Au cours d'une première séance qui s'est tenue le matin, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Saugey sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Relations avec les collectivités territoriales »).

des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivité territoriales », a débuté sa présentation en rappelant que le projet de loi de finances pour 2009 s'inscrivait pour la première fois dans une perspective pluriannuelle axée sur l'objectif de retour à l'équilibre des finances publiques en 2012 : dès 2009, les collectivités territoriales sont pleinement associées à la réalisation de cet objectif puisque, désormais, la progression de l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales évolue en fonction de l'inflation prévisionnelle hors tabac. M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a estimé que, dans le contexte économique difficile que connaît à l'heure actuelle notre pays, la légitimité d'une telle association des collectivités à la maîtrise des dépenses publiques ne pouvait guère être contestée, à condition qu'elle soit mise en oeuvre en toute transparence et qu'elle préserve la capacité financière des collectivités les plus défavorisées.

a ensuite rappelé que les règles édictées par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 ne permettaient pas de rendre compte de façon lisible de l'effort financier global de l'Etat en faveur des collectivités territoriales, dans la mesure où celui-ci regroupe les concours financiers de l'Etat stricto sensu (eux-mêmes partagés entre prélèvements sur recettes et crédits budgétaires, totalisant en 2009 56,478 milliards d'euros, auxquels s'ajoute 1,8 milliard d'euros de subventions versées par différents ministères), les transferts de fiscalité destinés à financer les transferts de compétences aux collectivités (21,4 milliards d'euros) et la compensation des dégrèvements législatifs et des exonérations d'impôts locaux (17,2 milliards d'euros). Il a également rappelé que le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » constituait une avance sur les recettes fiscales des collectivités, et non, à proprement parler, un concours financier de l'Etat.

a ensuite détaillé les mesures de changement de périmètre affectant en 2009 la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (création de trois nouvelles dotations, recentrage du secrétariat d'Etat à l'outre-mer sur une administration de mission, abondement de la DGD des régions d'outre-mer au titre des transferts de compétences et réduction de la DGD des régions pour prendre en compte l'évolution de la jurisprudence communautaire relative aux subventions d'exploitation versées par les régions à la SNCF). Il a souligné le fait que les crédits de cette mission ne représentent que 4 % des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, et que l'Etat ne dispose d'aucune marge de manoeuvre pour 70 % de ces crédits : comme l'an passé, faisant référence aux propositions du rapporteur spécial de la commission des finances, M. Michel Mercier, il s'est interrogé sur la pertinence du maintien de cette mission au sein de l'architecture budgétaire de l'Etat.

Après avoir rappelé que les subventions versées par différents ministères aux collectivités territoriales (1,8 milliard d'euros en 2009) étaient exclues du périmètre élargi de l'« enveloppe normée » des concours financiers de l'Etat, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a insisté sur le fait que 93 % de ces concours financiers, soit 52,4 milliards d'euros, étaient désormais prélevés sur les recettes de l'Etat. Il a précisé que la dotation globale de fonctionnement et le fonds de compensation pour la TVA constituaient à eux seuls près de 89 % de ces prélèvements sur recettes.

a ensuite rappelé que les transferts de compétences aux collectivités territoriales étaient désormais financés à titre principal par des transferts de fiscalité, dont le montant devrait atteindre 21,4 milliards d'euros en 2009. Il a souligné, à cette occasion, que la poursuite des transferts de personnels prévus par la loi du 13 août 2004, financée par des transferts de fiscalité (TSCA et TIPP), n'était qu'en partie responsable de l'augmentation dynamique de la masse salariale globale des collectivités territoriales (+ 6 % en 2008, + 6 % prévus pour 2009).

est en outre revenu sur la décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI) et la création du revenu minimum d'activité (RMA), dont il a rappelé qu'elles avaient été financées par un transfert de TIPP complété par des crédits provenant du Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI). Il a expliqué que les charges nouvelles pour les départements résultant de la généralisation, à compter du 1er juin 2009, du revenu de solidarité active (RSA) seraient compensées par l'attribution d'une nouvelle fraction de TIPP à ces derniers ; en outre, les crédits du FMDI sont reconduits à hauteur de 500 millions d'euros en 2009. Il a précisé que cette nouvelle prestation viendrait remplacer le RMI, l'allocation de parent isolé et les mécanismes d'intéressement au retour à l'emploi qui existaient jusqu'alors, et que le complément du droit à compensation des départements résultant de la mise en oeuvre du RSA, estimé provisoirement à 322 millions d'euros, serait ajusté en loi de finances rectificative au regard des dépenses réellement constatées.

a par ailleurs souligné le fait que 17,2 milliards d'euros étaient inscrits au budget 2009 au titre des dégrèvements et admissions en non-valeur. En progression de 65 % depuis 1995, le montant de ces dégrèvements devrait augmenter de 7,2 % en 2009 en raison, notamment, du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée de la taxe professionnelle et du dégrèvement pour investissements nouveaux mis en oeuvre dans le cadre de la réforme de cette taxe décidée en 2007.

est ensuite revenu sur le fait que, désormais, l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales était intégré dans une « enveloppe normée » progressant au rythme de l'inflation prévisionnelle hors tabac. Il a toutefois rappelé que le comité des finances locales, lors de sa réunion du 25 septembre dernier, s'était prononcé contre l'inclusion du FCTVA dans cette « enveloppe normée », estimant que celui-ci devait être regardé comme un remboursement, et non comme une dotation. M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a pour sa part exprimé le souhait que cet argument soit entendu à l'occasion de la redéfinition des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Abordant la question de la nécessaire réforme d'ensemble de la fiscalité locale, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a relevé que si le principe de celle-ci faisait l'objet d'un consensus général, l'absence d'accord sur les modalités qu'elle pourrait prendre n'avait jusqu'ici conduit qu'à des aménagements ponctuels qui n'avaient fait qu'accroître la complexité de l'ensemble. Il a indiqué que le Gouvernement entendait à l'heure actuelle se concentrer sur la question, d'une part, de l'actualisation des valeurs locatives, jugées obsolètes, et, d'autre part, de la réforme d'ensemble de la taxe professionnelle, qui sera toutefois subordonnée à l'aboutissement des réflexions en cours sur l'organisation territoriale.

Enfin, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, soulignant que l'association des collectivités territoriales à la maîtrise des finances publiques se devait d'être accompagnée d'un renforcement des structures de dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales et d'une meilleure prise en compte des conditions dans lesquelles ces dernières exercent leurs compétences, s'est félicité de la mise en place, le 25 septembre dernier, de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN).

Sous le bénéfice de ces observations, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a proposé à la commission des lois de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » figurant dans le projet de loi de finances pour 2009.

prenant pour exemple la dotation pour les titres sécurisés, a regretté que l'intégralité des concours financiers de l'Etat aux collectivités soit désormais intégrée au sein de l'« enveloppe normée », dont la progression est fortement contrainte. Il s'est également interrogé sur l'évolution, en 2009, de la dotation de solidarité rurale, et a souhaité connaître quelles marges de manoeuvre seraient dégagées en faveur de la péréquation.

A ces questions, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a tout d'abord confirmé que la dotation « Titres sécurisés » était bien inscrite en crédit budgétaire au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et qu'à ce titre, elle entrait bien dans le périmètre de l'« enveloppe normée », élargi en 2009 à l'intégralité des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Il a également précisé qu'un certain nombre de mesures techniques prévues par le projet de loi de finances pour 2009 permettaient de modérer la progression de la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF), dégageant ainsi des marges de manoeuvre en faveur des dotations consacrées à la péréquation. Il a rappelé qu'il appartiendrait alors au comité des finances locales de répartir la croissance de ces dotations entre la dotation de solidarité rurale (DSR), la dotation nationale de péréquation (DNP) et la dotation de solidarité urbaine (DSU), cette dernière bénéficiant toutefois d'une alimentation prioritaire, conformément à la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a également souligné qu'un effort particulier était effectué en faveur des communes urbaines les plus en difficulté, sur lesquelles seront concentrés les 70 millions d'euros d'augmentation de la DSU, ainsi que les 50 millions d'euros de crédits figurant au sein de la nouvelle dotation de développement urbain (DDU).

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »).

Le rapporteur pour avis a souligné la diminution continue du nombre des agents de l'Etat. Elle a indiqué qu'en 2009, le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat était fixé à 2.123.517 ETPT et qu'après déduction des transferts, notamment dus à la décentralisation, la réduction des effectifs s'établissait, pour les ministères, à 30.529 ETPT soit 44 % des départs à la retraite prévus l'année prochaine. Ventilée par ministère, la variation des schémas d'emplois montrait que le seul bénéficiaire était le ministère de la justice alors que les plus gros contributeurs étaient, rapportés à leur effectif total, le ministère de la défense et celui de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Elle a précisé que cette baisse des effectifs, initiée en 2003, s'était accélérée en 2008 : elle se poursuivra pour atteindre l'objectif annoncé du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite avec comme contrepartie, le retour aux fonctionnaires de la moitié des économies induites pour améliorer leur pouvoir d'achat consistant notamment dans la mise en place d'un dispositif de garantie du pouvoir d'achat. Le rapporteur pour avis a ajouté que les syndicats prônaient la revalorisation du point d'indice qui leur paraissait actuellement insuffisante.

Abordant le programme « Fonction publique », Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, s'est félicitée du rattachement budgétaire, administratif et juridique de la direction générale de l'administration et de la fonction publique au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, comme l'avait demandé la commission lors du dernier exercice et qui sera effectif en 2009

Elle a précisé que la maquette budgétaire n'avait subi aucune modification pour 2009 et que les crédits inscrits au programme (222.750.000 euros) augmentaient de 0,4 %.

Présentant la première action du programme, portant sur la formation des fonctionnaires, qui regroupe les moyens destinés au financement de l'appareil de formation interministériel de l'Etat, le rapporteur pour avis a noté un ralentissement de la hausse des crédits.

Pour la seconde action consacrée à l'action sociale interministérielle, qui représente 81,75 % des crédits inscrits au programme, elle a souligné qu'elle offrait des prestations importantes, très appréciées des fonctionnaires, qui s'étaient beaucoup développées ces dernières années, les crédits ayant plus que doublé depuis trois ans : prestations individuelles comme l'allocation pour la garde d'enfant ou l'aide au logement, ou collectives, en proposant notamment la réservation de places en crèche et de logements sociaux. Cette action permettra également d'accompagner les restructurations en cours dans les administrations.

Elle a évoqué l'aide ménagère à domicile, qui bénéficie à des agents retraités de l'Etat faiblement dépendants. Cette prestation est alignée sur celle financée par la caisse nationale d'assurance vieillesse pour les attributaires du régime général. Elle a ajouté que ses allocataires présentaient des revenus plus élevés et une dépendance plus faible que ceux du régime général et a expliqué qu'en conséquence, le Gouvernement avait décidé de la suspendre en 2009 et de réévaluer ses conditions d'attribution, les dossiers enregistrés en 2008 étant néanmoins tous pris en charge. Le rapporteur pour avis, rejoint par M. Pierre-Yves Collombat, a craint que la suppression éventuelle de cette aide n'entraîne un transfert de charges vers les collectivités territoriales.

président, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, Mme Josiane Mathon-Poinat et M. Jacques Gautier sont convenus qu'une évaluation de l'aide ménagère à domicile devait être conduite, mais que son principe devait être conservé.

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Simon Sutour sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Conseil et contrôle de l'Etat », programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives »).

du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », s'est félicité du sort budgétaire de ce programme, qui devrait bénéficier en 2009 d'une augmentation de 14,45 %, par rapport à 2008, de ses crédits de paiement. Il a expliqué que cette progression traduisait le rattachement effectif à ce programme, à compter du 1er janvier 2009, de la Cour nationale du droit d'asile et devait en outre permettre la création à l'automne 2009 d'un tribunal administratif en Seine-Saint-Denis, conformément aux préconisations avancées par la commission des lois en 2008. Précisant que la justice administrative bénéficiait également d'une exécution budgétaire privilégiée, il a indiqué que depuis 2006 le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » n'était pas affecté par les mises en réserve et le gel de crédits.

Rappelant que le tribunal administratif de Nîmes avait été créé le 1er novembre 2006, il a indiqué que l'opération de ravalement des façades du bâtiment principal de ce tribunal serait réalisée en 2009 pour un coût estimé à 800.000 euros. L'ouverture de ce tribunal a eu, comme prévu, un impact positif sur les tribunaux administratifs de Marseille et de Montpellier, qui ont conservé leurs effectifs. Expliquant qu'un nouveau tribunal administratif avait été ouvert à Toulon le 1er septembre 2008 afin de répondre aux difficultés rencontrées par les tribunaux administratifs de Nice et de Marseille, il a précisé que ce tribunal était provisoirement installé dans un immeuble appartenant au conseil général du Var, dans l'attente de l'achèvement de la nouvelle cité judiciaire qui pourra l'accueillir.

Il a estimé que la situation particulièrement difficile de la région parisienne justifiait la création d'un nouveau tribunal administratif en Seine-Saint-Denis, afin de libérer du contentieux de ce département le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, qui se verra affecter le contentieux des Hauts-de-Seine, actuellement pris en charge par le tribunal administratif de Versailles.

Soulignant que le délai moyen de jugement des juridictions administratives était en 2007 inférieur d'un jour par rapport à l'objectif d'un an un mois et quatre jours fixé par les contrats d'objectifs, il a indiqué que la progression du contentieux dans le sud de la France pourrait rendre nécessaire dans les prochaines années la création d'une nouvelle cour administrative d'appel, entre Bordeaux et Marseille. Il a précisé que l'activité des cours administratives d'appel connaissait une forte augmentation largement imputable aux contentieux de la nationalité et des étrangers.

Estimant qu'il convenait de rester attentif aux possibilités de développement du contentieux sous l'effet des réformes adoptées par le Parlement, il a rappelé que la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable confiait, à compter du 1er décembre 2008 aux tribunaux administratifs, le contentieux spécifique des demandes de logement déclarées urgentes et non satisfaites. Considérant que l'impact de ce contentieux sur l'activité des tribunaux administratifs restait difficile à évaluer, il a indiqué que la loi généralisant le revenu de solidarité active, entraînant le transfert du contentieux des commissions départementales d'aide sociale vers les tribunaux administratifs, devrait provoquer une croissance des entrées de près de 7 % dans ces juridictions en 2008.

expliquant que la justice administrative s'était engagée dans une réforme visant à améliorer ses fonctions consultatives et juridictionnelles, a indiqué que celle-ci pourrait entraîner des modifications du code de justice administrative afin :

- de prévoir la communication systématique du sens des conclusions du commissaire du Gouvernement aux parties avant l'audience ;

- d'autoriser les parties à reprendre la parole après les conclusions du commissaire au Gouvernement pour présenter de brèves observations ;

- d'abandonner l'appellation de commissaire du Gouvernement au profit de la dénomination de rapporteur public, pour dissiper toute ambiguïté sur le rôle qu'il joue dans la procédure.

Soulignant que le Conseil d'Etat avait réalisé, à la demande du Premier ministre, une étude sur les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO), il a estimé que ces recours pouvaient favoriser la prévention et la diminution des contentieux et que leur développement apparaissait envisageable en matière d'invalidation des permis de conduire et de fonction publique.

Il a souligné que le recours au juge unique devait en revanche rester encadré, la collégialité constituant une garantie pour le justiciable.

Il a enfin expliqué que le décret du 14 décembre 2007 relatif au régime des indemnités de fonction revalorisait de façon substantielle le régime indemnitaire des magistrats administratifs, afin de le rapprocher de celui des magistrats des chambres régionales des comptes.

a rappelé que l'article 39 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoyait l'adoption d'une loi organique fixant les conditions de présentation des projets de loi devant le Parlement, si bien que l'évaluation de l'impact des textes législatifs devrait être placé sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Cette évaluation devrait prendre en compte les effets de la loi sur le développement du contentieux.

a rappelé que le commissaire du Gouvernement n'était pas partie au procès et que la communication de ses conclusions entraînerait une modification profonde de la procédure. Rappelant qu'il existait dans les tribunaux administratifs des prédélibérés, il a estimé que la possibilité pour les parties de répliquer aux conclusions du commissaire du Gouvernement n'entraînerait, dans une telle hypothèse, guère de modifications de la décision. Il a considéré que les RAPO consistaient essentiellement à retarder l'accès au contentieux en ajoutant un délai aux recours, mais ne faisaient guère progresser la procédure.

exprimant son scepticisme quant au changement de dénomination et à l'évolution du rôle du commissaire du Gouvernement, a expliqué que la progression du contentieux n'était pas la même dans le sud et dans le nord de la France, et que l'appréciation de l'activité des juridictions ne devait pas s'appuyer seulement sur les délais de jugement.

Indiquant qu'en matière d'urbanisme certaines procédures pouvaient s'étendre, devant le tribunal administratif, sur plus de quatre années, il a estimé que les tribunaux administratifs connaissaient un sous-effectif comparable à celui des juridictions judiciaires. Il a expliqué qu'en matière d'urbanisme, les tribunaux administratifs s'érigeaient parfois en véritables législateurs, lorsqu'ils découvraient des lacunes dans la loi, compliquant alors gravement l'activité des collectivités territoriales.

estimant que la plupart des textes relatifs à l'urbanisme étaient pris sous la forme d'ordonnance, a déclaré qu'il appartenait au Parlement de ne pas ratifier ces textes s'ils paraissaient erronés ou lacunaires.

a considéré que l'inflation législative et l'allongement des textes au fil des lectures successives des deux assemblées étaient propices à la complexification du droit et au développement du contentieux. Il a indiqué qu'en matière d'urbanisme, certaines associations s'étaient fait une spécialité des recours systématiques contre les plans locaux d'urbanisme, bloquant ainsi les projets des collectivités territoriales. Il a estimé que ces recours abusifs, étrangers à la satisfaction de l'intérêt général, devraient être davantage sanctionnés par le juge administratif.

a souhaité connaître la répartition des contentieux les plus importants au sein des tribunaux administratifs.

a expliqué qu'il avait tenu à présenter à la commission les projets de réforme de la justice administrative, dont la mise en oeuvre relève essentiellement du domaine réglementaire. Il a précisé que les évolutions proposées devaient permettre au fonctionnement de la justice administrative de satisfaire pleinement aux exigences du procès équitable définies par l'article 6 de la Convention européenne des Droits de l'Homme. Il a indiqué que les litiges relatifs à la notation des fonctionnaires et au permis de conduire pouvaient constituer un domaine privilégié de développement des recours administratifs préalables obligatoires.

Il a estimé que la création successive de deux tribunaux administratifs à Nîmes puis à Toulon s'expliquait également par la croissance démographique des départements situés sur la façade méditerranéenne de la France. Convenant que les statistiques demeuraient trop globales pour permettre une appréciation fine de l'activité des juridictions, il a précisé que le Conseil d'Etat s'efforçait désormais de distinguer le délai de jugement des affaires faisant l'objet de référés ou de procédures d'urgence, et celui des affaires ordinaires.

a jugé que la procédure devant le tribunal administratif respectait déjà les exigences du débat contradictoire, dans des conditions parfois plus satisfaisantes que celles observées par la justice judiciaire, grâce au recours à la procédure écrite. Considérant que la réforme envisagée afin de permettre une intervention orale des parties après les conclusions du commissaire du Gouvernement n'améliorerait pas la procédure contradictoire, il a estimé que l'intervention du commissaire du Gouvernement pourrait éventuellement être supprimée dans certains contentieux.

a considéré que les projets de réformes de la justice administrative devraient conduire la commission des lois à entendre dans les mois à venir le vice-président du Conseil d'Etat. Il a rappelé que ces réformes visaient notamment à adapter le fonctionnement des juridictions administratives aux principes dégagés par la Cour européenne des Droits de l'Homme. Jugeant l'intervention du commissaire du Gouvernement généralement utile à la procédure, il a estimé qu'elle devait être conservée, mais que sa dénomination, mal comprise par le public, gagnerait à être modifiée.

répondant à M. François Zocchetto, a indiqué que devant les tribunaux administratifs, le contentieux de la police représentait en 2007 13,5 % des entrées avec 23.003 affaires, le contentieux fiscal constituant 12,2 % des entrées (20.705 affaires), le contentieux des étrangers, 27,3 % des entrées (46.377 affaires), tandis que le contentieux du permis de conduire avait connu une progression de 146 % depuis 2005.

a jugé que ces statistiques étaient d'autant plus importantes que le contentieux des étrangers, en forte augmentation, se révélait très localisé sur certaines juridictions.

En complément de son rapport présenté la veille, M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des crédits de la justice et de l'accès au droit, a ensuite présenté deux amendements, établis en accord avec M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis des crédits pour l'administration pénitentiaire. Expliquant que ces amendements tendaient à réduire les crédits du programme administration pénitentiaire de cinq millions d'euros, il a exposé que cette réduction s'appliquerait à l'action 01 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » et porterait sur les dépenses liées à la sécurisation des établissements pénitentiaires. Précisant que le taux d'évasion de ces établissements était en France l'un des plus faibles d'Europe, il a indiqué qu'en outre, il n'était pas satisfaisant d'appliquer de façon indifférenciée aux détenus d'un établissement les règles de sécurité visant la minorité des détenus à risques. Soulignant que M. Jean-René Lecerf soumettrait à la commission des lois, lors de l'examen des crédits de l'administration pénitentiaire, un amendement tendant à constituer l'enveloppe nécessaire à la création d'un revenu minimum carcéral pour les détenus indigents, il a indiqué que cette création, susceptible d'intervenir dans le cadre de la discussion du projet de loi pénitentiaire, ne pourrait ainsi se voir opposer l'article 40 de la Constitution : il a précisé que cette enveloppe pourrait être constituée à partir d'une réduction de 5 millions d'euros des crédits du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice ».

Il a indiqué que les deux amendements proposés à la commission avaient pour objet de permettre aux tribunaux d'instance de faire face à la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et de donner aux maisons de la justice et du droit les effectifs dont elles ont besoin.

a estimé que la réduction de 5 millions d'euros des crédits destinés à la sécurisation des établissements pénitentiaires pourrait être compensée par une meilleure gestion de la population carcérale qui n'implique pas de porter la sécurité au niveau le plus élevé dans l'ensemble des établissements.

a souhaité savoir si le revenu minimum carcéral dont la création était envisagée pourrait faire l'objet d'une demande de saisie par les victimes.

rappelant que l'amendement relatif à ce revenu minimum serait discuté lors de l'examen des crédits de l'administration pénitentiaire puis, sur le fond, lors de l'examen de la loi pénitentiaire, a souligné que la création d'un tel revenu visait à répondre aux difficultés posées par la situation des détenus les plus démunis, conformément à une recommandation de la commission d'enquête du Sénat sur les prisons. Il a rappelé que le fonctionnement des établissements pénitentiaires faisait apparaître des différences de traitement entre les détenus indigents et les détenus plus favorisés, en raison du système de la cantine et de la faible rémunération du travail relevant du service général.

a souhaité savoir combien de MJD supplémentaires pourraient être créées grâce à l'amendement de la commission.

a indiqué que l'augmentation d'un million d'euros de l'action relative au développement de l'accès au droit porterait de 2 à 3 millions d'euros les crédits destinés à la création des MJD en 2009.

a indiqué avoir constaté, lors de sa nomination en 2004 comme Médiateur de la République, que l'institution était essentiellement tournée vers le traitement des réclamations. Il avait alors souhaité faire un usage actif de certains pouvoirs non utilisés, aux premiers rangs desquels les demandes d'enquêtes à la Cour des comptes, d'études au Conseil d'Etat et les injonctions à l'égard de l'administration.

Il a mis en avant les efforts de l'institution pour renforcer, à budget constant, son efficacité, grâce à une mobilisation importante du personnel, une réorganisation des services permettant des gains de productivité et des négociations aboutissant à une amélioration du rapport qualité/prix des prestataires de la Médiature.

Il a souligné que le rôle de l'institution consistait souvent à guider l'usager dans les méandres des circuits administratifs, relevant que près de la moitié des affaires traitées étaient des demandes d'information et d'orientation et soulignant ainsi l'importance des points d'accès au droit.

Il a indiqué que le traitement des dossiers révélait parfois que certains élus locaux confondaient « l'exercice du pouvoir » avec la « jouissance du pouvoir », en particulier dans le domaine de l'urbanisme.

Il a également signalé que son rôle consistait parfois à dénoncer l'application trop rigide de certains textes et à formuler ainsi des recommandations en équité.

Notant que les agents qui suivaient ses recommandations se mettaient parfois en difficulté vis-à-vis de leur administration ou de la Cour des comptes, il a souhaité un cantonnement de leur responsabilité en pareil cas.

Abordant l'organisation territoriale de l'institution, il a souligné le rôle essentiel joué par les délégués, ajoutant qu'en dépit des réticences initiales de l'administration pénitentiaire, avaient été expérimentées, à partir de 2005, des permanences de délégués en milieu carcéral. Cette expérimentation s'étant révélée très positive, il a été décidé de la généraliser, avec pour objectif de couvrir la totalité de la population carcérale d'ici à 2010.

Il a également précisé qu'afin de faciliter la mise en oeuvre de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, il avait décidé de désigner, à partir de 2005, un délégué dans chaque Maison départementale des personnes handicapées.

Présentant l'activité de l'institution en matière de promotion des droits de l'homme à l'étranger, il a mis en avant des échanges réguliers avec le commissaire européen des droits de l'homme, des réunions, dans le cadre de l'association des ombudsmans et médiateurs francophones, dont il est le secrétaire général, portant sur des thèmes tels que la « bonne gouvernance », « les lieux d'enfermement » et les « droits des enfants » et l'organisation à Rabat, du 8 au 10 novembre 2007, de la première rencontre des médiateurs et ombudsmans méditerranéens.

En conclusion, s'il a regretté que l'administration ne tienne pas suffisamment compte de ses propositions de réforme, il a salué, en revanche, le travail de collaboration mené avec les commissions des lois des deux assemblées, citant la loi sur les contrats d'assurance vie non réclamés et celle portant réforme des tutelles.

a tout d'abord interrogé le Médiateur sur la création prochaine du Défenseur des droits.

En premier lieu, après avoir déclaré que le Médiateur, en réponse à des questions posées dans le cadre de la préparation du rapport, lui avait fait savoir que la constitutionnalisation de son institution n'était pas une fin en soi et qu'elle n'avait de sens que si elle s'inscrivait dans une démarche d'approfondissement de ses attributions, citant un « véritable pouvoir d'inspection », un « véritable pouvoir de sanction administrative », « le renforcement du pouvoir d'injonction », « le renforcement de la recommandation en équité » et la « capacité de demande d'avis du Conseil d'Etat et du Conseil constitutionnel », il a souhaité que le Médiateur explique plus avant pourquoi il appelait de ses voeux ces nouvelles prérogatives.

En second lieu, soulignant que de nombreuses autorités administratives indépendantes redoutaient que la création du Défenseur des droits leur fasse perdre leur spécificité, il a demandé au Médiateur s'il estimait que la création, prévue par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, de collèges, chargés d'assister le Défenseur des droits dans l'exercice de certaines attributions, était de nature à apaiser ces craintes.

Enfin, il s'est demandé s'il était réaliste d'imaginer, dans l'hypothèse où le Défenseur des droits comprendrait plusieurs autorités administratives indépendantes à réseaux, qu'une même personne, déléguée du Défenseur des droits, puisse, seule, exercer les compétences actuellement dévolues à plusieurs.

Après s'être félicité que le rapporteur se soit déplacé dans les Yvelines pour y rencontrer deux de ses délégués, M. Jean-Paul Delevoye a rappelé qu'il avait été favorable à la création du Défenseur des droits et qu'il escomptait de la réforme, outre la possibilité d'une saisine directe de son institution, une extension de ses pouvoirs. Il a toutefois marqué sa préférence pour des pouvoirs de recommandation, d'interpellation de l'administration, et en cas de résistance de cette dernière, de saisine des autorités politiques ou juridictionnelles, plutôt qu'à la faculté de prendre des décisions, nécessairement susceptibles de recours.

a souligné que le fait de doter le Médiateur d'un pouvoir de décision ou de sanction risquerait de changer sa nature et rappelé que le Parlement avait refusé de conférer de tels pouvoirs à la Haute autorité de lutte contre les discriminations lors de sa création en 2004.

s'est déclaré hostile à la fusion des différentes autorités administratives indépendantes (AAI) au sein du futur Défenseur des droits, jugeant préférable de mutualiser leurs moyens et de coordonner leur action au sein d'une « maison commune », organisée autour de plusieurs collèges spécialisés. Il a noté que l'indépendance et la spécificité des AAI ne devaient conduire, ni à de trop fortes divergences dans les politiques de communication ou les rémunérations versées aux membres, ni à l'absence de contrôle parlementaire sur ces autorités.

Au plan local, il s'est déclaré défavorable à une fusion des différents délégués, jugeant qu'ils ne pouvaient pas être omniscients, compte tenu de la complexité du droit et des procédures.

En réponse à M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur pour avis des crédits du programme « Modernisation de l'Etat », qui s'étonnait du montant particulièrement élevé du loyer annuel de l'institution - 2,4 millions d'euros -, M. Jean-Paul Delevoye a souligné qu'il avait lui-même été surpris que le service des domaines de l'Etat ait pu, en 2002, autoriser la signature d'un bail d'un tel montant, qui plus est d'une durée de neuf ans. Après avoir rappelé que le bail lui interdisait de quitter les lieux tant qu'il n'avait pas trouvé de repreneur, il a fait valoir qu'il avait obtenu du propriétaire des lieux la prise en charge de travaux d'installation d'un ascenseur desservant tous les étages ainsi que la réalisation conjointe de travaux permettant de disposer de surfaces complémentaires, notamment une salle de formation, pour un montant de loyer inchangé.

Notant l'existence de nombreux médiateurs, notamment dans les ministères, M. François Zocchetto s'est interrogé sur leur rôle et leurs relations avec le Médiateur de la République.

a indiqué que ces médiateurs étaient des correspondants utiles pour son institution, mais qu'ils n'étaient pas toujours aussi efficaces que le médiateur du ministère de l'économie et des finances, compétent pour les réclamations fiscales.