Comme nous en sommes convenus la semaine dernière, nous allons nommer les membres du comité de suivi de la réforme institutionnelle que les rapporteurs réuniront afin de préparer les discussions de notre commission.

Les membres titulaires seraient Mme Muriel Jourda, MM. Jean-Pierre Sueur, Loïc Hervé, Mme Nathalie Delattre, MM. Alain Richard, Pierre-Yves Collombat et Alain Marc. Les membres suppléants seraient Mme Brigitte Lherbier, M. Éric Kerrouche, Mme Françoise Gatel, M. Arnaud de Belenet, Mme Ester Benbassa et M. Dany Wattebled. Le groupe RDSE ne m'a pas encore fait connaître le nom de son suppléant.

Bien qu'étant le seul non-inscrit dans cette commission, ne me serait-il pas possible de faire partie de ce comité ?

Grandeur et misère des non-inscrits ! Il s'agit de la conséquence d'un choix qui vous est personnel.

Lors de la réunion de ce comité, les suppléants pourront-ils venir en même temps que les titulaires ?

Tel ne pourra pas être le cas. Si nous créons un comité de suivi, ce n'est pas pour être presque aussi nombreux qu'en commission. Il ne peut s'agir que d'une instance de travail. S'il y a un problème, nous en parlerons ensemble.

Majorité et opposition ne sont pas tout à fait traitées de la même façon.

Cela dépend des moments.

Nous avons examiné la semaine dernière cette proposition de loi et nous avons essayé de naviguer entre Charybde et Scylla, à savoir la Constitution et les lois de 1901 et de 1905.

Nous ne pouvons cependant ignorer les conséquences sociétales de certaines déviances liées à la pratique religieuse. C'est la raison pour laquelle nous avons souhaité instaurer un espace de parole entre les pouvoirs publics et les cultes qui le souhaitent. Le conseil consultatif des cultes dont nous avons proposé la création la semaine dernière n'a toutefois aucun caractère obligatoire pour les religions qui pourront y participer librement. Il ne peut donc s'agir d'une ingérence dans l'organisation et le fonctionnement des cultes.

Par ailleurs, compte tenu des remarques de nos collègues il y a huit jours, je vous propose l'amendement n° 18 qui supprime l'une des missions que nous avions assignées au Conseil, à savoir favoriser le dialogue interreligieux, considérant qu'elle n'est pas indispensable au bon fonctionnement de ce conseil.

Cet amendement résulte du débat que nous avons eu la semaine dernière.

Tout à fait. Le conseil consultatif des cultes aurait ainsi vocation à éclairer les pouvoirs publics dans leurs relations avec les représentant des cultes, à contribuer à la réflexion sur les conditions d'exercice de la liberté de culte et, enfin, à celle sur les conditions de la formation des cadres religieux et des ministres du culte.

L'amendement n° 18 est adopté.

L'amendement n° 14 instaure un régime d'autorisation préalable pour l'ouverture des établissements privés d'enseignement scolaire hors contrat. Cet amendement est irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution. En outre, il est satisfait par la loi n° 2018-266 du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat, issue d'une proposition de loi dont j'étais d'ailleurs à l'origine.

L'amendement n° 14 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

L'amendement n° 8 est très important. La laïcité, c'est la liberté, mais c'est aussi l'égalité entre les citoyens, quelles que soient leurs croyances. L'État reconnaît et respecte les différences culturelles, spirituelles et religieuses, mais il a aussi pour mission de réunir les conditions permettant à tous de vivre ensemble, dans le respect réciproque et dans l'attachement commun aux valeurs qui fondent la République.

S'il est ainsi admis que les libertés trouvent une limite lorsqu'elles aboutissent au désordre et aux troubles sociaux, il faut également admettre qu'elles puissent être limitées pour préserver l'assise morale de la société en ce qu'il existe une éthique commune à l'ensemble du peuple français.

Cet amendement étend les restrictions susceptibles d'être apportées à l'exercice du culte au nom du respect des principes fondamentaux et des valeurs de la République.

Ce sujet doit être examiné en fonction des règles de droit qui gouvernent notre pays, mais nous ne pouvons faire fi des préoccupations politiques et sociales qui sous-tendent ce texte. Ainsi, cet amendement qui affirme l'attachement de notre pays au respect des valeurs et des principes fondamentaux de la République n'a pas une réelle portée normative. Toutefois, s'il n'est pas juridiquement indispensable, il s'inscrit bien dans le cadre de nos préoccupations : respect de la liberté de conscience et de la liberté de culte, mais aussi obligation de s'inscrire dans un cadre républicain. Pour l'ensemble de ces raisons, j'émettrai un avis de sagesse sur cet amendement.

L'article 1er de la loi de 1905 fait référence aux garanties fondamentales accordées à nos concitoyens pour l'exercice des libertés publiques, mais l'amendement accroît les restrictions susceptibles d'être apportées à l'exercice des cultes. Quelle contradiction ! Le respect de l'exercice des cultes est inscrit dans la loi de 1905. En outre, les lois, quelles qu'elles soient, n'auront aucun impact si les musulmans ne s'en emparent pas. En raison de la loi de 1905, nous n'avons ni le droit d'imposer, ni d'apporter des restrictions. Je refuse de telles contraintes dans une France où les cultes sont organisés, hormis l'islam.

La loi de 1905 présentait le grand avantage de ne pas se mêler des religions. Malheureusement, nous nous éloignons des principes de la laïcité car une religion pose problème. Tous les terroristes pratiquent la même religion, mais ce n'est pas au législateur de porter atteinte au principe de laïcité. Il ne sert à rien de dire qu'une religion doit respecter les principes républicains car les terroristes ne s'en préoccupent guère. Une religion a le droit de faire ce qu'elle veut tant qu'elle respecte les lois de la République. Je voterai contre cet amendement.

Si la loi de 1905 a traversé ce siècle agité, c'est grâce à sa formulation : l'État ne reconnaît et ne subventionne aucun culte. Le reste est du ressort de l'ordre public.

Jusqu'à la fin du XIXème siècle, avec un tel texte, nous aurions eu quelques problèmes avec l'église catholique : Quanta cura et le Syllabus ont tout juste un peu plus d'un siècle. Conservons une loi simple qui fonctionne. Cet amendement ne doit pas être adopté.

Je voterai cet amendement car cela permet de montrer que la République veille et surveille ce qui se passe en France.

Je ne vois pas ce que cet amendement ajoute à la loi de 1905. Le respect des principes fondamentaux et des valeurs de la République figure déjà dans cette loi. La sagesse que propose notre rapporteur est purement politique, à moins qu'elle n'estime que la loi de 1905 doit être modifiée. Dans ce cas, il faut le dire... et créer un groupe de travail.

Surtout pas !

Mais ne corrigeons pas à la marge, d'autant que l'ensemble des cultes serait concerné. Le précédent ministre en charge des relations avec les cultes a signé un décret sur la formation civique et civile des aumôniers rémunérés et sous contrat, intervenant dans les armées, les prisons et les hôpitaux. Or, un culte - et il ne s'agit pas des musulmans - a contesté ce décret devant le Conseil d'État. Arrêtons avec ces gesticulations et ces lois bavardes qui n'apportent rien.

Rappelons-nous que la loi de 1905 a déjà été modifiée quatorze fois. Il ne s'agit donc pas d'un totem auquel on ne pourrait toucher. Cet amendement ne remet pas en cause la liberté religieuse. Cette dernière est en revanche contrebalancée naturellement par l'ordre public. En quoi le fait de rajouter le respect des principes fondamentaux et des valeurs de la République serait une entorse grave à la laïcité ?

Cet amendement est extrêmement grave. On ne peut ajouter cet amendement à l'article 1er d'une des lois fondatrices de notre République.

La numérotation n'est pas l'essentiel...

L'article 1er est ainsi rédigé : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l'intérêt de l'ordre public ». Cette loi respecte les principes fondamentaux et les valeurs de la République. Ajouter à la loi de 1905 cet amendement présupposerait qu'il serait nécessaire de le faire. Nous voterons contre cet amendement car cette loi est fondatrice de valeurs et de principes.

Je ne vois pas pourquoi notre débat se crispe sur cette question. Cet amendement ne modifie pas l'interprétation de la loi de 1905 et, juridiquement, il ne change rien. En revanche, il rappelle un principe qui figure déjà dans la loi. Robert Badinter disait que de temps en temps la loi pouvait réaffirmer. En l'espèce, c'est ce qui nous est proposé ici : donner un peu plus de force à la loi de 1905. Cet amendement ne me choque pas et permet de marquer notre attachement à ce texte qui, je le rappelle, pas une seule fois, ne cite le terme de « laïcité ». La loi de 1905 organisait la séparation entre les Églises et l'État : ce n'est qu'ensuite qu'elle est devenue un monument de notre législation.

Le groupe RDSE ne comprend pas l'intérêt de cet amendement : il votera donc contre.

Avec cet amendement, vous vous rapprochez de la vision du petit père Combes, alors que c'est la ligne d'Aristide Briand qui l'a emporté.

Je n'ai pas la même interprétation.

L'article 1er de la loi de 1905 garantit le libre exercice des cultes et ajoute « sous les seules restrictions édictées ci-après dans l'intérêt de l'ordre public ». Or, notre débat a fait l'économie de la définition juridique de « l'ordre public » : en 1905, il n'était pas uniquement question de sécurité et de tranquillité publique. L'ordre public, c'est l'ensemble des principes fondamentaux qui régissent nos institutions, qui sont à la source de la République, notamment la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. La portée juridique de cet amendement est interprétative et il n'est sans doute pas nécessaire pour les juristes qui savent ce que recouvre la notion d'ordre public. Mais nous sommes aussi en droit de nous demander s'il n'y a pas trop de personnes oublieuses de ce qu'est l'ordre public et qui ne voient pas que cet ordre impose le respect des valeurs de la République. Ne serait-il pas d'un grand intérêt d'expliciter ce qu'est cette notion, qui englobe déjà les principes fondamentaux et les valeurs de la République ? Compte tenu des dérives actuelles, cet amendement aurait ainsi valeur d'un rappel solennel du législateur qui dirait que des restrictions au libre exercice des cultes sont possibles afin de faire respecter les principes fondamentaux de la République. Certains me reprocheront d'enfoncer des portes ouvertes, mais je crois cet ajout important compte tenu de la confusion actuelle. Je souhaiterais néanmoins que l'amendement soit modifié pour y ajouter « et notamment le respect... ».

Nous sommes un certain nombre à marquer notre attachement aux lois de 1901 et de 1905. Toutefois, nous devons prendre en considération les évolutions de la société qui font qu'aujourd'hui les cultes ont de fortes répercussions dans la société. Je souscris à la brillante explication de notre président : nous devons veiller à la frugalité juridique tout en rappelant les valeurs auxquelles nous sommes attachés. Je suis donc favorable à la rectification qu'il nous a suggérée.

Je suis quelque peu atterré. Vous souvenez-vous du climat dans lequel est intervenue la séparation des Églises et de l'État ? La situation était autrement plus agitée, même s'il y a aujourd'hui plus de morts qu'à l'époque. Nous nous inquiétons d'une minorité qui doit être traitée par d'autres moyens.

Ce texte sera pris non comme un rappel de valeurs existantes mais comme une attaque contre une religion particulière dont certains de ses zélotes posent problème. Ne mêlons pas ces difficultés à la loi de 1905. Votre texte sera interprété par ceux que vous pensez pouvoir ramener à la raison comme une attaque supplémentaire contre leur religion.

Votre point de vue mérite d'être pris en considération. Des millions de nos compatriotes vivent leur religion dans la sérénité et respectent les lois.

Avant la loi de 1905, la lutte avait été incessante pendant 25 ans. La séparation des Églises et de l'État a restauré l'ordre républicain. Si l'on modifie cette loi, on opère une sorte d'amalgame entre terrorisme et islam et l'on stigmatise cette religion. Comme à l'accoutumée, votre exposé a été habile, monsieur le président, mais je reste persuadée qu'il ne faut pas voter cet amendement.

Il ne peut y avoir de confusion entre l'islam et le terrorisme. En revanche, tous les terroristes sont des musulmans. En topologie, il s'agit de ce que l'on appelle un recouvrement. Je ne peux pourtant accepter que l'on règlemente la désignation des ministres du culte, c'est-à-dire les imams. Dans la logique de la loi de 1905, chaque religion doit être indépendante.

En Alsace-Moselle, je m'oppose à ceux qui veulent introduire subrepticement le culte musulman dans le régime concordataire et, en ce qui concerne la Moselle, les plus fervents partisans de cette introduction sont tout à fait favorables à cette proposition de loi.

Enfin, je suis surpris par vos propos, monsieur le président : vous nous dites que cet amendement ne sert à rien mais qu'il faut le voter ! Depuis des années, j'entends dire qu'il faut cesser de voter des lois bavardes et vous nous incitez à faire le contraire...

Cet amendement a une utilité autre que juridique.

Je vous signale, monsieur Masson, que le texte que nous avons adopté la semaine dernière ne comporte aucune contrainte sur l'organisation des cultes et la formation des ministres du culte.

Vous venez de dire, monsieur le président, que cet amendement n'apporte juridiquement rien. Sur le plan politique, je suis convaincu qu'il est dangereux de toucher à l'article 1er de la loi de 1905. Nous dégoupillons une grenade sans en connaître les effets. Une proposition de loi ne peut remettre en cause les grands équilibres républicains. Malgré votre habileté à défendre cet amendement, je vous incite à la plus grande prudence sur le sujet. Le groupe socialiste et républicain maintient son opposition.

Ce n'est pas de l'habileté, mais de la conviction. À partir du moment où l'on ne comprend pas que le culte doit s'exercer dans le respect des principes fondamentaux de la République, il n'est pas inutile de le rappeler en utilisant un vocabulaire compréhensible par nos contemporains.

M. Masson a utilisé le terme de recouvrement entre terrorisme et religion. Contrairement à l'idée répandue, les actes terroristes à caractère religieux sont moins importants dans les pays occidentaux que ceux liés aux nationalistes et aux indépendantistes. Cela n'excuse bien évidemment pas les attentats meurtriers qui ont eu lieu dans notre pays. L'amalgame et la stigmatisation aboutissent le plus souvent au résultat inverse à celui recherché. Nous voterons contre.

J'accepte la rectification qu'a suggérée notre président.

L'amendement n° 1 revient sur une disposition de la proposition de loi que nous avons rejetée en commission : il obligerait les associations « mixtes » de la loi 1901, associations qui exercent une activité cultuelle mais aussi d'autres activités, à se conformer aux obligations financières et comptables de la loi de 1905.

Nous avions émis de grandes réserves sur l'alignement de ces obligations, y compris lors de l'examen du projet de loi égalité et citoyenneté en 2016. La question de la libre organisation des cultes a été réglée par la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes. Quant à la question du financement et de son contrôle, elle doit être abordée de façon plus approfondie. Je souhaite donc le retrait de l'amendement.

Cet amendement ne reprend ni plus ni moins que l'article 16 de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté du 27 janvier 2017, que le Conseil constitutionnel avait censuré, estimant qu'il s'agissait d'un cavalier législatif.

L'amendement n° 5 supprime l'article 2 considérant qu'il porte atteinte au principe de laïcité. Mais il s'agit simplement de rajouter les locaux loués dans la catégorie des locaux où se pratiquent le culte. Il n'y a aucune ingérence de l'État. Avis défavorable.

Cette proposition de loi est extrêmement pernicieuse sur le fond et sur la forme et elle porte atteinte à la laïcité. D'où mes amendements de suppression à chacun des articles.

Cette explication vaut donc pour tous vos amendements de suppression.

L'amendement n° 16 limite aux seules personnes privées la possibilité de louer un local à une association cultuelle. J'y suis défavorable car, dans une décision du 19 juillet 2011, le Conseil d'État a considéré qu'il était possible pour une commune de mettre un local à la disposition d'un culte, dans les conditions financières de droit commun.

En outre, tel qu'il est rédigé, cet amendement ne produirait pas l'effet attendu.

Il s'agit peut-être de la seule disposition pertinente : de multiples communes font la courte échelle au communautarisme musulman : elles construisent des locaux puis les louent à l'euro symbolique. À proximité de Metz, une commune loue pour un euro des locaux qui accueillent une école coranique. Ne nous étonnons pas ensuite des attentats...

Cette proposition de loi n'est pas l'alpha et l'oméga en matière de culte. Il n'empêche qu'il serait sain que les pouvoirs publics dialoguent avec les différents cultes, et même avec les druides de Bretagne, comme je l'ai dit la semaine dernière. Nous avons donc proposé de créer un conseil consultatif des cultes. Dans ce pays, le respect de la liberté de conscience n'interdit pas le dialogue. Je suis donc défavorable aux amendements de suppression n° 2 et 7.

Le débat a eu lieu. Nous n'allons pas le rouvrir, sauf si de nouveaux arguments sont avancés.

La conférence des responsables des cultes de France (CRCF) existe depuis 2010 et deux représentants de chaque religion, y compris le bouddhisme, y siègent. Cette conférence se réunit tous les deux à trois mois. Pourquoi créer une nouvelle instance ? Le rôle du législateur n'est pas d'organiser les cultes mais de voter la loi. Quel intérêt d'imposer aux parlementaires de siéger à ce conseil ?

Pour quelles raisons le législateur et l'État devraient-ils se préoccuper du dialogue interconfessionnel ?

Notre rapporteur a supprimé cette compétence.

La loi de 1905 a supprimé la logique du culte officiel. L'existence du CRCF ou d'un éventuel conseil consultatif des cultes me semble scandaleuse. En outre, tous les cultes ne seront pas représentés. Pourquoi les témoins de Jéhovah ne seraient-ils pas représentés ? Y a-t-il quatre ou cinq cultes officiels dans notre pays ? En outre, ce qu'on appelle aujourd'hui des sectes seront peut-être les religions de demain. Voyez ce qui s'est passé avec les chrétiens ! Je suis pour une laïcité dure.

Notre République n'a pas prévu une étanchéité totale entre son fonctionnement et les cultes : la preuve, le ministre de l'intérieur est aussi ministre des cultes.

Il n'est pas utile de prolonger le débat en commission puisque nous l'aurons jeudi après-midi en séance. Notre groupe ne suivra pas l'avis défavorable de notre rapporteur.

L'amendement n° 15 est contraire à la position de la commission.

Mes amendements n° 9, 10, 11, 12 et 13 visent à rétablir l'obligation d'une formation pour les ministres des cultes. Ils sont contraires à la position de la commission : nous en reparlerons donc en séance.

Je suis défavorable aux amendements n° 9 et 6.

Vous qui venez d'une terre concordataire, monsieur Reichardt, comment pouvez-vous écrire que les imams devront avoir « une connaissance suffisante des principes civils et civiques, des rites de cette confession et de la langue française » ? Vous savez bien qu'un imam ne prêche pas les rites d'une religion, mais une théologie !

L'amendement n° 1 prévoit une procédure d'anonymat pour les sapeurs-pompiers dans le cadre des procédures civiles ou pénales engagées pour la protection de leurs droits. Il s'agit, en pratique, d'autoriser les sapeurs-pompiers à ne pas déclarer leur identité lorsqu'ils portent plainte et qu'ils craignent des représailles. L'objectif de protection poursuivi par cet amendement est louable, mais il soulève plusieurs difficultés. Il présente tout d'abord un risque d'inconstitutionnalité. L'anonymat de la victime est en effet susceptible de porter une atteinte disproportionnée aux droits de la défense et au principe d'égalité des armes. Le législateur a autorisé l'anonymat pour les policiers et les gendarmes mais dans des cas très limités : lorsqu'il s'agit de police judiciaire et uniquement pour des procédures portant sur des crimes ou délits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement. La procédure d'anonymat des gendarmes et des policiers est liée à leurs missions spécifiques de prévention et d'atteinte à l'ordre public. Cette procédure vise avant tout à les protéger en tant qu'enquêteurs, dans le cadre d'une procédure judiciaire, et non quand ils sont victimes d'une agression.

Il serait par ailleurs limitatif de créer une procédure de protection des victimes uniquement pour les sapeurs-pompiers : tout agent public, voire même tout citoyen, pourrait en effet revendiquer l'anonymat lorsqu'il craint un risque de représailles. Si une procédure d'anonymat devait être étudiée, il serait préférable d'envisager un régime plus général.

En tout état de cause, l'amendement ne semble pas présenter de lien, même indirect, avec le texte de la proposition de loi, dont l'objet est d'étendre l'usage des caméras mobiles à de nouvelles catégories d'agents publics. Je vous propose donc de déclarer cet amendement irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

Vous estimez que cet amendement n'a pas de lien, même indirect, avec la proposition de loi. Pourtant, dans votre rapport, vous dites que « le recours aux caméras mobiles ne résoudra pas l'ensemble des difficultés ». Or, nous sommes devant une difficulté : des sapeurs-pompiers n'osent pas déposer plainte car ils ont peur des représailles alors qu'ils assurent une mission de service public. Je regrette que vous nous opposiez l'article 45 de la Constitution. Nous étions dans l'esprit du texte et avons déposé un amendement de coordination permettant d'élargir le titre de la proposition de loi. Son objectif initial était d'étendre l'utilisation des caméras-piéton pour permettre une meilleure sécurité des personnels pénitentiaires et des sapeurs-pompiers. Ces derniers d'ailleurs ne sont pas certains de l'utilité des caméras-piéton. En revanche, il convient de permettre aux sapeurs-pompiers d'être anonymisés, lorsqu'ils portent plainte mais dans un cadre contraint : autorisation du procureur de la République ou du juge d'instruction sur rapport de l'autorité hiérarchique. Ne pas reconnaître que les familles de ces agents peuvent être menacées n'améliorera pas la qualité de leurs interventions. Je regrette vraiment que nous ne puissions présenter en séance cet amendement.

Je ne remets pas en cause l'objet de l'amendement. Il est intéressant, mais la proposition de loi a pour objet les caméras-piéton. Le champ que vous proposez est plus vaste. Je confirme mon avis d'irrecevabilité.

En quinze ans dans cette assemblée, et auparavant comme député, je n'avais jamais entendu parler de l'article 45 avant une période récente.

On l'a pourtant appliqué !

Rarement... Nous sommes en train d'intérioriser ce que l'on veut nous faire adopter à la faveur d'un projet de loi constitutionnelle.

C'est dans la Constitution !

Il s'agit d'une interprétation extensive de l'article 45, qui n'avait pas cours dans le passé. Nous nous contraignons nous-mêmes en tant que législateur !

L'amendement de Patrick Kanner, qui est tout à fait raisonnable, rendrait le texte efficace.

Cela fait longtemps que l'on n'a pas fait le bilan de la floraison de propositions de loi déposées, débattues et examinées en commission, voire en première lecture par l'une des deux assemblées, qui ne sont pas allées plus loin... Si nous voulons que notre pouvoir de législateur, qui a été renforcé par la révision constitutionnelle de 2008, soit productif, nous devons prendre des précautions et adopter certaines méthodes. Dans sa forme actuelle, la proposition de loi a des chances d'aboutir. Encore faut-il que les députés s'en saisissent et l'inscrivent à leur ordre du jour.

En quoi est-il déraisonnable que le législateur concentre ses débats sur l'objet initial des textes examinés ? Du point de vue de l'opportunité politique, la proposition de loi est utile, consensuelle et peut recueillir une majorité à l'Assemblée nationale. Laissons-la prospérer et passons à la suite !

Les sapeurs-pompiers sont globalement favorables au principe d'une caméra que le porteur peut activer, et sur laquelle une lumière bleue s'allume lorsqu'elle fonctionne.

Le nombre d'agressions dont sont victimes les sapeurs-pompiers - caillassages, insultes, crachats - est passé de 1 603 en 2014 à 2 280 en 2016. Ce dispositif est donc attendu.

Dans le cadre de la commission d'enquête sénatoriale sur l'état des forces de sécurité intérieure, nous avons entendu des gardiens de prison qui, se sentant abandonnés, ne font pratiquement plus leur travail. Il convient de les équiper comme les autres membres des forces de sécurité, dans la mesure où ils portent un uniforme et sont agressés pour ce motif. C'est une question d'égalité de traitement.

Doter les sapeurs-pompiers de caméras mobiles est une très bonne initiative.

Je voudrais répondre à M. Richard, qui a parlé du pouvoir d'initiative parlementaire. Je ne crois pas que nos collègues déposent des propositions de loi pour le plaisir de le faire ! Il arrive certes qu'elles ne soient pas discutées à l'Assemblée nationale, mais elles ont souvent le mérite de mettre en évidence une problématique, par exemple locale. Elles sont parfois aussi transformées en amendements. Ce n'est pas un pis-aller !

Monsieur Sueur, nous avons souvent évoqué le problème des cavaliers législatifs.

Moins dans le passé !

L'article 45 de la Constitution dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. »

Nous estimons que notre amendement a un lien indirect avec la proposition de loi. Tel n'est pas votre avis, c'est votre droit, mais lors des auditions que nous avons conduites cette question est revenue systématiquement. Pour les personnes concernées, le lien existe entre la caméra-piéton et l'indemnisation des préjudices subis en cas d'agression.

L'article 45 va s'appliquer sur le seul amendement de séance déposé sur ce texte, que nous soutiendrons par ailleurs !

La floraison des propositions de loi traduit les limites de notre système parlementaire : même après la réforme de 2008, la France figure dans le bas du classement des démocraties occidentales en termes de « capacités à faire » de son Parlement. Une solution pour compenser cette faiblesse est de faire bouger les choses en déposant des textes.

Dans la perspective de la réforme constitutionnelle, il convient de renforcer la capacité d'action des parlementaires, et non de la restreindre.

Le projet de loi constitutionnelle déposé à l'Assemblée nationale prévoit de supprimer la possibilité pour les parlementaires de présenter des amendements n'ayant pas de lien direct avec le texte en discussion.

Ce n'est pas glorieux !

Le moment venu, nous soutiendrons la possibilité de déposer des amendements présentant un « lien indirect » avec le texte déposé. Encore faut-il s'entendre sur cette notion et analyser l'objet du texte auquel s'applique l'amendement.

Il peut certes y avoir des divergences de vue, mais la présente proposition de loi porte exclusivement sur l'extension de l'utilisation de caméras-mobiles aux sapeurs-pompiers et aux surveillants pénitentiaires. Dire que l'objet du texte n'est pas la sécurité des sapeurs-pompiers en général ne constitue pas une interprétation restrictive. Je défends le point de vue de M. le rapporteur : je reconnais qu'une discussion est possible, mais il me semble en l'occurrence que le lien indirect ne saurait être reconnu.

Comme vous êtes astucieux, mon cher collègue ! Vous proposez au travers d'un amendement n° 2 de changer l'intitulé de la proposition de loi. Il a déjà été recouru à cette habileté sur d'autres textes, mais le Conseil constitutionnel n'a pas été dupe !

La mesure proposée est intéressante, mais si nous voulons tenir en échec toutes les pressions qui s'exerceront pour restreindre notre droit d'amendement, nous devons appliquer correctement l'article 45. À défaut, de très nombreuses dispositions se grefferont sur nos textes. Rappelons-nous la loi Macron, passée de 100 à 300 articles au cours de la navette parlementaire ! Il y a trop de textes proliférants et bourgeonnants. Nous devons nous concentrer sur l'objet principal du texte, dans l'intérêt même de la discussion parlementaire.

Je le dis avec regret, la commission doit reconnaître l'irrecevabilité des amendements n° 1 et 2.

La loi Macron est passée sans qu'ait été invoquée une seule fois l'article 45 de la Constitution !

Elle avait plusieurs objets.

Ce qui rendait plus difficile l'invocation de cet article.

Je crains que la commission des lois, en exhumant l'article 45, ne valide la démarche de réforme constitutionnelle du Président de la République : on dira que nous faisons n'importe quoi, n'importe comment...

Je pense exactement l'inverse : nous veillons régulièrement au respect de l'article 45 de la Constitution - ce n'est pas nouveau - et montrons ainsi qu'il ne faut pas changer sa rédaction actuelle.

Les amendements n° 1 et 2 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.

La fonction publique territoriale constitue un maillon indispensable de l'organisation décentralisée de la République et son statut, adopté voilà trente-quatre ans, ne saurait être remis en cause. Il convient néanmoins de l'adapter aux évolutions des services publics locaux, aux réformes territoriales successives, à la réduction des concours financiers de l'État, etc.

Le Gouvernement a ouvert depuis le début de l'année quatre chantiers - place des contractuels, simplification du dialogue social, rémunération individualisée, aide à la mobilité -, qui pourraient aboutir d'ici au printemps 2019 à la présentation d'un projet de loi portant réforme de la fonction publique.

La Conférence nationale des territoires constitue une occasion unique pour faire part au Gouvernement des inquiétudes des employeurs territoriaux et de leurs agents, mais également de solutions concrètes s'inscrivant dans une logique de dialogue et de responsabilité entre l'État, les collectivités territoriales et leurs agents.

À la suite des auditions que j'ai menées, je souhaite vous soumettre quatorze propositions, articulées autour de trois objectifs : donner davantage de visibilité aux employeurs territoriaux, leur confier de nouveaux moyens d'action et, enfin, garantir les droits des agents territoriaux tout en diversifiant leurs modes de recrutement.

La fonction publique territoriale, avec près de deux millions d'agents, représente près de 35 % de l'emploi public. Les trois quarts de ses agents relèvent de la catégorie C, qui assurent des tâches d'exécution. Près d'un agent territorial sur cinq est un contractuel.

Les agents territoriaux sont répartis dans cinquante-trois cadres d'emplois, eux-mêmes regroupés en dix filières (« administrative », « culturelle », « médico-sociale », etc.).

Les 50 000 employeurs territoriaux forment un ensemble hétérogène, contrairement à la fonction publique d'État qui comprend un seul employeur.

Deux structures de mutualisation ont été créées pour appuyer les employeurs territoriaux dans la gestion de leurs ressources humaines : les centres de gestion (CDG) et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

Le statut des agents territoriaux, défini par les lois du 13 juillet 1983 et du 26 janvier 1984, a été conçu pour concilier l'unité de la fonction publique et la libre administration des collectivités territoriales. Depuis 1984, il a connu neuf réformes d'envergure, ce qui démontre sa capacité d'adaptation.

Entre 2013 et 2017, les employeurs locaux ont fait face à la réduction des concours financiers de l'État, qui ont baissé d'environ 16 %. En conséquence, les effectifs de la fonction publique territoriale ont diminué de 0,2 % sur l'exercice 2016, pendant que ceux de la fonction publique de l'État augmentaient de 1,2 %...

Ces efforts des employeurs territoriaux devront être poursuivis, la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoyant des économies de l'ordre de 21 milliards d'euros pour les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements. Par ailleurs, 322 collectivités territoriales vont contractualiser avec l'État, ces contrats définissant un objectif d'évolution de leurs dépenses de fonctionnement.

Le premier axe de mes propositions a pour objet de donner davantage de visibilité aux employeurs territoriaux, dans le cadre d'un dialogue social rénové.

La proposition n° 1 tend à élaborer une feuille de route triennale pour mieux programmer les décisions de l'État ayant un impact financier sur les employeurs locaux.

Les dépenses de personnel des collectivités territoriales et de leurs groupements représentent en effet 35 % de leur budget. Or l'évolution de ces dépenses dépend pour partie de décisions qui relèvent de l'État. Pour la seule année 2017, la Cour des comptes a évalué à 1 milliard d'euros l'impact net des nouvelles normes imposées aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Les employeurs territoriaux sont insuffisamment associés aux décisions de l'État, qui privilégie parfois une vision comptable et éloignée de la réalité des services publics locaux.

La proposition n° 2 vise à conforter le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) et à envisager, à terme, la conclusion à l'échelle nationale d'accords collectifs entre les employeurs et les syndicats.

Le CSFPT s'est imposé depuis quelques années comme la principale instance de dialogue entre les représentants des élus locaux et ceux des agents territoriaux. Son action serait confortée s'il était consulté en temps utile. Ainsi, lorsqu'il a été question de mettre en place le RIFSEEP (régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel), seul le Conseil supérieur de la fonction publique de l'État a été consulté... Or ce régime indemnitaire est également transposé au versant territorial de la fonction publique.

Il conviendrait aussi de renforcer la cohérence et la coordination du collège des employeurs territoriaux du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. À ce titre, je soutiens l'initiative de son président, M. Philippe Laurent, qui vise à créer une fédération des employeurs territoriaux. On pourrait imaginer, à terme, la conclusion d'accords collectifs entre employeurs territoriaux et syndicats, même si cela s'annonce complexe sur le plan juridique.

La proposition n° 3 vise à favoriser la culture de la négociation dans les collectivités territoriales et leurs groupements, en prévoyant l'adoption d'un « agenda social » en début de mandature.

Concrètement, il s'agit d'approfondir le dialogue social à l'échelle locale. Nous savons que le Gouvernement envisage de revoir l'architecture des instances de dialogue en fusionnant les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) et les comités techniques, et en réduisant le périmètre des commissions administratives paritaires (CAP).

L'agenda social que je propose constituerait un cadre global de négociation permettant d'aboutir à des accords « gagnant-gagnant », à partir d'un calendrier de discussion pré-établi.

Le deuxième axe de mes propositions a pour objet d'allouer aux employeurs territoriaux de nouveaux moyens d'action, lesquels pourraient être résumés en trois mots : souplesse, incitation et mutualisation.

La proposition n° 4 vise à élargir les possibilités de recourir à des agents contractuels, notamment en créant de nouveaux « contrats de mission ».

Le statut de la fonction publique permet d'ores et déjà le recours à des contractuels. Les possibilités de recrutement doivent toutefois être élargies pour répondre à l'évolution des compétences des collectivités territoriales et aux mutations des services publics.

Lors de mes auditions, plusieurs pistes ont été envisagées, notamment l'extension du recrutement de contractuels de catégorie B ou la création d'un « contrat de mission » pour mener un projet nécessitant des compétences très spécifiques.

La proposition n° 5 vise à harmoniser la durée de travail dans la fonction publique territoriale en mettant fin aux dérogations non justifiées.

M. Philippe Laurent a établi en mai 2016 un rapport très intéressant à cet égard, en faisant des propositions concrètes qui n'ont pas été suivies d'effet. La durée légale du travail, soit 1 607 heures annuelles, n'est pas respectée dans toutes les collectivités territoriales. S'il convient de respecter les sujétions particulières de service (comme le travail de nuit), il n'est pas normal qu'environ 1 500 employeurs locaux aient conservé un régime dérogatoire antérieur à 2001 et permettant de maintenir une durée annuelle de travail inférieure à 1 607 heures. Il doit être mis fin dans les meilleurs délais à cette situation contraire au principe de parité entre les trois versants de la fonction publique.

Par ailleurs, certaines autorisations spéciales d'absence sont laissées à la libre appréciation des employeurs. Un décret est attendu sur ce sujet depuis 1984, mais n'a jamais été publié... Ce régime hétéroclite, qui varie selon les régions et les territoires, n'a plus de sens avec le passage aux 35 heures. Il faut clarifier ce maquis. Les employeurs territoriaux doivent s'impliquer dans cette démarche d'harmonisation et avoir le courage de l'assumer.

La proposition n° 6 vise à recenser, avec l'aide des employeurs territoriaux, les procédures trop complexes ou devenues inutiles. De très nombreuses contraintes normatives sont imposées aux employeurs territoriaux, comme le contingentement des promotions internes pour chaque cadre d'emplois. Je propose de lancer une procédure de concertation sur ce sujet.

Il convient, en outre, de valoriser l'engagement des agents.

La proposition n° 7 vise à achever le déploiement du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) d'ici à la fin de l'année 2020 et à favoriser la rémunération au mérite.

Depuis plusieurs années, les collectivités territoriales et leurs groupements ont développé des régimes de primes visant à reconnaître l'implication des agents, à attirer les talents et à fidéliser des personnels sur des postes contraignants ou pénibles.

Le RIFSEEP présente, quant à lui, plusieurs avantages : il harmonise et simplifie ces régimes de primes et valorise l'engagement individuel et la manière de servir des agents via le complément indemnitaire annuel (CIA). Le RIFSEEP ne concerne toutefois qu'un nombre limité de cadre d'emplois, faute de décret d'application. Son déploiement dans la fonction publique territoriale doit être accéléré.

D'autres primes pourraient être intégrées au RIFSEEP, comme la nouvelle bonification indiciaire (NBI), créée en 1991 pour rendre plus attractifs certains emplois à haute technicité. Il faudrait aussi imposer un taux minimal pour le complément indemnitaire annuel afin de reconnaître l'implication des agents territoriaux.

La proposition n° 8 vise à expérimenter la rupture conventionnelle dans la fonction publique territoriale.

L'indemnité de départ volontaire (IDV), peu appliquée, pourrait être déplafonnée, ce qui la rendrait plus attractive. Elle reste toutefois limitée aux restructurations de services et aux départs définitifs de la fonction publique pour créer une entreprise ou mener à bien un projet personnel.

La rupture conventionnelle apporterait davantage de souplesse. L'employeur et l'agent pourraient s'accorder sur une cessation de leur collaboration sans avoir à justifier de motif particulier.

La proposition n° 9 vise à renforcer les centres de gestion en encourageant les mutualisations à l'échelle régionale et en envisageant l'adhésion obligatoire des communes et groupements non affiliés au socle commun rénové.

Les centres de gestion, présents dans tous les départements, garantissent l'application homogène du statut et visent à mutualiser les prestations de gestion des ressources humaines. Leurs compétences pourraient être étendues afin de poursuivre ces efforts de mutualisation.

Le troisième axe de mes propositions a pour objet de garantir les droits des agents territoriaux et de diversifier leurs modes de recrutement.

La proposition n° 10 vise à responsabiliser les employeurs territoriaux en prévoyant des délibérations triennales sur des enjeux majeurs, comme le temps de travail, les primes, la protection sociale complémentaire, etc.

Le renforcement des moyens d'action des employeurs territoriaux doit, en effet, s'accompagner de débats plus réguliers sur les conditions de travail des fonctionnaires et des contractuels. La protection sociale complémentaire des agents constitue ainsi un enjeu majeur, notamment en termes de bien-être au travail. Elle se heurte toutefois à des freins financiers et structurels qu'il conviendrait de lever.

Certains enjeux pourraient être régulièrement soumis à l'assemblée délibérante, afin d'éclairer les élus. Car lorsque l'on devient maire, on devient aussi employeur...

La proposition n° 11 vise à mieux accompagner les agents territoriaux dans leurs projets de mobilité, via la création d'un site internet unique regroupant les vacances de poste et les annonces de concours des trois versants de la fonction publique, et en développant les échanges avec les plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH).

Le droit à la mobilité des agents territoriaux doit être renforcé, afin que leur carrière soit valorisée et diversifiée. C'est dans la fonction publique territoriale que la mobilité est la plus faible, ce qui semble paradoxal au regard de la diversité des métiers et des employeurs : en 2015, seuls 4 % des agents ont changé d'employeur, et seulement 0,7 % pour rejoindre la fonction publique d'État ou hospitalière.

L'ordonnance du 13 avril 2017 a prévu la création, d'ici 2020, d'un portail internet commun aux trois versants de la fonction publique pour diffuser les offres d'emploi. Je propose d'accélérer ce projet pour l'achever dès 2019 et d'élargir ses fonctionnalités en y incluant le calendrier pluriannuel des concours.

Des initiatives conjointes de mobilité pourraient aussi être mises en oeuvre, en s'appuyant sur les PFRH placées auprès des préfets de région.

Il convient, enfin, de poursuivre la diversification des modes de recrutement dans la fonction publique territoriale en travaillant sur trois enjeux.

Premier enjeu : la proposition n°12 vise à créer dans les territoires des classes préparatoires intégrées (CPI). Seul le versant territorial de la fonction publique ne compte aucune classe de ce type, ce qui constitue une anomalie. M. François Deluga, président du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), envisage la création d'une « communauté de parcours de préparation aux concours administratifs » pour environ 1 600 jeunes par an, dont le coût serait d'environ 3 millions d'euros. Des supports de cours numériques seraient mis à disposition des élèves et des cours seraient organisés sur une dizaine de journées.

Deuxième enjeu : la proposition n° 13 vise à doubler d'ici à 2020 le nombre d'apprentis dans la fonction publique territoriale. En 2015, les employeurs territoriaux ont formé environ 10 000 apprentis, ce qui représente un bel effort. Pourtant, les obstacles sont multiples, parmi lesquels les faibles débouchés pour les apprentis et le coût important pour les employeurs, lesquels ne bénéficient pas des incitations financières existant dans le secteur privé.

En 2016, le législateur a chargé le CNFPT de développer l'apprentissage. Le CNFPT refuse toutefois d'exercer cette compétence, faute de moyens financiers. Les apprentis de la fonction publique sont aussi les grands oubliés du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, en cours d'examen devant le Parlement.

La fonction publique territoriale constitue pourtant un vivier pour l'apprentissage, avec plus de 250 métiers différents.

Pour doubler le nombre d'apprentis dans la fonction publique territoriale, je propose que le CNFPT crée des centres de formation d'apprentis, que soient regroupées sur un portail internet unique les offres d'apprentissage, que soit mise en place une incitation financière sur le modèle de la dotation de 30 millions d'euros prévue pour les administrations de l'État, et enfin que soit valorisé le rôle du maître d'apprentissage.

Troisième enjeu : la proposition n° 14 vise à poursuivre et à sécuriser le développement des concours sur titres qui apportent une réelle souplesse au dispositif de recrutement. Sur l'initiative de notre collègue Catherine Troendlé, la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a précisé le régime juridique de ces concours pour les filières sociales, médico-sociales et médico-techniques.

Aujourd'hui, il convient de sécuriser les concours sur titres en informant les employeurs territoriaux sur les possibilités ouvertes et sur les règles à respecter. À terme, ces concours pourraient être étendus à d'autres secteurs de la fonction publique, comme la filière artistique.

À l'occasion du projet de loi annoncé par le Gouvernement pour 2019, nous pourrons également aborder des points plus techniques permettant de simplifier les procédures, notamment en ce qui concerne l'organisation des concours.

Je vous remercie, madame le rapporteur, pour ce rapport très complet. Notre commission compte parmi ses membres des collègues qui, forts de leur expérience dans leur département, peuvent approfondir ces sujets, très importants pour la gestion de nos collectivités territoriales, mais aussi complexes, techniques et multiformes.

Le Sénat est dans son rôle lorsqu'il affirme l'exigence des élus locaux d'avoir davantage de visibilité sur l'évolution des rémunérations et des charges de personnel. Il est pénible pour les gestionnaires d'avoir une fonction publique territoriale « à la remorque » de la fonction publique d'État, alors que la nature des missions est bien différente. En effet, nos collectivités assurent une production de services publics du quotidien.

Je suis sensible à l'idée de l'accord collectif dans la fonction publique. Mais il conviendra également de desserrer les contraintes imposées aux employeurs territoriaux.

Le code du travail évolue et la fonction publique doit également s'adapter. La création de « contrats de mission » me semble une bonne piste.

L'harmonisation de la durée du travail dans la fonction publique permettra de remettre de l'ordre, car certaines collectivités ont fait preuve de laxisme et les nouveaux élus doivent malheureusement en assumer les conséquences.

Concernant la rémunération au mérite, il est grand temps que se propagent des pratiques de gestion des ressources humaines qui sont naturelles partout ailleurs, et très motivantes pour les agents qui veulent s'impliquer davantage. Un dispositif indemnitaire est déjà en vigueur mais est peu appliqué.

L'expérimentation de la rupture conventionnelle dans la fonction publique territoriale est aussi une piste intéressante, surtout pour les employeurs.

Je trouve vos propositions, j'y insiste, intéressantes et audacieuses. Je vous remercie d'avoir proposé le doublement du nombre d'apprentis. Ce n'est pas par des pétitions de principe que nous y parviendrons, mais bien grâce à des aides financières !

Vous n'avez pas abordé la question de l'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique, car je crois qu'une autre mission, que vous conduisez avec notre collègue Didier Marie, est en cours sur le sujet.

Les travaux de cette mission commenceront probablement à la rentrée prochaine. Quelques amendements pourront cependant être envisagés sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Nous pourrons aussi intervenir lors de la Conférence nationale du handicap, qui se tiendra au second semestre 2018.

J'approuve nombre des propositions de notre collègue Catherine Di Folco.

Par facilité de langage, d'aucuns disent que les représentants des employeurs locaux devraient négocier eux-mêmes les accords collectifs. Or, il faut traiter cette idée avec prudence. Mieux vaut une coordination entre les employeurs locaux et l'État avant que ne commencent les négociations. La direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) a d'ailleurs adopté cet usage depuis le début 2017 et prévoit une phase de préparation pour chaque négociation salariale. Le faire par cycle de trois ans, comme le propose Madame le rapporteur, constituerait un progrès.

Sur la proportion des non-titulaires dans la fonction publique territoriale, il est d'usage de compter en nombre d'agents. Le dernier chiffre dont je dispose est de 18 % des effectifs. Or une proportion significative des non-titulaires sont des agents à temps partiel. En équivalents temps plein, les contractuels se situeraient plutôt autour de 15 % du total.

Nous devrons être offensifs, lors de la Conférence nationale des territoires, sur la question de l'élargissement des domaines pour le recrutement des contractuels. Cependant, dans les régions où le marché de l'emploi est tendu et le salaire moyen élevé, cette possibilité ne sera pas forcément une bonne affaire financière pour les collectivités territoriales...

Je suis réservé sur la rupture conventionnelle qui risque de se transformer en un moyen de pression pour les agents fautifs que l'on n'arrive pas à sanctionner sur le plan disciplinaire. Il conviendra d'encadrer très strictement cette mesure.

Sur les recrutements, la démarche de notre collègue Catherine Di Folco est bien différente de ce que l'on entend parfois chez les employeurs territoriaux ! Il faut conserver le recrutement par concours, mais un problème se pose : la formation initiale postérieure au concours est longue et pénalisante financièrement pour les collectivités territoriales. Or, il n'existe aucun support légal permettant d'obtenir un engagement d'emploi d'une certaine durée de la part du fonctionnaire dont on a payé la formation. Il faudrait remédier à cette lacune à l'occasion du prochain projet de loi sur la fonction publique.

Ce rapport est à l'image de son auteur : responsable, courageux, équilibré. L'expertise de notre collègue est une chance pour notre commission des lois dans ce domaine, sensible pour le Sénat, des collectivités territoriales.

J'adhère totalement aux propositions relatives aux apprentis. J'ai d'ailleurs tenté de les mettre en oeuvre en tant que maire, avant l'encadrement du cumul des mandats...

Les modes de gestion des ressources humaines dans les collectivités territoriales sont extrêmement divers, que ce soit en matière de durée de travail ou de rémunération. Pourrait-on envisager, s'agissant de la rémunération, une différenciation entre ceux qui sont déjà employés et ceux qui seront recrutés à l'avenir ? Ma question est peut-être iconoclaste, mais elle n'est pas ridicule : c'est bien ce qui va se passer à partir de 2020 à la SNCF ! Le statut de la fonction publique territoriale ne serait pas remis en cause et un traitement égalitaire serait assuré.

Je veux rendre hommage à la qualité du travail de notre collègue Catherine Di Folco. Pour faire un trait d'humour, je dirai qu'il vaut mieux être un parlementaire « cumulard » pour traiter cette question très concrète !

Contrairement à M. Alain Richard, il me semble essentiel d'expérimenter la rupture conventionnelle dans la fonction publique territoriale. Quand une collectivité territoriale supprime un poste, son titulaire est transféré au centre de gestion, une situation démotivante qui finit souvent par mal tourner.

La proposition n° 3 sur l'agenda social en début de mandature peut poser difficulté pour les communes dont le conseil municipal est largement renouvelé. Sauf à faire confiance au directeur général des services en place, la nouvelle équipe aura du mal à proposer un tel agenda. Il faut discuter du délai laissé pour établir ce document : pourquoi pas un an ?

Je salue le travail de notre collègue Catherine Di Folco, qui témoigne d'une grande écoute et de beaucoup de sérieux.

Je veux revenir sur une question importante : le recrutement des collectivités territoriales est « contingenté » pour certains emplois, ce qui est très contraignant. Il faudrait assouplir ce dispositif. Les préfets et sous-préfets sont attentifs à cette question, car ils doivent eux-mêmes gérer des problèmes d'effectifs et de cadres.

Un maire peut décider de construire trois gymnases ou trois piscines. Je pense à une commune qui a fait construire une profusion d'équipements grâce aux ressources fiscales issues de l'exploitation d'une centrale EDF, en vertu de sa liberté de décision. Mais si un maire préfère employer un ou deux cadres pour renforcer un de ses services, il ne peut le faire en raison de ces contingentements !

Je ne dis pas qu'il faut supprimer toutes les règles, car il faut veiller à l'équilibre entre les trois versants de la fonction publique. Mais, en l'espèce, les règles sont trop rigides et pénalisantes pour les exécutifs locaux.

Je partage les compliments très justifiés adressés à notre collègue Catherine Di Folco - elle a une excellente connaissance du domaine, que nous perdrons quand l'encadrement du cumul des mandats aura produit tous ses effets.

La fonction publique territoriale doit évoluer, non seulement parce que les élus l'ont décidé, mais aussi parce que les candidats aux postes proposés ont évolué. Nous constatons tous une volonté de mobilité du personnel pour des raisons familiales, professionnelles, personnelles.

Je veux souligner la difficulté de recrutement sur certains métiers et la distorsion d'attraction des postes selon la taille et la catégorie de la collectivité territoriale, au profit des intercommunalités et des grandes collectivités. Il faut réfléchir aux mises à disposition et aux mutualisations, mais aussi aux « contrats de mission » évoqués par notre rapporteur.

Nos collectivités territoriales ont besoin d'expertise pour mener certains projets qui ne justifient pas la création d'un poste pérenne.

Il faut rapprocher la gestion du personnel dans nos collectivités territoriales de celle appliquée dans le privé et combattre l'avis réducteur de certains, qui opposent efficience et épanouissement professionnel. L'exigence d'un service rendu efficient n'est pas un manque de reconnaissance des fonctionnaires, au contraire. Nous devons également développer la capacité managériale des élus.

Sur le modèle du principe « pollueur-payeur », celui qui décide paie. Des décisions de l'État ont un impact très important sur nos collectivités territoriales : réforme des rythmes scolaires, scolarité obligatoire à l'âge de trois ans... Celui qui impose ces obligations, tout en soumettant les collectivités territoriales à des restrictions budgétaires, devrait en assumer le coût ou, à tout le moins, associer les représentants des collectivités à ses décisions.

Je félicite notre rapporteur d'avoir examiné ce sujet de la fonction publique territoriale. Il ne faut pas craindre de faire des découvertes surprenantes dans ce maquis !

Un mot sur les grades : on ne peut occuper certains postes qu'en ayant certains grades. Un rédacteur ne peut pas occuper le poste d'un attaché. Parfois, on a pourtant sous la main un rédacteur très compétent, et on est obligé d'embaucher un attaché, ce qui n'est pas efficient !

Les élus locaux ont besoin de souplesse : ils ne sont pas complètement employeurs dès lors qu'ils sont obligés de respecter certains critères qui n'ont rien à voir avec le poste à pourvoir.

J'y insiste, il faut introduire de la souplesse. Un « patron » dans la fonction publique territoriale aujourd'hui n'a plus rien à voir avec celui d'il y a trente ans.

Je félicite notre rapporteur pour la qualité de son travail. Ma question porte sur les possibilités de mise en disponibilité pour convenance personnelle des agents de la fonction publique territoriale. Je veux évoquer une situation que j'ai rencontrée : un agent s'est mis en disponibilité pendant neuf ans et, pendant ce temps, j'ai dû « jongler » en embauchant plusieurs personnes remarquables que je devais remercier au bout de deux ans, les contrats n'étant pas renouvelables.

Que pourrait-on faire pour éviter ce genre de situations, en s'inspirant peut-être de ce qui existe dans le privé ?

Je partage nombre des remarques qui ont été faites.

Monsieur François Pillet, s'agissant des différences de rémunération entre les agents déjà en poste et les nouveaux arrivants, il me semble que le dispositif que vous proposez a été appliqué lors de la fusion des régions, qui, initialement, ne proposaient pas toutes les mêmes rémunérations et acquis sociaux. En Auvergne-Rhône-Alpes, il a été prévu que les acquis seraient conservés pour les agents en fonction et que d'autres dispositions s'appliqueraient pour les nouveaux recrutés. Cette solution est juridiquement possible, mais parfois compliquée à mettre en oeuvre sur le plan social.

Monsieur André Reichardt, les fonctionnaires momentanément privés d'emploi sont mis à disposition du centre de gestion, moyennant une rémunération en partie financée par les collectivités. On sait qu'après deux ans, retrouver un emploi est pratiquement « mission impossible ».

En 2016, l'un de mes amendements a d'ailleurs été adopté sur la dégressivité des rémunérations après deux ans de mise à disposition au centre de gestion. Cette mesure, qui constitue une première étape, est en application depuis le printemps 2018.

L'agenda social sera effectivement très compliqué à mettre en oeuvre par un conseil municipal entièrement renouvelé. Il faut que les nouveaux conseillers reçoivent, au préalable, une information complète sur le rôle de la « commune-employeur ». L'agenda social pourrait être débattu au bout d'un an de mandat pour laisser plus de souplesse.

Monsieur Jean-Pierre Sueur, je suis complètement d'accord avec vous en ce qui concerne le contingentement de certains cadres d'emplois. Avec ma proposition n° 6, nous pourrons recenser ce type de dispositions et examiner leur abrogation.

J'approuve les propos de Mme Françoise Gatel sur la mobilité. C'est l'un des atouts de la fonction publique territoriale que d'offrir une mobilité aux agents : on ne passe plus quarante ans dans une même collectivité territoriale, fort heureusement, car cela est lassant et peu enrichissant !

Monsieur Yves Détraigne, il faut effectivement plus de souplesse pour recruter en fonction des besoins, même si le grade n'est pas approprié. Ce point fait aussi partie de la proposition n° 6. S'agissant des mises en disponibilité, la loi prévoit qu'elles sont possibles pendant dix ans pour motif de convenances personnelles.

La collectivité territoriale a le devoir de reprendre l'agent, mais pas forcément au même poste : c'est une garantie du statut.

Serait-il abusif de caler le dispositif de la mise en disponibilité sur ce qui existe dans le privé ?

Il existe plusieurs sortes de mise en disponibilité : pour convenance personnelle, pour création d'entreprise... Il faut examiner cette question de plus près.

Pendant la durée de la mise en disponibilité, la collectivité territoriale est bloquée : il n'est pas question, par exemple, pour une petite commune d'embaucher, avec le risque que l'agent mis en disponibilité revienne à tout moment...

Effectivement, et cela oblige à recourir aux contrats...