localement désamorcer un conflit entre des chasseurs et des agents de l'ONF, ce qui me conduit à préconiser une politique plus modérée de la part de cet établissement. Au-delà de la question des enjeux budgétaires, l'ONF doit s'assouplir et comprendre qu'il gère des espaces qui appartiennent à toute la population.

En déduisez-vous, cher collègue, quelque chose concernant l'article 48 du présent projet de loi de finances pour 2012 visant à créer une contribution à la surface pour les frais de garderie de l'ONF ?

Oui, cet article est la solution la plus idiote qu'on ait pu trouver !

Sans surprise, je n'en arriverai pas aux mêmes conclusions que le rapporteur spécial, puisque je recommanderai, pour ma part, l'adoption des crédits de la mission. En effet, il faut avoir en tête l'évolution de notre agriculture. Nous avons environ 400 000 exploitations agricoles sur notre territoire, mais il me semble inévitable d'en arriver à 300 000 d'ici cinq ans. La tendance est à la concentration. Dès lors, la réduction des moyens fait écho à celle des besoins. La contraction que le budget de la mission enregistre en 2012 ne me choque donc pas.

S'agissant de l'assurance contre les aléas, que nous avions unanimement défendue au sein de la commission de l'économie lorsque j'en étais le président, c'est une question d'actualité. Ce dispositif, qui vise à garantir la stabilité des revenus agricoles, n'atteint pas encore sa vitesse de croisière. Deux compagnies se partagent l'essentiel du marché : Groupama avec 60 000 contrats, d'une part, et Pacifica avec 10 000 contrats, d'autre part. Le rapporteur spécial a relevé l'absence de réassurance publique. Lors de la discussion du projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, la commission que je présidais était parvenue à obtenir des ministres chargés de l'économie et de l'agriculture, l'engagement d'aboutir à des propositions pour un système de réassurance publique. Cet objectif doit être poursuivi, la réassurance privée étant insuffisante. La prise en charge publique des polices d'assurance à hauteur de 65 % va dans le bons sens et je note que le commissaire européen à l'agriculture, M. Dacian Ciolos, avait, par ailleurs, été convaincu de l'intérêt d'un tel dispositif.

Pour ce qui concerne les contrôles sanitaires, une réduction du nombre d'inspecteurs est certes constatée ; toutefois deux facteurs justifient cette évolution pragmatique : d'une part, les contrôles portent sur des structures dont la taille est de plus en plus grande suite au regroupement des abattoirs et, d'autre part, l'amélioration incontestable de notre organisation sur l'ensemble du territoire national permet de dégager des marges de productivité. En outre, la situation sanitaire de nos cheptels est plutôt bonne. Au final, vous semblez défendre une position idéologique et politique sur la question de la réduction des effectifs et sur la RGPP.

Enfin, je voudrais répondre à François Fortassin au sujet de l'ONF. Les problèmes sont très différents selon les régions. En Bourgogne par exemple, nous n'avons pas de difficultés avec les agents de l'ONF. Il fallait bien restructurer cet établissement, puisqu'il existait des économies à dégager. La question de la baisse des recettes doit être traitée indépendamment des problèmes de gestion du personnel. Les engagements pris par le président de l'ONF, notre ancien collègue député Hervé Gaymard, ainsi que par son directeur général, Pascal Viné, consistent bien évidemment à prendre en compte la situation difficile de certains de leurs agents, qui sont dans un nouvel environnement, mais notre société a besoin d'évoluer.

Je répondrai tout d'abord à Renée Nicoux et à Odette Herviaux. Si l'on raisonne toutes choses étant égales par ailleurs, il y a bien une baisse des crédits de la mission. Toutefois je précise que le financement de la mesure d'exonération des charges patronales conduit à une hausse optique de ses dotations. J'en profite pour faire quelques remarques sur l'article 48 bis : la France cherche à rapprocher son coût de travail horaire de celui de l'Allemagne, cependant le delta est faible puisqu'il s'agit de réduire ce coût d'un euro. Dans un espace économique commun, il me paraît inconcevable que les écarts de coûts salariaux restent si élevés. J'observe que l'Allemagne a largement recours à une main-d'oeuvre agricole d'origine étrangère, faiblement rémunérée.

Je poursuis avec la question des crédits alloués aux éleveurs. Les filières de l'élevage doivent se relever de crises très sévères et cela demandera encore du temps avant d'en revenir à une situation d'équilibre économique satisfaisante. De manière générale, les dotations fléchées vers la gestion des aléas posent un problème au regard du principe de sincérité budgétaire : le Gouvernement choisit délibérément de ne pas inscrire ces crédits au budget, au motif que les montants précis qui seront nécessaires ne sont pas connus à l'avance, comme j'ai pu l'entendre dire par le directeur de cabinet du ministre de l'agriculture lors de son audition. Cette pratique n'est pas acceptable.

J'en arrive aux problèmes de sécurité posés par notre politique sanitaire, que plusieurs intervenants ont abordé. Jean-Paul Emorine a parlé d'« idéologie politique » pour qualifier la position des rapporteurs sur la RGPP et la réduction des effectifs sur le programme 206. Je remarque que l'idéologie est la chose la mieux partagée du monde ! Plus sérieusement, je rejoins Odette Herviaux sur le constat : notre pays a traversé plusieurs graves crises sanitaires graves, l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), la fièvre catarrhale ovine (FCO), la grippe aviaire ou, encore, plus récemment, la bactérie Escherichia coli (E. coli). Ces crises ne sont pas si imprévisibles qu'on veut bien le dire et l'incidence pour les filières est, à chaque fois, considérable. J'observe que ce sont les services vétérinaires français qui ont détecté et alerté sur les dangers de l'ESB. Je reconnais que les groupements de défense sanitaire (GDS) fonctionnent bien et que nos cheptels sont de bonne qualité, mais je crains que nos moyens en matière de sécurité sanitaire atteignent un niveau trop bas pour pouvoir faire face au risque d'une crise de grande ampleur. C'est pourquoi nous insistons sur ce point.

Concernant les remarques de François Fortassin, je me contenterai d'en prendre acte, puisqu'il s'agissait plus d'une déclaration que d'une question. Il est certain que l'évolution des cours et les aléas climatiques impactent les ventes de bois. L'ONF a, peut-être, la souplesse du sapin cher collègue, mais je connais des bois qui plient moins et sont encore plus durs. Quant à l'idée selon laquelle l'article 48 serait la plus idiote des solutions, je regrette que notre collègue Joël Bourdin ne soit pas là aujourd'hui, c'est une évolution qu'il a défendue et dont on peut attendre des résultats quant au financement de l'ONF.

Pour prolonger la remarque de Jean-Paul Emorine sur la faible diffusion de l'assurance récolte que je partage, je constate que la prise en charge des polices d'assurance à hauteur de 65 % et l'utilisation de la déduction pour aléas (DPA) sur les 35 % restants ne suffisent malheureusement pas pour inciter les agriculteurs à se couvrir contre les risques. Le problème est connu de tous et les explications fournies par le ministère quant à cet échec ne sont pas suffisantes. Il nous est notamment indiqué que certains agriculteurs ne verraient pas l'intérêt de s'assurer puisque des indemnisations par des crédits budgétaires interviennent traditionnellement. Il faut, en tout cas, continuer à avancer sur l'assurance récolte et à inciter les agriculteurs à y recourir.

La prestation de notre collègue Yannick Botrel, rapporteur spécial, démontre la complémentarité qui existe entre la commission des finances et la commission de l'économie : notre collègue a pu préalablement approfondir au sein de cette dernière sa connaissance des dossiers agricoles avant de venir nous rejoindre.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », l'adoption, sans modification, des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » ainsi que l'adoption, sans modification, des articles 48, 48 bis et 48 ter du projet de loi de finances pour 2012.

Ayant à rapporter sur une mission et trois comptes spéciaux, j'irai à l'essentiel. Commençons par la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Ses crédits progressent de 6 % entre 2011 et 2012, de 46,9 à 49,9 milliards d'euros. Cette évolution traduit la progression de la charge d'intérêts que doit supporter l'Etat sous l'effet de l'encours croissant de sa dette.

Je rappelle que cette année, la charge de la dette est attendue à 46,8 milliards d'euros, soit 1,4 milliard d'euros de plus que prévu en LFI. Cette augmentation est due au ressaut d'inflation et à son impact sur la charge de la dette indexée. En 2012, la charge de la dette devrait s'établir à 48,8 milliards d'euros, soit 47,9 milliards d'euros au titre de la dette négociable et non négociable et 0,9 milliard d'euros au titre des charges de trésorerie. La charge de la dette négociable devrait essentiellement progresser sous l'effet de l'augmentation de l'encours (+ 2,7 milliards d'euros). Il faut garder à l'esprit que l'écart de financement - le fameux « spread » - des titres français à dix ans avec les titres allemands de même maturité atteint un niveau élevé en cette fin d'année (170 points de base) et témoigne de la détérioration relative de la confiance des marchés à l'égard de notre signature. A titre d'illustration, si la France, notée triple A, se finançait aux taux de la Belgique (notée AA+), un surcoût sur la charge d'intérêts de l'ordre de 2,5 milliards d'euros par an serait constaté la première année, et de 14 milliards d'euros en charge annuelle au bout de sept ans.

Merci au rapporteur spécial qui a dû se familiariser très rapidement avec son nouveau domaine de compétences. Y a-t-il des remarques ou des questions ?

J'ai été rapporteur pour avis du compte spécial « Participations financières de l'Etat » lorsque j'étais membre de la commission de l'économie. Il est vrai que le bleu budgétaire ne nous apprend pas grand-chose. Mais peut-il en être autrement, compte tenu du fait que l'Etat ne peut dévoiler ses intentions sur d'éventuelles cessions ou acquisitions sans donner des signaux qui auraient un impact sur les marchés. Avez-vous entendu le Commissaire aux participations de l'Etat et vous a-t-il donné des informations sur la stratégie d'Areva ?

Tout ce qui concerne la dette est extrêmement sensible. Keynes disait qu'en économie, lorsque l'on sort son parapluie, il pleut !

Ce sont les prophéties auto-réalisatrices !

Je suis ravie que vous nous recommandiez d'approuver les crédits de la charge de la dette. Je suis plus ennuyée sur votre proposition de rejet du compte spécial « Participations financières de l'Etat ». Je ne comprends pas ce qui justifie vos différentes positions sur ces deux sujets.

Cette question s'adresse au rapporteur spécial, mais pourrait concerner bien d'autres personnes !

Sur les participations financières de l'Etat, je partage le point de vue du rapporteur spécial, selon lequel l'Etat n'est pas un meilleur actionnaire que les autres et que sa participation n'améliore pas les résultats des entreprises. Je pense que l'Etat doit être actionnaire dans des entreprises stratégiques. Je ne parle pas de privatisations. Quand on voit que l'Etat est très majoritairement actionnaire d'Areva et qu'il va encore acheter des actions ! Je n'y souscris pas. On devait garder 70 % d'EDF, on est à 84 %. Il en va de même de DCNS pour 70 %, d'Aéroports de Paris, des ports dont on est actionnaire à 100 %. Dans une période difficile comme celle que nous traversons, je sais qu'il faut prendre en compte la valeur des participations. Néanmoins, le Gouvernement Jospin avait ouvert le capital d'entreprises publiques, ce que j'approuve. Je fais confiance à M. Comolli, mais l'Agence des participations de l'Etat décide de tout, et nous ne nous penchons sur cela qu'au moment du budget. Je suggère que nous y consacrions un groupe de travail car le pouvoir politique n'a plus de prise dans ce domaine.

Il y a un ministre, quand même !

Comme dans tous les secteurs, mais cela ne nous dispense pas d'y voir plus clair. Dans des situations comme celles de la Grèce, en dernier ressort, on propose de privatiser. Je ne vous le propose pas, mais je crois opportun d'ouvrir le capital dans certains cas.

Notre collègue Jean-Paul Emorine a une approche strictement financière. Ce qui compte, c'est que l'Etat ait une vraie politique industrielle, ce que je mets en parallèle avec ce qui a existé entre 1981 et 1986.

Vu son importance, la dette est un sujet capital et les intérêts atteignent des sommes qui obèrent nos marges de manoeuvre. Sa gestion est liée à deux paramètres. Le premier est la politique monétaire de la BCE, qui maintient des taux bas, ce qui limite pour l'instant la charge d'intérêts. Mais nous devons voir plus loin que 2012. A partir de 2013, une remontée est probable et cela aura un impact sur notre stratégie budgétaire à long terme. En second lieu, je m'interroge sur le crédit de la France. Le spread avec l'Allemagne a atteint 170 points de base avant de redescendre quelque peu. Nos titres sont-ils encore des valeurs refuge ? Il faut se méfier des déclarations inconsidérées, mais des nuages sombres s'amoncellent à l'horizon. L'attitude des investisseurs témoigne d'une défiance sur les titres souverains : les banques vendent ! S'il faut les recapitaliser, le cas échéant avec l'aide de l'Etat, il faudra exercer un contrôle. Notre crédit ne va pas s'améliorer. Le Gouvernement fait une hypothèse de croissance de 1 %, que la Commission européenne corrige à 0,6 %. 2012 sera une année d'incertitudes, en raison des échéances électorales. Nous devons donc faire un effort de consolidation.

J'en termine en évoquant les dépôts des correspondants, qui sont importants, notamment parce que les collectivités locales demeurent prudentes dans un climat d'incertitude. Quel est le montant de leurs dépôts ?

En somme, l'heure est grave, et stabiliser - sinon réduire - la dette sur la période 2012-2017 est un impératif. Je ne le dis pas pour faire plaisir aux marchés, mais parce que l'Etat n'a plus de marges de manoeuvres pour conduire ses politiques publiques.

Je souscris, pour une bonne part, à ce que vous venez de dire sur l'enjeu que représente la dette publique, sur nos engagements à cet égard et sur le caractère très sensible du sujet et donc sur la réserve qu'il convient de respecter dans nos commentaires.

Je souhaiterais revenir sur les pages 16 et 17 de la note de présentation du rapporteur spécial où il est dit que la remontée des taux favorise la détention de la dette par les investisseurs résidents. Le tableau que vous présentez montre en effet un léger recul depuis deux ans de la part respective de la dette détenue par les investisseurs non-résidents au profit des résidents. Mais je note également que les deux-tiers de notre dette sont entre les mains de non-résidents alors que cette proportion était encore, en 2003, de moins de la moitié. Naturellement, ceci illustre notre vulnérabilité et notre sensibilité accrues aux phénomènes de marché et aux enchaînements à la fois techniques et psychologiques qu'ils sont susceptibles de connaître.

Vous apportez en contrepoint la réponse - habituelle - de l'Agence France Trésor qui considère qu'un niveau de détention élevé par les non-résidents ne doit pas être considéré de manière négative. Une telle explication m'a toujours un peu laissé sur ma faim.

Je me demande si dans les objectifs de gestion de la dette publique, on ne devrait pas aussi faire entrer en considération la détention des titres souverains français par les investisseurs résidents. Je serais heureux que, dans vos travaux, vous puissiez approfondir ce point avec l'Agence France Trésor.

Enfin, et reprenant l'observation sur les correspondants que formulait Nicole Bricq, j'en viens à la page 24 où nous disposons d'un tableau rappelant les principales entités, hors collectivités territoriales, déposant leurs ressources sur le compte unique du Trésor. Nous y trouvons, par exemple, la Société du Grand Paris pour 294 millions d'euros - ce qui montre probablement qu'elle est un peu surfinancée à l'heure actuelle -, le Centre national du cinéma et de l'image animée pour 757 millions d'euros - ce qui est plutôt significatif - et l'Agence nationale de la rénovation urbaine pour 733 millions d'euros.

Ma suggestion serait simplement que l'on utilise mieux la connaissance des encours de trésorerie déposés au Trésor pour s'interroger sur l'adéquation des ressources aux dépenses de ces différents organismes, sans oublier d'ailleurs les universités.

A mon collègue François Patriat, je signale que, dans les délais qui m'ont été impartis pour la préparation du rapport, je n'ai pas eu le temps de rencontrer le commissaire aux participations de l'Etat. Bien évidemment, je vais remédier à cette lacune dans les mois qui viennent. S'agissant de la stratégie d'Areva, nous disposons de la doctrine « officielle » du Gouvernement telle qu'elle figure dans le « jaune budgétaire » relatif à l'Etat actionnaire.

En réaction aux observations de Marie-Hélène des Esgaulx, je relève simplement que les enjeux de la mission « Engagements financiers de l'Etat » et du compte spécial « Participations financières de l'Etat » ne sont pas du tout de même nature. Rejeter les crédits des intérêts de la dette constituerait un signal autrement plus fort que le rejet des crédits de l'Etat actionnaire. Je rappelle d'ailleurs que ces montants sont purement conventionnels. L'Etat ne renierait pas ses engagements mais nous voulons manifester notre désapprobation vis-à-vis de la politique qu'il mène en tant qu'actionnaire.

Comme notre collègue Jean-Paul Emorine, je regrette une certaine opacité dans la gestion des participations publiques, ce qui a motivé ma position de rejet. De surcroît l'Etat, bien souvent actionnaire minoritaire, n'a pas toujours la possibilité d'imposer sa vision aux organes de gouvernance.

S'agissant des questions du Président et de la Rapporteure générale relatives à la dette, les dépôts des collectivités territoriales s'élèvent à 30 milliards d'euros et ils permettent en effet de limiter l'appel aux marchés. L'Etat a également mis en oeuvre une politique de rationalisation de sa trésorerie, ce qui a permis, depuis deux ans, de rapatrier 10 milliards d'euros. Il a fait des efforts mais nous devons aussi avoir conscience que, grâce aux 30 milliards d'euros apportés par les collectivités territoriales, il peut se permettre d'emprunter moins ! Voilà une réalité que, ces derniers temps, il serait bon que le Gouvernement n'oublie pas !

Je précise que, fin août, la trésorerie du CNC était de 789 millions d'euros. Nous n'avons pas eu le loisir d'expertiser l'ensemble des données relatives aux trésoreries déposées au Trésor.

C'est un chiffre intéressant parce que le débat budgétaire risque d'être à nouveau chahuté par la limitation des recettes fiscales des opérateurs...

Sur la question de la détention de la dette par les investisseurs résidents ou non-résidents, nous nous rapprocherons de l'Agence France Trésor pour étudier la possibilité de la fixation d'objectifs en la matière. J'avais prévu de rencontrer l'AFT, mais j'ai dû y renoncer, contraint par un empêchement de dernière minute... C'est un rendez-vous que j'ai reporté et je compte bien évoquer le point que vous avez soulevé.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat :

- l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » et des crédits du compte de concours financiers « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » ;

- et le rejet des crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » et des crédits du compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux ».

- Présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente -

Première mission du budget général, la mission « Remboursements et dégrèvements » est composée de crédits évaluatifs et soustraite à la norme de dépense et à la programmation triennale. Ce traitement particulier est lié au fait que l'évolution des crédits dépend de paramètres exogènes à la mission, que sont la croissance des assiettes fiscales, les orientations de la politique fiscale du Gouvernement et les arbitrages individuels des contribuables. En somme, ces dépenses se constatent davantage qu'elles ne se pilotent.

Je persiste à croire que la maquette budgétaire et le dispositif d'évaluation de la performance sont perfectibles, en dépit de l'inertie opposée par le Gouvernement à toutes les suggestions d'amélioration formulées par le Parlement. Je vous rappelle que j'avais travaillé avec la Cour des comptes et avec mon homologue de l'Assemblée nationale, notre collègue député Jean-Yves Cousin, pour faire évoluer la maquette. Aujourd'hui encore, l'efficience socio-économique des remboursements et dégrèvements n'est pas mesurée et la maquette du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » n'a pas fait l'objet d'ajustements majeurs à la suite de la réforme de la taxe professionnelle. Compte tenu de ces insuffisances, l'examen des crédits présente des enjeux limités et nécessitera d'être complété par des travaux de contrôle, que j'entreprendrai au début de l'année prochaine.

Qu'en est-il des crédits ? 84,9 milliards d'euros sont demandés, pour 2012, soit une progression de 3,3 % par rapport à 2011. Cette hausse ne résulte que de l'évolution spontanée des remboursements et dégrèvements, toutes les mesures nouvelles ayant un effet à la baisse. Les observations que je vais formuler sont, cette année, particulièrement sujettes à caution. En effet, elles portent sur un texte fondé sur une hypothèse de croissance périmée (+1,75 %) et ne tiennent pas compte des ajustements supplémentaires que le Gouvernement va proposer afin de respecter la trajectoire de redressement de nos comptes publics. A cet égard, il nous faudra être attentifs aux conséquences de la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu, non seulement pour le budget de l'Etat, mais aussi pour nos populations.

Les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat se chiffrent à 74,6 milliards d'euros, soit une augmentation de 5 %. Ils enregistrent, en 2012, les effets de l'abrogation du bouclier fiscal, du recentrage du crédit d'impôt « Développement durable », du « rabot » sur les dépenses fiscales et de la suppression du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt. Compte tenu de ses modalités d'imputation, le bouclier fiscal aura néanmoins une incidence sur les crédits de la mission dont le terme n'est pas connu à ce jour, nous indique-t-on dans les réponses au questionnaire.

Le montant global de la prime pour l'emploi devrait être de l'ordre de 2,9 milliards d'euros en 2011 et 2,5 milliards en 2012, dont 2,15 milliards de part restituée. Cette baisse résulte du gel du barème et de l'imputation du RSA. Je vous rappelle que le RSA « activité » est déductible de la PPE. L'imputation du RSA devrait susciter une économie de 50 millions d'euros en 2012 et le gel diminuerait le coût de la PPE de 330 millions d'euros, dont 225 millions restitués. Au total, alors que les revalorisations du barème avaient conduit à une hausse significative du coût de la prime entre 2001 et 2008 - de 2,5 à 4,5 milliards d'euros -, la tendance s'est inversée à compter de 2009. Ce phénomène se reflète également dans le montant moyen de PPE par foyer, passé de 501 euros en 2008 à 444 euros en 2011, et sur le montant maximal de PPE individuelle, passé de 960 à 836 euros sur la même période.

Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux représentent 10,3 milliards d'euros, soit une baisse de 12 % qui traduit la disparition progressive des dégrèvements de TP, non compensée par la montée en charge des nouveaux dégrèvements, dont le dégrèvement barémique de CVAE. Je vous renvoie au rapport, qui détaille la manière dont les dégrèvements de TP passent de 7,1 à 5,6 milliards d'euros entre 2011 et 2012. J'observe que la réforme de la taxe professionnelle fait chuter le taux de prise en charge par l'Etat des impositions directes locales, qui est de 18,8 % en 2011 contre 26 % en 2009. Cette évolution ne se traduit pas pour autant par un accroissement de l'autonomie fiscale des collectivités, qui pâtit de la part croissante, dans les ressources de ces dernières, des dotations budgétaires et de la fiscalité d'Etat transférée. J'ajoute que cette baisse de la part de fiscalité locale prise en charge par l'Etat résulte pour partie de la diminution des compensations d'exonérations opérées pour tenir l'objectif de l'enveloppe « normée ». Les dégrèvements de taxe d'habitation augmentent de 4,8 %, passant de 3,34 milliards d'euros en 2011 à 3,5 milliards en 2012. 85 % de ces crédits correspondent au plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu. La disparition des dégrèvements en faveur des titulaires du RMI semble indiquer que les bénéficiaires du RSA « socle » ne sont pas éligibles au dégrèvement, ce qui pose question.

Sous le bénéfice de ces observations, et compte tenu de la portée essentiellement technique de ce rapport, j'invite la commission à s'abstenir sur la mission.

Y a-t-il des questions sur cette mission importante en volume, mais largement prédéterminée par des facteurs externes ?

Je m'étonne du très faible taux de réponse au questionnaire budgétaire : 59 % dans les délais. Comment s'explique-t-il et n'est-il pas une entrave au contrôle parlementaire ?

Nous avons ici les mêmes difficultés à obtenir de l'information que les collectivités qui souhaitent un bilan de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ! Comment les services peuvent-ils produire des documents budgétaires complets lorsque l'information manque ?

Par ailleurs, le ministère nous répond, lorsque nous soulignons l'insuffisance du bleu « Remboursements et dégrèvements », que l'information se trouve dans d'autres annexes au projet de loi de finances. On ne peut se satisfaire de ce type de réponses et nous ne devrions pas être contraints à consolider nous-mêmes l'information. Sur la performance, les seuls indicateurs sont de qualité de service et concernent la rapidité de traitement, ce qui ne suffit pas.

Enfin, je crois que les faibles enjeux associés à la mission et la faible probabilité d'amendements parlementaires n'incitent pas le Gouvernement à améliorer la présentation.

La difficulté à produire l'information a peut-être résulté, cette année, de la situation très particulière que nous traversons.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

La mission « Economie » est composée de quatre programmes budgétaires dont notre collègue Christian Bourquin, qui a succédé à François Rebsamen, et moi partageons désormais le rapport. J'aurais, bien sûr, aimé que nous partagions aussi les mêmes conclusions, en particulier sur le vote des crédits de la mission, mais, vous le comprendrez, cela ne sera pas le cas. Je vous proposerai, en effet, quant à moi, l'adoption des crédits de la mission et du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes financiers ». Mais, avant d'en arriver à cette proposition, je voudrais vous faire partager quelques remarques d'ordre général sur les crédits.

Le champ de cette mission étant particulièrement vaste, je mettrai l'accent sur deux sujets qui me paraissent être aujourd'hui essentiels quant à la situation économique et sociale de notre pays. Il s'agit de notre présence économique à l'étranger et de nos performances dans le domaine du tourisme. Tous deux correspondent à des actions majeures de la mission. Elles sont dirigées vers l'international et spécialement créatrices d'emplois et de richesses.

J'aborderai en premier lieu la question de notre présence économique à l'étranger et de l'action d'Ubifrance. Constatant la situation très préoccupante de nos échanges extérieurs - 75 milliards de déficit en 2011, l'Allemagne enregistrant en même temps un excédent de 155 milliards - je ne me risquerai évidemment pas à tenter une analyse exhaustive des raisons de cette dégradation qui parait s'accélérer d'année en année. Je soulignerai quelques points. D'abord, nous ne disposons pas de l'exceptionnel réseau d'entreprises de taille intermédiaire, les ETI, dont par culture et tradition bénéficie l'Allemagne. Ensuite, on le constate en particulier lors de visites d'usines et d'entreprises de divers secteurs d'activités à l'étranger, nous ne produisons pas les biens d'équipement nécessaires en particulier aux pays en fort développement.

Notre solde des exportations pour l'agriculture et l'agro-alimentaire, bien que toujours excédentaire, se dégrade et nos concurrents hollandais et allemands nous ont dépassés ! Même notre industrie automobile dont nous étions naguère légitimement fiers contribue aujourd'hui à la détérioration du solde de notre balance commerciale.

Notre secrétariat d'Etat au commerce extérieur, dont les pouvoirs trop limités ne lui permettent pas de réellement peser sur ces fondamentaux, s'efforce néanmoins d'améliorer notre dispositif de promotion internationale de notre économie. L'effort, réel, d'organisation et de synergie dans le cadre de « l'équipe de France de l'export » qui doit réunir et organiser le jeu collectif de tous les acteurs en France et à l'étranger commence à produire des résultats tangibles sur le terrain.

Il faut, à l'étranger, toujours plus mobiliser nos représentations diplomatiques et obtenir que le conseiller économique, qui est le représentant de la direction générale du Trésor auprès de l'ambassadeur, considère qu'il a pour mission d'assurer la communication et la coordination entre tous les acteurs : Ubifrance, l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), les chambres de commerce, OSEO, l'Agence française de développement (AFD), Atout France, les chercheurs du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et de l'Institut de recherche pour le développement (IRD) et autres organismes de recherche, le groupe SOPEXA, Promosalons, les conseillers du commerce extérieur de la France, etc.

Ubifrance, quant à lui, voit ses moyens budgétaires préservés dans un nouveau contrat d'objectifs et de performances conclu avec l'Etat et il faut s'en réjouir car son champ d'action, en tous cas théorique, va s'étendre en 2012 à l'ensemble du monde. Forte de réels succès « quantitatifs », il s'est engagé à suivre les recommandations de la Cour des comptes et s'efforce de mettre au point des indicateurs efficaces qui lui permettent d'apprécier ses résultats « qualitatifs » en termes d'implantations réelles d'entreprises françaises à l'étranger. Il souhaite aussi progresser pour améliorer l'efficience de notre dispositif de promotion de nos exportations agroalimentaires en coopération avec SOPEXA, où il semble qu'il reste quelques marges de progression.

J'en viens maintenant au tourisme. Je me permets de vous renvoyer au rapport que j'ai récemment présenté au nom de notre commission avec notre collègue Michel Bécot, rapporteur au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sous le titre « Le Tourisme : un atout formidable pour la France ». Le GIE Atout France est l'opérateur de la politique du tourisme, dont les acteurs sont extrêmement nombreux, qui représente 7,1 % de notre PIB (autant que le poste « agriculture-agroalimentaire ») et plus d'un million d'emplois directs non délocalisables. C'est pourquoi je regrette naturellement la réduction de 2 % de sa dotation pour 2012. Mais l'enjeu principal ne se situe pas au niveau budgétaire. Il suffit pour s'en convaincre de comparer les 44,7 millions de crédit du programme 223 « Tourisme » avec les quelque 1,2 milliard d'euros que représente l'ensemble des moyens publics contribuant à la politique du tourisme. Ces moyens sont extrêmement dispersés entre les offices de tourisme et syndicats d'initiative, les comités départementaux du tourisme et les comités régionaux du tourisme. C'est pourquoi nous avons recommandé dans notre rapport de s'efforcer d'optimiser l'emploi de ces ressources et d'en orienter une partie plus importante au profit de la promotion internationale de la « destination France » en essayant de développer des synergies entre ces acteurs. Ensuite, nous avions émis l'idée de sécuriser le recouvrement et d'élargir l'assiette de la taxe de séjour au bénéfice des collectivités locales, tout en explorant la piste de la création d'une part additionnelle de cette taxe dédiée à la promotion de la « destination France ». Face à la communication très efficace de nos concurrents, l'Espagne en particulier, il est indispensable que notre marque touristique « Rendez-vous en France » s'impose auprès du grand public en particulier sur les nouveaux marchés très rapidement émergents que sont la Chine, la Russie, l'Inde et le Brésil.

En ce qui concerne l'adoption des crédits, même si je regrette la contrainte budgétaire que doit globalement supporter la mission « Economie », je rappelle qu'elle s'inscrit dans le schéma global et nécessaire de réduction des dépenses de fonctionnement et d'intervention de 2,5 % fixé par le Gouvernement pour 2012. C'est pourquoi, au bénéfice de ces observations, je propose à la commission d'adopter les crédits de la mission « Economie » et du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes financiers ».

C'est tout d'abord un grand honneur pour moi de siéger parmi vous au sein de la commission des finances et de rapporter, conjointement avec mon collègue André Ferrand, les crédits de la mission « Economie » et du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes financiers ». Cet exercice est nouveau pour moi. Aussi, pour aller à l'essentiel, je voudrais donc en premier lieu partager quelques remarques d'ordre général sur les crédits de la mission. Ensuite, je vous exprimerai mon avis sur la position à adopter concernant le vote des crédits de la mission et du compte de concours financier.

Dans le contexte de crise économique et de restrictions budgétaires que nous connaissons, il n'est pas étonnant de constater que par rapport aux crédits ouverts pour 2011, la budgétisation de la mission « Economie » pour 2012 enregistre une diminution de 2,6 %. Cette contraction de 54 millions d'euros ramène le budget à 2 009 millions d'euros pour 2012, au lieu de 2 063 millions d'euros cette année. Mais alors que les dépenses de fonctionnement et de personnel sont épargnées par le « coup de rabot » budgétaire, il faut remarquer que l'effort d'économie est concentré sur les seules dépenses d'intervention. Le budget pour 2012 pénalisera donc particulièrement les moyens d'intervention de la mission pour le soutien aux entreprises et le développement de leur activité et de l'emploi. Je voudrais citer en particulier le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) qui enregistre une réduction de 23,1 millions d'euros de sa dotation, soit 36 % de moins qu'en 2011 -40,9 millions d'euros au lieu de 64 millions d'euros.

Ensuite, une série de dispositifs voient leur dotation se réduire pour 2012 : les actions pour le développement et l'initiative en faveur des entreprises, la subvention aux centres techniques industriels, qui est réduite de deux millions d'euros, la dotation des politiques industrielles, la compensation par l'Etat des surcoûts de la mission de service public de transport postal de la presse par La Poste, et, enfin sur un sujet qui concerne plus particulièrement mon collègue André Ferrand, les dépenses de promotion de l'image touristique de la France.

Les suppressions de crédits ci-dessus énumérées ne représentent certes que 3 % du budget global de la mission, pourtant elles portent sur des dispositifs particulièrement sensibles, notamment le FISAC, dans le secteur du commerce et de l'artisanat dans les territoires. Au final, il apparaît paradoxal qu'en période de croissance faible, soient revues à la baisse les seules dépenses de la mission susceptibles de soutenir l'activité et de produire un effet contra-cyclique face à la crise. Comment avec un budget en décroissance, le Gouvernement compte-t-il soutenir la croissance ? Cette question est centrale et justifie mon positionnement politique quant à la conduite à tenir vis-à-vis de ce budget.

Je voudrais maintenant évoquer rapidement la question de la délocalisation de l'INSEE à Metz. Notre collègue François Rebsamen, alors rapporteur spécial, avait alerté le Gouvernement sur la complexité de cette opération, les risques de surcoût et de retard dans l'échéancier de réalisation. De fait, ce budget enregistre une hausse de la dotation liée à la nécessité de recruter, davantage que prévu, les personnels nécessaires pour l'installation du nouveau centre statistique et au décalage de 2013 à 2015 du calendrier d'achèvement de la délocalisation.

Enfin, pour en venir au vote des crédits, je constate que nos collègues de l'Assemblée nationale, pourtant dans la majorité gouvernementale, ont également regretté les déséquilibres de ce budget. Ils ont abondé de 1,842 million d'euros la subvention de l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) qui est une composante du FISAC que les élus locaux connaissent bien. C'est insuffisant et cela ne suffira pas à rendre à ce budget sa capacité d'action en faveur du tissu économique dans les territoires. De plus, le Gouvernement a réduit, à l'Assemblée nationale, les crédits de la mission de 15,9 millions d'euros en application de son plan d'économies supplémentaires d'un milliard d'euros annoncé par le Premier ministre le 24 août 2011. Cette diminution se répartit entre les quatre programmes de la mission et rend encore plus sévère la contraction des moyens d'intervention de la mission « Economie ».

Aussi, au bénéfice de ces observations, je propose à la commission de rejeter les crédits de la mission « Economie ». S'agissant du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes financiers », dont les crédits interviennent notamment en soutien de l'installation des agents en poste à l'étranger, je propose à la commission d'en adopter les crédits.

Votre rapport conjoint est évocateur de l'évolution inquiétante du commerce extérieur et de l'érosion des exportations agricoles et agroalimentaires, secteur dans lequel la France a rétrogradé du deuxième au quatrième rang. S'agissant du tourisme, je partage votre constat sur le fait que la France reste davantage un pays de passage que de séjour. Sur ces deux sujets, je souhaiterais que vous puissiez nous exprimer vos préconisations.

La mission comporte un nombre très important de dépenses fiscales. Quel avis portez-vous sur leur coût et leur efficacité, d'une part, et pourriez-vous nous indiquer si, d'autre part, des dispositifs doivent être remis en cause ? S'agissant de la réduction inquiétante des crédits affectés au FISAC, vous évoquez comme piste de réflexion la possibilité de confier aux réseaux consulaires la responsabilité d'une partie du financement qui relevait jusqu'ici de l'Etat. Or je doute que les chambres de commerce et d'industrie et les chambres de métiers et de l'artisanat puissent assumer une telle responsabilité. Aussi, pourriez-vous nous éclairer sur les motivations du transfert de crédits opéré en faveur de l'EPARECA ?

Le tourisme international est incontestablement une chance à saisir pour notre pays. Vous avez évoqué la dispersion des moyens publics de la politique du tourisme et je souhaiterais que vous puissiez nous indiquer sur quels plans une simplification de votre dispositif institutionnel serait bénéfique.

Je partage l'avis de Madame Beaufils concernant l'impossibilité pour les réseaux consulaires d'assumer une charge qui incombe à l'Etat, d'autant que leurs moyens sont également contraints. Aussi, je saisis l'occasion de ce débat pour affirmer clairement que la réduction de 36 % des crédits du FISAC est une erreur grave qui nuira à la politique de la ville, à l'offre commerciale de proximité et aura des répercussions sur l'ensemble du territoire.

Je voudrais tout d'abord relativiser le message relatif à la baisse de compétitivité de notre pays. Car si les exportations agricoles et agroalimentaires se sont effectivement réduites de 2003 à 2010, elles demeurent très largement bénéficiaires. Quant à l'industrie aéronautique et spatiale, le solde positif a progressé de 8 milliard à 18 milliards d'euros et le secteur de la chimie, pharmacie et cosmétique est passé de 10 milliards à près de 12 milliards d'euros. Enfin, si la France se situe en troisième position des recettes du tourisme international après les Etats-Unis et l'Espagne, il faut tout de même prendre en considération le fait que notre véritable concurrent, sur une échelle comparable, est l'Espagne dans la mesure où les Etats-Unis s'apparentent plutôt à un continent de quelque 390 millions d'habitants. De plus, l'Espagne jouit d'un avantage compétitif : le coût de la vie, y étant plus faible qu'en France, incite davantage les touristes à prolonger leur séjour.

Pourriez-vous nous dresser un premier bilan de la réforme des missions économiques et de l'efficacité du nouveau dispositif d'accompagnement à l'export des entreprises françaises ?

En réponse à Yvon Collin sur la question de l'érosion de nos exportations agroalimentaires, j'indique qu'il s'agit d'un sujet sur lequel j'ai été particulièrement alerté. Il me semble que la synergie entre Ubifrance et SOPEXA n'est pas optimale et que, sur ce sujet, nous avons matière à approfondir nos travaux d'information.

Quant au tourisme, il est vrai que les recettes par touriste sont plus faibles en France - de l'ordre de 600 euros par séjour - qu'en Espagne où elles s'établissent à environ 1 000 euros. Sur le plan de l'organisation du tourisme, je signale que l'opérateur Atout France, issu d'Odit France et de Maison de la France, a réussi sa fusion et qu'il est totalement opérationnel. Il me semble qu'il peut pleinement remplir sa mission de tête de réseau pour peu que tous les acteurs publics et privés acceptent d'oeuvrer dans une stratégie commune d'action. Pour compléter mon propos, je renverrai au rapport commun que j'ai déjà cité qui formule une série de recommandations partagées avec la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Enfin, la charte de l'accueil, mise en place par le secrétaire d'Etat chargé du tourisme, est une excellente initiative qui doit être suivie d'effet car il s'agit d'un enjeu majeur pour l'attractivité de notre pays.

Sur la politique du tourisme, je remarque que le budget de l'Etat devient insignifiant (44 millions d'euros) par rapport aux moyens déployés par les collectivités territoriales (1,2 milliard d'euros) en faveur des comités régionaux du tourisme, des comités départementaux du tourisme et des offices de tourisme. On peut effectivement s'interroger sur une organisation plus efficace de nos moyens.

Cette question renvoie à un sujet plus sensible et politique qui est celui de l'instauration du taux réduit de TVA dans la restauration, dont l'efficacité économique n'a pas été démontrée.

Pour répondre à Madame Beaufils, je voudrais tout d'abord indiquer que l'inspection générale des finances a remis un rapport d'évaluation des dépenses fiscales, le fameux « rapport Guillaume » qui remet en cause plusieurs avantages fiscaux, dont le taux de TVA à 5,5 % pour la fourniture de logement dans les hôtels (1 milliard d'euros) et dans les campings (290 millions d'euros). L'instauration d'un taux intermédiaire de TVA devrait en réduire le coût. D'autres « niches fiscales » sont également visées : la réduction d'impôt au titre des souscriptions de part de fonds d'investissement de proximité (70 millions d'euros) et le crédit d'impôt pour dépenses de prospection commerciale (13 millions d'euros).

Enfin, l'abondement de crédit en faveur de l'EPARECA doit être considéré comme un moyen indirect de suppléer la pénurie de crédits du FISAC, mais ce transfert n'est pas satisfaisant pour deux raisons : d'une part son montant est très insuffisant et, d'autre part, il provient d'une ponction sur le budget de l'INSEE qui doit, de son côté, assumer l'installation d'un centre statistique à Metz.

Pour répondre à Jean Germain sur l'attractivité touristique de la France, je voudrais rappeler que notre pays manque de destinations internationales, en dehors de Paris, de la Côte-d'Azur et de la montagne. Aussi, je souhaite mettre en avant le projet de création d'une nouvelle destination internationale « Vallée de la Loire », ou « Loire Valley », bien que ce vocable ne recueille pas l'assentiment des régions concernées, qui ne soit plus une simple extension de la destination Paris. L'enjeu est d'y attirer et d'y faire séjourner les touristes étrangers. Pour cela, Atout France et les régions concernées travaillent dans le cadre du plan stratégique de la « destination France 2010-2020 ». Il s'agira d'un laboratoire test de la mise en réseau des acteurs institutionnels et en concertation des initiatives locales.

Enfin, en réponse à Monsieur Fortassin, j'indique que la réforme des services économiques a donné le jour à la dévolution de l'accompagnement commercial des entreprises à l'opérateur Ubifrance, lequel est un établissement public industriel et commercial. Une nouvelle convention d'objectifs et de performance a été conclue avec l'Etat afin que l'évaluation de l'action de l'opérateur ne se limite pas à une batterie d'indicateurs de performance quantitatifs, mais prenne également en compte des objectifs qualitatifs sur l'activité des entreprises implantées à l'étranger grâce à son accompagnement. Les fonctions régaliennes de l'Etat sont dorénavant assurées par les services économiques, au sein des ambassades, en lieu et place des anciennes missions économiques.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Economie » et l'adoption, sans modification, des crédits du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Le rapport que nous allons vous présenter, comporte deux parties. La première, purement budgétaire, concerne les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » ; l'autre comporte l'examen des huit articles rattachés à la mission RCT et des amendements que nous vous proposons d'adopter.

C'est à cette seconde partie que nous accorderons le plus d'attention car, comme vous le savez, la mission RCT et le compte d'avances ne sont, pour l'essentiel, que la résultante budgétaire des décisions qui figurent dans des textes législatifs. Ni le Gouvernement, et encore moins les parlementaires ne disposent de réelles marges de manoeuvre sur ces missions.

C'est en quelques mots que je vous présenterai, à mon tour, le compte « Avances aux collectivités territoriales ».

C'est pourtant le principal compte d'avances du budget de l'Etat dont les crédits s'élèvent à plus de 90 milliards d'euros en 2012.

Pour 99,99 %, ces crédits correspondent aux avances effectuées sur les recettes fiscales des collectivités territoriales et de certains organismes comme les chambres consulaires ainsi qu'à ceux correspondants à la part de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) affectée à chaque département au titre de la compensation financière au titre du RMI puis du RSA.

Après avoir fortement baissé en 2010 en raison de la suppression de la taxe professionnelle (TP), la seconde section du compte d'avances a donc retrouvé depuis deux ans son niveau de montants antérieur.

La seconde section du compte d'avances retrace les avances de l'Etat à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter.

Elle est très peu active, aucune collectivité n'ayant recours actuellement aux procédures d'avances. En conséquence, seule une action du programme correspondant est provisionnée, à hauteur de 6 millions d'euros.

En ce qui concerne la dette de 289 millions d'euros dont la Nouvelle-Calédonie est débitrice depuis 1990, nous avons noté une avancée positive puisqu'il semble qu'une mission commune de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'administration sera mandatée pour définir un échéancier de remboursement, compatible avec les capacités financières de la Nouvelle-Calédonie.

Compte tenu des observations qui vous ont été présentées, je vous propose de rejeter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et je m'en remets à la sagesse de la commission sur l'adoption du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

Avant d'entrer dans l'examen des articles rattachés à la mission et des amendements que nous vous proposons, je souhaite vous présenter un très rapide bilan de la péréquation.

La péréquation consiste à atténuer les disparités de situations entre les collectivités locales. Cet objectif a valeur constitutionnelle depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.

Pour chaque niveau de collectivités, les dotations de péréquation versées par l'Etat, au titre de la péréquation dite verticale, sont en augmentation continue au sein de la DGF. Toutefois, en raison de la stabilisation de la DGF puis de son gel, cette progression n'a été obtenue qu'au prix d'une compression des autres composantes.

En 2011, les dotations de péréquation représentent :

- pour les communes, 2 918,4 millions d'euros, soit 23,26 % de la DGF des communes ;

- pour les départements, 1 383 millions d'euros, soit 11,3 % de la DGF ;

- et pour les régions, 183 millions d'euros, soit 3,5 % de la DGF.

Malgré les montants concernés, l'ensemble des études montrent que la péréquation est la moins efficace pour le bloc communal. En outre, je signale que mettre en oeuvre la péréquation verticale au sein d'une enveloppe figée en valeur se traduit en réalité par de la péréquation horizontale.

Il faut ajouter à ces dotations certains concours de l'Etat qui intègrent une dimension péréquatrice, comme la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) ou la dotation de développement urbain (DDU).

Depuis 1991, une autre forme de péréquation s'est mise en place, la péréquation horizontale entre collectivités. Elle ne comprenait jusqu'à présent que deux instruments : les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et le Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF).

La réforme des finances locales et la suppression de la TP ont conduit à définir de nouveaux instruments de péréquation horizontale, pour contrebalancer la territorialisation des nouvelles impositions économiques :

- les fonds (régional et départemental) de péréquation sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) qui entreront en vigueur en 2013 ;

- le fonds de péréquation sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements qui est déjà en vigueur.

Pour le bloc communal, c'est cette loi de finances pour 2012 que nous examinons qui propose les dispositifs devant entrer en vigueur dès le 1er janvier :

- le nouveau Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) ;

- et le FSRIF rénové.

Je souligne que l'ensemble des dispositifs envisagés résulte d'une coproduction entre les commissions des finances des deux assemblées, le comité des finances locales et les associations d'élus.

Avant d'aborder les articles qui concernent cette péréquation, notamment communale, je voudrais « appeler en priorité » les articles 54, 56 et 56 bis qui sont étrangers à ce sujet central ainsi que l'article 57 qui concerne les régions.

L'article 54 concerne les composantes de la DGF bloc communal. Il fixe, pour 2012, les évolutions de ces diverses composantes en vue notamment de préserver les dotations de péréquation verticale, dans un contexte de gel des concours de l'Etat, et il réforme la dotation « parc national ».

Il s'agit de figer, « à compter de 2011 », les montants unitaires par habitant des dotations de base par habitant et superficiaire et de mettre en place un mécanisme pérenne d'écrêtement du complément de garantie.

Vous vous souvenez que la loi de finances pour 2011 a écrêté ce complément de garantie à hauteur de 130 millions d'euros, répartis entre les communes à raison de leur écart relatif au potentiel fiscal par habitant moyen constaté à l'échelle nationale. Toutes les communes dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur à 75 % du potentiel fiscal moyen ont été écrêtées, dans la limite de 6 % du montant de leur complément de garantie perçu en 2010.

Le présent article propose de pérenniser ce mécanisme d'écrêtement en lui apportant deux aménagements majeurs. Le mécanisme d'écrêtement ne concernerait en effet que les seules communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,9 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de leur strate démographique - les autres communes recevant un complément de garantie égal à celui de l'année précédente.

L'Assemblée nationale a toutefois supprimé la référence aux strates démographiques et elle est revenue à une référence nationale de richesse.

Sur la dotation parcs nationaux, il s'agit de créer une nouvelle fraction, de 150 000 euros, réservée aux parcs marins outre-mer, comme nous avions créé une fraction pour les communes insulaires de métropoles incluses dans un parc marin l'année dernière.

Enfin, cet article accorde de nouveaux pouvoirs au comité des finances locales qui pourra augmenter les dotations de péréquation - et la dotation parcs - mais exclusivement en diminuant le complément de garantie des communes et, c'est une nouveauté, la compensation part salaires.

Sur cet article nous vous proposons un amendement qui borne les mesures de gel et d'écrêtement à la seule année 2012.

L'article 56 fixe, dans le cadre général du gel de l'enveloppe normée, l'évolution des dotations de péréquation verticale des communes et le montant de la dotation de développement urbain.

Son premier objectif est de garantir une évolution positive des dotations de péréquation verticale communales. Il y aura au minimum 60 millions d'euros en plus sur la dotation de solidarité urbaine (DSU) et 39 millions pour la dotation de solidarité rurale (DSR). Les crédits de la DDU seront maintenus à 50 millions d'euros.

Cet article vise aussi à permettre aux éventuelles communes nouvelles de continuer à bénéficier de la DETR et d'ajuster les modalités de répartition de la part majoration de la dotation nationale de péréquation (DNP) pour tenir compte de la disparition de la TP.

Il a, enfin et surtout, pour but de mettre en place des garanties spécifiques assurant aux collectivités éligibles à la DSU, à la DSR, à la DNP ainsi qu'à la dotation d'intercommunalité et à la dotation élu local des attributions égales ou proches de celles perçues en 2011 (entre 80 % et 120 %).

Il tend ainsi à atténuer les conséquences de l'intégration du nouveau panier de ressources issu de la réforme de la taxe professionnelle dans le potentiel financier des communes.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement à cet article afin d'appliquer le principe du doublement de la longueur de voirie qui s'applique, en outre-mer, aux communes insulaires.

Nous vous proposons d'adopter cet article sans modification.

L'article 56 bis résulte d'une initiative de l'Assemblée nationale.

Il s'agit d'autoriser que les crédits du concours particulier relatif aux bibliothèques municipales et départementales de la dotation générale de décentralisation (DGD) soient consacrés à des dépenses de fonctionnement non pérennes.

Nous vous proposons d'adopter également cet article sans modification.

L'article 57 concerne les régions. Il propose de définir les nouvelles modalités de répartition de la dotation de péréquation des régions et de geler les montants des dotations forfaitaires.

Vous savez que c'est le potentiel fiscal qui servait de critère pour l'éligibilité et la répartition de la dotation de péréquation régionale.

La réforme des finances locales et la suppression de la taxe professionnelle ont profondément modifié les ressources fiscales des régions et la notion de potentiel fiscal est devenue dès lors obsolète.

Le présent article propose de la remplacer par celle d'indicateur des ressources fiscales des régions (IRFR) qui permet de prendre en compte le nouveau panier de ressources fiscales des régions, tout en atténuant ses effets sur le « classement » des régions grâce à un resserrement sur les ressources fiscales dont les bases sont évolutives.

Ainsi, le nouvel indicateur ne retient que la CVAE, les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER), la taxe sur les certificats d'immatriculation et la TIPP modulable. Il exclut la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et les versements du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) des régions. Il prévoit toutefois de minorer l'indicateur par le prélèvement effectué au titre du FNGIR.

Dans le même temps, la notion d'effort fiscal régional, qui n'a plus de sens, est supprimée.

En ce qui concerne la répartition de la dotation de péréquation des régions, deux autres nouveautés sont introduites :

- les régions d'outre-mer deviennent éligibles de droit mais la progression de leur quote-part est limitée à 2,5 % par an ;

- et on ajoute un critère fondé sur le PIB ce qui permet d'écarter les régions qui ont un PIB par habitant égal ou supérieur à 1,3 fois le PIB moyen par habitant des régions.

Enfin, de nouvelles garanties sont mises en place pour éviter une diminution brutale des attributions des régions jusqu'à présent éligibles.

Sur cet article, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements du Gouvernement pour reconduire en 2012 les montants de dotation forfaitaire et de dotation de péréquation perçus par les régions en 2011 en application du plan d'économies de 200 millions d'euros.

Nous vous proposons un amendement pour revenir au texte initial du projet de loi, par coordination avec la position prise par la commission des finances en première partie.

Nous en venons maintenant au coeur des dispositions concernant la péréquation horizontale.

En premier lieu vient une proposition d'article additionnel avant l'article 53.

Il s'agit de fixer un objectif de réduction des inégalités, par le rapprochement progressif des niveaux de ressources par habitant des collectivités territoriales.

Nous proposons comme objectif qu'à terme, un délai de dix ans paraissant envisageable, aucune commune n'ait un indicateur de ressources élargi par habitant, corrigé des mécanismes de péréquation horizontale, inférieur à 80 % du potentiel financier moyen de sa strate démographique. Pour les départements, ce taux serait de 90 %. Pour les régions, l'objectif serait un écart de 95 % à l'indicateur de ressources fiscales par habitant corrigé des mécanismes de péréquation horizontale.

Qu'est-ce que l'indicateur de ressources élargi (IRE) ? C'est le potentiel financier auquel s'ajoutent les dotations de péréquation verticale. Le groupe de travail de notre commission s'était accordé sur la création de cette notion, qui permet de prendre l'exacte mesure des ressources de chaque collectivité. Nous retrouverons cette notion déclinée pour le bloc communal et pour les départements aux articles 53 et 55.

L'objectif que nous vous proposons est raisonnablement ambitieux et sa validité a été reconnue.

Le Conseil des prélèvements obligatoires, dans son rapport sur la fiscalité locale de mai 2010 a encouragé à avancer dans cette voie. C'est aussi ce que recommandait le rapport d'évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises dit rapport « Durieux-Subremon ».

L'article 53 modifie quant à lui le mode de calcul du potentiel fiscal et du potentiel financier des départements. Suite à la réforme de la TP, il prévoit donc d'ajuster les ressources prises en compte dans le potentiel fiscal en supprimant celles qu'ils ne perçoivent plus - TP, taxe d'habitation (TH), taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) - et en intégrant les nouvelles (CVAE, IFER, DCRTP et FNGIR).

Cette nouvelle définition entraine un bouleversement de la classification des départements en fonction de leur potentiel financier. En effet, la nouvelle définition est moins proche d'un « potentiel » que du produit réel perçu par les départements.

Ces effets n'ont pas encore pu être pleinement appréhendés et, par précaution, l'article 53 met en place des dispositifs de garantie importants pour le mode de calcul des dotations dont les départements bénéficient et qui prennent en compte la notion de potentiel financier :

- s'agissant de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et de la dotation de péréquation urbaine (DPU), l'article prévoit qu'un département ne pourra percevoir une année une somme inférieure à celle perçue l'année précédente ;

- le mode de calcul de la dotation globale d'équipement (DGE) est également assorti de nouvelles garanties ;

- pour le fonctionnement du fonds départemental de péréquation des DMTO, il est prévu qu'en 2012, le potentiel financier de l'année 2011 sera utilisé, et non le nouveau potentiel mis en place par le présent article.

Enfin, l'article 53 prévoit de pérenniser le gel, déjà prévu en 2011, de certaines dotations départementales : la dotation de base, le complément de garantie, la dotation de compensation et celle du département de Paris.

En plus de ces dispositions, l'Assemblée nationale a ajouté l'obligation, pour le comité des finances locales (CFL), de minorer le complément de garantie des départements pour financer l'augmentation des dotations de péréquation et de la dotation de base. Cette minoration résulte directement du gel de la DGF départementale, dans le cadre des mesures portant réduction de 200 millions d'euros des concours financiers aux collectivités.

Le premier amendement que vous nous proposons vise à revenir sur cette minoration automatique du complément de garantie. En effet, dans la première partie du PLF, la commission des finances a proposé de revenir sur la réduction de la DGF. La minoration n'est donc plus nécessaire. Cet amendement propose également de ne pas pérenniser le gel des dotations départementales mais de ne le prévoir que pour l'année 2012, en cohérence avec ce que notre commission des finances a proposé en première partie.

Le deuxième amendement vise à créer un nouvel indicateur, appelé « indicateur de ressources élargi » des départements, qui ajoute à leur potentiel financier les dotations de péréquation verticale qu'ils perçoivent : DPU et DFM. Cet indicateur a vocation à être utilisé, à compter de 2013, pour le fonctionnement des dispositifs de péréquation horizontale des départements : le fonds de péréquation des DMTO et le fonds de péréquation de la CVAE.

Enfin, le troisième amendement vise à tirer les conséquences de l'impossibilité de prévoir les bouleversements qu'entraînent les nouvelles notions de potentiels dans la classification des départements. Nous vous proposons donc de conserver, en 2012, les potentiels de l'année 2011 pour le calcul de la DFM, de la DPU et de la DGE.

Je précise que la prise en compte de critères de charge pour la répartition du fonds national de péréquation des DMTO perçus par les départements pourra être étudiée dans le courant de l'année 2012.

L'article 55 tire les conséquences de la réforme de la fiscalité locale et de la suppression de la taxe professionnelle sur la définition des indicateurs de ressources des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, utilisés notamment pour la répartition des concours de l'Etat et dans le cadre de la péréquation.

Comme dans le cas des départements, les notions traditionnelles de potentiel fiscal et financier ont perdu leur sens pour le bloc communal.

La loi de finances pour 2011 a prévu des définitions provisoires applicables en 2011 et posé les pistes des nouvelles définitions, applicables à compter de 2012. Ces pistes sont affinées par le présent article qui s'inspire largement des réflexions menées tout au long de l'année par les commissions des finances des deux Assemblées et le comité des finances locales.

La définition « provisoire » du potentiel fiscal de la commune comprenait le produit des bases des taxes sur le foncier bâti et non bâti et de la taxe d'habitation par le taux moyen national, le produit des bases de cotisation foncière des entreprises (CFE) par le taux moyen national, le produit de la CVAE, celui des IFER, la compensation part salaires des bases de TP et les montants perçus de la DCRTP ou du FNGIR.

Le projet de loi de finances ajoute le produit de taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), celui de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), du prélèvement sur le produit des jeux (la taxe casinos), de la surtaxe sur les eaux minérales et de la redevance des mines. Le projet de loi initial prévoyait également d'ajouter le produit de la taxe « remontées mécaniques », mais l'Assemblée nationale en a décidé autrement par amendement.

Le texte précise que pour la DCRTP, et surtout le FNGIR, ce sont les produits nets qui sont retenus.

Point important également, le potentiel fiscal des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique ou de zone est majoré de l'attribution de compensation perçue l'année précédente.

S'agissant des notions de potentiel financier et de potentiel fiscal par habitant, il n'y a pas de différence par rapport à l'existant, si ce n'est une rectification technique liée au transfert de TaSCom.

La notion d'effort fiscal est elle aussi modifiée par coordination. Le présent article propose de retenir, pour le calculer, la fraction du potentiel fiscal relative à la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non-bâties et la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non-bâties.

Enfin, la définition du potentiel fiscal de l'EPCI est corrigée pour prendre en compte les impositions qui ont remplacé la taxe professionnelle.

Nous vous proposons trois amendements, qui reprennent les conclusions du groupe de travail de la commission des finances.

Le premier amendement a d'abord pour objet de rapprocher, dans la rédaction de l'article, la cotisation foncière des entreprises des autres ressources fiscales sur lesquelles les communes ont encore du pouvoir fiscal, taxe d'habitation et taxes foncières. Il ne nous paraît pas utile de traiter séparément de la CFE ; l'amendement a surtout pour objectif de compléter la définition du potentiel fiscal des communes en ajoutant :

- le produit du prélèvement sur les paris hippiques créé par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne ;

- et le produit de la taxe communale additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ou les versements des fonds départementaux pour les communes qui ne perçoivent pas directement la taxe.

Le deuxième amendement vise à créer une notion nouvelle d'« indicateur des ressources élargi » permettant de cumuler, au potentiel financier communal, les dotations de péréquation verticale suivantes, versées directement ou indirectement par l'Etat :

- la DSU, la DSR et la DNP ;

- et les versements reçus des FDPTP. On rappellera que depuis 2011, les FDPTP, bien que reversés par les départements, sont financés par un prélèvement sur recettes de l'Etat. Ils sont donc devenus une dotation de péréquation verticale.

Le troisième amendement a pour objet, dans la même logique, de créer une notion nouvelle « d'indicateur des ressources élargi » pour les EPCI, intégrant la dotation d'intercommunalité.

Ces indicateurs de ressources élargis permettront de prendre en compte l'intégralité de la richesse des collectivités et de mesurer la progression vers l'objectif de rapprochement des ressources des collectivités à l'échéance de dix ans, tel qu'il est proposé à l'article additionnel avant l'article 53.

L'article 58 crée le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), prévu par la loi de finances pour 2011. Sa montée en puissance était prévue sur quatre ans, jusqu'à un objectif de 2 % des ressources fiscales du bloc communal à compter de 2015. L'Assemblée nationale a réduit le rythme de progression du FPIC, en prévoyant sa montée en puissance sur cinq ans.

L'architecture du fonds reposera, comme nous l'avons souhaité, sur les ensembles intercommunaux : un EPCI et ses communes membres.

Les prélèvements seront opérés en fonction de l'écart entre le potentiel financier de l'ensemble intercommunal et celui de sa strate démographique, les collectivités étant classées en sept strates (une strate supplémentaire a été ajoutée à l'Assemblée nationale). Le prélèvement au FSRIF s'appliquera avant le prélèvement au FPIC, et le potentiel financier des communes d'Ile-de-France prendra en compte les prélèvements déjà subis au titre du FSRIF. Ainsi, la région Ile-de-France contribuera à la péréquation nationale, sans que les communes franciliennes apparaissent trop pénalisées. En outre, le cumul des prélèvements au FSRIF et au FPIC sera plafonné : à 15 % du potentiel fiscal dans la version initiale du texte, ce plafond ayant été réduit à 10 % par l'Assemblée nationale.

Les reversements seront effectués en fonction du potentiel financier (pour 40 %), du revenu par habitant (40 %) et de l'effort fiscal de la collectivité (pour 20 %, ce critère ayant été ajouté par l'Assemblée nationale et étant plafonné à 0,9).

Le premier amendement que nous vous proposons vise à revenir à une montée en puissance sur quatre ans du FPIC, jusqu'à un objectif de un milliard d'euros en 2015. Il prévoit une clause de revoyure à cette date pour évaluer les effets péréquateurs du fonds et fixer les modalités de sa progression à compter de 2016.

Le second amendement substitue au critère du potentiel financier le nouvel indicateur créé à l'article 55 : l'indicateur de ressources élargi, plus représentatif des ressources effectives des collectivités. Par ailleurs, il vise à sortir du débat sur les strates en reprenant un dispositif qui s'applique pour le calcul de la dotation de base de la DGF des communes et qui pondère la population d'une commune en fonction de sa taille. Cette modification permet de remédier à la corrélation positive existante entre les ressources des territoires et leur taille.

Le troisième amendement modifie les règles de répartition des prélèvements et reversements entre un EPCI et ses communes membres. Au lieu de les répartir en fonction des produits fiscaux, nous proposons de prendre en compte les potentiels fiscaux, ce qui permet de ne pas pénaliser les communes qui ont des taux élevés en raison de la faiblesse de leurs bases.

Le quatrième amendement revient au plafonnement des prélèvements prévu initialement par le texte : 15 % du potentiel fiscal au lieu de 10 %.

Enfin, le dernier amendement relève le plafond de prise en compte de l'effort fiscal dans les critères de reversements du FPIC. L'effort fiscal serait pris en compte dans la limite de l'effort fiscal moyen et non plus de 0,9 fois cet effort fiscal, ce qui permet de ne pas pénaliser les communes qui mobilisent leurs ressources fiscales, dans la limite de la moyenne nationale.

L'article 59 concerne le FSRIF.

Comme vous le savez, la suppression de la taxe professionnelle en 2010 imposait une réforme du FSRIF ou conduisait à sa disparition.

La loi de finances pour 2011 a permis d'apporter les ajustements nécessaires à la répartition du fonds pour l'année 2011, année transitoire dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle. Elle a aussi prévu, à l'initiative du Sénat, une montée en puissance progressive du fonds, qui doit atteindre en 2015, 1,5 fois le montant atteint en 2009 (soit environ 280 millions d'euros).

Le présent article 59 propose plusieurs modifications au mécanisme du FSRIF en vue d'adapter sa répartition à la recomposition de la fiscalité directe locale

Il précise tout d'abord les montants des ressources annuelles du FSRIF : ceux-ci passeraient de 210 millions d'euros en 2012 à 270 millions à compter de 2015.

Il prévoit un prélèvement unique, acquitté exclusivement par les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur au potentiel financier moyen par habitant des communes de la région d'Ile-de-France. Ce prélèvement est plafonné, comme dans l'ancienne version du FSRIF, à 10 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune et ne peut excéder 150 % du montant du prélèvement opéré en 2009, ce qui permet de satisfaire les plus gros contributeurs.

En ce qui concerne les reversements, on observe que l'indice synthétique de ressources et de charges est modifié par rapport à la situation antérieure.

Il serait calculé à partir du rapport de chaque commune à la moyenne régionale :

- du potentiel financier par habitant, pondéré à hauteur de 50 % ;

- du revenu moyen par habitant, pondéré à hauteur de 25 % ;

- du nombre de logements sociaux, pondéré à hauteur de 25 %.

L'Assemblée nationale a apporté à cet article plusieurs modifications :

- elle a supprimé la mention selon laquelle les communes dont l'indice synthétique est supérieur à 1,2 ne peuvent pas être contributrices. Cette suppression qui rend possible le cumul de la contribution et du bénéfice du FSRIF permettra de lisser les effets de seuil, sans défavoriser les communes les moins riches ;

- elle a lissé dans le temps l'augmentation des prélèvements au FSRIF pour les communes contributrices en précisant que le prélèvement ne peut excéder 120 % en 2012, 130 % en 2013 et 140 % en 2014 du prélèvement effectué en 2009 ;

- elle a précisé que le prélèvement au titre du FSRIF est réalisé en amont du prélèvement du FPIC, et que les prélèvements cumulés ne peuvent excéder 10 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune ;

- enfin, elle a rétabli l'obligation pour les communes et pour le Gouvernement de présenter une information sur l'utilisation du FSRIF, que le texte initial voulait supprimer.

Beaucoup de recommandations formulées par le groupe de travail de votre commission des finances concernant le FSRIF, qui rejoignaient en large part les préconisations du syndicat mixte Paris-Métropole, ont été intégrées dans la réforme proposée.

Sur plusieurs points toutefois des divergences subsistent, concernant notamment l'objectif chiffré des ressources du fonds, la composition de l'indice synthétique ou les divers plafonnements, dont je précise qu'ils n'impactent pas les ressources du FPIC, mais dont les effets devront être mesurés.

A ce stade, nous vous proposons sur cet article trois amendements, tout en sachant qu'il donnera sûrement lieu à d'autres initiatives de nos collègues de la région francilienne.

Le premier amendement fixe, pour le FSRIF, un objectif chiffré de réduction des écarts de ressources intra régionaux. Nous nous sommes inspirés des propositions du syndicat d'études Paris Métropole dans l'attente d'une évaluation contradictoire des écarts de ressources que le Gouvernement serait en mesure de présenter avant le débat.

Le deuxième amendement prévoit, en 2015, une clause de « revoyure » pour réévaluer le rythme de la montée en puissance du FSRIF, comme pour le FPIC à l'article 58.

Le troisième amendement prend en compte l'indicateur de ressources élargi communal pour le calcul des prélèvements et des attributions du FSRIF. C'est donc un amendement de coordination par rapport à nos propositions globales sur la péréquation horizontale.

Tout d'abord, je remercie les rapporteurs spéciaux de s'être inspirés des conclusions du groupe de travail sur la péréquation, adoptées par notre commission des finances.

Je note par ailleurs que nous ne disposons pas de simulations sur les conséquences du texte adopté à l'Assemblée nationale. Nous manquons donc de points de repère pour nous prononcer mais, à l'inverse, cela nous permet de ne pas nous focaliser sur telle ou telle situation spécifique.

Il me semble que s'agissant du FSRIF, des simulations avaient été fournies à l'Assemblée nationale.

Un travail important a été effectué sur la nouvelle définition du potentiel financier. Il ne faut toutefois pas relâcher la pression sur la question sensible de la révision des valeurs locatives. En effet, leur obsolescence impacte cette notion de potentiel financier.

Les dispositifs des articles rattachés à la mission me semblent particulièrement complexes. Nous aurions besoin de temps pour en étudier les conséquences.

Je ne suis pas en accord avec l'intégration de la dotation de solidarité communautaire dans l'appréciation de la richesse. Par ailleurs, je regrette qu'une analyse croisée des dispositifs de péréquation horizontale et des garanties dont sont assorties les composantes de la DGF n'ait pas pu être effectuée.

De manière générale, il me semble que les dispositifs proposés sont très lourds mais n'auront que des effets limités en termes de péréquation, de sorte que l'objectif inscrit dans l'amendement des rapporteurs spéciaux portant article additionnel avant l'article 53 ne sera pas atteint.

S'agissant des simulations, si elles existent, on doit nous les fournir.

Les articles proposés vont dans le bon sens car ils ouvrent une brèche en faveur de la solidarité territoriale.

Il me paraît essentiel de prendre en compte les charges incompressibles pesant notamment sur les petites communes en termes de gestion et de développement de leur territoire.

Enfin, toutes les ressources doivent être prises en compte pour mettre en oeuvre la péréquation horizontale.

Certaines simulations ont été fournies. En les analysant, il me semble difficile de voter ces dispositifs en l'état.

Je me félicite de la reprise des conclusions de notre groupe de travail sur la péréquation, notamment la création de l'indicateur de ressources élargi. Mais vous n'en faites rien puisqu'il n'est pas utilisé pour le fonctionnement du FPIC et du FSRIF ! Peut-être souhaitez-vous être prudents mais vous n'allez pas au bout de la logique souhaitée par le groupe de travail.

S'agissant du FSRIF, des simulations ont été effectuées par le syndicat Paris-métropole. Elles permettent d'avancer sans faire preuve d'une prudence excessive.

Merci aux rapporteurs spéciaux d'avoir puisé dans les travaux de notre groupe de travail.

Je ne suis pas sûr que nous puissions vraiment mesurer les effets de ces dispositifs mais j'estime qu'ils vont dans le bon sens.

Je rejoins Edmond Hervé sur la nécessité de réviser les valeurs locatives.

Les nouvelles notions de potentiels fiscal et financier entraînent des bouleversements, notamment pour les départements. Le Loiret, actuellement classé dans les départements les plus riches, se retrouverait en bas du tableau ! Les simulations ne me semblent, pour l'heure, pas assez précises.

Je partage le souci d'Eric Doligé. Il est vrai que la classification des départements est bouleversée et qu'il nous faut rester prudents.

S'agissant du fonds de péréquation de la CVAE, des critères de charge sont pris en compte pour la répartition mais ce n'est pas le cas pour le fond de péréquation des DMTO. Cette question devra être étudiée.

La création de l'indicateur de ressources élargi nous permettra de disposer d'un instrument de mesure objectif des écarts de ressources. La commission des finances avait souhaité qu'il soit utilisé pour le fonctionnement du FPIC et du FSRIF. François Marc et moi n'avons pas retenu cette solution parce qu'elle conduirait à pénaliser les communes qui perçoivent la DSR et la DSU. Il faut d'abord regarder l'impact réel de ces dispositifs avant de l'envisager.

Je précise que l'Assemblée nationale a travaillé sans simulations, celles-ci n'ayant été fournies au comité des finances locales qu'après l'examen de la mission. Par ailleurs, ces simulations sont obsolètes, elles ne prennent pas en compte l'intégration de l'effort fiscal aux critères de reversement et il ne faut donc pas les prendre en compte.

Nous nous sommes appuyés autant que possible sur les propositions de notre groupe de travail. Nous avons également formulé de nouvelles propositions, notamment la fixation d'un objectif de réduction des écarts de ressources pour la péréquation.

Je suis en accord avec Jean-Claude Frécon et Edmond Hervé sur la nécessité de poursuivre le travail de révision des valeurs locatives mais nous ne pouvons le faire sans la volonté du Gouvernement d'avancer.

Nous n'avons eu communication d'aucune simulation sur le texte voté par l'Assemblée nationale. S'agissant des départements, je vous rassure : nos propositions concernant l'article 53 éviteront tout bouleversement puisque nous conservons, en 2012, l'utilisation de la notion de potentiel financier applicable en 2011.

François Fortassin et Frédérique Espagnac ont insisté sur certains territoires en difficulté. Plusieurs de nos amendements amélioreront leur situation.

En réponse à Marie-France Beaufils et Philippe Dallier, j'ai en effet le sentiment qu'il faut aller plus loin que le texte proposé par le Gouvernement. La péréquation verticale doit également conserver un rôle important.

Enfin, sur la dotation de solidarité communautaire et d'autres sujets, nous examinerons les amendements extérieurs qui nous seront proposés.

La fixation d'un objectif de réduction des écarts de ressources entre les collectivités territoriales, comme nous le proposons dans notre amendement n° 1, nous rapprochera notamment des pays d'Europe du Nord et de l'Allemagne.

C'est une initiative que je soutiens mais je note que l'amendement se contente de fixer un plancher, sans prévoir de plafond de ressources pour les collectivités les plus aisées.

Je suis favorable à cet amendement. Si nous ne fixons pas d'objectif, nous n'y parviendrons jamais.

Je suis également favorable à cette initiative mais ne faudrait-il pas tenir compte également des charges et de l'effet des dispositifs de péréquation horizontale ?

A quoi fait référence la notion d'ensemble intercommunal ? Est-elle définie par la loi ?

Par ailleurs, je conçois que la fixation d'objectifs différents pour chaque catégorie de collectivités territoriales résulte de considérations de fait, mais est-ce acceptable juridiquement ?

La notion d'ensemble intercommunal est définie à l'article 58. Elle correspond à l'ensemble constitué par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres.

Certes, nous n'avons pas prévu de plafonner les ressources des collectivités territoriales, mais il nous semble que le premier impératif est de remédier à la faiblesse des ressources de certaines d'entre elles en les rapprochant progressivement de la moyenne.

Le dispositif proposé prévoit bien de prendre en compte les effets de la péréquation horizontale pour mesurer la réduction des écarts de richesse.

Enfin, la fixation d'objectifs distincts pour chaque catégorie de collectivités territoriales résulte des charges pesant sur elles, qui apparaissent moins homogènes s'agissant du bloc communal que pour les régions.

L'amendement n° 1 portant article additionnel avant l'article 53 est adopté.

L'amendement n° 2 à l'article 53 est une coordination avec ce que nous avons proposé en première partie de la loi de finances. Il supprime la réduction automatique de la dotation de garantie des départements pour financer la majoration de certaines composantes de la DGF.

L'amendement n° 2 est adopté.

L'amendement n° 3 à l'article 53 vise à prendre en compte les dotations de péréquation verticale des départements dans les dispositifs de péréquation horizontale. Quant à l'amendement n° 4 au même article, il vise à conserver les potentiels fiscal et financier de l'année 2011 pour le calcul, en 2012, de la DPU, de la DFM et de la DGE.

Je voterai l'amendement n° 3 par cohérence avec les travaux de notre groupe de travail. L'amendement n° 4 me paraît nécessaire car nous avons encore besoin de temps pour tirer les conséquences de la nouvelle définition des potentiels financiers des départements.

Les amendements n° 3 et 4 sont adoptés.

En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 53 du projet de loi de finances pour 2012 modifié par les amendements n° 2 à 4.

L'amendement n° 5 à l'article 54 limite à la seule année 2012 le gel des dotations communales et supprime le caractère pérenne du mécanisme d'écrêtement du complément de garantie.

Je ne comprends pas comment s'articulent les dispositifs de garantie des dotations avec l'accroissement de la péréquation.

Cet amendement me paraît raisonnable car il permettra d'étudier chaque année l'évolution des dotations au regard de la situation.

Comme l'année dernière, le Gouvernement choisit d'écrêter le complément de garantie des communes pour financer l'augmentation des dotations de péréquation verticale.

L'amendement n° 5 est adopté et la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 54 du projet de loi de finances pour 2012 ainsi modifié.

L'amendement n° 6 à l'article 55 complète la définition du potentiel fiscal des communes.

A quoi fait référence la mention des fonds départementaux dans les dotations incluses dans le potentiel fiscal des communes ? S'agit-il des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle ?

Non, ce sont les fonds départementaux mentionnés à l'article 1595 bis du code général des impôts, c'est-à-dire ceux qui répartissent les taxes additionnelles aux DMTO entre les communes de moins de 5 000 habitants.

L'amendement n° 6 est adopté.

Les amendements n° 7 et 8 à l'article 55 visent à créer un indicateur de ressources élargi respectivement au niveau communal et au niveau intercommunal.

Je regrette que cet indicateur de ressources élargi ne serve qu'à mesurer les écarts de ressources entre les collectivités et qu'il ne soit pas utilisé pour la mise en oeuvre du FPIC et du FSRIF.

Vous pourrez déposer un amendement extérieur en ce sens.

Il me semble très difficile de rajouter les versements des FDPTP dans la notion d'indicateur de ressources élargi car ce sont, dans presque la moitié des départements, des subventions d'investissement qui évoluent fortement d'une année sur l'autre.

Les amendements n° 7 et 8 sont adoptés.

En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 55 du projet de loi de finances pour 2012 modifié par les amendements n° 6 à 8.

L'amendement n° 9 à l'article 57 tire les conséquences de la position prise par notre commission des finances en première partie s'agissant de la réduction de 200 millions d'euros des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

L'amendement n° 9 est adopté et la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 57 du projet de loi de finances pour 2012 ainsi modifié.

L'amendement n° 10 à l'article 58 modifie le rythme de la montée en puissance du FPIC ainsi que son objectif à l'horizon 2015.

Cet amendement revient-il au texte initial du Gouvernement ?

Sur la montée en puissance du FPIC sur quatre ans, oui. En revanche, l'objectif d'un milliard d'euros en 2015 est nouveau, ainsi que la clause de revoyure.

L'amendement n° 10 est adopté.

L'amendement n° 11 à l'article 58 supprime la stratification en proposant une pondération de la population de chaque commune isolée et de chaque ensemble intercommunal. Il remédie ainsi à la corrélation positive entre la taille et le potentiel financier d'une commune.

Il me semble qu'il faut être bon en mathématiques pour comprendre cet amendement.

C'est un dispositif éprouvé, qui s'applique déjà pour le calcul de la DGF.

Cela signifie que selon la taille de la commune, un habitant peut être affecté d'un coefficient de pondération allant de un à deux.

Si c'est un dispositif utilisé pour le calcul de la DGF, je me méfie ! Je ne pense pas que nous ayons les éléments d'évaluation qui seraient nécessaire pour le voter.

Je le répète, ce coefficient est utilisé pour le calcul de la DGF et permet d'éviter les effets de seuil. Cet amendement permettra au Gouvernement de répondre, en séance publique, à notre proposition.

L'amendement n° 11 est adopté.

L'amendement n° 12 à l'article 58 prévoit de substituer la notion de potentiel fiscal à celle de produits fiscaux pour la répartition des prélèvements et reversements au FPIC au sein des ensembles intercommunaux. L'amendement n° 13 au même article revient au plafonnement initial, à 15 % du potentiel fiscal, des prélèvements opérés au titre du FSRIF et du FPIC. Enfin, l'amendement n° 14 majore de 0,9 à 1 le plafond de prise en compte de l'effort fiscal dans les critères de redistribution du FPIC.

L'amendement n° 12 ne constitue-t-il pas une incitation à accroître la pression fiscale ?

Je ne pense pas, vu la relative faiblesse des montants du FPIC, que cette disposition puisse, à elle seule, conduire les communes à augmenter leurs taux d'imposition.

C'est un amendement qui va dans le sens des conclusions de notre groupe de travail.

Je rappelle toutefois que les communes centres perçoivent déjà des dotations de centralité.

Les amendements n° 12, 13 et 14 sont adoptés.

En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 58 du projet de loi de finances pour 2012 modifié par les amendements n° 10 à 14.

L'amendement n° 15 à l'article 59 fixe au FSRIF un objectif de réduction des écarts de richesse au sein de la région Ile-de-France. L'amendement n° 16 au même article propose pour le FSRIF, comme pour le FPIC, une clause de revoyure en 2015. Enfin, l'amendement n° 17 est rédactionnel.

L'amendement n° 15 n'est-il pas contradictoire avec l'amendement portant article additionnel avant l'article 53 que nous venons d'adopter ?

Non, c'est un dispositif complémentaire qui ne concerne que les communes d'Ile-de-France.

Par conséquent, une commune d'Ile-de-France devra respecter les deux règles ?

Tout à fait.

Il y a un risque réel de remise en cause de la péréquation francilienne. En effet, la situation de la région Ile-de-France est spécifique à mains égards et le souhait du Gouvernement de la faire contribuer à la péréquation au niveau national est inquiétant. Nous cumulons deux dispositifs, adoptés sans les simulations nécessaires et risquons de saper les fondements du dispositif de péréquation spécifique à l'Ile-de-France.

A titre personnel, j'étais plutôt en accord avec ces propos. Toutefois, cette opinion s'est avérée très minoritaire au sein de notre assemblée lors du débat que nous avons eu l'année dernière.

Je rappelle que la situation de la région Ile-de-France est moins prospère que certains ne le pensent. La dette et le poids des intérêts d'emprunts augmentent fortement. Entre 2005 et 2014, nous passerons de 2,5 à 9 années nécessaires pour rembourser l'intégralité de cette dette.

La région n'est pas homogène. Même au sein des Hauts-de-Seine coexistent des communes riches et des communes comme Villeneuve-la-Garenne, qui rencontrent de vraies difficultés sociales.

Il faut donc faire attention à ne pas faire excessivement contribuer à la péréquation des communes d'Ile-de-France qui ne sont pas riches.

Arrêter la péréquation francilienne est un réel problème.

Mais on ne l'arrête pas ! L'année dernière, nous avons sauvé le FSRIF, qui aurait disparu avec la taxe professionnelle. Après discussions, nous avons défini un objectif de péréquation de 270 millions d'euros, ce qui n'est pas phénoménal eu égard au montant du FSRIF avant la réforme : 180 millions d'euros.

Quant au mécanisme du double prélèvement, il est rendu acceptable par le fait que les communes d'Ile-de-France verront leur potentiel financier minoré des prélèvements déjà effectués au profit du FSRIF, avant le calcul de leur contribution au FPIC.

Mais elles paient deux fois quand même ! Un dispositif de protection a été adopté à l'Assemblée nationale, mais il ne concerne que les communes franciliennes qui sont membres d'EPCI.

Les prélèvements sont calculés de manière identique, que la commune soit isolée ou membre d'un EPCI à fiscalité propre.

Les amendements n° 15, 16 et 17 sont adoptés et la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 59 du projet de loi de finances pour 2012 ainsi modifié.