Séance en hémicycle du 8 février 2023 à 21h30

La séance est reprise.

La parole est à Mme Esther Benbassa, pour une mise au point au sujet d’un vote.

Lors du scrutin n° 124, je souhaitais voter pour.

La parole est à Mme Patricia Schillinger, pour une mise au point au sujet d’un vote.

Lors du scrutin n° 126, M. André Gattolin souhaitait s’abstenir, M. Didier Rambaud voter pour et M. Alain Richard ne pas prendre part au vote.

Acte est donné de ces mises au point, mes chères collègues. Elles seront publiées au Journal officiel et figureront dans l’analyse politique des scrutins concernés.

La parole est à M. Philippe Folliot, pour un rappel au règlement.

Tout à l’heure, la proposition de résolution relative à la reconnaissance du génocide des Assyro-Chaldéens de 1915-1918 a fait l’objet d’un scrutin public. N’ayant pu alors prononcer d’explication de vote, je souhaitais expliciter les raisons de mon vote contre.

Si je soutiens pleinement le travail de mémoire accompli pour déterminer ce qui est ou non un génocide, j’ai pris pour position, depuis quelques années, de refuser de voter les lois mémorielles. Je suis d’accord avec le principe et les éléments de la proposition, mais je trouve dangereux – je m’en étais expliqué en commission des affaires étrangères – de voter ce type de texte, car il s’agit d’un engrenage risquant de nous entraîner dans une situation difficile.

Les conclusions adoptées par la conférence des présidents réunie le mercredi 18 janvier 2023 sont consultables sur le site internet du Sénat.

En l’absence d’observations, je les considère comme adoptées.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande des groupes SER et GEST, de la proposition de résolution européenne, en application de l’article 73 quinquies du règlement, sur l’avenir de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), présentée par MM. Jean-François Rapin et François-Noël Buffet (proposition n° 197, texte de la commission n° 298, rapport n° 297).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Jean-François Rapin, coauteur de la proposition de résolution.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre débat en séance publique sur l’avenir de Frontex, l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, est bienvenu.

En effet, le Gouvernement présente un nouveau projet de loi relatif à l’immigration, en particulier pour réformer le régime de l’asile et pour régulariser les travailleurs sans-papiers présents sur notre territoire. Or, notre politique migratoire, mais aussi notre politique de l’asile et de contrôle de nos frontières, relèvent désormais de compétences partagées avec l’Union européenne. De fait, ces politiques se jouent aujourd’hui, en grande partie, aux frontières extérieures de l’Union européenne. En effet, l’existence de l’espace Schengen, espace de libre circulation dont tous nos concitoyens profitent pour étudier, travailler ou voyager, dépend d’une surveillance efficace de ces frontières extérieures.

Si cette mission de gestion et de surveillance relève en premier lieu des États membres, ces derniers peuvent faire appel au soutien opérationnel de Frontex. Cette agence incarne alors la solidarité européenne en déployant des agents et des équipements pour le contrôle des voyageurs aux frontières ou la lutte contre l’immigration irrégulière.

La France bénéficie de cet appui, par exemple sur la côte d’Opale, dont je suis originaire, pour surveiller les embarcations de migrants essayant de traverser la Manche vers le Royaume-Uni, ou pour organiser des opérations de retour des migrants irréguliers dans leur pays d’origine.

Frontex dispose à cet égard des moyens nécessaires pour assurer ce soutien : elle est dotée, cette année, d’un budget de 845 millions d’euros et elle emploie environ 2 000 personnes, ce nombre devant progressivement augmenter pour arriver à un contingent permanent de 10 000 officiers en 2027.

Cependant, l’agence Frontex a été paralysée pendant de trop longs mois par une double crise.

Elle a d’abord été confrontée à une crise de croissance : l’Agence, dotée de moyens importants à compter de 2019, n’a pas eu le temps de procéder aux recrutements nécessaires et de mettre en place des procédures d’audit et de contrôle suffisantes.

Elle a ensuite dû affronter une crise de confiance : l’Agence a été accusée de manquements dans son fonctionnement interne, mais aussi de complicité de refoulements illégaux de migrants en mer Égée. Elle a alors fait l’objet d’un nombre inédit d’audits et d’enquêtes, qui ont conduit à la démission de son ancien directeur, M. Fabrice Leggeri, en avril dernier, puis à une longue phase transitoire de huit mois, qui s’est enfin terminée le 20 décembre dernier avec la désignation d’un nouveau directeur, le Néerlandais Hans Leijtens, qui devrait, nous l’espérons, ouvrir une nouvelle ère.

Il est en effet urgent de réagir : 330 000 franchissements irréguliers des frontières extérieures de l’Union européenne ont été recensés en 2022, soit une hausse de 64 % par rapport à 2021 et une augmentation inédite depuis 2016.

Frontex doit se remettre très vite au travail. Il y va de la crédibilité de l’Union européenne et de l’avenir de l’espace Schengen. C’est l’objet de la proposition de résolution européenne que François-Noël Buffet et moi-même avons déposée.

Nous avons ainsi entendu formuler plusieurs recommandations simples pour que l’action de Frontex représente une valeur ajoutée et non une source supplémentaire de complexité, voire de contentieux. Je veux d’ailleurs remercier nos collègues rapporteurs, Arnaud de Belenet et Claude Kern, qui ont souhaité préserver la cohérence de notre dispositif. J’insisterai sur trois points.

D’abord, l’agence Frontex doit exercer sa mission, à savoir soutenir les États membres dans la surveillance des frontières extérieures de l’Union européenne. Il s’agit pour l’Agence de le faire en respectant bien évidemment les droits fondamentaux, mais sans pour autant se transformer en agence des droits fondamentaux ou en agence de l’asile. De telles structures existent déjà au niveau européen.

Ensuite, Frontex n’a pas vocation à remplacer les services douaniers et policiers des États membres. Toutefois, pour agir en totale complémentarité avec ces derniers, elle doit faire l’objet d’un pilotage politique plus musclé par les ministres de l’intérieur des États membres, auxquels il revient de lui fixer des priorités claires.

Enfin, ce pilotage politique doit aussi passer par un suivi et un contrôle de Frontex par le Parlement européen et par les parlements nationaux. Il s’agit d’un enjeu démocratique et d’une demande récurrente de notre commission des affaires européennes sur laquelle, je pense, nous pouvons tous nous retrouver.

Nous autres, parlementaires nationaux, sommes plus au fait des attentes de nos concitoyens. Nous devons donc prendre toute notre part à ce contrôle pour obtenir des résultats concrets, sinon les États membres se détourneront de Frontex.

M. le président. La parole est à M. François-Noël Buffet, coauteur de la proposition de résolution.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme l’a rappelé Jean-François Rapin à l’instant, Frontex se trouve aujourd’hui à un moment critique de son histoire.

Son action est remise en cause de toutes parts, alors qu’elle n’a jamais été aussi capitale. Le retour de flux d’immigration irrégulière importants, la tentative d’instrumentalisation de ces flux par la Biélorussie à l’automne 2021 ou le déclenchement de la guerre en Ukraine, voilà un an, sont autant d’exemples démontrant la nécessité d’une agence en pleine possession de ses capacités.

Dans ce contexte, il nous incombe, en tant que parlementaires nationaux, de faire entendre notre voix pour soutenir Frontex. Il est plus que temps que l’Agence surmonte cette période de turbulences pour se consacrer pleinement et exclusivement à sa mission de gestion des frontières.

Jean-François Rapin et moi avons tenu à ce que la proposition de résolution européenne débute par l’expression d’un soutien clair et sans ambiguïté à cette agence. C’est là le cœur de notre démarche.

L’espace Schengen est l’un des acquis les plus précieux de la construction européenne, mais la fin des frontières intérieures n’a de sens que dans la mesure où nous maîtrisons collectivement nos frontières extérieures. L’action de Frontex est à cet égard absolument décisive. Je rappelle que l’Agence déploie actuellement plus de 2 150 hommes et femmes sur le terrain ainsi que dix avions et vingt-deux bateaux en appui des États membres.

Les échanges que j’ai pu avoir dans le cadre d’une délégation de la commission des lois avec la direction de Frontex à Varsovie, en avril 2022, n’ont fait que renforcer ma conviction que l’élargissement du mandat de l’Agence va dans le bon sens et qu’il faut la soutenir dans sa mise en œuvre.

Au travers de notre proposition de résolution, nous saluons le choix fait par le législateur européen en 2019 de transformer Frontex en une véritable entité opérationnelle, dotée d’une capacité de projection autonome. La multiplication de son budget par dix en dix ans et la création d’un contingent permanent de garde-frontières sont des avancées majeures.

Pour autant, notre soutien n’est pas sans conditions, notamment pour ce qui est du respect des droits fondamentaux. Aucune concession ne pourra être faite sur ce point. D’aucuns voudraient opposer contrôle des frontières et respect des droits fondamentaux, mais cela n’a bien évidemment pas de sens, tant les deux vont de pair.

Notre soutien à Frontex ne peut se résumer à des paroles. C’est pourquoi notre texte comporte des recommandations concrètes pour accompagner l’Agence vers la sortie de crise.

À cet égard, il nous paraît d’abord indispensable de mettre en place un vrai pilotage politique de Frontex. Le nouveau directeur exécutif, récemment nommé, doit pouvoir suivre des lignes directrices fortes et claires pour conduire son action. C’est la raison pour laquelle nous proposons que des réunions du Conseil de l’Union européenne soient spécifiquement consacrées à ce pilotage politique.

Les parlements nationaux ont toute leur place dans cette démarche. On ne peut que regretter que le Parlement européen ait décidé, de manière unilatérale, de former un groupe de contrôle de Frontex, et ce alors que le règlement de 2019 prévoit explicitement – j’y insiste – une association des parlements nationaux. La création d’un groupe de contrôle parlementaire conjoint nous paraît la voie à suivre, comme cela a déjà été fait avec succès pour Europol.

Enfin, le dispositif de protection des droits fondamentaux de Frontex est un point crucial. Le constat est sans appel : les procédures en vigueur n’étaient pas suffisamment solides pour prévenir et traiter efficacement les incidents survenus en mer Égée.

Les réformes du dispositif de signalement des incidents et du mécanisme de traitement des plaintes, mises en place par la direction intérimaire, vont dans le bon sens, de même que le recrutement de quarante-six contrôleurs aux droits fondamentaux.

Nous avons toutefois souhaité émettre plusieurs recommandations afin de prévenir l’émergence d’une « guerre des chefs » au sein de l’Agence : citons l’instauration de canaux de dialogue renforcés, l’examen des décisions de l’officier aux droits fondamentaux par le Médiateur européen ou encore l’établissement de critères de recrutement exigeants pour l’officier et les contrôleurs aux droits fondamentaux. Je remercie Arnaud de Belenet, rapporteur de la commission des lois, des précisions utiles qu’il a apportées au texte sur ce dernier point.

Enfin, nous avons souhaité exclure expressément l’hypothèse d’une révision du mandat de Frontex. La priorité est en effet de sortir l’Agence de la crise et de lui accorder le temps nécessaire pour exercer l’intégralité de son mandat.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’examen de la proposition de résolution européenne sur l’avenir de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, déposée par les présidents de la commission des affaires européennes et de la commission des lois, Jean-François Rapin et François-Noël Buffet, intervient à un moment décisif.

L’Agence traverse en effet une double crise dans sa jeune histoire. Elle a besoin aujourd’hui d’être confortée.

La première de ces crises est structurelle : elle puise ses racines en 2015, lorsque l’Union européenne a échoué à répondre efficacement, et de manière coordonnée, à la crise migratoire. En réaction, Frontex a vu son mandat et ses moyens continuellement et massivement renforcés.

Deux révisions successives de son mandat, en 2016 et en 2019, ont considérablement élargi son champ de compétence : l’Agence n’intervient plus uniquement en réponse à des situations d’urgence, mais également au travers de déploiements de longue durée sur le terrain.

Le périmètre géographique de son intervention ne se limite plus à l’espace Schengen, puisqu’elle peut également assister, dans la gestion de leurs frontières, des pays tiers ayant conclu un accord avec l’Union européenne.

Pour mener à bien ses nouvelles missions, Frontex a bénéficié d’une progression de ses moyens d’une ampleur inédite dans l’histoire de l’Union européenne : son budget a été quasiment multiplié par dix en dix ans pour atteindre 845 millions d’euros cette année. Quant aux effectifs, son contingent permanent de garde-frontières devrait compter 10 000 agents en 2027.

Jamais une entité européenne ne s’était vue attribuer de tels moyens, de telles prérogatives de puissance publique, et encore moins des agents armés et vêtus d’un uniforme à ses couleurs. En moins de vingt ans – elle a été créée en 2004 –, Frontex est devenue l’agence la plus puissante de l’Union européenne.

En plein essor, celle-ci a été sur-sollicitée et a dû faire face à une conjonction de crises internationales, comme la tentative d’instrumentalisation des migrations par la Biélorussie à l’automne 2021 ou l’agression russe en Ukraine, pour ne citer que ces deux exemples.

Frontex éprouvait déjà de grandes difficultés à mener à bien sa mutation dans les délais impartis. L’Agence ne disposait pas des instruments nécessaires pour conduire une réforme aussi ambitieuse aussi rapidement. En matière de ressources humaines ou de passation de marchés publics, par exemple, elle n’avait pas de services suffisamment étoffés pour piloter cette évolution dans de bonnes conditions.

La directrice exécutive par intérim de l’Agence l’indiquait devant nos deux commissions des lois et des affaires européennes cet automne : « la pression politique était forte et les délais extrêmement serrés. En conséquence, la croissance de l’Agence a entraîné des difficultés opérationnelles. »

La seconde crise à laquelle est confrontée Frontex est une crise de confiance. Elle concerne le respect des droits fondamentaux et la réputation de l’Agence.

Frontex a fait l’objet d’accusations de certaines organisations non gouvernementales (ONG) et de certains médias d’investigation, qui ont allégué qu’elle avait participé à des opérations de refoulement en mer Égée. Plusieurs enquêtes ont été menées par le Parlement européen, le Médiateur européen et l’Office européen de lutte antifraude (Olaf). Celles-ci ont permis de tirer trois conclusions.

Premièrement, l’Agence n’a pas directement participé à des pushbacks mais, informée de potentielles violations des droits fondamentaux par les garde-côtes grecs, elle a fait preuve d’une passivité tout à fait anormale.

Deuxièmement, les dispositifs de traitement des incidents n’étaient pas suffisamment robustes pour que l’Agence gère convenablement des situations aussi problématiques.

Troisièmement, la direction de Frontex a échoué dans sa gestion managériale et a manqué à son devoir de loyauté vis-à-vis de l’Union européenne.

Depuis, l’Agence est en proie à une crise profonde et durable, qui a atteint son apogée en avril 2022 avec la démission de son directeur exécutif, notre compatriote Fabrice Leggeri. Ce n’est d’ailleurs que tout récemment qu’un successeur a pu être nommé, à l’issue d’un long et fastidieux processus de désignation.

Cette crise a aussi révélé, outre des inimitiés personnelles, l’existence d’un débat au sein des institutions européennes sur les priorités de l’Agence. Deux visions s’affrontent. La première est centrée sur l’objectif de protection des droits fondamentaux ; la seconde, sur l’obtention de résultats probants en matière de lutte contre l’immigration irrégulière.

Dans ce contexte, et alors que se pose la question d’une éventuelle révision du mandat de l’Agence fin 2023, la présente proposition de résolution européenne assure au Sénat un positionnement clair reposant sur deux objectifs principaux.

Le premier objectif est politique et touche au sens à donner au mandat de Frontex. En réalité, comme nous en sommes convenus en commission, le débat opposant contrôle des frontières, d’un côté, et respect des droits fondamentaux, de l’autre, est largement monté en épingles. La première mission de Frontex est certes le contrôle des frontières, mais l’Agence doit s’en acquitter dans le respect absolu des droits fondamentaux. Ce sont bien évidemment les deux faces d’une même médaille.

Le second objectif est juridique et pratique. Il a trait à l’éventuelle révision du mandat de Frontex. Cette option est explicitement écartée par les auteurs de la proposition de résolution européenne, qui plaident pour que Frontex se voie accorder le temps nécessaire pour assumer pleinement ses missions actuelles.

Tout comme la commission des affaires européennes, sous réserve de ce qu’indiquera M. le rapporteur pour avis, Claude Kern, dans quelques instants, la commission des lois partage pleinement ces orientations.

Le soutien des parlements nationaux est nécessaire à Frontex ; celui que le Sénat exprime au travers de cette proposition de résolution est très clair.

Alors que la pression migratoire aux frontières de l’Union européenne renoue avec des niveaux très préoccupants, il est impératif que Frontex soit pleinement au travail.

Je rappelle que les passages de clandestins vers l’Europe ont encore augmenté de 64 % en 2022, et même de 150 % sur la seule route des Balkans.

Je rappelle également que la France s’appuie beaucoup sur Frontex, notamment dans ses aéroports – le nombre des interventions de ce type s’accroîtra encore cette année – et sur toute la côte d’Opale. Nous avons donc un intérêt direct à ce que l’Agence laisse la crise derrière elle pour se concentrer sur l’exercice de ses missions.

Soutenir politiquement Frontex n’est toutefois pas suffisant : nous devons également être force de proposition.

C’est ce que nous faisons avec ce texte, qui contribue à renforcer le pilotage politique de l’Agence par la mise en place de réunions du Conseil de l’Union européenne qui y seront spécifiquement consacrées ou par le rehaussement du rang hiérarchique des membres du conseil d’administration de Frontex.

Nous le sommes encore en renforçant le dispositif de protection des droits fondamentaux. La commission des lois est très claire sur ce point : Frontex a besoin d’un officier aux droits fondamentaux indépendant et fort. C’est non pas une contrainte juridique de plus, mais une garantie de crédibilité pour l’institution.

Mes chers collègues, la commission est favorable aux objectifs fixés par les auteurs de cette proposition de résolution européenne ; elle en partage également l’esprit et la lettre. Je vous invite, par conséquent, à l’adopter.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je veux d’emblée remercier les présidents Jean-François Rapin et François-Noël Buffet de leur proposition de résolution, fruit de leur longue réflexion sur un sujet qu’ils connaissent bien et qui nous préoccupe tous : la sécurité des frontières extérieures de l’Union européenne.

Comme cela vient d’être rappelé, la question du bon fonctionnement de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, dite Frontex, n’est pas de nature technique. Elle concerne notre quotidien, notre libre circulation dans l’espace Schengen et notre maîtrise de l’immigration.

En effet, les dysfonctionnements aux frontières extérieures ont des conséquences immédiates, comme de nombreux mouvements irréguliers de migrants vers la France, avec toutes les conséquences qui en découlent et que nous observons à l’échelon local en termes de précarité, de besoins en structures d’accueil et de trafic d’êtres humains.

C’est bien évidemment aux États membres d’exercer en premier ressort leur mission de gestion et de surveillance des frontières. Toutefois, ils doivent aussi pouvoir compter sur une agence Frontex opérationnelle et réactive, comme elle vient de le démontrer aux frontières de l’Ukraine, une agence respectueuse des droits fondamentaux, à même de se retirer d’une opération menée avec un État membre si les agents de ce dernier sont auteurs d’irrégularités, une agence qui sait quelles sont ses priorités, car elle ferait l’objet d’un véritable pilotage politique et d’un contrôle associant Parlement européen et parlements nationaux.

Voilà pourquoi, lors de sa réunion du 14 décembre dernier, la commission des affaires européennes a approuvé, sans la modifier, cette proposition de résolution européenne. Les dispositions du texte visant à la mise en place d’un contrôle parlementaire conjoint de l’Agence par le Parlement européen et les parlements nationaux ont d’ailleurs fait l’objet d’un consensus.

La commission des lois a ensuite procédé à son propre examen du texte et a adopté trois amendements d’actualisation. Elle a en outre adopté un amendement de précision, qui est utile, car il tend à insister sur l’expérience dont doivent disposer l’officier et les contrôleurs aux droits fondamentaux. En effet, il est pertinent que l’officier puisse attester d’une expérience approfondie en matière de gestion des frontières, quand les contrôleurs devraient, pour leur part, prouver qu’ils disposent d’une expertise opérationnelle en matière de surveillance des frontières.

Les dispositions de ces amendements respectent la volonté des auteurs de la proposition ainsi que le vote de notre commission des affaires européennes. Nous y sommes donc favorables.

En revanche, je rappelle qu’une proposition de résolution est un vœu politique qui a sa propre cohérence, tout comme le vote de notre commission. Par conséquent, tout en respectant le point de vue de chacun d’entre vous, mes chers collègues, je serai défavorable à tous les amendements qui auront pour objet de dénaturer ce texte ou de le rendre inopérant.

Avec cette proposition de résolution, nous adressons en effet un message crucial aux institutions européennes. Frontex est une belle réalisation, un projet de coopération concret et ambitieux, mais elle doit encore démontrer sa valeur ajoutée.

Sans renoncer un seul instant à notre contrôle démocratique, il faut laisser Frontex travailler dans la sérénité. Sans son aide précieuse, certains États membres, particulièrement exposés à la pression migratoire, pourraient en effet renoncer à remplir leurs obligations en matière de surveillance et d’enregistrement aux frontières. Nous ferions alors de nouveau face à des flux incontrôlés de migrants et nous nous exposerions à un retour du chacun pour soi.

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le Sénat se prononce ce soir sur une proposition de résolution sur l’avenir de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, communément dénommée Frontex.

Je veux tout d’abord saluer le travail de la commission des lois et celui des deux coauteurs, François-Noël Buffet et Jean-François Rapin. Ce travail nous permet de débattre ce soir du rôle de Frontex, agence déterminante pour la maîtrise de nos frontières, laquelle passe indiscutablement par une action coordonnée à l’échelle européenne.

En 2022, la pression migratoire a retrouvé un niveau proche de l’avant-crise sanitaire. Les franchissements irréguliers détectés par Frontex aux frontières extérieures ont progressé de 64 % par rapport à 2021, même s’ils restent en deçà de ceux qui avaient été enregistrés pendant la crise migratoire de 2016. Les flux migratoires progressent ainsi dans toute l’Europe, avec une pression particulière en Méditerranée centrale et dans les Balkans occidentaux, ce qui fait peser une contrainte spécifique sur l’Autriche, la Hongrie et la Croatie.

Les demandes d’asile ont progressé de 61 % en Europe et de 31 % en France, qui reste le second pays d’accueil après l’Allemagne. Tout en étant le premier État membre à réaliser des transferts relevant de l’application du règlement Dublin, dits transferts Dublin, vers d’autres pays européens, la France reste la cible de mouvements secondaires qui traduisent la nécessité de faire évoluer le système européen de l’asile.

Mesdames, messieurs les sénateurs, la détermination du Gouvernement est totale pour apporter des réponses efficaces à cette situation migratoire.

À l’échelon national, elle passe par le projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, qui a été présenté en conseil des ministres, le mercredi 1er février, par le ministre de l’intérieur et des outre-mer et le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion.

Ce texte comportera des dispositions inédites pour éloigner les étrangers représentant une menace pour l’ordre public, pour garantir l’intégration par la langue, le travail, le respect des principes de la République et pour simplifier très largement le contentieux des étrangers ainsi que l’organisation de notre dispositif d’asile. Le Sénat aura l’occasion d’examiner ce texte, qui contribue à doter notre pays de nouveaux outils juridiques en matière migratoire, dès le mois mars.

Ces instruments s’ajouteront aux moyens importants que le ministère de l’intérieur et des outre-mer consacre à la politique migratoire.

Il m’importe de rappeler que la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (Lopmi) prévoit la création de 3 000 places dans les centres de rétention administrative (CRA) à l’horizon 2027 pour renforcer notre efficacité dans la lutte contre l’immigration irrégulière.

Elle prévoit également une hausse de 24 % du budget alloué à l’intégration au cours des cinq prochaines années, moyens plus particulièrement destinés à l’intégration des réfugiés et à la maîtrise du français par les étrangers primo-arrivants.

Mesdames, messieurs les sénateurs, la clef de notre efficacité suppose une coordination et des politiques communes à l’échelon européen.

Il est indispensable de travailler avec nos voisins à une gestion coordonnée, c’est-à-dire ordonnée, des migrations, comme cela a été reconnu par tous à l’occasion du sommet de La Valette en 2015, ainsi que dans le pacte mondial sur les migrations, adopté à Marrakech en 2018, sous l’égide des Nations unies.

À la suite du débarquement du navire Ocean Viking à Toulon, le 11 novembre dernier, la France a demandé et obtenu la tenue d’un conseil extraordinaire des ministres de l’intérieur, qui a permis l’adoption d’un plan d’action européen sur la Méditerranée centrale.

Ce plan prévoit une approche mieux coordonnée des sauvetages en mer, notamment en ce qui concerne l’action des ONG, et une coopération renforcée avec les États tiers en matière de prévention des départs irréguliers.

Par ailleurs, la présidence française du Conseil de l’Union européenne a permis de débloquer les négociations relatives au pacte sur la migration et l’asile présenté par la Commission européenne en septembre 2020.

Grâce à une approche graduelle, la France a réussi à faire progresser les négociations et à les orienter vers un juste équilibre fondé sur la responsabilité et la solidarité. Un accord a été obtenu lors du conseil Justice et affaires intérieures de Luxembourg, le 10 juin dernier.

Dans le cadre des négociations en cours, la France est favorable à la mise en place d’un mécanisme de solidarité contraignant et prévisible pour soulager les pays de première entrée, ainsi qu’à celle de procédures efficaces aux frontières extérieures pour lutter contre les mouvements secondaires.

C’est dans ce cadre que la France soutient la montée en puissance de l’agence Frontex, instrument essentiel du dispositif de protection des frontières européennes et de contrôle des flux migratoires.

Comme vous l’avez souligné, en 2016 et en 2019, l’agence Frontex a connu successivement deux réformes majeures qui ont considérablement élargi le champ de ses compétences.

Le règlement de 2019 a permis à Frontex de passer d’un rôle réactif à un rôle proactif et de prévoir des déploiements de long terme – jusqu’alors, l’agence ne pouvait agir qu’en réaction aux situations d’urgence.

Notons-le, Frontex est ainsi devenue l’agence la plus importante de l’Union Européenne, dotée d’un budget de 5, 6 milliards d’euros pour la période 2021-2027 et disposant d’une force de 10 000 agents opérationnels qui pourront être déployés à terme aux frontières extérieures.

Elle agit sur plusieurs terrains d’opération : en Méditerranée, en Italie, en Grèce et à Chypre, par exemple, dans l’est de l’Europe, à la frontière avec la Biélorussie, mais également dans la Manche. Depuis le mois de décembre 2021, un avion de Frontex a ainsi pour mission de renforcer la capacité de détection des tentatives de traversées de la Manche par des migrants voyageant sur des small boats.

Mesdames, messieurs les sénateurs, la proposition de résolution que vous examinez aujourd’hui a pour objet de conforter le mandat de Frontex à la suite du renouvellement de la gouvernance de l’Agence.

Le Gouvernement soutient l’esprit et les grandes orientations de ce texte, à commencer par le renforcement de la veille opérationnelle de Frontex dans le cadre de la surveillance des côtes françaises et belges de la Manche et de la mer du Nord.

Nous sommes également favorables au renforcement du pilotage politique de Frontex, position défendue par la France durant sa présidence du Conseil de l’Union européenne. Ce pilotage passera notamment par une discussion annuelle au sein du Conseil Schengen sur les grandes orientations de l’Agence.

Nous soutenons aussi le renforcement du rôle de celle-ci en matière de retour, concrétisé notamment par l’organisation de vols conjoints mutualisant les moyens d’éloignement et d’escorte par les États membres.

Enfin, nous sommes d’accord pour laisser le temps nécessaire à l’Agence pour assumer pleinement son mandat actuel sans engager une révision de son règlement.

Mesdames, messieurs les sénateurs, l’un de nos sujets de discussion portera vraisemblablement sur le respect des droits fondamentaux par Frontex dans le cadre de l’exécution de ses missions.

Il me paraît utile de rappeler ici que Frontex est tenue par son règlement fondateur de garantir une gestion efficace des frontières dans le plein respect des droits fondamentaux. Cet impératif fait déjà clairement partie du mandat du nouveau directeur exécutif de l’Agence, dont l’arrivée s’est accompagnée de la nomination de quarante-cinq contrôleurs des droits fondamentaux et d’un adjoint à l’officier aux droits fondamentaux de l’Agence.

Les accusations d’implication de Frontex dans le refoulement de migrants en Méditerranée ont été traitées par plusieurs instances de contrôle, qui ont conclu que l’Agence n’avait pas participé à ces opérations, mais qu’il n’était pas non plus possible d’affirmer qu’elle n’avait pas eu connaissance de ces agissements.

Les recommandations du conseil d’administration de l’Agence, du Parlement européen et de la Médiatrice de l’Union européenne ont entraîné la mise en place de plusieurs mécanismes de garantie des droits fondamentaux, afin de permettre un traitement efficace des signalements de plaintes et des incidents graves.

La France s’assurera de ce suivi dans le cadre du conseil d’administration de l’Agence où siègent les États membres. Notre priorité est désormais d’accompagner la montée en puissance du corps permanent de Frontex, qui devrait compter 10 000 hommes en 2027, et auquel la France prendra toute sa part.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous l’aurez compris, la question que vous soulevez aujourd’hui est au cœur des préoccupations du Gouvernement, comme elle est au centre de celles de nos concitoyens. La question de la maîtrise des flux migratoires est décisive pour la France et l’Union européenne. Nous continuerons à agir en ce sens, en déployant des moyens à la hauteur des attentes des Français.

M. le président. La parole est à M. Stéphane Le Rudulier.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, 330 000, c’est le nombre de franchissements irréguliers recensés en 2022 par Frontex.

Aujourd’hui, c’est à une véritable pression migratoire, et donc au danger d’un bouleversement démographique, voire culturel, qu’est confrontée l’Europe.

C’est pourquoi, au moment où le nouveau directeur exécutif de Frontex s’installe progressivement dans ses fonctions, il est impératif que l’Agence en revienne à son mandat originel, à savoir la surveillance et la protection des frontières extérieures de l’Union européenne. C’est ce que défendent, entre autres, les auteurs de cette proposition de résolution, ce dont nous ne pouvons que nous réjouir.

Depuis sa création, Frontex a vu ses missions, ses prérogatives, s’accroître considérablement, puisqu’elle joue désormais un rôle en matière de lutte contre l’immigration illégale, contre le trafic de drogues et contre la criminalité organisée.

L’élargissement des prérogatives de l’Agence s’est accompagné d’une recrudescence, ces dernières années, de critiques et de controverses causées par des ONG humanitaires, véritables organes de propagande opposés à l’idée même de frontière.

Cela a considérablement fragilisé l’action de Frontex, certains l’accusant de ne pas agir suffisamment pour protéger les droits des migrants, les autres considérant que l’Agence est responsable de la répression excessive à l’encontre des migrants aux frontières.

Je le dis ici, Frontex n’est pas une agence humanitaire. Prenons garde que personne ne tente de la transformer en un « SOS Méditerranée 2.0 ». Si nous n’y veillons pas, des milliers de migrants arriveront sur les côtes européennes : ces malheureux seront alors à la merci de passeurs proches du crime organisé, spécialisés dans l’esclavage moderne et la traite d’êtres humains. Les conséquences humaines pourraient être désastreuses au vu des réalités démographiques du continent africain.

Monsieur le ministre, face à ces accusations et à ces tentatives de déstabilisation, la France se doit de soutenir Frontex dans son mandat et de continuer à accorder à l’Agence les moyens de ses missions. Frontex n’est pas une agence Bisounours : son rôle est de garantir la sécurité et l’étanchéité des frontières européennes.

Pour ce faire, éloignons les ONG et les agences humanitaires de Frontex et remettons les pays souverains au centre des choix de l’Agence, tout en veillant, bien évidemment, à ce que celle-ci agisse de manière responsable et respectueuse des droits de l’homme.

Prenons également garde de ne pas tomber dans un angélisme irresponsable, qui dicterait notre politique migratoire commune, faute de quoi nous risquerions de prêter le flanc au populisme et à l’extrémisme, lesquels n’attendent qu’une erreur de notre part pour mettre le projet européen à mort, ce qui constituerait un recul sans précédent pour la France et l’ensemble des États membres.

Ne cédons pas aux injonctions des bien-pensants qui nous adressent toujours le même message angélique, mais en réalité inconscient : liberté pour les migrants et honte aux frontières !

La France est généreuse, mais elle n’est ni une mosaïque ni un territoire sans limites. C’est une Nation, qui est en droit de choisir ceux qui peuvent la rejoindre et d’exiger des étrangers qu’ils se plient à ses règles, à ses coutumes et à sa culture.

C’est pour cela que la France ne peut s’exonérer de sa propre politique migratoire. Les deux échelons de souveraineté, nationale et européenne, sont complémentaires. Ne cachons pas la poussière migratoire sous le tapis européen en fermant les yeux. Sur ce sujet, monsieur le ministre, le « en même temps » conduit à l’impuissance et, par conséquent, à l’échec.

Ne détournons pas le regard ! Engageons-nous résolument sur ces deux niveaux de souveraineté pour apporter une réponse totale, une réponse à 360 degrés, à la question du contrôle de nos frontières.

C’est notre ambition au travers du projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, qui sera prochainement examiné au Sénat. Nous aurons alors l’occasion de débattre et de bâtir une réelle politique de maîtrise de notre souveraineté migratoire, française et européenne. Car c’est dans la maîtrise du cours de son destin que réside le cœur de toute nation.

M. le président. La parole est à M. Franck Menonville.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les confinements des dernières années ont mis un coup d’arrêt brutal à la circulation des personnes.

La pandémie est désormais sous contrôle et les déplacements de population ont repris. Qu’ils soient légaux ou non, ils sont à présent en pleine expansion. Ainsi, selon l’Union européenne, on dénombrait environ 330 000 franchissements irréguliers de notre frontière commune pour l’année 2022.

La prise du pouvoir par les talibans en Afghanistan, le chaos libyen ou encore celui de Syrie continuent d’alimenter ces mouvements de population.

En 2015 déjà, l’Europe avait connu une crise migratoire majeure. L’Union européenne avait alors délégué le contrôle de ses frontières à la Turquie d’Erdogan, lequel s’était empressé de s’en servir comme d’un formidable moyen de pression.

Avec nos partenaires européens, nous prenions alors conscience que la libre circulation en Europe était certes une chance, mais qu’elle constituait également une source de vulnérabilité majeure si la frontière extérieure n’était pas soigneusement contrôlée.

En 2014, le budget de Frontex, agence chargée de contribuer à ce contrôle, s’élevait à 93 millions d’euros. Moins de dix ans plus tard, ce budget a été multiplié par neuf.

Prenant conscience de l’importance de sa mission, les États membres ont doté Frontex des moyens les plus importants jamais octroyés à une agence. Dans un délai de quatre ans, ses effectifs opérationnels devraient ainsi atteindre 10 000 agents.

Les temps futurs s’annoncent difficiles. Les crises géopolitiques se multiplient. Les manœuvres biélorusses de novembre 2021 nous rappellent que les flux migratoires peuvent être employés comme des armes de déstabilisation. Il est donc essentiel d’augmenter les moyens consacrés à la surveillance de nos frontières.

Si Frontex rencontre des difficultés dans l’accomplissement de ses missions, cela tient principalement au fait qu’elle doit protéger les frontières européennes sans porter atteinte aux droits fondamentaux des migrants. Ce dernier point est essentiel : l’Union européenne, puissance normative, ne peut admettre que le droit soit bafoué !

La présente proposition de résolution européenne nous semble tout à fait équilibrée et nécessaire. Nous partageons le souhait de saluer le travail de Frontex et la volonté de lui témoigner notre confiance. Nous appelons donc au renforcement de ses moyens.

En inscrivant cette proposition de résolution à l’ordre du jour, les groupes Écologiste – Solidarité et Territoires et Socialiste, Écologiste et Républicain ont tenu à exprimer leurs préoccupations quant au respect des droits fondamentaux des migrants. Celles-ci sont légitimes, mais il ne faut pas perdre de vue la raison d’être de Frontex : la surveillance des frontières européennes.

Si la Grèce a procédé à des refoulements illégaux, si la Pologne n’a pas souhaité faire appel à Frontex afin d’avoir les coudées franches, si la Hongrie a construit un mur de barbelés, si le Royaume-Uni et le Danemark ont envisagé de renvoyer leurs migrants vers le Rwanda, si l’extrême droite est au pouvoir en Italie, et pourrait l’être demain dans d’autres États européens, c’est bien le signe que quelque chose ne va pas !

La France doit disposer d’une véritable politique migratoire qui s’appuie sur un socle de valeurs républicaines, comme la maîtrise de la langue, la laïcité ou encore l’égalité entre les hommes et les femmes. C’est une attente légitime de nos concitoyens.

La politique migratoire plus stricte menée par le Danemark doit nous inspirer. La situation migratoire européenne n’est plus acceptée par nos concitoyens et il est urgent d’agir. Il sera sans doute indispensable, à terme, de revoir nos procédures, aussi bien en matière de droits fondamentaux que d’entrées sur le territoire européen, pour faire respecter notre législation.

Pour l’heure, nous pensons qu’il faut laisser à Frontex le temps de monter en puissance et d’intégrer les nouvelles composantes qui lui ont été adjointes. Un contrôle politique nous paraît essentiel, car c’est au politique de prendre les décisions et d’en assumer les conséquences.

Le groupe Les Indépendants – République et Territoires votera en faveur de cette résolution.

La parole est à M. Jacques Fernique.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au cours des six mois de présidence française du Conseil de l’Union européenne, le Gouvernement avait pour objectif de rendre l’Europe « plus humaine ». Toutefois, entre les slogans et les actes persiste toujours le même fossé.

Certes, l’Union européenne, ses États et ses citoyens ont fait preuve d’une générosité et d’une solidarité sans faille pour accueillir les Ukrainiennes et les Ukrainiens. Reste que, dans le même temps, au Conseil de l’Union européenne, la France plaidait en faveur du renforcement du contrôle des personnes aux frontières, au travers du règlement sur le filtrage, et d’une surveillance accrue avec le renforcement de la base de données biométriques Eurodac. La solidarité, contrairement aux dispositifs de répression, n’a fait l’objet que d’une déclaration non contraignante.

Mes collègues eurodéputés du groupe écologiste ont observé, à l’échelle européenne, une continuité de la ligne brutale suivie pendant le précédent quinquennat, celle de la loi pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie de 2018, dite Asile et immigration

La guerre en Ukraine, quant à elle, a démontré qu’il était possible d’accueillir des exilés avec dignité : pour la première fois, la directive relative à la protection temporaire, datant de 2001, a été activée.

Les autres exilés – Irakiens, Afghans, Syriens… – sont affublés du terme de « migrants » plutôt que de celui de « réfugiés ». Leur parcours migratoire est souvent criminalisé tout comme le sont les personnes solidaires : Domenico Lucano, qui a choisi d’accueillir dignement des exilés dans le petit village de Calabre dont il était maire, risque aujourd’hui jusqu’à treize ans de prison.

Interrogeons-nous avec clairvoyance sur les causes et les mécanismes des flux migratoires. Regardons la situation en face : 87 % des migrations dans le monde se font en direction du pays voisin de celui qui est fui. Seule une infime partie de ces personnes demande à être accueillie au sein de l’Union européenne.

Cependant, depuis des années, l’Union européenne traite les questions migratoires principalement par une surenchère sécuritaire. Ce n’est pas un succès, c’est plutôt une défaite morale. Il est temps de proposer un pacte sur la migration et l’asile à la hauteur de l’exigence humanitaire. Des femmes, des enfants, des hommes, meurent à nos frontières chaque jour. Personne ne peut dire qu’il ne sait pas.

De fait, Frontex met en péril la bonne conduite des opérations de sauvetage et de secours en mer par les navires affrétés par des ONG. Des situations humanitaires intenables en résultent, comme celle d’Ocean Viking en 2022.

Même lorsque les exilés ont débarqué sur le sol européen, leurs droits les plus fondamentaux ne sont pas pleinement reconnus. Comme le demandent mes collègues écologistes au Parlement européen, une partie des 900 millions d’euros d’argent public alloués à Frontex – la somme de 5, 6 milliards d’euros a été évoquée pour la période 2021-2027 – devrait servir à financer une véritable politique de contrôle et d’accueil.

À grand budget, grandes responsabilités : Frontex doit agir avec plus de transparence et cesser d’ignorer les demandes légitimes formulées par les eurodéputés.

Ce qui se passe aux frontières de l’Union européenne relève, hélas ! bien trop souvent de la négation de la dignité humaine avec le concours, sinon la passivité, de Frontex. Or je ne décèle pas, dans cette proposition de résolution européenne, une volonté d’y mettre un terme.

J’y trouve surtout un vocabulaire issu d’un champ lexical plutôt militaire : « sécurité », « menaces », « anticipation des risques », « criminalité »… Certes, l’expression « potentielles irrégularités » y figure, mais pour qualifier d’importants dysfonctionnements mis à jour et dénoncés à la fois par l’Office européen de lutte antifraude, le Parlement européen, des ONG et des journalistes.

À lire le texte de cette proposition de résolution européenne, la garantie du respect des droits humains apparaît à la fin d’une phrase ou est souvent minorée par un « mais ». Il n’y est fait nulle mention des 48 647 personnes mortes aux frontières de l’Union européenne depuis 1993 ! Et personne, ce soir, n’a encore évoqué ce bilan.

Cette proposition de résolution prévoit de laisser à Frontex le temps nécessaire pour mettre en œuvre l’intégralité de son mandat actuel. Or permettre à Frontex de continuer de fonctionner selon les mêmes règles revient, je le crains, à conforter des violations du droit européen et international. Dans ce contexte, la France devrait plaider pour une refonte structurelle et complète de l’Agence plutôt que de proposer d’en repousser la date butoir.

Au travers de cette proposition de résolution européenne, le Sénat aurait également pu envoyer un signal politique fort, comme l’a fait le Parlement européen en refusant de voter la décharge budgétaire. Des eurodéputés de tous bords ont ainsi exigé une rupture dans la culture interne et la pratique de l’Agence.

Nous croyons profondément en la capacité collective à faire des choix de solidarité. C’est le sens de nos amendements dont l’adoption, contre toute attente, nous éviterait de devoir voter contre cette proposition de résolution contre-productive.

La parole est à Mme Patricia Schillinger.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, vous le savez, l’Union européenne est constituée d’un espace de liberté, de sécurité et de justice : l’espace Schengen.

La liberté de circulation est au cœur du projet de l’Union européenne. Le rôle de l’agence Frontex, créée en 2004, est de veiller à ce que nos frontières extérieures remplissent pleinement leurs fonctions.

La France est convaincue de la pertinence d’un engagement de Frontex. Dès lors qu’un État membre est confronté à des difficultés à ses frontières extérieures, qui sont aussi celles de l’Union européenne, une réponse européenne se justifie.

La crise migratoire et de l’asile à laquelle a été confrontée l’Union européenne en 2015 a entraîné une importante réforme de l’agence Frontex, conduisant à l’élargissement de ses missions et au renforcement de ses moyens.

Une première extension de son mandat l’a confortée en tant que bras opérationnel de l’Union européenne, acteur de premier plan de la politique migratoire européenne.

Toutefois, depuis 2015, les flux n’ont cessé d’augmenter, comme en témoignent les derniers chiffres publiés. Le nombre d’entrées irrégulières dans l’Union européenne a progressé de 64 % en 2022 par rapport à l’année précédente, atteignant le niveau le plus élevé depuis 2016, soit 330 000 entrées irrégulières enregistrées, dont 45 % sur la route des Balkans.

Face à ces flux, l’Agence a dû procéder, non sans difficultés, à de profondes transformations dans des délais restreints et construire notamment des capacités opérationnelles autonomes, comme l’a souligné, lors de son audition au Sénat, l’ancienne directrice par intérim de l’Agence.

En effet, dans un contexte international crispé, marqué par la pandémie de covid-19, l’instrumentalisation des flux migratoires par la Biélorussie en novembre 2021 et le déclenchement du conflit en Ukraine en février 2022, Frontex a été soumise à rude épreuve et a traversé une véritable crise de croissance.

Depuis, ses capacités opérationnelles ont été décuplées, avec une montée en puissance rapide et massive des moyens matériels, notamment grâce à un budget de 845 millions d’euros en 2023.

Dans le même temps, et comme l’ont souligné François-Noël Buffet et Jean-François Rapin, que je remercie de la qualité de leurs travaux, Frontex a fait l’objet de nombreuses accusations concernant le respect des droits de l’homme, les refoulements aux frontières, la mauvaise gestion interne ou encore les conflits personnels en son sein. Une crise de confiance qui a ébranlé sa réputation de sérieux auprès des institutions européennes et des États membres.

Au regard de ces crises de croissance et de confiance, la Commission européenne envisage de réviser le règlement européen définissant le mandat de Frontex. Nous ne le souhaitons pas, tout du moins pas dans l’immédiat : dans la mesure où l’Agence n’a pas encore pu absorber les derniers élargissements de son mandat, toute nouvelle révision nous semble prématurée.

Nous soutenons également le triple objectif à la fois politique, diplomatique et juridique de cette proposition de résolution européenne, qui demande un renforcement du pilotage politique de l’Agence, la présence de représentants qualifiés des États membres au sein de son conseil d’administration et une évaluation rigoureuse de l’officier aux droits fondamentaux.

Ce soutien ne revient pas à nous mettre des œillères. Il est essentiel que l’Agence clarifie les choses quant au respect des droits fondamentaux dans le cadre de ses missions. De même, les parlements nationaux doivent être associés au contrôle de Frontex.

À ce titre, la création d’un groupe de contrôle parlementaire conjoint, selon le modèle de celui qui a été mis en place pour surveiller les activités d’Europol, nous semble une piste sérieuse.

Nous émettons toutefois une observation sur le regret exprimé par les auteurs de la proposition de résolution européenne concernant « le choix du Gouvernement français de s’abstenir de désigner un candidat au poste de directeur exécutif ». Nous tenons en effet à souligner que l’influence française est encore présente et porte ses fruits.

La France a soutenu la nomination de notre compatriote Agnès Diallo à la tête de l’Agence de l’Union européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information (eu-Lisa), après l’intérim de Luca Tagliaretti.

Chers collègues, cette observation faite, nous soutenons pleinement cette proposition de résolution européenne, qui a pour ambition de faire de Frontex une agence tournée vers l’avenir, dotée d’un véritable cap politique, d’une gouvernance plus saine, d’objectifs clairs et, surtout, qui s’inscrit dans le respect des droits fondamentaux.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en 1995, lors de la mise en œuvre de l’espace Schengen, fondé sur la liberté de circulation sans contrôle aux frontières intérieures, le principe de la responsabilité des États membres sur la partie des frontières extérieures de l’espace Schengen relevant de leur territoire a été posé.

Des échanges d’informations, une politique commune en matière de visas pour de courts séjours ainsi que des politiques d’asile concertées ont alors été mis en place, mais nous nous sommes arrêtés là.

À la suite de l’élargissement de 2004, l’agence Frontex a été créée avec pour principale mission de surveiller les nouvelles frontières de l’Union européenne.

En 2015, le terrorisme lié à l’avènement de Daech aux portes de l’Europe, dont nous avons ressenti les effets dans notre chair en France et à Paris, ainsi que la guerre au Proche-Orient ont jeté des millions de personnes sur les routes de l’exil en direction de l’Europe.

Notre construction européenne, conçue dans un océan calme, n’était plus adéquate. C’est la raison pour laquelle un certain nombre de projets ont été lancés à partir de 2016, notamment le système d’entrée-sortie biométrique, le système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages (Etias) et la redéfinition du mandat de Frontex.

Le budget de l’Agence, qui dépassait pour la première fois la barre des 100 millions d’euros en 2015, s’élève ainsi à 845 millions d’euros pour 2023. De même, son contingent permanent de garde-frontières devrait doubler d’ici à 2027 par rapport à son niveau de 2018.

Ces mesures, mises en œuvre pour préserver la sécurité et la liberté de circulation dans l’espace Schengen, ont suscité deux crises au sein de Frontex.

Il s’agit tout d’abord, comme cela a été souligné, d’une crise de croissance : en quelques années, l’Agence a dû gérer un budget multiplié par plus de huit, un triplement de son contingent et de nouvelles responsabilités.

Il s’agit ensuite d’une crise que je qualifierais de systémique et qui n’est toujours pas résolue : Frontex, contrairement à ce que laisse entendre son nom, est non le garde-frontière de l’Union européenne, mais plutôt un prestataire de services pour des États dont la souveraineté continue de s’exercer sur la partie des frontières extérieures de l’Union européenne qui les concerne.

C’est ici que réside la difficulté pour l’Agence. Durant l’été et l’automne 2021, par exemple, des migrants en provenance de Biélorussie se sont dirigés vers les frontières de la Pologne et de la Lituanie. La Pologne a alors choisi de ne pas faire appel à Frontex et de gérer seule cette situation nouvelle et inattendue. Elle l’a fait d’une manière choquante au regard du respect des droits fondamentaux : aucune transparence, aucune possibilité pour les journalistes ou les parlementaires du pays d’observer ce qui se passait dans la zone frontalière. À ce jour, seuls les témoignages des habitants de cette zone ont permis de savoir ce qui s’y était déroulé. Et si la Pologne n’a pas fait appel à Frontex, c’est en raison des exigences de l’Agence en matière de droits fondamentaux.

Autre exemple : en Grèce, en 2021, un certain nombre de médias et d’ONG ont relayé l’existence de pushbacks, c’est-à-dire de refoulements à la frontière, effectués d’une manière absolument scandaleuse, aussi bien sur terre que sur mer, à l’égard de migrants. Frontex a constaté l’existence de ces situations, mais l’Agence agit toujours sous la responsabilité des États membres.

Si nous avons accordé un nouveau mandat à Frontex en 2016, c’est précisément afin de mieux gérer ces situations aux frontières sud de l’Union européenne et en Grèce. Or dénoncer la façon dont les choses se sont passées à la frontière entre la Grèce et la Turquie, c’est aussi remettre en cause la capacité de Frontex à agir en Grèce.

C’est toute la difficulté : à ce jour, Frontex ne peut remettre en question la façon d’agir d’un certain nombre d’États, qui auraient pourtant besoin de ses services. Si la Grèce déclarait demain qu’elle ne veut plus de Frontex, comment seraient surveillées ses frontières ?

Il s’agit bien d’une crise systémique, puisque Frontex n’est qu’un prestataire de services. Dès lors, comment faire ?

Il faut tout d’abord se montrer intransigeant à l’égard de Frontex en matière de respect des droits fondamentaux et veiller à mieux garantir l’indépendance des personnes chargées de cette question au sein de l’Agence, ce qui a tenté d’être mis en œuvre à la suite de la crise de 2021-2022. Et cette responsabilité ne doit pas relever exclusivement du directeur de l’Agence.

Le respect des droits fondamentaux est non pas une option, mais une condition indispensable à la crédibilité de cet organisme, susceptible d’intervenir hors de l’Union européenne, par exemple en Macédoine, en Moldavie ou dans des pays situés au sud de la Méditerranée afin de les accompagner dans la surveillance de leurs frontières.

Or, à ce jour, Frontex n’est malheureusement pas irréprochable. Mettre en place une surveillance interne en matière de respect des droits fondamentaux autrement plus efficace que celle qui existe aujourd’hui ou que le dispositif envisagé dans la présente proposition de résolution est indispensable.

C’est la raison pour laquelle, même si nous sommes d’accord pour renforcer le pilotage politique de Frontex au travers de son conseil d’administration, même si nous partageons l’idée que le mandat de Frontex doit être pleinement mis en œuvre avant de penser à le réviser, même si nous partageons la volonté d’un contrôle plus fort des parlements nationaux, nous ne pourrons nous prononcer en faveur de l’adoption cette proposition de résolution si nos amendements ne sont pas adoptés.

À nos yeux, ce texte ne va pas assez loin sur la question des droits fondamentaux. Frontex est certes un élément indispensable pour garantir la liberté de circulation dans l’espace Schengen et assurer la surveillance des frontières, mais nous ne pouvons accepter que cette agence ne soit pas contrôlée de manière irréprochable et qu’elle ne soit pas, elle-même, irréprochable en matière de respect des droits fondamentaux lors de ses interventions, y compris dans le cadre d’opérations conjointes menées avec les États membres.

Ce n’est qu’en garantissant l’indépendance totale des personnes chargées de cette question en son sein que Frontex pourra être à la fois irréprochable et efficace sur le long terme.

C’est la raison pour laquelle nous défendrons trois amendements. S’ils étaient adoptés, nous serions alors favorables à cette proposition de résolution européenne dont, vous l’avez compris, mes chers collègues, nous partageons les objectifs. À défaut, nous ne pourrons malheureusement y souscrire.

La parole est à M. Pierre Laurent.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous devons nous prononcer ce soir sur une proposition de résolution européenne sur l’avenir de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes dont l’action a été sévèrement mise en cause.

Il s’agit en fait d’adresser un message de soutien à Frontex. Certes, le texte évoque les graves accusations de manquement au respect des droits fondamentaux – comment pourrait-il en être autrement après les constats dressés par le Parlement européen et le rapport de l’Olaf ? –, mais force est de constater qu’il minimise grandement les conséquences qu’il conviendrait d’en tirer.

Les recommandations énoncées en matière de relance et de gouvernance de l’Agence semblent toutes guidées par la perception alarmiste de la situation aux frontières extérieures de l’Europe.

En évoquant une « crise de croissance » pour expliquer les difficultés de l’Agence, les auteurs de la proposition de résolution excluent tout lien entre les dérives constatées et la conception même des missions confiées à Frontex.

Or la dérive vers la militarisation de fait des frontières de l’espace Schengen est en partie liée à une politique d’accueil et de droit d’asile toujours plus restrictive. C’est là que se trouvent les racines des atteintes aux droits fondamentaux des personnes migrantes.

Désormais balafré de dix-neuf clôtures frontalières, s’étirant sur plus de 2 048 kilomètres, Schengen prend encore davantage des allures de forteresse qu’il s’agirait de défendre par tous les moyens.

Le texte évoque, par exemple, l’« efficacité du partenariat entre Frontex et la Grèce »… Faut-il rappeler que le rapport de l’Olaf pointait précisément la complicité de l’Agence dans l’abandon, par les autorités grecques, de groupes de migrants sur de petits îlots inhabitables ?

Par la militarisation de ses agents, Frontex est le symbole de la permanence de la réticence des États européens à appliquer le droit d’asile et une politique d’accueil digne. Faute d’une politique européenne à la hauteur de nos devoirs d’accueil et de solidarité humaine, c’est une véritable crise humanitaire qui sévit chaque jour aux frontières de l’Europe.

Des milliers de femmes, d’hommes et d’enfants se noient toujours en Méditerranée ou meurent d’hypothermie dans l’est de l’Europe. Des femmes victimes de violences, poussées sur les routes de la migration par des réseaux de traite, sont refoulées sans ménagement. Des mineurs sont aussi refoulés, au mépris du droit international.

Malgré cette militarisation progressive de Frontex et la multiplication de son budget par dix-sept depuis sa création en 2004, aucun effet dissuasif n’est constaté. Alors que seules des politiques de migration concertées, organisées autour de voies légales et sécurisées, permettant des parcours respectueux des droits fondamentaux des personnes, seraient à même de changer la situation, nous persévérons dans l’inhumanité en érigeant des murs toujours plus hauts et en externalisant la gestion des frontières extérieures, ce qui ne permettra jamais de supprimer les causes des migrations subies ou forcées ni d’en finir avec les refoulements expéditifs.

En vérité, les politiques répressives n’arrêtent pas les migrations, mais légalisent l’arbitraire. Les clôtures, les barbelés, les barrages de toute nature à un accueil digne, réclamés à cor et à cri par les gouvernements de droite et d’extrême droite en Europe, ne font que favoriser l’insécurité, les contournements, les migrations.

Frontex devient le bras armé de ces politiques quand elle devrait, au contraire, assister les États dans une gestion humaine, digne et sûre des frontières à l’échelle européenne.

La démission de l’ancien directeur exécutif de Frontex n’a été que le symptôme d’un mal plus profond : une activité aux frontières gangrénée par la dissimulation de violations du droit des migrants commises par des États membres de l’Union européenne.

Il paraît de plus en plus évident que Frontex manque cruellement de mécanismes de responsabilité tant en son sein qu’à l’extérieur. C’est une préoccupation que les auteurs de la proposition de résolution semblent réprimer, comme si l’instauration d’un contrôle effectif et indépendant en matière de respect des droits fondamentaux pouvait constituer un frein à l’exercice des missions de Frontex.

Dans ces conditions, laisser l’Agence aller au bout de son mandat sans remettre à plat, au moyen d’une évaluation approfondie, ses missions et les politiques qui les sous-tendent, nous semble au bas mot bien insuffisant. Au regard des graves manquements constatés et des objectifs non atteints en matière de responsabilisation des États membres en termes de respect des droits fondamentaux et du droit européen, de telles dispositions ne nous semblent pas raisonnables.

Toutes ces raisons, parmi d’autres encore, nous conduiront à voter contre cette proposition de résolution européenne.

M. le président. La parole est à M. Jean-Michel Arnaud.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette proposition de résolution nous donne l’occasion de mettre en lumière le sujet brûlant des migrations vers notre Europe. Je remercie nos collègues socialistes et écologistes de nous permettre d’en débattre.

Les défis de l’Europe face aux flux migratoires s’incarnent bel et bien dans les récentes mutations qu’a opérées, non sans difficulté, l’Agence européenne des garde-frontières et garde-côtes, communément appelée Frontex.

Cette agence, sans doute la plus connue de nos concitoyens, remplit une triple mission : assurer un rôle de veille permanente aux frontières extérieures de l’Union ; venir en appui des États membres dans la lutte contre la criminalité transfrontalière ; aider les pays tiers qui ont conclu un accord avec l’Union européenne à juguler les flux migratoires irréguliers qui se dirigent vers l’Europe. Jamais une agence supranationale ne s’est vu confier de telles prérogatives de puissance publique.

Le renforcement des missions de Frontex, en 2016 puis en 2019, s’est accompagné d’un accroissement de ses moyens humains et financiers. Ainsi, quelque 5, 8 milliards d’euros seront mobilisés dans les années à venir, l’objectif étant d’atteindre 10 000 personnels à l’horizon 2027, qu’ils soient propres à l’institution ou détachés des États membres.

Cette volonté de faire de Frontex l’apanage de la politique migratoire européenne s’est heurtée à de multiples difficultés.

Tout d’abord, la croissance fulgurante de ses moyens dans un temps court n’a pas laissé un délai suffisant au bon calibrage de l’organisation, notamment pendant la crise sanitaire.

Ensuite, le rapport spécial de la Cour des comptes européenne, publié en juin 2021, et celui de l’Office européen de lutte antifraude, paru en février 2022, ont sapé la légitimité de Frontex en raison d’un déficit de transparence dans le coût des opérations et de manquements au respect des droits fondamentaux.

Ces révélations, qui s’ajoutent aux critiques adressées par certains États membres, ont entraîné la démission du précédent directeur, Fabrice Leggeri.

Enfin, des luttes d’influence internes aux institutions européennes consacrées à la politique migratoire ont été mises au jour.

Entre la protection des droits fondamentaux des migrants et la lutte contre l’immigration irrégulière, les positions des États membres divergent sur les priorités opérationnelles de Frontex. Dès lors, il s’avère nécessaire de clarifier ces missions.

L’agence Frontex est confrontée à une transformation de son organisation, alors même qu’elle souffre d’un déficit de légitimité et que ses responsabilités tendent à se renforcer.

Pour reprendre les termes employés par le président de la commission des lois, ces « crises de croissance et de confiance » appellent à proposer un ensemble de recommandations relatives à l’avenir de l’Agence.

Tel est l’objet de la présente proposition de résolution européenne. À cet égard, je tiens à saluer la qualité du travail de la commission des affaires européennes et de la commission des lois.

Le pilotage politique de Frontex a montré ses faiblesses. La récente nomination du nouveau directeur doit s’accompagner de l’instauration d’un conseil d’administration doté de personnels d’une expérience et d’un niveau hiérarchique suffisants. Ainsi, la constitution d’un groupe parlementaire conjoint entre les parlements nationaux et le Parlement européen semble indispensable.

Le contrôle parlementaire ne peut être qu’un atout. Il s’agit, à l’échelle tant des parlements nationaux que du Parlement européen, d’instaurer une stabilité institutionnelle et une légitimité politique au bénéfice d’une organisation en plein développement.

Par ailleurs, le mandat de Frontex doit être clarifié, ce que visent les alinéas 37 et 46 de cette proposition de résolution européenne. Il est impératif de définir certains critères pour le recrutement des contrôleurs et, surtout, des officiers aux droits fondamentaux. Demander qu’une expérience professionnelle dans le domaine des droits fondamentaux soit un prérequis me semble également pertinent. C’est la raison pour laquelle notre groupe soutient vivement la recommandation tendant à soumettre les décisions de l’officier des droits fondamentaux à un avis annuel du Médiateur européen.

Les opérations menées conjointement par l’Agence et les États membres sont réalisées exclusivement à la demande d’un État et sous son autorité. Bien que le rôle de Frontex ne soit en aucune façon de surveiller l’action d’un État souverain, une procédure d’alerte pour violation des droits fondamentaux demeure un recours possible, à condition que les modalités de déclenchement en soient encadrées. Il s’agit d’un élément majeur pour renforcer la confiance dans cette agence, mobilisée par des États membres parfois peu soucieux d’accompagner dignement les personnes migrantes.

La proposition de résolution européenne appelle aussi au maintien de la capacité opérationnelle de Frontex. Si ses effectifs s’accroissent, sa montée en puissance doit aller de pair avec une plus grande transparence sur les effets et les coûts des opérations et avec un renforcement des coopérations entre les États membres et les autres structures communautaires.

Je profite également de ma présence à la tribune ce soir pour appeler de mes vœux une coopération intergouvernementale plus étroite sur la question des migrations secondaires. Mon département, les Hautes-Alpes, qui se situe à la frontière italienne, est particulièrement concerné : en 2019 et en 2020, plus de 11 000 passages illégaux ont été répertoriés entre l’Italie et la vallée du Briançonnais. Ces passages s’effectuent principalement via le col de l’Échelle, tristement célèbre malgré sa beauté. Cette route extrêmement dangereuse, fermée en hiver, est utilisée par des passeurs et par un certain nombre de personnes migrantes en quête d’une destination, d’un horizon plus heureux. Ces personnes, désespérées, sont souvent victimes de l’hiver.

De telles situations ont été évoquées, voilà quelques instants, à l’est de l’Europe, mais elles peuvent également se produire chez nous, en France.

La pression migratoire locale est également renforcée par l’inadéquation des moyens alloués à la police aux frontières, ce qui ne permet pas à celle-ci d’assurer correctement ses missions. De même, les moyens mis à disposition des associations humanitaires à Briançon ne sont pas à la hauteur de l’accompagnement nécessaire pour préserver la dignité des personnes migrantes, prises en charge dans l’urgence.

Par cette proposition de résolution, le Sénat appelle nos démocraties européennes à être à la hauteur de leurs idéaux. Nous ne pouvons rester indifférents au sort de ces enfants, de ces femmes et de ces hommes qui aspirent à un avenir meilleur en franchissant nos frontières extérieures et intérieures.

Pour autant, nous ne devons pas être naïfs. Voilà quelques jours, le nouveau directeur exécutif de Frontex s’est engagé à rétablir la confiance dans l’Agence, à en réorganiser le travail et à produire des résultats tangibles sur le plan humanitaire, dans le respect des droits fondamentaux.

Frontex doit muer afin de trouver l’équilibre entre l’absence de naïveté dont elle doit faire preuve à nos frontières face à des migrations parfois organisées et l’indispensable accompagnement, digne et humain, de personnes ayant fait le choix, parfois politique, souvent économique et social, de nourrir d’autres espérances à l’intérieur des frontières européennes.

Mes chers collègues, comme vous l’imaginez, le groupe Union Centriste, conformément au souci constant d’équilibre qui lui est propre, votera en faveur de cette proposition de résolution européenne, mais conserve l’objectif de renforcer notre humanité à l’égard des populations les plus fragiles qui arrivent en Europe.

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en février 2022, l’ONU a alerté l’Union européenne sur la « normalisation » du refoulement illégal des réfugiés à nos frontières.

De plus, le rapport de l’organisation Human Rights Watch est accablant à l’égard de l’agence européenne Frontex. La surveillance aérienne qu’elle exerce permet en effet aux garde-côtes libyens d’intercepter des bateaux de migrants. Ces derniers sont renvoyés de force en Libye, où ils sont confrontés à la violence, à des abus, à l’esclavage et à la torture.

Ces faits sont directement imputés à Frontex, qui devient alors complice d’actes inhumains.

Par ailleurs, le rapport de l’Office européen de lutte antifraude dénonce des actes similaires impliquant des agents de Frontex en Albanie et à la frontière entre la Grèce et la Turquie.

Nous ne pouvons ni fermer les yeux sur ces révélations, étayées par des preuves, ni faire comme si notre soutien à Frontex devait primer le respect de nos principes fondamentaux.

Je ne partage pas vraiment l’avis des rapporteurs, selon lesquels la mission première de Frontex serait de garantir le contrôle efficace des frontières extérieures de l’Union européenne afin de lutter contre l’immigration clandestine. Le respect des droits de l’homme doit dépasser toute considération idéologique pour devenir la boussole de nos actions.

Les tragédies se succèdent : d’abord, à Lampedusa, en 2013 ; puis lors des naufrages de plus de 800 migrants en 2015 ou encore de quelque 27 migrants dans la Manche l’année dernière ; enfin, en mer Méditerranée, où sont morts une trentaine de migrants depuis le début de l’année.

Nous devons prendre toute la mesure de la gravité de l’échec de Frontex dans l’accomplissement de ses missions. D’après les chiffres de l’Agence européenne, près de 330 000 entrées irrégulières ont été enregistrées en 2022 en Europe.

Le système en place est incapable de répondre à la problématique migratoire qui traverse l’Europe. Environ 10 % de ces entrées irrégulières sont le fait de femmes et près de 9 % de mineurs. Je les ai rencontrés au campement de la porte d’Ivry, où quelque 400 adolescents sont livrés à eux-mêmes dans des tentes d’infortune. Les exemples sont nombreux : ces situations sont-elles véritablement dignes de la France ?

L’Union européenne souhaite placer la politique migratoire au sommet de ses priorités. Il est urgent de réformer Frontex : sa mission de contrôle doit être indissociable de sa mission de protection des droits fondamentaux.

La Grèce, la Pologne, la Bulgarie, quant à elles, réclament le financement européen d’un mur anti-migrants et de barbelés le long de leurs frontières.

L’échéance des élections européennes arrive à grands pas. Hélas, sans un système d’asile et de migration harmonisé et fort, je crains qu’une nouvelle poussée des extrêmes ne surgisse lors des résultats du suffrage. Je voterai contre ce texte.

M. le président. La parole est à Mme Catherine Belrhiti.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, que resterait-il des frontières de l’Union européenne sans l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, communément appelée Frontex ?

Aujourd’hui plus que jamais, c’est une responsabilité commune que de surveiller et d’entretenir les frontières extérieures de l’Union européenne.

En premier lieu, Frontex est indispensable compte tenu de sa raison d’être, à savoir la connaissance et la régulation des flux migratoires aux portes de l’Union européenne. Elle doit rester le centre de gravité de nos débats.

Chaque événement international qui s’est produit au cours de ces dernières années a conduit à un accroissement de ces flux. Je citerai trois exemples : en 2019 et 2020, les tensions entre la Turquie et l’Union européenne se sont concrètement traduites par des pressions étrangères sur les autorités locales de Frontex et par le risque de migrations précipitées dans les territoires de l’Union.

En 2021, les tensions avec la Biélorussie ont provoqué ce qu’il faut appeler une crise frontalière, de laquelle a résulté un afflux massif de migrants venus du Moyen-Orient vers le nord de l’Europe.

En 2022, c’est bien évidemment le conflit en Ukraine qui a conduit à des déplacements de populations entières vers les territoires des États membres.

Dans certains cas, il ne s’agit aucunement de crises migratoires au sens strict, ni de mouvements de population spontanés, ni même de simples questions d’asile et de droits de l’homme. Il s’agit plutôt de tentatives de déstabilisation étrangères et de périls pour notre sécurité commune. Or, plus ces flux migratoires sont imposants, plus ces défis sécuritaires sont importants, plus la réponse de l’Union européenne doit être forte.

C’est la raison pour laquelle Frontex constitue désormais non seulement un moyen de coordination de nos frontières, mais également une force opérationnelle, qui doit être capable de se projeter dans ces zones, afin de soutenir les États concernés. L’échelle continentale de nos frontières et l’ampleur des flux migratoires l’exigent.

En second lieu, la finalité de l’action de Frontex reste inchangée, à savoir la préservation de l’ordre et de la sécurité aux frontières extérieures de l’Union européenne. Or, là encore, les défis se sont multipliés au cours des dernières années, accroissant ainsi les missions confiées à cette agence.

Il en est ainsi en raison d’abord du terrorisme international, qui rend nécessaires une maîtrise accrue de nos frontières et une plus grande vigilance à l’endroit des zones de conflit.

C’est ensuite en raison de la criminalité transfrontalière, qui s’est ajoutée aux missions de Frontex depuis 2016.

Enfin, les trafics qui se déroulent dans les zones frontalières rendent indispensable l’appui aux États membres.

Il en résulte une nouvelle hausse salutaire des moyens et des capacités opérationnelles de Frontex, puisque l’Agence est appelée à intervenir en soutien des États et parfois directement sur le terrain.

Un constat d’ensemble s’impose ainsi à tous les États membres et à l’Union européenne elle-même : nos frontières ne peuvent se réduire à de simples zones d’accueil. Nos États membres ne peuvent faire face seuls aux défis géopolitiques et sécuritaires du continent tout entier. L’élargissement du mandat de Frontex et la croissance de ses moyens opérationnels sont une évidente nécessité. C’est ce qui doit conduire cette organisation à devenir la plus grande agence européenne tournée vers le maintien de l’ordre à nos frontières et vers la bonne application de notre politique migratoire.

Nous voudrions insister sur la croissance naturelle de cette agence, qui justifie pleinement l’adoption, sans modification, de cette proposition de résolution par la commission des affaires européennes.

Elle est non seulement naturelle, parce qu’elle répond aux défis que nous venons de souligner, mais également logique, car elle s’inscrit dans le prolongement de nos propres valeurs républicaines.

Raymond Barre soulignait déjà, en 1976, lors de son discours de politique générale, l’importance de tourner davantage notre attention vers la liberté, la responsabilité et la sécurité. La raison d’être de Frontex ne s’en écarte pas, puisqu’elle a pour objet de contrôler des frontières extérieures contre l’immigration irrégulière, les pressions étrangères et l’insécurité dans l’Union européenne. Ne laissons pas croire que la liberté implique l’insécurité ; la sécurité, bien au contraire, est indispensable à la liberté !

La proposition de résolution européenne de nos collègues Jean-François Rapin et François-Noël Buffet répond pleinement à cet enjeu en ce qu’elle tend à apporter notre soutien à l’agence Frontex. Elle vise ainsi à la stabiliser efficacement sur les plans politique et juridique.

Juridiquement, il faut acter l’irréversibilité du mandat de Frontex, renforcé en 2016. Les moyens opérationnels de l’Agence doivent accompagner cette croissance. L’enjeu de la sécurité frontalière s’en trouve satisfait. D’une part, Frontex n’intervient qu’à la demande des États membres : il ne revient pas à l’Agence de les surveiller ni même d’intervenir par elle-même, mais de les soutenir quant au maintien de l’ordre à leurs frontières. D’autre part, la coordination de la lutte contre la criminalité transfrontalière, l’immigration irrégulière et la sécurité intérieure s’avèrent préservées dans les strictes conditions déterminées par les États membres.

Il faut ensuite soutenir politiquement l’autorité de son futur directeur exécutif. La place institutionnelle de Frontex au sein de l’Union européenne et la crédibilité internationale de l’Agence s’avèrent liées par cette condition politique. C’est pourquoi nous voudrions réaffirmer ici tout le soutien que nous apportons à Frontex, et ce malgré les critiques et les polémiques dont elle a fait l’objet.

Mes chers collègues, accordons-nous au moins sur un point.

Quelles sont les conclusions des rapports consacrés à l’activité de Frontex, qui ont d’ailleurs été cités dans les travaux préparatoires de cette proposition de résolution ? Tous relèvent que si Frontex n’a pas participé directement à des opérations de refoulement, elle ne les a néanmoins pas empêchées.

Certes, les incidents et les atteintes aux droits fondamentaux ont révélé des insuffisances structurelles dans leur traitement ; bien sûr, les cadres dirigeants se sont plaints de l’ignorance des enjeux opérationnels de l’agence. Mais que manque-t-il véritablement à Frontex, si ce n’est davantage de moyens, afin de pouvoir précisément garantir le respect des droits fondamentaux ?

La seule introduction, en 2019, d’un officier aux droits fondamentaux, assisté de contrôleurs et d’un code de conduite ne suffit pas. Pour que ces garanties deviennent effectives jusqu’au cœur des missions opérationnelles de Frontex, il faut continuer à la soutenir et lui fournir les moyens idoines.

Les recommandations jointes à cette proposition de résolution convergent justement vers ce renforcement des moyens : accroissement de la transparence et instauration d’un contrôle parlementaire.

Soutenir Frontex afin de l’aider surmonter sa « crise de croissance et de confiance » ne peut se faire qu’au travers de l’augmentation de ses moyens et de l’expression de notre assentiment.

La parole est à Mme Nathalie Delattre.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, d’ici quelques semaines nous examinerons le projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration.

La gestion des flux migratoires est l’un des sujets majeurs de nos politiques publiques de ces dernières années. Les controverses récentes autour de l’agence Frontex n’ont certainement pas participé à l’apaisement du débat, mais l’ont plutôt relancé, notamment au regard du sens de la mission de l’Agence.

Chacun le sait ici, Frontex remplit deux missions principales. Pour reprendre les termes du règlement européen de 2016 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, qui a institué l’Agence, la première consiste à faciliter et à rendre plus efficace l’application des mesures de l’Union européenne relatives à la gestion des frontières extérieures. La seconde est de contribuer à l’application du droit de l’Union à toutes les frontières extérieures, notamment en matière de droits fondamentaux.

Faut-il être gêné par cette seconde mission et ne tenir compte que de la première ? L’une et l’autre ne semblent pas incompatibles, à condition d’être menées sans dérive et avec la confiance réciproque de chacun des États membres, ce qui devrait aller de soi dans l’Union européenne…

Nous touchons là au véritable problème que rencontre Frontex. Il ne tient pas simplement à une question de statut : ce sont non pas quelques lignes dans un règlement qui donneront sa légitimité à une institution, mais les faits, les décisions et les actes de ceux qui la font vivre.

De ce point de vue, tout le monde s’accorde à souligner les manquements, les dérives et les fautes commises ces dernières années.

Je ne m’épancherai pas sur la démission de son ancien directeur exécutif à la suite du rapport de l’Office européen de lutte antifraude et des accusations d’avoir couvert des opérations de refoulement de migrants vers la Turquie par la Grèce entre 2019 et 2020. Si l’Agence en ressort fragilisée, cette situation peut constituer une opportunité pour le nouveau directeur et lui donner l’occasion de fixer un cap. Celui-ci semble en avoir conscience puisqu’il s’est engagé à rétablir la confiance – que beaucoup de nos concitoyens ont perdue – dans l’Agence.

C’est là que se trouve le véritable enjeu des prochaines années pour Frontex. Les orateurs précédents ont largement souligné combien les moyens mis à sa disposition étaient importants. L’Agence dispose en effet de moyens juridiques renforcés pour assister les États membres dans le suivi des flux migratoires, le contrôle des frontières, la lutte contre l’immigration illégale et les réseaux criminels transfrontaliers, par exemple, mais également dans l’organisation des opérations de retour des migrants n’ayant pas le droit de rester sur le territoire de l’Union européenne.

L’Agence devrait également être dotée de moyens matériels et humains supplémentaires, notamment un contingent permanent de 10 000 garde-frontières et garde-côtes d’ici à 2027, ainsi qu’un avion, qui est d’ores et déjà déployé dans la Manche. Un tel dispositif ne peut être accompagné d’autant de controverses. Il nous faut œuvrer à la stabilité de l’Agence dans ses deux missions initiales, qui vont de pair.

En revanche, je rejoins volontiers les auteurs de cette proposition de résolution sur un point, celui du rôle des parlements nationaux.

Mes chers collègues, vous proposez de mettre en place, dans chaque parlement national, un « groupe de contrôle parlementaire, sur le modèle de celui établi pour contrôler les activités d’Europol », afin de garantir « la nécessaire association des parlements nationaux au contrôle de Frontex ».

Notre groupe rappelle régulièrement son attachement à la construction européenne et plaide pour que les institutions de l’Union européenne affirment leur légitimité, sans qu’il faille nécessairement les associer aux institutions nationales. Force est toutefois de constater que, face aux crises, et lorsque nous sommes dans un processus de reconstruction d’une légitimité, comme c’est le cas avec Frontex, le rôle des nations est essentiel. Il permet d’observer et de réguler afin de pouvoir faire confiance de nouveau.

Certes, l’Agence est actuellement responsable devant le Parlement européen et le Conseil, mais je crois que l’idée d’un contrôle parlementaire à l’échelle nationale participera à la justification de ses actions futures et permettra d’éviter de nouvelles crises.

Aussi, malgré certaines réserves, le groupe RDSE votera cette proposition de résolution européenne dont il comprend les enjeux.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

L’amendement n° 4, présenté par MM. Fernique, Benarroche, Breuiller et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Gontard, Labbé et Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon, Mme M. Vogel et les membres du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires, est ainsi libellé :

Alinéa 26

Remplacer le mot :

Réaffirme

par le mot :

Affirme

et les mots :

rappelle que la libre circulation à l’intérieur de cet espace doit aller de pair avec un contrôle efficace et permanent de ses frontières extérieures

par les mots :

confirme qu’à ce titre, dans le cadre d’un fonctionnement normal de l’espace Schengen, la priorité est accordée à une politique d’accueil, intégrée à l’échelon communautaire, axée sur une solidarité européenne renforcée

La parole est à M. Jacques Fernique.

La sécurisation de nos frontières doit passer par le rétablissement de l’espace Schengen, suspendu depuis 2015, et par une refonte totale de la politique d’accueil de l’Union européenne pour renforcer la solidarité entre ses États membres et favoriser un accueil digne des personnes exilées ou réfugiés.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement ne nous semble pas opportun pour deux raisons.

Il faut noter, en premier lieu, que le contrôle des frontières et la qualité de l’accueil ne sont pas incompatibles. On pourrait même estimer, au contraire, que préserver l’intégrité de l’espace Schengen est une façon de prémunir notre système d’accueil contre les risques de saturation, ce qui revient ainsi à œuvrer à une solidarité plus active.

En second lieu, les auteurs de l’amendement précisent qu’il ne vaut que « dans le cadre d’un fonctionnement normal de l’espace Schengen ». Or, nous pouvons, à mon sens, nous accorder sur le fait que la situation actuelle ne relève pas d’un fonctionnement normal.

La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le contrôle harmonisé et efficace des frontières extérieures est en effet le corollaire indispensable de la libre circulation à l’intérieur de l’espace Schengen, et ce depuis sa création.

Mener une politique fondée sur la solidarité à l’échelle de l’Union européenne est essentiel. C’est d’ailleurs le sens du pacte sur la migration et l’asile, proposé par la Commission européenne à la fin de l’année 2020, qui est en cours de négociation avec le Parlement. Ce pacte doit justement permettre d’améliorer le cadre juridique européen de l’accueil et de la solidarité entre les États membres. La France soutient cette initiative.

En revanche, qu’il soit fait référence à un tel texte dans une proposition de résolution ne me paraît pas pertinent, l’Agence n’exerçant pas de compétences en la matière.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 4.

L’amendement n° 5, présenté par MM. Fernique, Benarroche, Breuiller et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Gontard, Labbé et Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon, Mme M. Vogel et les membres du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 37

Insérer six alinéas ainsi rédigés :

Rappelle la primauté de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés de 1951 et notamment son principe de non-refoulement des personnes aux frontières ; dans cette optique, la refonte structurelle de l’agence Frontex paraît indispensable ;

Afin d’œuvrer à la transformation de Frontex, la France soutiendra une refonte de l’agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes Frontex. Au lieu de participer à des refoulements aux frontières contraires au droit international de l’asile, d’opérer dans des pays tiers et de rapatrier des personnes migrantes en situation irrégulière, ses activités devront être recentrées sur le sauvetage en mer et les opérations humanitaires. Elles doivent être contrôlées par le Parlement européen, en particulier dans le domaine du respect des droits humains, du droit international et de son devoir de vigilance et d’alerte concernant les refoulements illégaux de migrants. Pour ce faire et notamment pour que les officiers de protection des droits fondamentaux soient correctement managés, il est essentiel que le directeur ou la directrice de l’agence soit dûment formé au respect des droits fondamentaux des personnes exilées ;

La France plaidera donc pour le renforcement des actions humanitaires de recherche et d’assistance de Frontex en mer et le soutien des bateaux civils et d’ONG, conformément au droit maritime international ;

La France portera les recommandations du groupe de contrôle de Frontex dans son rapport rendu le 21 juillet 2021 et notamment :

– la nomination de 40 officiers de protection des droits fondamentaux et la mise en place d’un mécanisme de surveillance des droits fondamentaux ;

– la création d’un mécanisme efficace de signalement des incidents graves pour la surveillance des droits fondamentaux ;

La parole est à M. Jacques Fernique.

Par cet amendement, nous invitons la France à plaider au Conseil en faveur d’une refonte structurelle et complète de l’Agence, conformément au droit international de l’asile en vigueur.

Cette refonte devrait notamment s’appuyer sur la convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés et sur son principe de non-refoulement des personnes aux frontières.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à transformer Frontex en un organisme de sauvetage en mer. Cela ne va dans le sens ni de la proposition de résolution ni de la position de la commission.

J’aimerais rebondir sur les faits, ou plutôt les contre-faits, présents dans les dispositions de cet amendement et qui ont pu être exprimés au cours de la discussion générale. Tous les rapports, y compris ceux du Parlement européen, ont conclu à l’absence de proactivité et de responsabilité de Frontex dans les refoulements, appelés pushbacks.

De plus, quelque quarante contrôleurs ont déjà été embauchés au moment où nous débattons.

Par ailleurs, les mécanismes de contrôle interne ont été considérablement renforcés, tout comme les dispositifs de réponse, conformément aux préconisations de la Médiatrice européenne qui, dans son rapport, a insisté sur ce point.

Cela étant rappelé, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est évidemment très attaché au respect du droit international, du principe de non-refoulement et des droits fondamentaux des migrants.

Toutefois, une refonte du règlement de Frontex nous paraît très prématurée aujourd’hui, dans la mesure où celui-ci est en cours d’évaluation. Et elle n’est pas nécessaire à ce stade pour améliorer la protection des droits fondamentaux dans les actions de l’agence. En effet, le règlement actuel prévoit toutes les garanties nécessaires. C’est donc plutôt sur sa mise en œuvre que nous devons nous concentrer.

Par ailleurs, les recommandations du groupe de contrôle du Parlement européen que vous proposez de soutenir sont déjà mises en œuvre : les quarante-quatre contrôleurs aux droits fondamentaux sont recrutés depuis la fin de l’année 2022, et le nouveau mécanisme de remontée des signalements des incidents, notamment en cas de violation des droits fondamentaux, a été adopté le 19 avril 2021. Ce que vous demandez est donc déjà en place.

En outre, le Gouvernement partage pleinement le sens de la proposition de résolution sur ce point : l’enjeu pour Frontex est d’abord la mise en œuvre pleine et entière de son mandat de 2019, dans un contexte géopolitique nouveau. Cette tâche est importante, et il nous faut stabiliser le mandat pour que l’agence puisse enfin l’exercer pleinement et sereinement.

Enfin, dans le contexte actuel, il est essentiel de débattre sur les opérations de recherche et de sauvetage et sur le rôle des ONG. De telles discussions ont bien lieu à l’échelon européen dans le cadre d’un plan d’action qui fait suite à la réunion demandée par le ministère de l’intérieur dont j’ai déjà fait état.

Il me semble que cette question dépasse largement le cadre de l’agence Frontex. Elle doit être traitée avec toutes les parties prenantes, et non pas simplement via le règlement intérieur de Frontex. L’action se déroule au sein des instances européennes ; respectons cette action pour être plus efficace.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à M. Guillaume Gontard, pour explication de vote.

M. le rapporteur et M. le ministre nous disent que les officiers et contrôleurs chargés de protéger les droits fondamentaux ont déjà été nommés et qu’un mécanisme efficace de signalement a été mis en place. Cela n’empêche aucunement d’inscrire ces points dans la proposition de résolution, dont c’est justement l’objet.

Je ne comprends pas le blocage. La proposition de résolution a bien pour objectif de clarifier les orientations de Frontex. Il est donc logique d’y inscrire ce que nous demandons, même si c’est déjà en place.

De même, il me paraît assez logique d’inscrire dans la proposition de résolution, comme nous le suggérons, que la France défendra les recommandations du groupe de contrôle de Frontex dans son rapport rendu le 21 juillet 2021.

Je ne comprends pas bien l’argumentation de la commission et du Gouvernement. Pourquoi ne pas faire référence dans la proposition de résolution à des éléments qui sont déjà en place et avec lesquels vous êtes d’accord ?

Je mets aux voix l’amendement n° 5.

L’amendement n° 1 rectifié, présenté par MM. Leconte, Marie et Kanner, Mme de La Gontrie, M. Durain, Mme Blatrix Contat, M. Bourgi, Mme Harribey, MM. Houllegatte et P. Joly, Mme G. Jourda, MM. Kerrouche, Lurel, Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 40

1° Première phrase

Supprimer les mots :

, avant sa nomination,

et les mots :

d’une expérience approfondie en matière de gestion des frontières et

2° Compléter cet alinéa par le signe et les mots :

Leur fonction s’exerce dans le respect de leur indépendance

II. – Alinéa 41

Compléter cet alinéa par les mots :

dans le respect de leur indépendance

III. – Alinéa 43

Rédiger ainsi cet alinéa :

Demande à ce que l’officier des droits fondamentaux puisse rendre compte, en toute indépendance, au conseil d’administration de l’agence de ses observations en matière de respect des droits fondamentaux ;

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Comme je l’ai indiqué lors de la discussion générale, il est indispensable que l’officier aux droits fondamentaux et les personnes travaillant avec lui soient strictement indépendants.

Or l’alinéa 43 de la proposition de résolution prévoit que le conseil d’administration de l’Agence procède à l’évaluation professionnelle annuelle de l’officier aux droits fondamentaux, ce qui constitue une atteinte à son indépendance.

Nous proposons de modifier la rédaction des alinéas 40, 41 et 43 pour renforcer l’indépendance de l’officier aux droits fondamentaux. Certes, celui-ci doit pouvoir rendre compte de ses observations devant le conseil d’administration, mais en toute indépendance.

De telles modifications de rédaction sont essentielles pour sortir Frontex de la crise qu’elle vit.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est contraire à la position de la commission ; nous souhaitons conserver l’équilibre que nous avons trouvé.

Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est favorable à cet amendement, à double titre.

Nous sommes favorables à l’indépendance de l’officier aux droits fondamentaux et des contrôleurs aux droits fondamentaux. Cette garantie d’indépendance est d’ailleurs inscrite dans le règlement de Frontex, aux termes duquel ces personnes agissent en toute autonomie et en toute indépendance et disposent des ressources humaines et financières nécessaires.

Le Gouvernement n’estime donc pas nécessaire que le conseil d’administration de Frontex procède à l’évaluation professionnelle de l’officier aux droits fondamentaux. Ce serait difficile à concilier avec les garanties d’indépendance que la loi européenne prévoit.

Cela n’exclut pas que l’officier aux droits fondamentaux rende compte au conseil d’administration, et la France y est attentive.

J’ajoute que notre pays a candidaté pour représenter le conseil d’administration dans un groupe de travail relatif à l’exercice de la mission de l’officier aux droits fondamentaux.

Par ailleurs, si l’expérience de garde-frontière peut être une ressource professionnelle utile pour l’exercice de la mission d’officier ou de contrôleur aux droits fondamentaux, elle ne doit pas en être une condition préalable. D’autres compétences peuvent être utiles : la maîtrise des procédures ou du droit international humanitaire, le sens des situations, ainsi qu’une certaine culture géopolitique.

En outre, et c’est peut-être le plus fondamental, M. Grimheden, l’actuel officier aux droits fondamentaux, a pris ses fonctions au mois de juin 2021 : émettre aujourd’hui une recommandation pour ce poste sur une nécessaire « expérience approfondie en matière de gestion des frontières » nous semble jeter le doute sur sa légitimité, qui a besoin d’être confortée, de même que celle des quarante-cinq contrôleurs aux droits fondamentaux déjà recrutés.

La parole est à M. Jean-François Rapin, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, une bonne formation et une évaluation sérieuse sont là pour conforter l’indépendance. A contrario, le fait de ne pas être correctement formé et de ne pas comprendre le métier de ceux avec lesquels on travaille irait à l’encontre d’une véritable indépendance. Il est important que le contrôleur connaisse l’exercice du métier de ceux qu’il est chargé de contrôler.

Un contrôleur a déjà été nommé ; c’est trop tard !

Rien n’empêche la formation professionnelle !

Je mets aux voix l’amendement n° 1 rectifié.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe Les Républicains.

Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable et que celui du Gouvernement est favorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 127 :

Le Sénat n’a pas adopté.

L’amendement n° 2 rectifié, présenté par MM. Leconte, Marie et Kanner, Mme de La Gontrie, M. Durain, Mme Blatrix Contat, M. Bourgi, Mme Harribey, MM. Houllegatte et P. Joly, Mme G. Jourda, MM. Kerrouche, Lurel, Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 46

1° Après le mot :

mission

insérer le mot :

première

2° Remplacer les mots :

en aucun cas

par le mot :

pas

II. – Après l’alinéa 46

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Souligne l’importance de la crédibilité de Frontex en matière de respect des droits fondamentaux afin que l’agence puisse développer ses actions d’accompagnement auprès d’États tiers ;

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Selon l’alinéa 46 de la proposition de résolution, la mission de Frontex n’est en aucun cas de surveiller les actions des États membres en matière de droits fondamentaux.

Nous considérons au contraire que la crédibilité de Frontex et de ses actions repose sur le fait qu’elle doit veiller dans tous les cas au respect des droits fondamentaux.

Quel est l’avis de la commission ?

La première partie de cet amendement proposé par le groupe socialiste tend à préciser que la mission « première » de Frontex n’est pas de surveiller les actions des États membres en matière de droits fondamentaux. Nous avons là un désaccord, car il ne s’agit pas d’une question de hiérarchie : la mission de Frontex n’est tout simplement pas de surveiller les États membres, ni à titre principal ni à titre accessoire. Comment les États membres pourraient-ils solliciter son intervention si tel était le cas ? L’article 10 du mandat de Frontex est d’ailleurs très clair sur ce point.

Cela n’enlève rien au fait que l’agence doit elle-même agir dans le respect des droits fondamentaux et que ses agents doivent signaler des manquements dont ils seraient témoins. Au titre de l’article 46 de son mandat, Frontex peut même aller jusqu’à se désengager d’une opération conjointe.

La commission est en revanche favorable à la seconde partie de l’amendement, dont l’adoption apporterait un complément bienvenu.

Je pourrais donc émettre un avis favorable sur votre amendement si vous acceptiez de ne retenir que cette seconde partie, monsieur Leconte. À défaut, l’avis ne pourrait qu’être défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage totalement l’avis de M. le rapporteur. Si l’amendement n’était pas modifié, nous nous en remettrions à la sagesse de la Haute Assemblée.

Monsieur Leconte, acceptez-vous de rectifier votre amendement dans le sens proposé par la commission ?

Oui, monsieur le président, même si cette légère amélioration de la rédaction de la proposition de résolution européenne ne changera pas notre vote final sur le texte…

Je reste convaincu que Frontex doit pouvoir témoigner de l’ensemble des manquements aux droits fondamentaux dont ses agents sont témoins.

Je regrette d’autant plus le fait que la commission n’accepte pas la première partie de l’amendement que le sujet est justement au cœur de la crise qu’a connue Frontex.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 2 rectifié bis, présenté par MM. Leconte, Marie et Kanner, Mme de La Gontrie, M. Durain, Mme Blatrix Contat, M. Bourgi, Mme Harribey, MM. Houllegatte et P. Joly, Mme G. Jourda, MM. Kerrouche, Lurel, Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, et ainsi libellé :

Après l’alinéa 46

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Souligne l’importance de la crédibilité de Frontex en matière de respect des droits fondamentaux afin que l’agence puisse développer ses actions d’accompagnement auprès d’États tiers ;

Je le mets aux voix.

L’amendement n° 3 rectifié, présenté par MM. Leconte, Marie et Kanner, Mme de La Gontrie, M. Durain, Mme Blatrix Contat, M. Bourgi, Mme Harribey, MM. Houllegatte et P. Joly, Mme G. Jourda, MM. Kerrouche, Lurel, Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 47

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Nous savons bien – je l’ai souligné lors de la discussion générale – que Frontex agit systématiquement sous la responsabilité de l’État membre dans lequel une opération a lieu.

Toutefois, nous estimons qu’il n’est pas raisonnable d’écrire dans la proposition de résolution que les personnels de Frontex « ne sauraient être tenus juridiquement responsables d’éventuelles actions litigieuses commises, dans le cadre d’opérations conjointes, par les services de l’État partenaire ».

Si les personnels de Frontex n’ont rien fait, ils n’ont pas à être tenus pour responsables juridiquement. Mais cela ne peut pas aller jusqu’à prévoir qu’ils bénéficient, quoi qu’il arrive, d’une immunité.

C’est la raison pour laquelle nous proposons la suppression de l’alinéa 47.

Quel est l’avis de la commission ?

La proposition de résolution ne prévoit en aucun cas un statut d’immunité pour les personnels de Frontex.

Il s’agit uniquement de bien dissocier les responsabilités de chacun et de plaider pour que la responsabilité des agents de Frontex ne puisse pas être engagée pour d’éventuels manquements aux droits fondamentaux commis par d’autres.

Cela me paraît relever du bon sens. Au regard des événements que nous connaissons toutefois, une telle précision me paraît malheureusement nécessaire.

La rédaction proposée n’accorde pas d’immunité aux agents contre des poursuites pour des faits dont ils seraient directement les auteurs. L’article 86 du règlement de Frontex est explicite à cet égard. Les agents concernés sont « traités de la même façon que les agents de l’État hôte ». Et ils ne sont pas non plus exonérés de dénoncer des incidents dont ils seraient les témoins, via la procédure de signalement des incidents graves, qui – je le rappelle – a été améliorée.

La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La responsabilité civile et pénale des membres des équipes de Frontex est déjà encadrée par les articles 84 et 85 du règlement de l’agence, par les accords de statut dans les États tiers et par le statut général des agents de l’Union européenne.

Il n’est pas question, me semble-t-il, d’une immunité absolue des personnels de Frontex. Ces derniers ne doivent pas être tenus pour responsables lorsqu’ils n’ont aucun contrôle sur les actions commises par les services de l’État hôte.

En revanche, les personnels de Frontex sont tenus à un strict code de conduite applicable à toutes les personnes participant aux activités de l’agence. Ils doivent garantir la protection des droits fondamentaux des personnes dans toutes leurs activités. À cet égard, ils sont déjà tenus de signaler tout incident ayant potentiellement violé les droits fondamentaux des personnes au cours d’une opération de l’agence. Leur responsabilité s’étend donc particulièrement au signalement d’actions litigieuses, et elle peut être engagée sur ce terrain.

Cependant, la responsabilité directe pour des faits litigieux commis par des services de l’État partenaire sur lesquels ils n’ont pas de contrôle n’est pas engagée.

Il me semble donc que le texte de la proposition de résolution est tout à fait compatible avec la réalité opérationnelle. Il n’invite pas du tout à instituer un régime d’immunité.

Pour ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.

Les précisions que vient d’apporter M. le ministre, notamment l’obligation de signalement et la responsabilité des agents s’ils ne le font pas, permettent d’éclairer la rédaction de la proposition de résolution, qui pouvait donner l’impression d’une immunité. Dans ces conditions, je retire mon amendement.

L’amendement n° 3 rectifié est retiré.

L’amendement n° 6, présenté par MM. Fernique, Benarroche, Breuiller et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Gontard, Labbé et Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon, Mme M. Vogel et les membres du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires, est ainsi libellé :

Alinéas 48 à 50

Remplacer ces alinéas par douze alinéas ainsi rédigés :

Les policiers aux frontières seront dotés de moyens humains et matériels supplémentaires pour que les personnes étrangères arrivant aux frontières terrestres :

- puissent exercer leurs droits et ne fassent pas l’objet de procédures illégales ou de détournements de procédure ;

- soient correctement informées de leur situation, de la procédure applicable et de leurs droits, notamment en ce qui concerne le droit de demander l’asile ;

- puissent bénéficier de l’assistance d’un interprète professionnel et d’une assistance juridique effective à tout moment et dès le début de la procédure (grâce à la mise en place par l’État d’une permanence gratuite d’avocats) et la présence d’un administrateur ad hoc pour les mineurs isolés étrangers ;

- soient traitées dignement et ne fassent plus l’objet de pratiques arbitraires ni de violences ;

– ne soient plus privées de liberté pour des raisons liées au contrôle migratoire.

L’administration sera dotée de moyens humains et matériels supplémentaires pour :

- organiser le sauvetage des personnes en danger notamment en haute montagne et la prise en charge des personnes blessées et/ou malades ;

- étudier individuellement la situation de chaque personne se présentant aux frontières et le cas échéant, justifier en fait et en droit les refus d’entrée et les éventuelles mesures privatives de liberté prises à son encontre ;

- enregistrer les demandes d’asile des personnes exilées et former au respect de la procédure d’asile telle que définie par la loi ainsi que le principe de non-refoulement des demandeurs d’asile, valable y compris aux frontières internes ;

- prendre en charge les mineurs isolés étrangers sur le territoire ;

- permettre à la société civile et aux associations d’exercer réellement leur droit de regard dans les lieux privatifs de liberté conformément au droit européen.

La parole est à M. Jacques Fernique.

Frontex est l’agence la plus dotée de l’Union européenne. Pourtant, comme l’a révélé l’enquête de l’Office européen de lutte antifraude, elle pose problème au regard du droit international et européen.

Les millions d’euros d’argent public investi dans son financement devraient servir à financer une véritable politique de contrôle et d’accueil, compatible avec les valeurs fondatrices de l’Union européenne.

Tel est le sens de cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

L’approche de la commission et des auteurs de la proposition de résolution européenne quant au rôle et aux missions de Frontex est complètement antagoniste de celle qui transparaît dans cet amendement. Dont acte.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il me semble que la plupart des propositions présentées dans cet amendement sont déjà inscrites dans le droit de l’Union européenne applicable aux frontières extérieures – information des migrants, accès à une assistance juridique, enregistrement des demandes d’asile, prise en compte des vulnérabilités – ou font l’objet de négociations dans le cadre des discussions sur le pacte européen sur la migration et l’asile proposé par la Commission européenne fin 2020.

Par conséquent, ces éléments, qui ne sont pas infondés, ne me paraissent pas avoir leur place dans un texte portant sur Frontex.

Par ailleurs, il est important de noter que les frontières internes à l’Union européenne ne relèvent pas du mandat de l’agence Frontex. Ce dernier porte seulement sur les frontières extérieures. Or la rédaction de l’amendement pourrait laisser penser que les deux sujets sont mélangés.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à M. Jacques Fernique, pour explication de vote.

J’avoue ma perplexité devant les arguments qui nous sont opposés.

Les raisons pour lesquelles la commission et le Gouvernement sont tous deux défavorables à notre amendement semblent contraires.

Je maintiens les miennes !

La commission estime que notre rédaction est antagoniste avec le rôle et les missions de Frontex, quand le Gouvernement indique que nos demandes sont déjà satisfaites dans les faits. Comprenez ma perplexité !

Je mets aux voix l’amendement n° 6.

L’amendement n° 7, présenté par MM. Fernique, Benarroche, Breuiller et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Gontard, Labbé et Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon, Mme M. Vogel et les membres du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires, est ainsi libellé :

Alinéas 58 à 65

Remplacer ces alinéas par trois alinéas ainsi rédigés :

L’agence Frontex ne doit pas permettre la poursuite de l’externalisation de la politique d’asile par les États membres ni être uniquement centrée sur le contrôle de l’immigration irrégulière ;

La France ambitionne de cesser l’externalisation de la gestion des frontières extérieures de l’Union ; elle plaidera pour mettre un terme aux accords migratoires de sous-traitance avec des pays comme la Turquie et la Libye, maltraitant les personnes réfugiées ;

Elle demande l’abrogation du règlement dit Dublin III et, avec, la logique délétère de tri aux frontières de l’Union. Elle organise un mécanisme de relocalisation des demandes d’asile entre États-membres en tenant compte des liens effectifs (liens familiaux élargis et linguistiques) et des aspirations des demandeurs et demandeuses d’asile et renégocie l’accord migratoire avec le Royaume-Uni ;

La parole est à M. Jacques Fernique.

La politique d’externalisation par les États membres de la gestion de leurs frontières leur permet de fait d’échapper, en toute impunité, à leurs obligations internationales.

Une telle sous-traitance a pour conséquence des atteintes fortes au respect des droits fondamentaux, qui se sont aggravées durant les cinq dernières années.

Face à l’échec du règlement de Dublin, la France devrait promouvoir dans les instances européennes une politique d’accueil et de contrôle plus intégrée et solidaire et, plus généralement, un régime commun de l’asile européen.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement comprend les arguments avancés par M. Fernique. D’ailleurs, il n’est pas favorable à une externalisation de type Rwanda.

Pour autant, il ne nous semble pas qu’un tel amendement, de nature avant tout politique – certes, en soi, c’est respectable –, ait sa place dans la présente proposition de résolution.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 7.

Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de résolution européenne, je donne la parole à M. François-Noël Buffet, pour explication de vote.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la présente proposition de résolution part de l’idée qu’à partir du moment où, sur les questions de migration, s’appliquent à la fois le droit national et le droit européen, nous devons trouver un équilibre entre ces deux sources de droit ; elles ne peuvent pas être antinomiques.

Nous avons bien noté que le Gouvernement entendait renforcer sa politique migratoire : nous en débattrons dans quelques semaines. Mais il est important que les moyens accordés à l’échelon européen pour la protection des frontières extérieures de l’Union soient suffisants.

J’ajoute, puisque plusieurs collègues se sont exprimés sur le sujet, qu’il n’est aucunement question pour nous que les droits fondamentaux de ceux qui arrivent sur le territoire européen ne soient pas respectés.

Tout l’enjeu aujourd’hui est que Frontex retrouve un fonctionnement apaisé et se concentre sur sa mission première, en restant attachée au respect des droits fondamentaux des uns et des autres.

J’ai eu plusieurs fois l’occasion de me rendre compte sur le terrain de la manière dont Frontex travaillait, que ce soit à Lesbos ou à Lampedusa ; je n’avais pas observé alors de difficultés particulières comme celles qui sont apparues plus récemment en Grèce.

Je crois que nous devons faire confiance à l’institution pour remplir correctement sa mission.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain votera contre cette proposition de résolution européenne, car nous considérons qu’elle n’affirme pas suffisamment l’indépendance de l’officier. Or c’est cette indépendance qui aurait permis d’éviter la crise que Frontex a connue.

Il existe une difficulté systémique, dont j’en ai parlé lors de la discussion générale : Frontex n’intervient que sous la responsabilité des États membres.

Par conséquent, si des agents de Frontex sont amenés à constater des dysfonctionnements de la part d’un État membre, l’agence peut être tentée de ne pas les dénoncer par crainte de ne pas pouvoir poursuivre sa mission, ce qui serait évidemment dommageable si nous voulons protéger les frontières de l’Union européenne.

C’est la raison pour laquelle nous considérons l’indépendance totale de certains agents comme absolument indispensable. C’était l’objet de notre premier amendement, mais il n’a pas été adopté par le Sénat.

De ce fait, cette proposition de résolution européenne ne permet pas, selon nous, de tracer les pistes d’une sortie de crise pour Frontex.

La parole est à M. Jean-François Rapin, pour explication de vote.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souscris aux propos de François-Noël Buffet.

Je veux d’abord remercier tous les orateurs qui se sont exprimés. Chacun a pu donner son point de vue, ce qui a permis à notre débat de se tenir correctement.

J’espère ensuite que, si le Sénat adopte cette proposition de résolution européenne, comme l’ont fait la commission des affaires européennes, puis la commission des lois, le Gouvernement en tiendra compte.

J’ajoute que les événements des derniers jours montrent que nous devons rester vigilants sur la question migratoire ; Patricia Schillinger en a parlé. Les séismes qu’ont connus la Turquie et la Syrie ont entraîné la mort de nombreuses personnes, mais ils ont aussi détruit beaucoup d’habitations, mettant à la rue des milliers et des milliers de Turcs et de Syriens. Ils risquent ainsi de provoquer un afflux migratoire important.

Un peu de décence !

Je ne vous ai pas interrompue lorsque vous aviez la parole, madame Benbassa.

En tout cas, nous avons plus que jamais besoin des agents de Frontex – je les ai vus travailler ; je ne suis ni un procureur ni un distributeur de bons points – et d’une agence forte, responsable et respectueuse des droits fondamentaux.

Des dispositions ont déjà été prises pour améliorer le fonctionnement de l’agence. Elles sont importantes, si nous voulons protéger efficacement les frontières de l’Union européenne et respecter les droits fondamentaux.

Personne ne demande plus la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l’ensemble de la proposition de résolution européenne sur l’avenir de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex).

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe Les Républicains.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 128 :

Le Sénat a adopté.

En application de l’article 73 quinquies, alinéa 4, du règlement, la résolution que le Sénat vient d’adopter sera transmise au Gouvernement et à l’Assemblée nationale.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à demain, jeudi 9 novembre 2023 :

À dix heures trente :

Vingt-deux questions orales.

À quatorze heures trente :

Débat sur le thème « L’État territorial, entre mirage et réalité ».

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.