Notre ordre du jour appelle en premier lieu une communication de Fabienne Keller et de Jean-Yves Leconte sur le climat.

Cette question est évidemment centrale dans le contexte préoccupant du changement climatique. Nous avons pu évoquer cette question tout récemment lors de l'audition de M. Maros Sefcovic, le vice-président de la Commission européenne en charge de l'énergie et du climat.

À l'approche de la conférence de Paris, dont le volet parlementaire se tiendra le 6 décembre, il est important que le Sénat formalise une position sur ce sujet crucial. Un groupe de suivi a été mis en place par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Il est animé par Jérôme Bignon. Il a été élargi aux autres commissions ainsi qu'aux délégations et à l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Le groupe de suivi doit se réunir, cet après-midi même pour un échange de vues, puis le 5 novembre afin de finaliser une proposition de résolution qui sera examinée par le Sénat le 16 novembre. Nos deux collègues participent à ses travaux.

Je rappelle qu'ils nous avaient présenté un point d'étape en mai dernier. Aujourd'hui, ils nous proposent des conclusions qui ont vocation à être intégrées dans la proposition de résolution soumise au Sénat. Comme vous le constatez à la lecture du texte, ces conclusions sont concentrées sur l'action de l'Union européenne dans ce domaine. C'est en effet sur cet aspect que notre commission doit se prononcer et apporter sa contribution aux travaux de notre assemblée.

Nous allons entendre la communication de nos collègues. Dans un second temps, nous examinerons le texte des conclusions qu'ils nous proposent.

Vous avez la parole.

Vous vous rappelez que le 7 mai dernier, nous vous avions présenté les principaux enjeux de la prochaine réunion de Paris sur le climat, dite COP21.

À quelques semaines de l'événement, nous souhaitons faire un point actualisé sur les quelques sujets les plus sensibles, dont le traitement par les 195 États participants pourrait faire du rendez-vous de Paris un succès ou une occasion manquée.

Plusieurs notions et thèmes sont désormais familiers : celles de « contributions prévues déterminées au niveau national », de financement climatique, d'adaptation et d'atténuation, de prix du carbone, du rôle attendu des acteurs non étatiques, etc. Autant de thèmes centraux dans la démarche en cours, sur laquelle nous souhaitons apporter le plus d'informations possibles et évaluer les enjeux qu'ils représentent.

J'attire votre attention sur le fait que les propositions de conclusions que nous vous soumettons n'ont pas vocation à embrasser la totalité des thématiques de la lutte contre le réchauffement climatique. Elles se concentrent sur des objectifs et des démarches ciblés, liés aux compétences et aux capacités d'action de l'Union européenne en la matière et dont il revient à notre commission d'apprécier la pertinence.

Quelles sont les raisons d'espérer de la conférence de Paris et les principaux sujets qui restent en débat ?

La Conférence de Paris devra adopter un texte qui deviendra le « protocole de Paris », 18 ans après la conclusion du Protocole de Kyoto en 1997 et qui couvrira la période 2020-2030.

Mais il n'y a pas que cet accord, même si son contenu constituera l'aune à laquelle se mesurera le succès, ou non, de la Conférence.

En réalité, le texte du futur accord n'est que l'un des éléments de ce qu'on appelle l'« Alliance de Paris pour le climat », soit un « paquet » de 4 orientations, indissociables, pour réussir l'ambition de ramener à 1,5°/2° C le réchauffement de la planète.

Premier élément : l'accord lui-même. Pour l'Union européenne, quel devrait être son contenu ? Comme le Conseil l'a rappelé le 18 septembre dernier, l'accord qui entrera en vigueur en 2020 devra être « universel, juridiquement contraignant, dynamique, prévoyant un mécanisme de révision, de transparence et de vérification des engagements ».

Universel d'abord. Ce sera en effet une « première » puisque le Protocole de Kyoto - certes ratifié par 195 États - n'engageait en fait, en matière de réduction des émissions, que les 37 pays industrialisés signataires. J'ajoute que les États-Unis ne l'ont pas ratifié et que le Canada s'en est ensuite retiré...

Juridiquement contraignant ensuite : il faut en effet faire du futur « protocole de Paris » plus qu'une simple déclaration d'intentions. Soyons cependant prudent et lucide : même si son caractère contraignant était accepté par tous, le texte ne devrait pas prévoir de « sanctions » en cas de manquement d'un État partie aux obligations souscrites ou à ses propres engagements ; l'idée est davantage de recourir aux mesures de vérification, de transparence, d'obligation de rendre compte. Ces mesures donneront une visibilité à tout manquement, tant à l'égard des autres parties que de l'opinion. Enfin, certains pays - et non des moindres quant à leur niveau d'émissions - sont très réservés sur tout instrument international contraignant : États-Unis ou Chine entre autres...

Un accord « dynamique » aussi car il s'agit de prévoir une clause de rendez-vous, tous les cinq ans, pour actualiser les niveaux d'ambition décidés à Paris et éventuellement ajuster les engagements d'atténuation, de contributions financières et de vérification. Cette démarche reste en débat : de nombreux États ne souhaitent pas devoir remettre l'ouvrage sur le métier dès 2025, au risque de devoir accroître leurs engagements d'atténuation.

Enfin, l'accord devra comporter un régime de contrôle du respect des engagements et des règles de transparence qui permettront sa mise en oeuvre effective, et par tous, comme je l'évoquais tout à l'heure.

Sur le fond, l'Union européenne, comme la France d'ailleurs, souligne l'égale importance à donner à l'atténuation d'une part (c'est-à-dire la réduction programmée des émissions de gaz à effet de serre), et à l'adaptation d'autre part (c'est-à-dire la prévention et l'aide à la protection des pays, en particulier des plus vulnérables, contre les effets du réchauffement et les accidents climatiques qu'il provoque). Cet équilibre entre les deux notions ne va pas non plus de soi, mais il est en cohérence avec l'engagement du Fonds vert pour le climat (FVC), qui prévoit d'affecter 50 % de ses ressources à chacune des deux actions. Cet équilibre est surtout une demande essentielle des pays en développement qui en font, via le financement, une condition sine qua non de leur accord à Paris.

Deuxième élément de l'Alliance de Paris, les contributions prévues, déterminées au niveau national. C'est une étape très symbolique puisque pour la première fois on pourrait s'acheminer vers une baisse mondiale des émissions de gaz à effet de serre, à contre-courant de tout ce que nous avons vécu jusqu'à maintenant.

Cet exercice, très concret, de conception et de dépôt des contributions par chaque État s'est achevé le 1er octobre dernier. D'un côté l'exercice est un succès : au premier octobre dernier quelque 150 contributions, représentant près de 90 % des émissions mondiales ont été déposées. Malgré cela, il y a loin de la coupe aux lèvres puisque la projection de ces engagements aboutirait à une hausse de température de 2,7°/3°C au lieu des 2°C maximum visés. D'où la pertinence de la clause de rendez-vous évoquée plus haut.

Enfin restons prudents : il faut sans doute aussi relativiser la rigueur des engagements souscrits par certains pays et donc l'évaluation qui peut en être faite. Par exemple qui peut savoir comment évolueront les puits de carbone des forêts russes ?

Pour l'Union européenne, les conséquences législatives de ses propres engagements ont été ou seront bientôt tirées : la réforme du Système d'échange de quotas d'émission (SEQE) est désormais actée. L'adaptation du principe de « partage de l'effort » entre États membres pour réduire les émissions des secteurs non couverts par le SEQE (plus de la moitié des émissions) ; la révision de la législation sur l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables. Cette mise à jour législative des engagements de l'Union interviendra en 2016.

Troisième élément : le financement climatique. Sur ce sujet, central, trois aspects ressortent :

- le premier concerne les 100 milliards de dollars annuels, à l'horizon 2020, que les États développés devront apporter, de façon additionnelle (c'est à dire dans l'esprit des pays en développement, hors « recyclage » comptable des aides actuelles), via des financements publics, des prêts des banques multilatérales de développement, conjointement avec des fonds privés ; la récente réunion à Lima des ministres des Finances a permis de recenser quelque 62 milliards de dollars sur les 100 attendus à l'horizon 2020, ce qui est de nature à éclairer le chemin vers Paris.

- le second aspect du financement tient aux mesures qui permettraient de réorienter les financements publics vers l'investissement climatique bas carbone, ou qui inciteront les acteurs financiers privés à des stratégies financières favorable à la neutralité carbone. D'ores et déjà, de nombreuses institutions financières publiques, mais aussi des acteurs privés - dans le secteur de l'assurance par exemple - ont engagé une stratégie de désinvestissement dans les secteurs à haute intensité carbone et, a contrario, dans la multiplication d'investissements « verts », (capital-investissement dans les technologies propres, projets d'infrastructures vertes, etc.).

- enfin, certains plaident pour que, dès maintenant, les politiques de transition énergétique réduisent les soutiens publics aux énergies fossiles - estimées par l'OCDE, pour 40 pays significatifs dont 34 appartenant à l'OCDE - à quelque 200 milliards de dollars par an.

Quatrième élément enfin : l'« Agenda des solutions ». Il s'agit de mobiliser, dès maintenant et sans attendre 2020, des acteurs non étatiques sur des actions concrètes relevant autant de l'atténuation que de l'adaptation. Il est en effet important de compter sur ces principaux acteurs que sont les territoires, les grandes villes, les entreprises et la société civile pour veiller à la mise en oeuvre de ce que les États décideront à Paris. Il s'agit là d'un volet essentiel de l'action en faveur du climat, auquel par nature le Sénat est particulièrement attaché.

Enfin je voudrais conclure cette présentation en abordant la nécessité de définir un prix du carbone pour réduire les émissions de gaz à effet de serre

La fixation d'un prix du carbone est un des outils privilégiés pour inciter les entreprises émettrices à investir vers la recherche, le développement et la mise en oeuvre des technologies bas carbone. C'est le protocole de Kyoto qui, en 1997, avait lancé l'idée de donner un prix au carbone. Mais c'est le Système européen d'échange de quotas d'émissions (SEQE), créé en 2005, qui est devenu - après quelques vicissitudes au démarrage - un mécanisme qui fait école. Il constitue aujourd'hui le premier marché mondial du carbone et couvre une large portion des émissions de gaz à effet de serre.

Le SEQE a montré ses limites lors des premières années de son fonctionnement : la quantité excessive de droits à émettre gratuits a eu des effets pervers. Conjuguée à la crise économique, elle a abouti à un excès des crédits disponibles. Le prix de la tonne de carbone est donc tombé à 7-8 euros alors que le prix optimal serait au moins de 25-30 euros. Enfin, il importe de prendre en compte le risque de délocalisation d'industries fortement émettrices hors du territoire européen pour éviter d'avoir à s'acquitter de droits d'émission au prix fort : ce qu'on appelle la « fuite de carbone ».

Il faut donc saluer la réforme du SEQE proposée ces dernières semaines par l'Union. Elle réduira encore le plafond annuel d'émissions autorisé (taux de réduction de 2,2 % au lieu de 1,74 %). Elle augmentera la proportion des quotas mis aux enchères et concentrera la distribution de quotas gratuits vers l'industrie très consommatrice d'énergie et exposée à un fort risque de « fuite de carbone » et de perte de compétitivité.

De surcroît, la création d'une réserve stratégique permettra, à partir de 2019, en cas de trop forte évolution des quantités mises sur le marché, de le réguler en retirant ou apportant une quantité de crédits adaptée.

Un fonds pour l'innovation sera créé pour soutenir les investissements dans le secteur des énergies renouvelables (10 milliards d'euros à partir de 2020). De même, un fonds pour la modernisation aidera les États de l'Union européenne à plus faibles revenus à investir dans l'efficacité énergétique et la modernisation des systèmes énergétiques.

Je conclurai pour rappeler que, en ce moment même, le dernier cycle de négociations préparatoires se tient à Bonn, pour la quatrième fois cette année. Il s'agit de tenter de résoudre les ultimes arbitrages - sur les sujets les plus durs - dans un projet de texte opportunément réduit à quelque 20 pages - sur la quelque centaine initialement.

Les choses avancent donc et, s'il convient de saluer les ambitions de l'Union européenne et de ses États membres, il sera tout aussi légitime que le contenu de l'accord final reflète, en retour, des engagements forts de toutes les parties, sur la base bien sûr de capacités et « circonstances nationales » très diverses. L'effort doit être partagé équitablement, en particulier par certains pays économiquement et financièrement émergents mais qui entendent se classer dans les pays en développement dans le débat sur les financements supplémentaires attendus...

Les propositions de conclusions qui vous sont soumises reprennent pour l'essentiel les thématiques que nous venons d'exposer et sur lesquelles l'Union européenne dispose de leviers d'action privilégiés, en tentant d'y apporter parfois des considérations supplémentaires. Elles sont articulées autour de quatre têtes de chapitre : la préparation de la COP21 et ce que devrait comporter, au minimum, le texte du protocole de Paris ; la question centrale du financement qu'on qualifie désormais de « climatique » ; la question du prix du carbone, en particulier grâce aux mécanismes de marché ; enfin, quatre orientations particulières qui devraient être intégrées dans les stratégies climatiques à venir et nourrir les initiatives de l'Union et de nos partenaires : l'accord sur le commerce des biens environnementaux ; l'intégration du secteur des transports maritimes et aériens dans les secteurs soumis aux règles de réduction des émissions carbone ; l'importance de nouvelles étapes dans la mise en place d'une Union de l'énergie ; l'attention particulière que l'Union européenne doit accorder à l'impact du réchauffement climatique en Arctique.

Lorsqu'on évoque les émissions de CO2, il faut avoir en tête l'aspect économique. Ainsi, les Allemands ont un taux d'émission trois fois plus élevé que le nôtre. L'énergie allemande est moins coûteuse mais plus polluante. Cela pose un problème de compétitivité. Il faut en tenir compte au niveau européen et faire les pressions nécessaires. À l'échelon mondial, les plus gros émetteurs sont aussi nos principaux concurrents, comme la Chine. Les efforts demandés à la France, dans ce contexte, pénalisent nos entreprises. C'est le niveau d'émissions par habitant qui aurait dû être pris en compte à l'origine. Je suis favorable aux efforts en faveur de l'environnement, mais nos cimenteries, nos raffineries ont des efforts comparatifs très lourds à consentir par rapport à d'autres industries moins exposées. Il est important de tenir compte de ce paramètre, économiquement très important.

Deuxième point : la France a besoin que ses forêts, ses prairies, soient prises en compte. Sur les 28 millions d'hectares de terres agricoles, le tiers est constitué de prairies qui sont des puits de carbone essentiels. Je sais gré à nos deux collègues de nous avoir fourni des données chiffrées.

Merci à nos deux co-rapporteurs qui ont bien éclairé le sujet. J'ai lu avec attention le projet de conclusions sur lequel je souhaite aborder deux points qui ne sont pas mineurs : le financement et le marché carbone.

Au point n° 12 sur les ressources publiques et privées nécessaires à l'horizon 2020, on pourrait inviter l'Union à favoriser la mobilisation de ressources privées à travers notamment les obligations vertes mais aussi par des innovations dans les systèmes de financement, pour orienter l'épargne vers des instruments plus vertueux en termes d'environnement ; ainsi, l'éco-conditionnalité pourrait être intégrée dans les financements du FMI ou des banques centrales, en particulier la « facilitation quantitative » pratiquée par la BCE qui pourrait être orientée vers des projets sobres en carbone. Si une partie des quelque 60 milliards d'euros mensuels était utilisée à cette fin par la BCE, la mobilisation de ressources privées en serait facilitée d'autant.

Pour le prix du carbone, au point 19, il est logique d'appeler à la détermination d'un prix du carbone mais, à mon avis, plus sur la base d'un marché transcontinental que sur des marchés localisés. La condition préalable en serait alors de mettre en place un système d'incitation, de bonus/malus sur le carbone, afin que tous les pays « jouent le jeu » d'un marché transcontinental ; cela encouragerait les pays en développement à adhérer au dispositif.

Je rappelle qu'à Pékin, chaque jour, 1 000 voitures de plus sont en circulation. Le point 22 des conclusions sur les émissions engendrées par le transport aérien est important. L'aéroport de Bâle-Mulhouse, en dix ans, a pris en charge plus de 8 millions de voyageurs supplémentaires, c'est considérable.

Les comparaisons entre pays émetteurs sont donc difficiles et, je crois, nécessitent d'être très précis dans les évaluations si on veut être équitable.

Contrairement à la démarche de Kyoto, ce qui se fait aujourd'hui est fondé sur des engagements volontaires de réduction d'émissions de la part de tous les pays et non de quelques-uns seulement.

Par ailleurs, je rappelle que le projet de conclusions qui vous est soumis couvre des thématiques qui relèvent de l'Union européenne. L'idée est de faire converger les travaux de toutes les commissions permanentes et délégations vers un futur document unique, une résolution du Sénat. Certaines observations qui viennent d'être formulées relèvent plus directement du champ de compétence de telle ou telle commission permanente : par exemple, la commission des finances pour le financement ou la commission des affaires économiques pour la compétitivité.

Il est vrai que, en se fondant sur des processus déclaratifs, les contributions nationales ouvrent des interrogations sur les normes qui seront utilisées pour mesurer et comparer ces déclarations diverses.

Si l'Union européenne devait être plus vertueuse encore vers la décarbonisation, cela ne serait pas nécessairement positif, au vu des risques de délocalisation vers des pays moins vertueux. D'où l'importance que tout le monde fasse des efforts. L'Union européenne doit parler d'une seule voix pour être efficace dans la négociation, ce qui ne sera pas forcément toujours le cas à terme.

Le profil d'émissions est en effet très différent selon les pays. Notre « mix » énergétique fait de la France un faible émetteur en carbone. Dans la répartition par État membre, des efforts équilibrés seront à consentir pour réduire les émissions de carbone. Cette spécificité nationale est d'ailleurs prise en compte, notamment pour les nouveaux États membres.

Cela étant, la proposition de résolution qui sera soumise au Sénat concerne la COP21 ; les commentaires que nous pourrions faire sur les futures directives européennes concernant la répartition de l'effort, les conditions de la prise en compte des forêts, des prairies et des espaces agricoles viendront plus tard.

Sur les nouveaux financements et l'éco-conditionnalité : j'attire l'attention de François Marc sur le fait que la définition d'un « financement climatique » n'est pas encore stabilisée : il y a une définition OCDE, une définition française. Une convergence s'ébauche mais les paramètres à prendre en compte sont nombreux. Ainsi, concernant le « quantitative easing » de la BCE, la conditionnalité écologique de financement ne me semble pas encore pleinement opérationnelle, précisément en raison de l'absence d'instruments harmonisés de mesure mondiale.

Enfin, la question de la mobilisation des financements figure déjà dans le projet de conclusions, notamment à travers la mention du projet de taxe sur les transactions financières à laquelle je ne crois guère...

C'est une arlésienne...

après l'avoir défendue. Son produit est affecté à beaucoup de choses. Cependant il est utile de la mentionner même si son contournement serait sans doute assez facile.

L'idée, ensuite, de taxer les carburants aériens et maritime. Le principe pourrait en être acté à la COP21, en visant les compagnies aériennes et les armateurs.

Concernant le bonus/malus, il s'agit là de faire payer les pays dont les émissions par habitant sont élevées vers ceux où elles le sont moins - le Nord vers le Sud - mais les pays émergents deviendraient alors des pays contributeurs. C'est une idée intéressante mais dont la faisabilité me paraît incertaine.

J'ajoute que compte tenu de l'existence de marchés carbone en Europe, en Chine, aux États-Unis, au Canada, il serait envisageable d'introduire un mécanisme de compensations carbone aux frontières, pour éviter que des produits importés, n'utilisant pas la meilleure technologie bas carbone, ne viennent concurrencer ceux qui sont produits dans des États où les industriels sont astreints à des disciplines strictes en la matière. Ce serait une alternative au bonus/malus, et de surcroît, compatible avec les règles de l'OMC.

La négociation de la COP21 est une étape dans l'action de l'Union européenne. Nous avons rencontré Mme Elina Bardram, la négociatrice de l'Union qui y représente les États membres. Il importera donc surtout de donner des signaux aux pays les moins avancés qui subissent le plus les impacts climatiques.

Je rappelle que toutes les commissions permanentes et des délégations ont été saisies et, parmi elles, certaines sont plus concernées par des remarques qui viennent d'être formulées. Pour notre part, le texte est plus axé sur le « prisme » européen.

Sur les émissions de gaz à effet de serre du secteur agricole, il m'a été rapporté que des chercheurs mettaient au point un programme d'alimentation spécifique pour les bovins conduisant à une réduction de l'émission de méthane...

Enfin, je relève qu'il est très important que les taxations carbone envisagées tiennent compte des risques de fuites de carbone, autrement dit des délocalisations.

Je note enfin que le fonds pour l'innovation qui est prévu dans la réforme du Système européen de quotas d'émission permettra d'aider les secteurs exposés à faire leur transition technologique vers le bas carbone.

La commission des affaires économiques et celle des finances pourraient en effet, respectivement, étudier la question de la compétitivité dans un contexte de décarbonisation et celle de l'éco-conditionnalité appliquée aux financements climatiques afin qu'elles soient prises en compte par le groupe sénatorial de suivi des négociations qui va faire converger l'ensemble des propositions dans le projet de résolution.

J'apprécie le point 24 des conclusions relatif à la nécessaire préservation de l'Arctique. Le Président de la République s'est rendu en Islande récemment sur cette question. J'ai par ailleurs rencontré des personnalités, en particulier le Premier ministre du Québec, qui m'a fait part de l'avancement d'un projet réunissant le Québec, l'Ontario, la Colombie britannique et la Californie pour créer un marché du carbone, qui tirerait les leçons des échecs initiaux du système européen. Le prix du carbone n'y est actuellement que de 12-13 euros la tonne, mais ils s'apprêtent à signer un accord avec le Mexique. Tout ceci alimente au Québec un fonds vert qui permet de financer l'efficacité énergétique des bâtiments. Ce type de coopération internationale devrait aider l'Europe elle-même à améliorer son propre marché et tirer les enseignements des expériences faites ailleurs.

Je voudrais rappeler à notre collègue Jean-Paul Emorine que les niveaux d'émissions qui posent problème ne sont pas celles de ces dernières années. Ce qui compte, ce sont celles que nos pays ont émis depuis les deux derniers siècles, depuis l'ère industrielle, quand d'autres pays, grands émetteurs aujourd'hui comme la Chine, étaient alors en sous-développement total.

Les chiffres qui nous sont soumis montrent bien que des pays comme les États-Unis, le Canada et certains pays d'Asie ont massivement augmenté leurs émissions alors que l'Europe, entre 1990 et 2012, les a réduites de 18 % par des efforts importants. Si l'on veut délocaliser encore nos industries, il faut poursuivre dans cette voie !

Les chiffres évoqués ne visent que les émissions industrielles. Les objectifs du Canada - dont le nouveau gouvernement va d'ailleurs formuler des engagements plus ambitieux avant la COP21 - prennent aussi en compte ses immenses forêts et prairies qui représentent un gigantesque puits de carbone. Certes, ils ne font pas assez sur le plan industriel, mais leurs forêts doivent être intégrées dans le calcul, compte tenu du puits de carbone qu'elles représentent.

Une fiche vous a été soumise sur les contributions des cinq premiers pays émetteurs. La Chine a beaucoup évolué et la pollution de l'air, la prolifération des poussières ont pesé dans la nouvelle démarche à l'égard des émissions de carbone, même si les deux sujets sont distincts. La Russie pour sa part ne va pas réduire ses émissions industrielles mais elle mise beaucoup, elle aussi, sur l'extension de ses immenses forêts boréales pour afficher une réduction de ses émissions de 15 à 30 %.

Chaque État joue aussi, dans sa contribution, sur les années de référence qui servent de base au calcul de l'objectif d'atténuation ; chacun également, dans le processus en cours, prend en compte ce que sa politique de transition énergétique lui permet de proposer comme engagements qui in fine sont soumis au jugement des autres États. Mais oui, l'Union européenne est celle qui, dans le monde, consent les plus gros efforts.

Chaque pays présente bien sûr ses engagements sous l'angle qui lui est le plus favorable : choix de l'année de référence ; prise en compte des forêts et prairies ; choix, comme l'Inde, d'afficher une réduction de « l'intensité » carbone de son PIB et non des émissions proprement dites.

Je vous remercie de la qualité de ce débat. Nous allons adresser vos réflexions et remarques à Jérôme Bignon qui va centraliser les contributions. Je retiens, entre autres suggestions, celles de l'éco-conditionnalité, à prendre en compte dans le financement du climat, de l'importance de la région Arctique dans la démarche et des questions liées à la compétitivité comparée de nos industries émettrices de gaz à effet de serre.

Il ressortira des travaux du groupe de suivi un projet de résolution qui sera débattu en séance publique le 16 novembre prochain.

Notre ordre du jour appelle une communication de Philippe Bonnecarrère et Daniel Raoul sur les négociations du traité transatlantique.

Comme nous le savons, les enjeux attachés à ce traité sont très importants. Les avantages potentiels que l'Union européenne pourrait en tirer ont été mis en exergue. Mais on ne peut ignorer les risques qu'il peut aussi comporter dans un contexte qui demeure difficile pour nos économies. La crise agricole est là pour nous rappeler les fragilités de certains secteurs. L'Union européenne doit donc défendre pied à pied ses intérêts face à ses interlocuteurs américains.

L'attention s'est beaucoup focalisée au départ sur le mécanisme de règlement des différends. Nous avions nous-même adopté, en novembre 2014, une résolution européenne portée par notre collègue Michel Billout. Comme on le sait, cette question a beaucoup évolué.

Nous avons mis en place un groupe de suivi commun avec la commission des affaires économiques. Ce groupe de suivi a procédé à un certain nombre d'auditions, notamment du côté de la partie américaine.

Plusieurs rounds de négociations ont eu lieu depuis le lancement des négociations il y a plus de deux ans. Il était donc utile que nos rapporteurs nous fassent un point de situation. Le moment venu, le groupe de suivi sera appelé à faire un compte rendu plus global devant nos deux commissions.

Je donne la parole à nos deux collègues.

Merci, Monsieur le Président, de nous donner l'occasion de faire le point devant la commission sur les négociations du TTIP. C'est un sujet qui suscite des espoirs de croissance et d'emploi, mais aussi des interrogations de toute nature, y compris des inquiétudes plus « philosophiques » sur son impact sur nos modèles de société. Il est donc important de préciser quelques points :

- 1ère précision : le traité suscite beaucoup de craintes bien qu'il n'ait encore pas de véritable contenu. Engagées il y a un peu plus de deux ans, les négociations n'ont encore abouti à rien de substantiel. Nous en sommes au 11ème round de négociations, mais il aura fallu cinq ans aux États-Unis pour conclure le partenariat transpacifique (le TPP) le 5 octobre dernier avec 11 pays de la région.

- 2ème précision : l'objectif d'une date butoir pour la conclusion de l'accord peut être oublié ; l'hypothèse d'un bouclage avant le changement d'administration américaine en janvier 2017 n'apparaît guère crédible. Rappelons enfin que les négociations de l'Union européenne avec le Canada ont duré cinq ans.

- 3ème précision : il est utile de relire le mandat de négociation confié par les États membres à la Commission. Il précise les lignes directrices de ce que la Commission, seule négociatrice, a le droit ou non de faire, les secteurs exclus de la négociation et les diverses sauvegardes.

On entend enfin parfois que la procédure du TTIP se fait en contradiction avec les principes de démocratie ; c'est peut-être le cas pour la négociation, ce ne l'est pas pour la procédure de ratification. Celle-ci se fera en application de l'article 218 du traité sur le fonctionnement de l'Union : approbation par le Parlement européen, approbation - à l'unanimité - par le Conseil européen et enfin, s'agissant d'un accord mixte, ratification par chacun des 28 parlements des États membres. Le procès en déficit démocratique fait au TTIP est donc sans doute quelque peu exagéré.

Nous nous nous attacherons à répondre à trois questions : quel sera le contenu de l'accord ? Quelles sont les principales sources d'inquiétude ? Quels effets positifs peut-on attendre d'un accord équilibré ?

Le TTIP inquiète sur des secteurs très sensibles : en particulier l'agriculture et l'agroalimentaire. Il contient aussi, dans sa partie 3 consacrée aux « règles », un dispositif de protection des investissements qui doit impérativement être revu. J'évoquerai cependant pour commencer la question centrale de la transparence des négociations.

Sur ce point des progrès ont été faits par la Commission européenne elle-même. Elle met en ligne ses propositions de textes et soumet les comptes rendus de négociations dans des salles sécurisées pour les eurodéputés. Nous, parlementaires nationaux, avons obtenu la possibilité de consulter, dans des conditions de confidentialité, ces comptes rendus de négociations. J'ajoute cependant que tous ces textes sont uniquement en anglais. Enfin le secrétaire d'État au commerce extérieur a pris l'heureuse initiative d'instaurer avec les parlementaires et la société civile des rendez-vous réguliers d'information. Nous vous avons distribué un tableau qui récapitule « qui peut consulter quoi » et vous constatez qu'il vaut mieux être congressman américain que parlementaire français ou député européen puisque nous n'avons accès, comme les parlementaires européens, à aucun document américain.

Abordons les produits sensibles. Le secteur agricole et agroalimentaire est particulièrement concerné par chacun des trois grands chapitres du traité : dans le 1er, au titre de l'accès au marché, dans le 2ème par les règlementations sanitaires et phytosanitaires (SPS) et dans le 3ème à travers les indications géographiques que Philippe Bonnecarrère vient d'évoquer.

Qu'en est-il de l'accès au marché ? Les exportateurs agricoles européens vers les USA acquittent un droit de douane moyen de 6,6 %. En revanche, les exportations américaines vers l'Union européenne sont soumises à des droits de 13 % en moyenne. Mais c'est une moyenne : les droits de douane européens aux importations agricoles des États-Unis sont de 45 % pour la viande et 42 % pour les produits laitiers.

Les trois secteurs agricoles européens à l'importation aux États-Unis les plus fortement touchés par les droits de douane sont le tabac (21 %), les produits laitiers (20 %) et le sucre (18,5 %).

Nos produits agricoles classés sensibles sont donc, sans surprise, la viande de boeuf, mais aussi le porc et la volaille, les ovo-produits et le maïs doux. La raison essentielle pour la viande bovine en est l'écart de compétitivité, impossible à combler, entre les deux types d'agriculture et d'exploitations. Je n'évoque même pas le Farm bill qui donne une garantie de revenus. C'est la même chose au Canada.

Exactement !

Sur ces produits, s'ils sont classés « sensibles », les tarifs dans un premier temps ne seraient pas concernés par la négociation, mais ils pourraient cependant, in fine, être contingentés.

Plus encore que les droits de douanes, ce sont les mesures non tarifaires qui limitent en grande partie les échanges commerciaux agro-alimentaires.

Les mesures sanitaires et phytosanitaires sont indispensables mais sont aussi emblématiques des obstacles non tarifaires entre les deux parties à cause de procédures d'agrément longues, coûteuses et opaques. Le système américain de sécurité sanitaire des aliments repose sur un maquis de 30 lois et mobilise pas moins de 15 agences fédérales relevant de plusieurs ministères différents.

Des démarches « culturelles » qui sont divergentes aussi : côté européen, le « principe de précaution » ; côté États-Unis, le principe de prévention fondé sur les seules données factuelles de la science. Aux États-Unis, si aucune donnée ne prouve un impact négatif, il n'y aura pas de régulation du produit ; en Europe, c'est l'inverse : sans données, le produit n'entre pas sur le marché. En réalité, c'est là que se concentre l'essentiel des « préférences collectives » que nous entendons préserver (OGM, poulet chloré, etc.)

Par ailleurs, des embargos interdisent actuellement complètement l'exportation européenne des viandes bovine, ovine et caprine à cause de l'épidémie d'ESB. Les États-Unis n'ont que récemment levé cet embargo mais pour la seule viande bovine provenant d'Irlande.

Il en est de même pour les produits laitiers du fait de l'absence de procédure simple permettant aux établissements d'obtenir l'agrément exigé par le dispositif américain.

Sur les normes sanitaires et phyto sanitaires, l'Union européenne et la France ont défini leurs lignes rouges : ne rien céder sur l'exigence de haut niveau de protection de la santé et de l'environnement, sur le maintien du droit à réguler et sur les préférences collectives, y compris la possibilité de normes plus strictes justifiées par l'intérêt public. De même, sur le droit de chacun à gérer le risque à sa manière, en l'occurrence pour nous le principe de précaution. Enfin les préférences collectives et l'acquis communautaire sont exclus de la négociation.

Le règlement des différends investisseur-État : l'ISDS. Ce problème est devenu un sujet majeur. Même si dans le monde quelque 3 000 accords commerciaux comportent un dispositif d'arbitrage privé entre une entreprise étrangère et un État, il est clair que, dans sa configuration actuelle, il ne correspond pas aux exigences de justice, d'intérêt général et de souveraineté dans la conduite des politiques publiques.

L'opposition à ce dispositif a pris une ampleur telle que la France a soumis des propositions ambitieuses, reprises pour l'essentiel par la Commission européenne. Je m'en réjouis car elles rejoignent celles que j'avais moi-même présentées au Sénat. Les grandes lignes figurent dans le document qui vous est distribué : Cour permanente, professionnalisation des juges, mécanisme d'appel, droit inaliénable des États à réguler.

On peut soulever une autre question. Pourquoi ne pas se passer complètement de tout ISDS puisque nos systèmes judiciaires respectifs sont parfaitement fiables ?

La réponse n'est pas si simple. Les États-Unis conviennent qu'un accord bilatéral d'investissement avec la France, l'Allemagne ou la plupart des États membres pourrait aisément se passer d'ISDS. Mais ils considèrent que tous les États membres n'ont pas les mêmes standards judiciaires. Symétriquement, il n'est pas inutile côté français et européen de rappeler que si les juridictions fédérales américaines sont au-dessus de tout soupçon, il n'en est pas nécessairement de même de tribunaux de certains États fédérés qui, compte tenu de leur propre législation, prononcent souvent des sentences lourdes à l'égard d'entreprises étrangères. On avait le même problème avec le Canada où le pouvoir des Provinces est très important !

Pourtant, la commissaire nous l'a promis !

Elle sera de toute façon obligatoire, une fois fixé le contenu du traité, en application de la procédure législative européenne, avant le lancement des procédures d'approbation et de ratification.

Mais si les deux premières zones économiques du monde réduisent les obstacles tarifaires et non tarifaires à leurs échanges, si elles simplifient leurs procédures et se rejoignent sur des normes exigeantes, il ne peut qu'en résulter, de part et d'autre, des bénéfices en termes d'emplois et de croissance. À condition bien sûr que nous aboutissions à un accord équilibré qui préserve les valeurs qui sont au coeur de nos choix collectifs.

En second lieu, un bon accord relèvera le niveau des règles qui régissent aujourd'hui le commerce mondial.

Les États-Unis et l'Union européenne ne sont plus seuls au monde. L'Inde, la Chine et d'autres grands émergents sont des acteurs majeurs du commerce mondial. Mais les règles et les normes qu'ils y définiront n'auront pas le niveau d'exigence que nous voulons. Le TTIP peut être l'occasion de construire ce socle normatif de référence avant que d'autres, avec d'autres normes et d'autres valeurs, n'assument ce rôle.

Dernier aspect, plus stratégique, l'accès de l'Union européenne aux ressources énergétiques des État--Unis, gaz naturel liquéfié et pétrole. Actuellement, des législations internes américaines interdisent ou restreignent leur exportation. Les négociations en cours pourraient inciter à supprimer ces barrières. Dans le contexte des incertitudes géostratégiques qui pèsent sur la fourniture d'énergie à l'Union européenne par certains de ses fournisseurs traditionnels, cette donnée est loin d'être négligeable.

Trois observations pour conclure :

- D'abord, ne pas condamner par avance un accord qui pourrait être une opportunité pour l'Union européenne et ses États membres et qui représente pour elle le projet commercial le plus ambitieux en termes de volume de biens et services échangés ; mais ne pas non plus se laisser entraîner vers la conclusion d'un texte à n'importe quel prix.

Nous avons fixé nos lignes rouges, qu'il s'agisse des enjeux - culture, santé publique, normes sociales et environnementales, protection des données, intérêt stratégique de l'Europe - ou de règlement des litiges entre États et multinationales - qui ne devrait pas relever de tribunaux d'arbitrage privés. Nous devons continuer à défendre cette position en exerçant notre devoir de vigilance et notre pouvoir d'influence tout au long des négociations.

- Ne pas se focaliser sur une date limite de négociations qui serait irréaliste : laissons le temps nécessaire au compromis et à la pédagogie qui doit accompagner ces discussions, au bénéfice de la société civile et de l'opinion en général pour obtenir, encore une fois, un texte acceptable et respectueux de nos valeurs.

- Je suis parfaitement en phase avec les récentes mises au point du secrétaire d'État au commerce, M. Fekl. Il s'agit d'inciter les États-Unis à passer enfin à une phase de propositions semblable à celle de l'Union européenne - ce qui me rappelle le cycle de Doha - afin de rééquilibrer les conditions de transparence. Deux mots essentiels donc à mes yeux : réciprocité et transparence. Il convient désormais d'entrer dans le coeur du sujet et des véritables enjeux. À défaut, il serait raisonnable d'envisager côté européen une suspension des négociations, le temps d'une mise au point politique.

Je remercie nos deux rapporteurs. Que l'on soit pour ou contre ce type de traité, élaborer un socle de normes communes entre États-Unis et Union européenne correspondant mieux à nos sensibilités que si elles étaient élaborées par la Chine est un enjeu essentiel.

C'est vrai que les positions, les propositions des uns et des autres sont très déséquilibrées. L'ancien ambassadeur des États-Unis, M. Charles Rivkin, nous rappelait qu'il ne faut pas espérer que le Congrès des États-Unis revienne sur le Small Business Act ou sur le Buy American Act, qui sont pour eux autant de totems qu'aucun parlementaire américain ne voudra abandonner.

Les positions sont en effet déséquilibrées. Les Américains se comportent en joueur de poker qui laisse le partenaire annoncer la couleur, et s'activent en toute dernière phase de négociation.

M. Pascal Lamy, ancien directeur général de l'OMC, a sur le sujet une approche très particulière qui mérite d'être approfondie. Peut-être que nos deux rapporteurs qui participent au groupe de suivi des négociations constitué avec des collègues de la commission des affaires économiques pourraient prévoir, le moment venu, les auditions du secrétaire d'État, M. Matthias Fekl, voire de Mme Cécilia Malmström, la commissaire au commerce, et de M Peter H. Chase, vice-président pour l'Europe de la Chambre de commerce des États-Unis ?

M. Fekl est parfaitement disposé à se rendre devant nos commissions. Un rapport d'information pourra faire un point détaillé après les deux prochains rounds de négociations, en début d'année prochaine.

La perspective des élections américaines ne facilitera pas une avancée rapide des négociations. Il serait intéressant de connaître le détail des flux commerciaux et financiers entre la France et les États-Unis pour apprécier, secteur par secteur, ce qui est en jeu.

Sur les marchés publics, pour avoir entendu les responsables d'Airbus, celui-ci bénéficie pour sa recherche d'avances européennes, alors que Boeing reçoit des subventions du ministère américain de la défense et attaque Airbus devant les tribunaux européens : c'est une concurrence déloyale. La liberté suppose que chacun obéisse aux mêmes règles. La SNCF n'a pas été retenue davantage sur le projet de TGV californien. L'approche économique doit aller de pair avec le rapport de force.

Sur l'agriculture, nous ne sommes pas dans le même monde : en France, 28 millions d'hectares, l'Europe, c'est 140 millions d'hectares, les États-Unis 375 millions d'hectares, le Brésil 300 millions d'hectares.

On évoque l'idée de 350 000 tonnes de viande qui pourraient provenir des États-Unis en Europe. Si cela se produit, c'est la disparition assurée de l'élevage dans les zones défavorisées.

Ne confondons pas les indications géographiques et les marques. Une indication géographique, c'est produit localement ou transformé localement. En revanche, les États-Unis sont en faveur des marques qui ne profitent qu'à l'intermédiaire et non au producteur. Il faut impérativement défendre nos indications géographiques.

Nous sommes un peu hypocrites pour l'élevage hors sol de nos porcs et volailles car, hélas, ces animaux consomment des OGM. Mais nous n'avons pas la même approche sur la volaille et le porc que les États-Unis qui ont recours au chlore par exemple. Il faut aussi veiller à préserver nos règles d'origine. Ne soyons pas naïfs, cela relève de l'épreuve de force car c'est notre économie qui est en jeu et notre agriculture est menacée.

Sur l'accord avec le Canada, on nous a dit : « On a sauvé 52 indications géographiques françaises ». Mais dans le même temps une centaine d'appellations concernant des fromages fabriqués au Canada ont été aussi légalisées !

On a toujours une guerre de retard. Ce qui se débat, c'est le changement du statut de la Chine qui passera, en décembre 2016, de celui d'économie en transition à celui d'économie marchande. Les États-Unis se préoccupent de la question, mais pas l'Europe. Or, ce qui est en cause selon certaines études d'impact, si ce changement de statut est acté, ce serait 350 000 emplois supprimés en France entre 2017 et 2020. Le déplacement européen du Président chinois il y a quelques mois avait pour seul objectif d'amorcer un accord de libre-échange avec l'Union européenne, sur le modèle de ceux qui sont négociés en ce moment.

Dans le passé, l'ISDS était une protection contre des systèmes juridiques inféodés. Des responsables de l'Union européenne considèrent que le TTIP doit contenir un système d'ISDS qui sera opposable à la Chine pour qu'elle applique nos normes car, disent-ils, nous n'osons pas dire qu'elle n'est pas une démocratie ! Il faut regarder dans la vraie direction : ce qui se profile avec la Chine.

Sur les études d'impact, la Commission s'était engagée à produire avant décembre les études d'impact sectorielles et par pays. Nous n'avons rien, au motif que les travaux n'ont pas encore avancé suffisamment. Mais en amont une étude globale de la Commission avait été faite, donc c'est aussi possible au niveau national et nous sommes en droit d'avoir une étude d'impact par pays.

Sur l'information des parlements nationaux, nous serions en droit d'interroger sur ce point la Cour de justice de l'Union européenne. Si nous allons vers un accord mixte, la logique veut que l'information aille vers les parlements nationaux beaucoup plus que ce n'est le cas actuellement. Nous aurions sûrement gain de cause.

Sur les normes de qualité des produits échangés : aux États-Unis, il y a de grandes différences entre États fédérés, un bien peut être autorisé à la vente dans un État et pas dans un autre. Dans l'Union européenne, en revanche, nous sommes beaucoup plus intégrés qu'eux de ce point de vue, en tout cas en termes économiques mais malheureusement beaucoup moins en termes politiques, et c'est là notre faiblesse.

Pour revenir sur la précédente communication sur le climat, on ne peut pas se permettre, sur les aspects énergétiques et climatiques, de négocier un tel type d'accord sans intégrer l'idée d'un marché du carbone commun.

Le TTIP permettra-t-il de mettre un terme à la pénalisation de banques françaises, comme récemment le Crédit agricole ou BNP Paribas, par la loi américaine, pour avoir eu des relations financières avec des pays placés sous embargo américain ?

Ce point ne figure pas dans le mandat de négociation et n'est a priori pas couvert par le TTIP.

C'est un sujet important sur lequel, au-delà du TTIP, il conviendra de revenir.

Je ne suis pas opposant au principe d'un accord de libre-échange entre Union européenne et États-Unis, mais je suis pour un traité équilibré et c'est là que les problèmes commencent.

Je veux évoquer le processus démocratique de ratification. Entre le moment où un traité est signé et celui où il est ratifié, le texte est intangible et c'est là un problème démocratique majeur. D'où la nécessité d'être impliqué dans la négociation. Or, les parlements nationaux seront appelés - si son aspect mixte est confirmé -à se prononcer. Donc ils doivent être partie prenante à la négociation.

La résolution européenne sur l'ISDS que le Sénat a votée en début d'année a été un élément-clé qui a renforcé la position de la France, par ailleurs portée par un secrétaire d'État actif dont je salue le travail. La position de la Commission a donc évolué, mais qu'en sera-t-il de celle des États-Unis ?

Je proposerai, dès lundi 26 octobre, au nom de mon groupe, un projet de résolution européenne sur l'agriculture et le TTIP et un débat sur ce sujet qui à mon sens est important. Il faudra aussi évoquer la question de la coopération réglementaire que le rapporteur a justement abordée. C'est en fait de la « comitologie » aggravée qui pèsera sur la manière de légiférer.

Aujourd'hui, Mme Malmström se targue d'écouter tout le monde mais à 85 %, ce sont les lobbies européens qu'elle écoute et 15 % seulement la société civile.

On a toutes les raisons de se méfier d'un tel accord dit de « 3ème génération », qui va bien au-delà des tarifs et de l'harmonisation des normes techniques. On prétend en fait modifier, de gré ou de force, les habitudes des consommateurs européens pour les mettre aux standards des Nord-américains.

Le dispositif de protection des investissements est le symbole de cet accord. Les compagnies nord-américaines veulent obtenir des garanties de profitabilité dans la durée, quitte à s'attaquer à des politiques démocratiques décidées par les États, nous en avons bien des exemples. Ce n'est d'ailleurs pas la Commission européenne qui a soulevé en premier cette question de l'ISDS, mais bien la société civile.

Cet accord est tentaculaire, voire un peu « totalitaire ». Cela pose même la question du commerce dans le monde. Les libéraux depuis des siècles font valoir que le commerce fait progresser la démocratie, sauf que la Chine démontre l'inverse. Elle s'ouvre sur le monde mais la démocratie n'y progresse pas d'un pouce. En revanche, entre l'Union européenne et les États-Unis, le commerce n'a pas pour objectif de faire progresser la démocratie. Alors quel est l'objectif ? Tout simplement de conforter les profits des compagnies nord-américaines au détriment des choix collectifs des Européens. La globalisation a abouti à jeter par-dessus bord l'essentiel de l'industrie européenne avec, d'ailleurs, la complicité active de la Commission européenne, et à faire progresser le chômage. On ne peut donc qu'être hostile à un accord qui sera déséquilibré. Et pour répondre à M. Pascal Lamy, je pense qu'un accord de « 2ème génération » suffirait amplement au bonheur des Européens.

Je donne aux rapporteurs rendez-vous, après ce rapport d'étape, pour qu'ils nous présentent un document d'information plus élaboré encore, lorsque les négociations auront progressé. Quelques remarques : il serait en effet intéressant d'auditionner M. Pascal Lamy - qui fut longtemps directeur général de l'OMC. Sur les indications géographiques, il sera utile, dans le futur rapport, de rappeler précisément l'approche américaine du droit des marques, bien différente de l'accroche territoriale qui sous-tend le système européen des indications géographiques.

En effet, devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, M. Jean-Paul Emorine, chargé de la question par son président, pourrait s'inspirer des travaux de nos deux co-rapporteurs, le moment venu.

En effet, à ce stade, l'état des lieux des négociations ne justifie pas encore de présenter un accord dont le contenu est encore très maigre.

Le moment venu, donc, un rapport d'information assorti éventuellement d'une proposition de résolution européenne pourra être présenté.

La réunion est levée à 10 h 55.