Nous voici réunis pour une nouvelle « audition de suivi », suite à une enquête réalisée par la Cour des comptes, à la demande de notre commission des finances, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

L'enquête qui nous occupe aujourd'hui concerne le patrimoine immobilier des établissements publics de santé non affecté aux soins.

La demande initiale de la commission des finances portait sur le patrimoine immobilier hospitalier dans son ensemble, privé et dédié aux soins. Cependant, compte tenu de l'ampleur du sujet, il a été convenu de restreindre, dans un premier temps, l'enquête au seul volet « privé ». Une nouvelle enquête portant sur le patrimoine immobilier dédié aux soins des centres hospitaliers universitaires a été demandée à la Cour ; sa restitution est prévue pour le 30 avril 2013.

Nous devons cette enquête à la demande de notre ancien collègue, Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) et rapporteur spécial de la mission « Santé ». Depuis, notre commission a eu le plaisir d'accueillir dans ses rangs Jean-Pierre Caffet, nouveau rapporteur pour avis du PLFSS et également rapporteur spécial de la mission « Santé ».

Nous recevons, pour la Cour des comptes, Antoine Durrleman, président de la sixième Chambre, Marianne Levy-Rosenwald, conseillère-maître, et Marianne Kermoal, rapporteure extérieure ;

- pour le ministère de la santé, Elise Noguera, conseiller technique au cabinet de M. Xavier Bertrand, et Annie Podeur, directrice générale de l'offre de soins (DGOS) ;

- pour l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP), Christian Anastasy, directeur général, et Christian Berehouc, directeur associé ;

- enfin, pour les agences régionales de santé et les établissements de santé : Christian Dubosq, directeur général-adjoint de l'agence régionale de santé Rhône-Alpes au moment de l'élaboration de l'enquête qui a, depuis, pris de nouvelles fonctions ; Mireille Faugère, directrice générale de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP), et Julien Samson, directeur général adjoint des Hospices civils de Lyon (HCL).

Cette audition a également été ouverte à l'ensemble des commissaires des affaires sociales.

Afin de préserver une possibilité effective de dialogue et de débat, je demande que la présentation de la Cour des comptes se limite à ses observations principales et que les différents intervenants nous présentent très brièvement leurs principales réactions. Ensuite, chaque commissaire qui le souhaitera pourra librement poser ses questions.

Je rappelle aux membres de la commission des finances que nous aurons, ensuite, à prendre une décision sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

Je donne la parole à Antoine Durrleman, président de la sixième Chambre.

Le rapport de la Cour fait suite à une enquête de terrain menée auprès de nombreux établissements de santé qui a donné lieu à près de 140 auditions. Le sujet proposé par votre commission est à la fois un sujet d'histoire, d'actualité et d'avenir.

Il s'agit, tout d'abord, d'un sujet d'histoire puisque le domaine privé des établissements de santé résulte précisément de l'histoire même des hôpitaux. L'essentiel de ces biens est en effet issu de dons et legs remontant à une époque où les établissements de santé vivaient de la charité.

C'est également un sujet d'actualité dans la mesure où ce patrimoine doit être regardé comme un outil au service des problématiques de financement et de modernisation des établissements de santé.

Le patrimoine privé des hôpitaux est, enfin, un enjeu d'avenir. En effet, le mouvement de modernisation et de restructuration du secteur hospitalier, loin d'être achevé, s'est accéléré avec les plans « Hôpital 2007 » et « Hôpital 2012 ». Ces plans ont pour conséquence de libérer des surfaces dédiées aux soins qui, une fois « désaffectées », entrent dans le domaine privé des hôpitaux. Cet enjeu de la reconversion des anciens établissements de santé concerne toutes les régions et de très nombreux établissements.

Quel regard porter sur ce patrimoine ? Le constat de la Cour est triple.

Le patrimoine immobilier non dédié aux soins est, tout d'abord, mal connu au niveau des établissements de santé - il est mal connu au plan juridique et dans sa description même -, mais également au niveau national. Il n'y a pas aujourd'hui de base de données consolidées permettant de disposer d'une vision exhaustive de ce patrimoine. Cet exercice est pourtant nécessaire à la définition d'une stratégie patrimoniale nationale.

Il s'agit, en second lieu, d'un patrimoine dont l'usage peut être discutable. Les établissements de santé sont, dans certains cas, conduits à accueillir, dans ces locaux, des institutions de toute sorte dont l'activité n'est pas forcément en lien direct avec le secteur hospitalier. Cet « usage de circonstance » a pour conséquence que, lorsque l'établissement souhaite mener une politique de valorisation de son patrimoine, il se heurte alors au problème, très complexe, du droit des occupants.

La deuxième difficulté d'usage de ce patrimoine privé est liée à la politique de logement que certains établissements proposent à leurs agents. Cette politique paraît mal encadrée à un double niveau.

En ce qui concerne, tout d'abord, les logements de fonction, leur attribution semble insuffisamment encadrée et prenant de la distance par rapport aux règles générales qui gouvernent la mise à disposition de ce type de logements, à savoir la nécessité absolue ou l'utilité de service. S'agissant, ensuite, de l'attribution de logements sur critères socioprofessionnels, cette politique, que la Cour ne remet pas en cause dans son principe, doit être mieux construite, chiffrée et évaluée.

Enfin, le patrimoine immobilier privé des établissements de santé paraît insuffisamment valorisé. Il a longtemps fait l'objet d'une gestion passive, davantage axée sur la transmission du patrimoine plutôt que sur son optimisation.

La Cour relève néanmoins des exceptions qui recouvrent deux catégories d'établissements : certains hôpitaux, comme les Hospices de Beaune, ont très tôt développé une gestion active de leur patrimoine ; plus récemment, certains établissements, comme les Hospices civils de Lyon (HCL) ou l'Assistance publique - Hôpitaux de Marseille (AP-HM), soumis à des contraintes financières, ont fait de la valorisation de leur patrimoine un élément structurant de leur plan de redressement.

Les préconisations de la Cour sont de trois ordres :

- la nécessité d'une description beaucoup plus fine de ce patrimoine, tant au niveau des établissements qu'au niveau national ;

- la mise à disposition des établissements de santé d'un certain nombre de facilitations. La loi « Hôpital, patients, santé et territoires » (HPST) a en effet laissé ouvertes un nombre important de questions, notamment s'agissant de la portée des avis de France Domaine ;

- l'inscription explicite, dans les missions de l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP), de la fonction d'assistance à la valorisation du patrimoine.

Il ne faut cependant pas se tromper : les sommes qui peuvent être tirées de la meilleure valorisation de ce patrimoine sont sans commune mesure avec les besoins de financement des établissements de santé, soit 24 milliards d'euros d'endettement et 6 milliards d'euros d'investissement annuel. Elles peuvent néanmoins représenter une contribution décisive au montage de plans de financement. C'est pourquoi, la Cour souligne l'importance de la définition d'une politique nationale, relayée au niveau local par les agences régionales de santé (ARS).

La Cour a mis en avant les principaux enjeux liés au patrimoine immobilier privé des hôpitaux, tant en ce qui concerne sa gestion courante que sa valorisation. Ses observations rejoignent les axes d'amélioration soutenus, depuis 2009, au niveau national et régional : articuler les projets de cession et de valorisation avec les grands projets d'investissement impulsés par les plans « Hôpital 2007 » et « Hôpital 2012 » ; favoriser au quotidien une gestion active de ce patrimoine ; se doter de compétences techniques à l'échelon national et régional avec l'appui de l'ANAP.

En ce qui concerne la politique de logement, elle se réalise dans un cadre réglementé (la nécessité absolue de service ou l'utilité de service) et constitue un élément important de l'attractivité de certains établissements. Certes, il faut veiller à sa transparence et en dresser un bilan, mais il est important de garder cet élément essentiel d'attractivité.

Les échanges entre la DGOS et la Cour des comptes ont été nombreux et fructueux. Le Sénat souhaitait, au départ, s'intéresser à l'ensemble du patrimoine immobilier des hôpitaux. Il est vrai que l'essentiel de ce patrimoine est, sauf exception, dédié aux soins. Mais le champ de l'enquête aurait été très vaste et je comprends le choix qui a été fait de s'intéresser, dans un premier temps, au patrimoine privé et, plus particulièrement, à ce qui est communément appelée la « dotation non affectée » (DNA).

La question du patrimoine privé est un enjeu d'actualité, mais ne rêvons pas, il ne permettra pas de résorber le déficit des hôpitaux. Cependant, cela ne nous exonère pas de mieux le gérer collectivement.

En revanche, c'est une préoccupation importante pour l'avenir. Selon la localisation de ces biens - il y a là de fortes disparités -, le produit d'une cession pourra permettre d'autofinancer une partie d'un investissement immobilier qui répondra, lui, aux nouveaux besoins de la population.

Une stratégie nationale d'optimisation de ce patrimoine a été définie en 2009. Ses principaux axes sont les suivants :

- bien articuler les nouveaux projets d'investissement avec ceux déjà financés par les plans « Hôpital 2007 » et « Hôpital 2012 ». Il y a aujourd'hui une vraie question de pertinence des investissements hospitaliers ;

- soutenir les démarches d'optimisation de gestion qu'il s'agisse des reconversions-cessions, mais aussi de la dynamisation de la gestion courante de ce patrimoine. Celui-ci peut produire des ressources qu'il faut gérer en toute transparence ;

- responsabiliser les acteurs.

Pour conduire cette stratégie, il faut un certain nombre de pré-requis dont nous avons conscience :

- clarifier et adapter les règles juridiques très complexes en la matière, notamment depuis la loi HPST ;

- améliorer la connaissance du patrimoine. De gros établissements ont certes mis en place un travail d'inventaire, mais nous ne disposons pas de données consolidées au niveau national ;

- identifier des gestionnaires de patrimoine dans les hôpitaux. C'est un métier nouveau. Les petites structures n'en auront pas les moyens. C'est pourquoi, il faut susciter des coopérations ;

- donner tous les outils nécessaires aux établissements, notamment des aides à la gestion. L'ANAP s'est vue confier cette mission sur des opérations importantes.

Les effets de cette stratégie ont donné des résultats tangibles : l'outil informatique qui permettra de réaliser un inventaire va être déployé en 2012 ; sur la question des règles juridiques, mes services travaillent à l'élaboration de fiches techniques qui seront partagées avec l'ensemble des gestionnaires, ce qui ne nous exonère pas du toilettage d'un certain nombre de textes ; les règles juridiques sur les legs et dons seront transmises aux établissements afin de leur éviter un investissement juridique trop lourd ; l'accompagnement des établissements par l'ANAP est engagé ; enfin, nous réalisons un important travail de fiabilisation des comptes publics dans le cadre de notre démarche de certification des établissements de santé.

J'insiste, pour conclure, sur l'enjeu important que constitue la politique de logement dans l'attractivité des métiers du secteur de la santé. Par ailleurs, en ce qui concerne le rôle des ARS, la tentation est forte de tout vouloir leur confier. Une chose est sûre : elles ne seront pas en mesure de faire à la place des établissements.

Le patrimoine immobilier non dédié aux soins n'est pas homogène et comprend deux éléments : d'une part, le patrimoine privé à proprement parler (logements, terrains, forêts, vignes,...) aussi appelé « DNA » et, d'autre part, les anciens établissements désaffectés.

Nous souhaitons insister sur les délais parfois très longs des opérations de cession en raison du nombre important d'acteurs concernés.

Le patrimoine immobilier hospitalier n'a cessé de croître depuis trente ans, alors que le nombre de lits a diminué. La bonne adéquation de la taille de ce patrimoine avec l'évolution des modes de prise en charge est un enjeu d'avenir essentiel.

Certains biens peuvent certes être emblématiques et faciles à vendre. Néanmoins, dans d'autres cas, lorsque le bien est mal situé, il s'agit plutôt d'un problème de coût de possession.

J'insiste, enfin, sur le dialogue qui peut parfois être complexe avec les collectivités territoriales.

S'agissant des délais, nous sommes, il est vrai, sur des périodes de plusieurs années et il convient de veiller à la cohérence des différents acteurs sur la durée.

Le patrimoine privé des établissements est un enjeu majeur pour les hôpitaux et donc pour les ARS, qu'il s'agisse de l'entretien ou du renouvellement des bâtiments.

Quand l'ARS analyse la situation financière d'un établissement, elle intègre la capacité d'endettement de l'hôpital, sa capacité d'autofinancement et regarde si cet établissement peut ou non réaliser des opérations de cession. Mais, à l'exception de quelques grands établissements, ces apports sont inexistants ou très limités.

Nous sommes favorables aux propositions de la Cour des comptes relatives au rôle de l'ANAP et des ARS, à savoir, pour ces dernières, la prise en compte du potentiel financier de la DNA dans les prochaines opérations d'investissement. Mais il appartient à l'établissement d'avoir une gestion active et pro-active. L'ARS n'est pas en mesure de remplacer le gestionnaire de patrimoine.

L'enjeu d'avenir est celui de la reconversion d'anciens établissements de santé.

S'agissant des règles de bonne gestion, il paraît indispensable de disposer d'un inventaire exhaustif et actualisé et de se fixer une stratégie claire avec des objectifs précis.

En ce qui concerne la politique de logement, il convient en la matière de répondre aux besoins de nos personnels. Cette politique constitue un élément d'attractivité parmi d'autres. Il faut rappeler qu'une infirmière gagne en moyenne 1 600 euros par mois bruts, somme à mettre au regard du prix du logement dans les grandes villes, notamment Lyon.

Quelles contraintes devons-nous surmonter ? De façon générale, il s'agit de faire preuve de rigueur et de méthode sur des sujets extrêmement complexes qui emportent des conséquences fiscales, comptables, juridiques... Nous sommes confrontés à des contraintes d'occupation des logements, d'urbanisme et aux règles applicables en matière de dons et legs. Toutes ces contraintes juridiques prennent du temps et nécessitent des compétences pointues pour les surmonter. Il est également essentiel d'avoir un travail collaboratif avec les collectivités territoriales.

Quels résultats attendre ? S'agissant des HCL, nous avons enregistré un résultat net pour nos opérations de valorisation et de cessions de patrimoine de 8 millions d'euros en 2008, 18 millions d'euros en 2009, 32 millions d'euros en 2010 et 40 millions d'euros en 2011 et en 2012, soit la moitié du financement des nos investissements, le reste étant financé par l'autofinancement.

Pour valoriser ce patrimoine, il faut le connaître et être très clair vis-à-vis de nos personnels et de nos instances à ce sujet. L'AP-HP a mené un travail de fond sur le recensement de son patrimoine, qui devrait être achevé en 2012, et la mobilisation des acteurs autour de ce sujet. Il est important de partager ce travail car, bien souvent, ce patrimoine fait l'objet d'importants espoirs et peut décevoir.

Nous appliquons quelques règles simples de bonne gestion au quotidien : on ne peut investir si on ne tente pas d'autofinancer au maximum nos projets. La construction de l'hôpital Pompidou a ainsi été autofinancée par la vente de trois autres établissements.

Nous devons gérer ce patrimoine avec discernement. Par exemple, nous avons un débat aujourd'hui sur la valorisation de nos logements : faut-il valoriser par bloc ou au cas par cas ? Nous cherchons également à trouver le meilleur équilibre possible entre les critères sociaux et les critères professionnels dans l'attribution de nos logements.

Je souhaite, tout d'abord, remercier les magistrats de la Cour des comptes pour la qualité de leur enquête qui apporte des éclairages intéressants aux questions que se posait notre commission des finances, à savoir, pour l'essentiel, la connaissance de ce patrimoine privé des hôpitaux et ses modalités de gestion.

Les travaux de la Cour confirment ce que nous avions compris : la valorisation du patrimoine privé des hôpitaux ne permettra pas de résorber leur déficit. Mais il est légitime de s'interroger sur l'engagement des établissements de santé dans cette voie, au moment où l'Etat a mené, depuis plusieurs années, des efforts dans la gestion de son propre patrimoine.

Je poserai trois questions :

- tout d'abord, qui fait quoi ? On a en effet le sentiment que d'importants progrès sont à réaliser. La Cour parle d'un patrimoine mal connu, mal géré et mal valorisé. Quelle est le rôle des tutelles en la matière, la DGOS mais aussi la direction générale des finances publiques (DGFiP) ? A la lecture de l'enquête, il semble que ce sujet n'ait pas constitué une préoccupation majeure de l'administration centrale. C'est pourtant à elle de donner des impulsions en la matière ;

- s'agissant de la politique de logement, les conclusions de la Cour sont sévères. En ce qui concerne la mise à disposition de logements de fonction, elle relève notamment : un encadrement normatif tardif (le décret d'application de la loi du 9 janvier 1986 n'a été pris qu'en 2010, soit 24 ans plus tard) ; une conception très extensive des logements de fonction pour nécessité absolue de service ; une augmentation des logements hors des sites hospitaliers ; une politique tarifaire et indemnitaire avantageuse. Dispose-t-on d'une évaluation du coût de cette politique qui, comme l'indique la Cour, s'apparente aujourd'hui à une politique indirecte de rémunération des agents de la fonction publique hospitalière ?

- la Cour indique que contrairement à l'Assistance Publique - Hôpitaux de Marseille (AP-HM) et aux HCL, l'AP-HP n'a pas eu jusqu'à présent de stratégie clairement affichée de valorisation de son patrimoine privé, alors même que les enjeux financiers sont importants et que sa situation financière nécessite de trouver de nouvelles recettes. Pour quelles raisons l'AP-HP ne s'est-elle engagée que tardivement et encore incomplètement dans cette voie ?

Ce sujet est très intéressant et alimentera les travaux que la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale mènera en 2012 sur le financement des hôpitaux.

Comme nous le pointons souvent pour d'autres sujets, il convient de disposer d'un pilotage stratégique plus marqué.

Je souhaite aborder un point particulier sur les relations entre les établissements et les collectivités locales : les modifications de la gouvernance des hôpitaux (et notamment la composition de leur conseil de surveillance) apportées par la loi HPST ont-elles eu des conséquences en la matière ?

Le travail de la Cour est très intéressant, mais arrive peut-être trop tard. Nous aurions dû pointer ces éléments avant, afin d'agir plus tôt.

Je suis assez inquiet, après l'intervention de Madame Podeur, des termes employés qui apparaissent également dans le rapport de la Cour : clarifier, améliorer, fiabiliser, expertiser... Si nous gérions nos collectivités territoriales de la même manière ! Il faut certes commencer un jour, mais il y a là une carence dramatique de gestion. J'espère que le patrimoine dédié aux soins est mieux géré.

Ce sujet me fait penser à une autre problématique assez proche, celle des services d'alerte et des SAMU : nous sommes en train de construire parallèlement des structures identiques au niveau de la sécurité civile et au niveau de la santé. Il faut trouver une autorité qui pilote en la matière.

Je m'interroge enfin sur le coût des délais parfois très longs avant de solder une opération de cession. Monsieur Samson a insisté sur les contraintes auxquelles sont confrontés les établissements. Comment simplifier le droit en la matière pour accélérer les processus ?

Il faut avoir conscience du fait que l'administration de l'hôpital est une lourde tâche. En tant que rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », je pense que ce n'est pas en vendant tout que l'on va résoudre la question du déficit des hôpitaux et de la sécurité sociale, ni celle des liaisons entre les services publics ou les problèmes posés par la politique de la ville. Ces mêmes difficultés se rencontrent s'agissant des casernes militaires ou des universités. Il y a en outre une profonde différence entre Paris ou Lyon et le reste de la France.

En dehors de la vente, y a-t-il d'autres possibilités ? La valeur comptable d'un bien sera très différente si celui-ci est utilisé pour loger du personnel ou pour accueillir une « maison de parents », par exemple.

La question du legs est également importante. Un bien a parfois été donné dans un but social. Faut-il y renoncer en le vendant ?

Enfin, la relation avec les collectivités locales est un sujet majeur. Ont-elles leur mot à dire ?

La Cour constate deux choses : d'une part, la prise de conscience des enjeux liés au patrimoine immobilier est certes encore inaboutie, mais elle est réelle tant au niveau national que régional ou à l'échelon des établissements ; d'autre part, les difficultés multiples rencontrées dans la gestion du patrimoine des hôpitaux sont liées au fait que l'on ne dispose pas de bons arbitrages. Les établissements sont dépourvus de ces arbitrages ou, quand ces derniers existent, ils sont implicites.

La question des délais de reconversion d'un bâtiment est extrêmement complexe en raison de considérations techniques (la structure de ce type de bien peut être assez peu adaptée à d'autres activités), mais aussi symboliques (un hôpital n'est pas un bien comme les autres). Il est donc normal que le réemploi des anciens établissements de santé fasse débat. Mais ce dialogue avec les collectivités locales doit être entamé le plus tôt possible afin d'éviter les friches hospitalières qui représentent un coût pour l'hôpital et une verrue pour la collectivité locale concernée.

Je remercie Monsieur Doligé d'avoir reconnu qu'il faut bien, à un moment ou un autre, commencer par quelque chose. Je le répète, nous avons défini une stratégie à partir de 2009. Pourquoi pas avant ? Les structures de l'administration centrale ont été entièrement mobilisées par le plan « Hôpital 2007 ». Le rôle d'une tutelle est d'impulser, d'outiller et d'évaluer. Notre stratégie vise à améliorer la performance et à se donner les moyens de mener à bien cette politique.

La politique de logement est un élément majeur de gestion des ressources humaines. La définition d'une stratégie doit se faire à chaque échelon en fonction d'un environnement particulier. Le dialogue avec les collectivités territoriales est primordial.

S'agissant des outils, il est vrai que l'inventaire n'existe pas encore. Le système informatique est en test et va être déployé en 2012. Evidemment, il est toujours trop tard. Mais les administrations centrales doivent gérer des priorités en fonction de l'impulsion politique définie à un moment donné.

Le « décret logement » n'a été pris qu'en 2010. Néanmoins, il existe aujourd'hui et ses principes sont simples : les logements sont alloués pour nécessité absolue de service ou utilité de service, prioritairement dans le parc hospitalier. Il faut se donner de la souplesse en la matière. C'est un élément majeur de gestion des cadres de direction, mais aussi du personnel soignant et technique.

Je souhaite revenir sur les deux adjectifs utilisés pour qualifier la politique menée par l'AP-HP : « tardive » et « incomplète ». Il faut distinguer le travail de fond, d'une part, et la connaissance et le partage de ces travaux, d'autre part. En 2011, nous avons eu un débat, dans toutes nos instances, sur la politique patrimoniale de l'AP-HP. La reconversion de l'établissement de Saint-Vincent-de-Paul a pris quinze ans ; ce retard n'est pas lié aux équipes de l'établissement.

Je comprends le terme « tardif » car nos travaux sont récents. J'agis pour une accélération certaine de ce dossier, compte tenu notamment des pressions financières de plus en plus fortes. Mais valoriser ne veut pas dire forcément céder.

Nous sommes tous d'accord avec l'idée selon laquelle ce n'est pas avec la DNA que nous allons résoudre les problèmes financiers des hôpitaux.

Je suis, en revanche, en désaccord avec mes collègues sur certains points :

- d'une part, les établissements n'étaient pas seuls face à la gestion de leur DNA ; les tutelles locales de l'époque, les directions départementales des affaires sanitaires et sociales, avaient souvent une connaissance affinée de ces questions ; la mise en place des ARS devrait permettre de professionnaliser ces équipes ;

- d'autre part, les enjeux sociaux sont très forts au sein des établissements. Il y a un problème d'attractivité et de rémunération des personnels.

Par ailleurs, on peut chercher à utiliser autrement ce patrimoine plutôt qu'à le vendre. Pourquoi ne pas l'utiliser pour créer des maisons de l'enfance ?

Enfin, il ne faut pas minimiser la valeur symbolique de ce patrimoine qui a également un impact fort en termes d'aménagement urbain.

Y a-t-il des mesures juridiques envisageables pour régler les problèmes liés aux baux emphytéotiques ?

Je me félicite que cette enquête ait été demandée et ait été réalisée car la politique patrimoniale, qu'il s'agisse de celle de l'Etat, des collectivités territoriales ou des hôpitaux, a été longtemps sous-estimée. Cette question est loin d'avoir été abordée partout. Bien sûr, le patrimoine privé des hôpitaux n'est pas la panacée, mais il doit permettre d'apporter une contribution aux financements des besoins existants. Il faut une instruction claire des tutelles et que ce sujet soit inscrit à l'ordre du jour de tous les établissements de santé.

Je souhaite intervenir en tant que rapporteure générale, mais aussi en tant qu'ancienne rapporteure spéciale du compte d'affectation spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Nous retrouvons ici les mêmes problèmes que ceux rencontrés dans la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat : les arbitrages sont essentiels. Or, soit ils ne sont pas faits, soit ils ne sont pas clairs.

J'ai également une question sur le rôle de France Domaine. La Cour relève de fortes incertitudes juridiques, renforcées par la loi HPST, en particulier s'agissant du rôle de France Domaine et de la portée de ses avis. Pouvez-vous préciser ce point ? France Domaine semble assez en retrait sur ces opérations, pour quelles raisons ?

La question des arbitrages sur l'usage de ce patrimoine et de leur clarté n'est pas anodine. Il y a une extrême inégalité historique entre établissements en la matière. Or le manque de connaissance de ce patrimoine peut conduire à accorder des subventions publiques importantes à des établissements qui disposent, par ailleurs, d'un patrimoine cessible (des forêts, des vignes,...). Ce manque de clarté entraîne un mauvais usage des finances publiques.

Les baux emphytéotiques constituent également un enjeu important. Certains établissements, comme l'AP-HP, y ont recours. Ce ne sont pas des opérations faciles à monter dans le temps. Par ailleurs, chaque cas est particulier.

Toute opération immobilière génère des délais et ces délais ont un coût (gardiennage, maintenance, frais de portage).

La levée des contraintes liées aux legs n'est que la poursuite, par d'autres moyens, de l'objet social initial du legs puisque les recettes issues de cette valorisation sont affectées au financement d'autres investissements hospitaliers.

Il est vrai que la loi HPST a entraîné certaines modifications - notamment du statut des établissements de santé - qui ont des conséquences directes sur la gestion du patrimoine des hôpitaux : la portée des avis de France Domaine, l'autorité responsable de l'élaboration d'un permis de construire...

In fine, ce qui importe le plus est d'avoir une collectivité locale convaincue du projet.

Cette proposition de résolution est particulièrement importante. Elle concerne la compatibilité des règles et mécanismes prévus au niveau de l'Union européenne en matière de politique budgétaire avec la hiérarchie des normes et les prérogatives du Parlement. La rapporteure générale pourra nous apporter des précisions sur l'articulation de la proposition de règlement et du projet de traité intergouvernemental actuellement en cours de négociation. La proposition de résolution a été adoptée par la commission des affaires européennes ; il appartient désormais à la commission des finances d'en arrêter le texte.

Monsieur le Président, chers collègues, pour la deuxième fois en un mois nous sommes saisis, en application de l'article 73 octies du règlement du Sénat, d'une proposition de résolution destinée à apprécier la conformité au principe de subsidiarité de dispositions figurant dans un acte communautaire. Cette procédure constitue la mise en oeuvre de l'article 88-6 de la Constitution.

A titre liminaire, je précise qu'il faut bien distinguer les résolutions de l'article 88-6 de la Constitution de celles prises sur le fondement de son article 88-4. Les résolutions prises sur le fondement de l'article 88-4 sont de portée générale. Elles s'adressent au Gouvernement et portent une appréciation qualitative sur le fond des mesures proposées. Les résolutions de l'article 88-6 sont juridiques. Elles apprécient la conformité au principe de subsidiarité de dispositions figurant dans un projet d'acte communautaire, et ce quel que soit le jugement que l'on porte sur le fond. Elles sont adressées aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé. Ainsi, une disposition peut très bien être opportune sur le fond mais contraire au principe de subsidiarité. A l'inverse, une disposition critiquable sur le fond peut tout à fait être conforme au principe de subsidiarité.

Je salue la subtilité de l'approche de la rapporteure générale. Il s'agit d'une question à la fois juridique et politique. Chacun a saisi que la disposition relative à la règle d'or, sur laquelle se focalise notre attention, a une forte probabilité d'être absente du texte définitif, dès lors qu'elle figurerait dans le futur traité intergouvernemental. La rapporteure générale est parvenue à naviguer entre deux écueils : la nécessité de maintenir un espace suffisant au droit national ; et celle de ne pas laisser entendre que le Sénat serait très en retrait sur le fond, s'agissant des efforts nécessaires à la stabilisation de la zone euro, ce qui pourrait inquiéter les investisseurs.

Les commissions seront fréquemment saisies de propositions de résolution de la commission des affaires européennes, sur le fondement de l'article 88-6 de la Constitution. En effet, la commission des affaires européennes est destinataire chaque semaine de nombreuses propositions de textes européens. Elle identifie les quelques textes susceptibles de poser un problème du point de vue de la subsidiarité et de la proportionnalité, et désigne alors un rapporteur.

La question, en ce qui concerne la proposition de règlement, est de savoir si, d'un point de vue juridique, les principes de subsidiarité et de proportionnalité sont respectés. La lecture du dispositif institutionnel n'est pas aisée, en raison de la multiplicité de textes en vigueur ou en cours d'examen : « Six Pack », « Double Pack », projet d'accord intergouvernemental... Une chatte n'y retrouverait pas ses petits ! Dans ce dernier cas, le Sénat sera à nouveau saisi, afin de modifier la Constitution.

Pourquoi est-il proposé de modifier le quatrième alinéa ?

Il s'agit de citer plus précisément le dispositif de la proposition de règlement.

En ce qui concerne les alinéas 5 et suivants, je trouve la rédaction proposée par la rapporteure générale meilleure et plus nerveuse que celle proposée par la commission des affaires européennes. Il est plus clair de distinguer explicitement deux rubriques, l'une comportant les observations générales, l'autre les observations relatives au principe de subsidiarité.

Au titre des observations générales, je propose de préciser que la proposition de règlement n'est pas « explicitement » motivée au regard du principe de subsidiarité. En effet, la Cour de justice de l'Union européenne reconnaît la possibilité de motivation implicite. Je propose également de développer l'appréciation de la commission des affaires européennes, selon laquelle la règle d'or n'a rien à faire dans une proposition de règlement.

Vous considérez qu'il vaudrait mieux inscrire une telle disposition dans un traité ?

D'un point de vue juridique, si l'on en admet le principe, oui.

Pourquoi écrire qu'« une révision de la Constitution peut être rendue nécessaire par un acte de droit dérivé » ?

Parce que cela s'est déjà produit : la France a révisé sa Constitution en 2003 pour la rendre conforme à la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen.

Dans ce cas, ne pourrait-on pas préciser qu'une révision de la Constitution « a pu » être rendue nécessaire par un acte de droit dérivé ?

J'en viens maintenant aux observations relatives au principe de subsidiarité. Je propose de prévoir que la proposition de règlement est conforme au principe de subsidiarité sous réserve de l'interprétation selon laquelle les Etats membres disposent d'une large faculté d'appréciation en ce qui concerne la nature du « conseil budgétaire indépendant » et des « prévisions macroéconomiques indépendantes ».

Je propose une modification rédactionnelle consistant à supprimer la référence à un « panel » d'organismes économiques, à la fin du dernier alinéa du texte de la rapporteure.

Je ne suis pas d'accord avec l'analyse de la rapporteure générale. Je pense que la proposition de règlement impose aux Etats membres les moyens par lesquels ils doivent respecter les objectifs définis par le pacte de stabilité et de croissance. Le problème n'est pas le conseil budgétaire indépendant et les prévisions macroéconomiques indépendantes, mais l'obligation d'une règle contraignante.

On en a déjà parlé dans les observations générales ! Pour prendre en compte votre observation, je vous propose de retenir une formulation négative, selon laquelle les articles 3 et 4 de la proposition de règlement « ne peuvent être conformes » au principe de subsidiarité « que sous réserve » de l'interprétation développée ensuite.

Je voterai pour l'adoption de cette résolution, car s'il est vrai que l'on ne peut admettre qu'un règlement communautaire oblige un Etat à modifier sa Constitution, elle porte sur la seule question du respect du principe de subsidiarité. Sur le fond, je suis très favorable à la règle d'or.

Il faut en effet distinguer ces deux sujets. Je considère que la proposition de règlement est conforme au principe de subsidiarité. Si le traité intergouvernemental n'entrait pas en vigueur, le Sénat saisirait-il la Cour de justice de l'Union européenne, comme la Constitution lui en reconnaît la possibilité ? Ce serait dangereux !

Il faut faire attention aux conséquences politiques potentielles du texte que nous allons adopter. C'est pour cette raison que je vous ai proposé de nous en tenir à des réserves d'interprétation.

Il me semble qu'il aurait été préférable d'affirmer que la proposition de règlement n'est pas conforme au principe de subsidiarité. Aussi, je m'abstiendrai.

Je rappelle que la proposition de résolution porte non sur le fond, mais sur le seul principe de subsidiarité. Pour ce motif, les élus du groupe CRC voteront pour, tout en rappelant que notre position sur le fond est toute autre.

La proposition de résolution européenne portant avis motivé est alors adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission à l'unanimité des suffrages exprimés, MM. Richard Yung et François Marc s'abstenant.

Chaque année, les commissions permanentes sont chargées d'établir le bilan de la parution des textes règlementaires d'application des lois, dont elles ont été saisies au fond.

Ces bilans font l'objet d'une communication en commission, avant d'être consolidés et publiés sous forme d'un rapport du Sénat. Ce sujet n'est pas sans importance puisque les médias, comme vous le savez, se font souvent l'écho de ces lois qui n'ont pas été rendues applicables.

Cette année, un débat devrait être organisé en séance publique le 7 février, à l'initiative de notre nouvelle commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois.

Je vous invite, pour l'essentiel, à vous reporter à la note mise en distribution et me limiterai à quelques observations.

Au cours de l'exercice 2010-2011, la commission des finances a été chargée de contrôler l'application de vingt lois. Parmi celles-ci, quinze appartiennent au stock des textes antérieurs au 1er octobre 2010, et cinq ont été adoptées définitivement au cours de la dernière session ordinaire.

A l'issue de ce contrôle, on constate que cent cinquante textes d'application ont été pris ou sont devenus sans objet, contre quatre-vingt-sept mesures prises dans l'année 2009-2010.

Ce chiffre représente près des deux tiers des deux cent trente mesures attendues au début du contrôle (soixante-neuf mesures concernant les lois antérieures et cent soixante et une relatives aux lois de l'année parlementaire) et porte le « stock » global des mesures en attente d'application à quatre-vingts textes (contre soixante-sept en 2010).

Ce « stock » de mesures augmente principalement en raison de l'adoption pendant l'année de textes nécessitant un très grand nombre de mesures d'application (soixante-quatorze mesures par exemple concernant la loi de finances pour 2011 et cinquante-quatre pour le collectif budgétaire de fin d'année 2010).

Au titre des satisfactions, on constatera que le taux de mise en application des lois promulguées lors de la session est en légère augmentation par rapport aux années précédentes (68 % contre 65 % en 2009-2010 et 63% en 2008-2009) et que le stock de mesures anciennes a sensiblement diminué (quarante et une mesures prises ou devenues sans objet dans l'année sur soixante-neuf).

S'agissant des lois anciennes, la publication de ces quarante et une mesures porte le taux de mise en application du stock à plus de 90 %. Six d'entre elles sont ainsi devenues entièrement applicables, dont deux remontent à 2001 et 2002.

On regrettera néanmoins que certaines lois n'aient reçu aucun texte d'application dans l'année. C'est le cas de la loi la plus ancienne, la loi de finances rectificative pour 1999, pour laquelle il serait grandement souhaitable que le Gouvernement abroge un dispositif qui paraît abandonné de fait.

S'agissant des cinq lois examinées au fond par la commission au cours de la précédente session, l'une est d'application directe et ne nécessite aucune mesure règlementaire pour sa mise en oeuvre. Il s'agit de la loi organique tendant à l'approbation d'accords entre l'État et les collectivités territoriales de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Polynésie française.

Une autre loi, adoptée au cours de la session, a été rendue complètement applicable. Il s'agit de la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014, dont les deux mesures prévues ont été publiées.

Par ailleurs, l'étude de l'origine des mesures attendues révèle que le Gouvernement met en oeuvre celles-ci selon un effort équitablement réparti. Ainsi, le taux d'application des mesures d'origine gouvernementale atteint 66 % contre 72 % pour les mesures issues d'amendements adoptés par l'Assemblée nationale et 70 % pour les dispositifs introduits lors des débats au Sénat.

On peut également relever que 64 % des mesures publiées l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi qu'elles appliquent, respectant ainsi le délai prescrit par la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008. Cet effort est encourageant et devra s'intensifier.

Enfin, on regrettera que seuls vingt-quatre des cent quarante-neuf rapports attendus dans le cadre des lois adoptées depuis 2001 aient été effectivement remis au Parlement (soit à peine 16 %).

En conclusion, plusieurs pistes d'amélioration pourraient être proposées afin de rationaliser ce contrôle, une revendication déjà ancienne comme la transmission par le Gouvernement des projets de décrets correspondants au moment-même du dépôt d'un projet de loi, ou encore la transmission en amont des échéanciers prévisionnels de publication des mesures réglementaires.

Voilà, mes chers collègues les éléments de réflexion issus de ce contrôle de l'application des lois. Je vous invite à prendre connaissance de la note établie par le secrétariat de notre commission et, plus largement, du rapport général du Sénat.

Je vous encourage, surtout, à partir de ces documents, et dans le cadre de vos prérogatives de rapporteur au fond ou de rapporteur spécial, à identifier les difficultés et à interroger les administrations défaillantes, soit par courrier, soit lors des missions de contrôle que vous menez régulièrement.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose de me donner acte de cette communication.

Pour plus d'efficacité encore, le Sénat dispose désormais d'une commission pour le contrôle de l'application des lois avec un président actif.

J'aimerais attirer l'attention des membres de la commission sur deux rapports du Gouvernement que nous attendons avec impatience. Le premier porte sur la réforme des valeurs locatives et pourrait selon certaines sources nous parvenir fin janvier. Le second qui traite de l'agence publique de financement des investissements des collectivités territoriales, réclamé en décembre, nous serait remis à la mi-février...

Il semblerait, Madame la Rapporteure générale, que le rapport relatif aux valeurs locatives nous soit précisément parvenu aujourd'hui. Quant au second, en effet, nous sommes toujours dans l'attente...

Il est vrai qu'aujourd'hui, comme le fait notre commission des finances, chaque commission permanente effectue un contrôle de l'application des lois dont elle est saisie au fond. Comment s'articuleront dès lors les travaux de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois qui vient d'être créée, et dont je suis membre, et ce suivi actuel des commissions permanentes ?

Il est difficile de répondre à cette question dès lors que la commission sénatoriale n'est pas encore en place. En ce qui concerne, les travaux des commissions permanentes, pour la session 2010-2011, on observe qu'outre notre commission, les deux commissions permanentes pour lesquelles la loi prévoit le plus de textes réglementaires, à savoir la commission des affaires sociales et la commission des lois, ont respectivement un taux de mise en application de leurs lois de 77 % et de 46 %. C'est donc très variable. Le taux d'application des lois pour la commission des finances se situe à un niveau assez élevé, notamment en raison de la prédominance des lois de finances que l'Etat cherche assez naturellement à rendre applicables. Bien qu'on puisse peut être nuancer...

En effet, cette dernière observation est parfois contestable lorsque les mesures réglementaires attendues ont été introduites par le Sénat ou l'Assemblée nationale...

Je me réjouis de la remise du rapport sur la réforme des valeurs locatives même si c'est avec retard. Nous allons regarder avec attention son contenu car nous envisagions de réaliser un contrôle sur ce thème. Il s'agit en effet d'un sujet de fond qui fait l'objet de nombreuses interventions publiques en ce moment et qui a mobilisé l'attention lors de nos récentes discussions sur la péréquation.

Je soutiens tout à fait l'idée de maintenir un contrôle sur la question des bases locatives. Le Bureau du 25 janvier prochain sera l'occasion de l'inscrire au programme d'activité de notre commission.

A cet égard, la récente audition d'Eric Jalon, directeur général des collectivités locales au Ministère de l'Intérieur, par la Mission commune d'information sur la suppression de la taxe professionnelle a montré combien il était compliqué d'obtenir des informations du Gouvernement. Ainsi, le bilan chiffré de la mise en place de la CVAE sur l'année écoulée nous sera remis en 2012, plus tard qu'envisagé initialement.

La Conférence des Présidents a pris acte mardi 27 janvier du « droit de tirage » du groupe CRC relatif à la création d'une commission d'enquête sur l'évasion et la fraude fiscales. Dès sa mise en place, et étant donné son sujet, il faudra probablement se préparer à ce que des membres et des fonctionnaires de notre commission soient mobilisés par ses travaux.