Séance en hémicycle du 13 juin 2019 à 14h30

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à instituer un médiateur territorial dans certaines collectivités territoriales, présentée par Mme Nathalie Delattre, M. François Pillet et plusieurs de leurs collègues (proposition n° 699 [2017-2018], texte de la commission n° 547, rapport n° 546).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme Nathalie Delattre, auteure de la proposition de loi.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, que de chemin parcouru ! Que de travail accompli depuis la rédaction de cette proposition de loi déposée le 30 juillet 2018, voilà presque un an, aux côtés de notre ancien et très estimé collègue François Pillet, qui – est-il nécessaire de le rappeler ? – a quitté nos travées pour rejoindre les fauteuils du Conseil constitutionnel.

François Pillet avait accepté de me parrainer et de me conseiller dans le cheminement de ce texte de loi, un appel cosigné par près de 20 % d’entre nous. Nous avions alors pour objectif de porter au cœur de cet hémicycle le débat sur le rôle que peut jouer la médiation territoriale, aux fins de rapprocher l’administration de ses administrés.

Entre-temps, cette proposition de loi a rencontré l’actualité. Elle a trouvé un écho particulier à l’échelle nationale, avec le mouvement des « gilets jaunes ». Cet élan de protestation a mis en lumière, sur l’ensemble de notre territoire, l’extrême défiance de nos concitoyens envers nos mécanismes démocratiques.

C’est un profond sentiment de mise à l’écart de l’élaboration de nos politiques publiques qui a été exprimé. Les manifestants nous font part de leur furieuse envie d’être régulièrement consultés et intégrés dans les processus de décision ; ce sentiment s’exprime d’ailleurs bien au-delà d’eux.

Le Gouvernement a répondu de manière originale à cette crise, en organisant un grand débat national. Ce sont près de 700 médiateurs, 700 facilitateurs de parole, qui ont eu la lourde tâche de transformer une contestation violente en une concertation constructive. Ce sont eux qui ont eu la responsabilité d’animer et de réguler au plus près du terrain ces participations de citoyens aspirant à devenir bien plus que de simples administrés – la responsabilité de redonner de la vitalité à notre démocratie.

C’est pourquoi, dans le cadre du grand débat national organisé au Sénat, j’avais tenu à interroger Mme la ministre de la justice, Nicole Belloubet, sur l’opportunité de notre proposition de loi et sur le rôle des médiateurs territoriaux au sein de nos collectivités locales. Dans sa réponse, Mme la garde des sceaux avait reconnu le rôle que pourrait jouer la médiation territoriale, pour « revivifier l’expression de la citoyenneté en France ».

La médiation territoriale a d’ores et déjà fait ses preuves sur notre territoire : elle apparaît comme le maillon manquant entre les administrations et leurs résidents.

Même s’il est difficile de recenser les médiateurs, car ils ont des statuts et des pratiques pouvant différer, l’Association des médiateurs des collectivités territoriales en dénombre une quarantaine : 23 médiateurs communaux, notamment à Bordeaux, Paris ou Angers, 1 médiateur intercommunal à Bourges, 1 médiateur métropolitain lillois, 14 médiateurs départementaux, notamment en Gironde, Charente-Maritime ou dans le Cantal, et 2 médiateurs régionaux, avec l’Île-de-France et la région Provence-Alpes-Côte d’Azur.

Toutefois, comment développer au mieux ce formidable outil qu’est la médiation territoriale ? Comment instiller cet élément de réconciliation dans nos rouages administratifs, sans créer une nouvelle charge pour nos collectivités ?

C’est tout le travail que nous avons mené avec le rapporteur François Bonhomme, que je salue et remercie chaleureusement de son attrait et de sa réelle implication dans cette cause.

C’est aussi le fruit de nombreuses sollicitations que nous avons spontanément reçues à la suite de la publication du texte en juillet 2018. Je souhaitais donc tout naturellement remercier les associations de médiateurs et les représentants d’acteurs de la médiation territoriale que nous avons auditionnés et qui ont apporté leur pierre à l’édifice. C’est sans oublier l’appui du ministère de la justice et le vif intérêt manifesté par M. le ministre Sébastien Lecornu, qui a tenu à être présent aujourd’hui.

Nous n’avons pas eu la prétention d’embrasser l’ensemble des problématiques de la médiation française. L’objectif était de réunir des textes épars et de les enrichir sur le seul champ de la médiation territoriale.

Nous avons saisi l’occasion de ce véhicule législatif pour élaborer un socle solide, capable de faire prospérer écoute et dialogue au sein de nos collectivités et de faire naître de nouvelles initiatives de règlement de conflits au quotidien. Cette disposition est attendue, car elle va permettre de limiter le nombre de recours juridiques et de régler certains vices de procédure, parfois chronophages.

Avec le rapporteur, j’ai pris le parti de supprimer l’obligation de désigner un médiateur territorial dans les communes de plus de 60 000 habitants et dans les intercommunalités de plus de 100 000 habitants – soit respectivement 94 communes et 123 établissements publics de coopération intercommunale, ou EPCI, en France –, ainsi que dans les conseils départementaux et les conseils régionaux.

Si cette obligation, initialement prévue dans la proposition de loi, pouvait favoriser un développement rapide de ce mode de résolution à l’amiable, nous avons décidé d’éviter toute nouvelle contrainte pour les collectivités territoriales.

Ce texte permet de parvenir à une notion de médiation territoriale, dans laquelle le rôle du médiateur y est défini par son champ de compétences.

Nous avons pris le parti d’exclure les différends avec les autres personnes publiques et les litiges internes de gestion des ressources humaines. Nous avons également tenu à articuler son action avec celle du Défenseur des droits, dont il devient le correspondant, ou avec celle des autres médiateurs, comme celui de la consommation. Nous avons chargé le médiateur territorial de remettre annuellement un rapport d’activité ; ce document peut être source de propositions pour les élus, afin de résoudre des dysfonctionnements aussi bien ponctuels que structurels entre voisins, entre particuliers ou avec l’administration.

L’un des apports de cette proposition de loi est d’élaborer un code de déontologie pour tout médiateur territorial en France. Pour cela, elle s’appuie sur des principes inspirés du code de justice administrative, tels que l’indépendance, l’impartialité, la compétence, la diligence et la confidentialité.

Afin de garantir, dans la pratique, ces règles déontologiques, le texte prévoit certaines incompatibilités avec des fonctions d’élu ou d’agent territorial de la même collectivité.

Ces mesures ont pour objectif d’éviter certains cas, observés notamment lors de mes auditions préalables, de conseillers municipaux de la majorité occupant la fonction de médiateurs territoriaux au sein de leurs communes et statuant sur des litiges survenant avec leur propre administration. L’adoption d’un amendement de notre rapporteur a permis d’élargir ces conditions d’exercice aux agents contractuels, mais aussi de souligner que la proposition de loi rappelle la gratuité de ce service aux usagers.

Enfin, et cela constitue une avancée majeure, cette proposition de loi octroie au processus de médiation territoriale un caractère suspensif.

En effet, les dossiers viennent souvent en médiation après un certain délai de réflexion ou d’une information obtenue tardivement – donc proche de la fin d’un recours. Or la médiation demande parfois un peu de temps : cette suspension peut permettre de ramener de la sérénité et de laisser le temps, justement, démêler une situation délicate. Cela peut permettre, aussi, d’éviter une judiciarisation.

Toutefois, si la collectivité pense que la saisie de la médiation n’a que pour seul but de gagner du temps, et si la démarche semble abusive, elle aura le choix de ne pas entrer dans le processus de médiation. De même, si cette dernière n’aboutit pas, le délai de recours reprendra à la date initiale.

Comme vous pouvez le constater, mes chers collègues, cette proposition de loi ayant pour objet de favoriser le développement des médiateurs territoriaux répond donc à une pratique de résolution de conflits entre l’administration et les administrés. Cette dernière doit être encadrée par la loi, pour ne pas être dénaturée.

En rédigeant un nouvel article du code général des collectivités territoriales, ce texte de loi a, je pense, relevé le défi que je lui avais donné avec le sénateur François Pillet : créer un socle de règles communes pour la médiation territoriale, sécuriser son application sur le terrain et faire prospérer ce mode de règlement de conflit de proximité à l’amiable.

« Voilà ce qui réconcilie la politique et la proximité. Voilà ce qui peut nous réconcilier durablement avec les Français, nous qui nous sommes engagés pour améliorer leur vie quotidienne ». Ce ne sont pas là mes propos, mes chers collègues ; ce sont les mots prononcés par M. le Premier ministre, ce matin, à cette même tribune, dans son discours de politique générale.

Je suis donc ravie, fière, et même un brin émue de vous présenter ce texte de loi, qui, j’en suis persuadée, répond tant à un besoin de nos collectivités qu’à l’appel lancé par nos concitoyens.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui vise à instituer un médiateur territorial dans certaines collectivités territoriales. Comme cela a été rappelé, elle a été déposée en juillet dernier par notre collègue Nathalie Delattre, que je salue.

Ce texte fait le constat que des médiateurs ont déjà été institués dans tous les niveaux de collectivités territoriales, mais aussi que nos concitoyens attendent une proximité plus importante. Il tend donc à encourager ce mode alternatif de règlements des litiges, qui nous fait encore trop souvent défaut.

La médiation a pour objet principal de prévenir la judiciarisation des litiges. C’est là sa principale vertu. Je vous rappelle sa définition : elle fait intervenir un tiers, le médiateur, qui s’efforce de soumettre aux deux parties une proposition de solution de leur différend, qu’elles sont ensuite libres d’accepter, ou non. Le médiateur, je le rappelle, n’est pas investi du pouvoir d’imposer sa décision, comme l’est, par exemple, le juge.

Les collectivités territoriales sont aujourd’hui libres de mettre en place des médiateurs institutionnels pour résoudre à l’amiable les différends pouvant survenir avec leurs administrés.

L’Association des médiateurs des collectivités territoriales, que nous avons auditionnée, estime à environ soixante le nombre de médiateurs existants aujourd’hui, et, en général, leur action est ressentie plutôt positivement.

Pour autant, dans le silence des textes, leurs modalités de nomination et la procédure suivie ne font pas l’objet de garanties légales. De surcroît, leur institution n’est aujourd’hui nullement obligatoire.

Le droit en vigueur offre en outre plusieurs autres formes de médiation visant à prévenir la judiciarisation des litiges entre les collectivités territoriales et leurs administrés : je pense au Défenseur des droits, à la médiation administrative, réformée en 2016, et au régime de la médiation de la consommation, issu du droit de l’Union européenne et applicable aux collectivités territoriales pour la mise en œuvre d’un service public industriel et commercial, qui est considéré comme un service marchand.

Compte tenu de l’attente de proximité de la part de nos concitoyens, mais aussi du droit en vigueur, nous avons mené avec Nathalie Delattre et François Pillet – dont l’esprit continue de planer ici et, j’en formule le vœu, de nous nourrir

Nous sommes convaincus que les collectivités territoriales ont tout intérêt, lorsqu’elles en ont la possibilité, à instituer un médiateur territorial. Nous envisageons ce dernier comme un régulateur bienveillant des aléas de la vie administrative, et ils sont nombreux. Sur le plan local, cela nous paraît tout à fait opportun.

Face à ce constat, et reconnaissant l’utilité de la médiation dans les territoires, la commission des lois a souhaité encourager le recours aux médiateurs territoriaux, sans toutefois l’imposer, et ce tout en clarifiant le cadre juridique dans lequel ceux-ci opèrent.

Ainsi, nous avons tout d’abord laissé aux collectivités territoriales ou aux groupements la liberté de choisir de recourir, ou non, à ce dispositif, et ainsi rendu facultative la création d’un médiateur territorial à l’article 1er.

Nous avons ensuite renforcé la sécurité juridique du dispositif proposé, sans renoncer à ses objectifs. Pour cela, nous avons mieux défini le champ de compétences du médiateur territorial, en excluant les litiges avec une autre personne publique, de nature contractuelle ou relevant de la gestion des ressources humaines.

Nous avons ensuite complété les garanties entourant la nomination et l’exercice des fonctions, en rendant incompatibles les fonctions de médiateur territorial avec celles d’élus ou d’agents des groupements dont serait membre une collectivité territoriale nommant un médiateur.

Nous avons aussi clarifié le régime procédural de la médiation territoriale, en faisant de la saisine d’un tel médiateur une cause d’interruption du délai de recours contentieux et en alignant les principes de la médiation sur ceux qui régissent la médiation en matière administrative.

Enfin, nous avons adopté des dispositions transitoires pour les médiateurs en fonction à la date d’entrée en vigueur de la loi, et modifié l’intitulé de la proposition de loi, de façon à le mettre en cohérence avec son contenu. Je vous proposerai donc, au nom de la commission des lois, quelques ajustements en séance. Il s’agira notamment de mieux circonscrire les relations contractuelles, que nous souhaitons exclure de la compétence du médiateur territorial.

Je vous proposerai qu’il soit incompétent pour traiter des litiges relevant du code de la commande publique, d’une part, et du champ de la médiation de la consommation, de l’autre. En effet, l’un et l’autre font l’objet d’un régime spécifique en application d’une directive européenne, codifiée au titre Ier du livre VI du code de la consommation. Je pense que cette rédaction répondra à l’attente de M. Emmanuel Capus, qui a déposé un amendement sur ce sujet.

Outre des amendements de précision, je vous proposerai également d’adopter plusieurs amendements, notamment de Mme Laurence Harribey, visant à compléter utilement le texte sur les incompatibilités et la publicité du rapport du médiateur territorial.

Pour l’ensemble de ces raisons, j’appelle de mes vœux l’adoption de cette proposition de loi.

La parole est à M. le ministre.

M. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, chargé des collectivités territoriales. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis heureux de vous retrouver, comme désormais chaque après-midi et chaque matinée.

Il s’agit aujourd’hui d’examiner cette proposition de loi visant à favoriser le développement des médiateurs territoriaux, qui a été déposée dans le cadre de la niche parlementaire du groupe du RDSE. À cet égard je tiens à remercier Nathalie Delattre, qui est à l’origine de cette proposition de loi, pour le travail mené sur ce texte ; nous avons eu l’occasion, cela a été souligné, d’échanger régulièrement en amont, pour le faire évoluer de manière constructive.

Les travaux de la commission des lois, monsieur le rapporteur, sont allés en grande partie dans le bon sens, laissant davantage de libertés aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Nous y reviendrons plus en détail dans un instant.

À l’origine de cette proposition de loi se trouve un constat que vous avez dressé, madame Delattre, à partir de l’exemple vertueux de la ville de Bordeaux, laquelle a institué un médiateur territorial pour prévenir la judiciarisation – parfois excessive – de certains différends.

Pour faire simple, face à un différend, les deux parties peuvent saisir un médiateur, qui leur propose alors une solution, qu’elles sont évidemment libres d’accepter ou non. De telles pratiques sont bien connues dans le cadre du droit des entreprises.

Plusieurs collectivités ont déjà mis en place un médiateur. En effet, sur le fondement des données de l’Association des médiateurs des collectivités territoriales, on peut estimer à environ une cinquantaine le nombre total de médiateurs existants dans les collectivités territoriales et les EPCI.

L’objectif qui se trouve derrière cette proposition de loi est évidemment louable, puisqu’il s’agit de développer et de généraliser de bonnes pratiques, qui permettent parfois de répondre à un besoin de proximité exprimé par nos concitoyens.

Pour ce faire, vous avez articulé votre texte autour de deux grands axes.

Le premier vise à instituer obligatoirement un médiateur territorial dans les communes de plus de 60 000 habitants et les EPCI à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants, les conseils départementaux et les conseils régionaux.

Le second tend à fixer un cadre clair à l’intervention du médiateur territorial et à son statut.

Nous avons échangé avant l’examen du texte en commission des lois, et je vous l’avais dit : dans sa version initiale, celui-ci comportait quelques écueils – j’emploie ce terme avec bienveillance.

Je reviens quelques instants sur la rédaction initiale. Dans celle-ci, il était prévu d’obliger certaines collectivités et leurs groupements à instituer un médiateur territorial. L’adoption d’une telle disposition aurait créé une contrainte nouvelle, alors même – vous avez l’habitude de me l’entendre dire ici, mesdames, messieurs les sénateurs – que le Gouvernement s’est fixé un objectif d’allégement et de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, notamment aux communes.

Lors de sa conférence de presse du 25 avril dernier, le Président de la République a été clair sur la place et le rôle des maires au sein de la République, ainsi que sur sa volonté de faciliter l’exercice de leur mandat.

Comme vous le savez, et comme le Premier ministre l’a indiqué ce matin même, je porterai prochainement un projet de loi structuré autour des thématiques de l’engagement et de la proximité, et articulé autour du parcours de l’élu local.

Il s’agira de répondre à plusieurs interrogations. Avant l’élection : comment encourager les citoyens à s’engager dans un mandat local ? Pendant le mandat : comment rendre plus facile le quotidien de celles et ceux qui se sont engagés – en clair, comment ne pas les décourager ? Enfin, après le mandat : comment remercier ceux qui se sont engagés et les accompagner dans leur reconversion ? C’est toute la question des modalités selon lesquelles la République peut apprendre à remercier celles et ceux qui l’ont servie.

Pour avoir accompagné le Président de la République lors des 96 heures de débats qu’il a eues avec plus de 5 000 élus locaux, je puis vous dire que le message exprimé par les maires était limpide : « Faites-nous confiance et cessez de nous imposer des normes ! »

L’obligation figurant dans la proposition de loi initiale allait donc à contre-courant, à la fois, de ce que les élus locaux disent sur le terrain et de ce que de nombreux sénateurs défendent ici, notamment dans le cadre de textes que nous avons examinés ensemble récemment. On peut, à ce titre, se référer à la proposition de loi instituant des funérailles républicaines.

Je remercie donc le rapporteur, tout autant que Mme Delattre, d’avoir déposé et fait adopter un amendement en commission tendant à rendre optionnelle, pour toutes les collectivités et leurs groupements, l’instauration de ce médiateur territorial.

Par ailleurs, cette proposition de loi fixe un cadre très précis au médiateur territorial. Actuellement, il n’y a pas de règles en la matière. Votre texte, madame Delattre, vient donc pallier ce que vous considérez, aujourd’hui, comme un manque, en proposant un socle de règles communes. Cela signifie donc que les règles seront les mêmes, que l’on parle d’une petite commune rurale ou d’une grande ville comme Bordeaux.

Je vous l’avais expliqué, si je comprends votre souhait de donner un cadre global, légitime et visible à cette fonction de médiateur territorial, tel que le texte est en ce moment encore rédigé, avant l’exercice du pouvoir d’amendement des sénateurs, on perd toute possibilité d’adaptation aux particularités d’une commune ou d’un EPCI. Il faut peut-être, là aussi, commencer à faire vivre la notion de « différenciation territoriale » dans les textes.

La crainte du Gouvernement – exprimée, de nouveau, avec bienveillance – est finalement que cette proposition de loi ne vienne rigidifier l’instauration d’un médiateur, voire la freiner dans certaines collectivités disposant de moyens modestes.

Je vais en donner quelques exemples.

Tout d’abord, qui peut devenir médiateur territorial ? À l’article 1er, il est prévu que le médiateur ne puisse exercer une fonction publique élective ou être un agent de la collectivité ou du groupement, ou d’une collectivité appartenant audit groupement.

Évidemment, l’idée, très légitime, est d’éviter que le médiateur ne soit juge et partie. Sauf que certaines collectivités ont déjà choisi d’avoir un médiateur élu. Et c’est parfois aussi le gage de la proximité, car l’élu connaît la collectivité, mais aussi les citoyens. Ce lien peut être utile dans de petites communes.

Il est à noter que le texte prévoit que le médiateur territorial soit le correspondant du Défenseur des droits : cette notion, intéressante, mérite d’être définie plus précisément, tout comme l’articulation avec les services du Défenseur des droits, dont l’organisation et le fonctionnement, il faut le rappeler, relèvent de la loi organique.

Ensuite, qu’en est-il de la durée de la fonction ? Celle qui a été retenue est de cinq ans, renouvelable une fois et non révocable. Pourquoi pas, mais – cela n’aura échappé à personne dans cet hémicycle – cette durée de cinq ans n’est pas alignée sur la durée du mandat municipal. N’y a-t-il pas là le risque de contraindre la collectivité ?

Vous le constatez, mesdames, messieurs les sénateurs, je pose beaucoup plus de questions que je n’en résous dans mon propos, ce qui montre ma position bienveillante à l’égard de ce texte.

Des collectivités ont développé des formules diverses. Les faire entrer dans un cadre rigide contraignant, uniforme au plan national ne nous paraît pas souhaitable. Je formule le vœu, en tout cas, que nous tenions compte de ce point dans nos débats.

Je vous avais proposé, madame la sénatrice, de réfléchir à une articulation pour éviter d’imposer un tel cadre uniforme à des plus petites communes. Je sais que les délais d’examen étaient contraints et que le temps vous a sûrement manqué pour creuser la question. Cela étant, les travaux en commission ont déjà permis de faire évoluer le texte, et cette évolution mérite d’être saluée.

Aussi, d’après moi, ce texte mériterait d’être encore travaillé, comme nous nous apprêtons à le faire. Nous devons réfléchir ensemble aux éventuels effets de bord qu’il pourrait créer sur le terrain, notamment en termes de rigidité et d’obligation.

Cette proposition de loi constitue, en tout cas, une base extraordinairement intéressante de travail, en vue du projet de loi à venir. Je m’en remettrai donc, toujours avec bienveillance, à la sagesse du Sénat quant à son adoption.

Je ferai donc de même que pour la proposition de loi du sénateur Pierre-Yves Collombat et des membres de son groupe, texte qui a été examiné hier : j’entends me servir, au sens noble du terme, des travaux menés au Sénat et m’en inspirer avant la présentation devant le conseil des ministres du projet de loi qui sera construit autour de l’engagement et de la proximité.

Tous les éléments qui donneront lieu au consensus le plus large possible seront utilisés pour élaborer ce texte, qui sera soumis, au mois de septembre prochain, à votre examen.

La parole est à M. Emmanuel Capus.

M. Emmanuel Capus . Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, bien que la médiation n’ait été introduite dans le code de procédure civile qu’en 1995, elle est une idée très ancienne, profondément ancrée dans l’histoire des relations humaines. Son concept trouve sa racine dans le théâtre grec, où le rôle du médiateur est confié tantôt à un dieu, tantôt à un homme.

Aujourd’hui, au sein de nos territoires qui attendent toujours plus de proximité, la médiation démontre bel et bien son utilité et son efficacité comme mode alternatif de règlement des litiges.

Au niveau local, un certain nombre d’initiatives ont déjà été prises par de nombreux maires, désireux de s’inspirer d’une pratique ayant fait ses preuves dans des secteurs très divers.

Ainsi, ont été créés des médiateurs municipaux, mais également des médiateurs départementaux et même, plus récemment, un médiateur régional. C’est le cas à Angers, …

M. François Bonhomme, rapporteur. Quel exemple d’excellence !

… et je salue l’action d’Hervé Carré, qui assure en ce moment même la présidence de la jeune Association des médiateurs des collectivités territoriales.

Ces structures de médiation contribuent à rapprocher les usagers de l’administration, en permettant notamment une meilleure compréhension des règles de droit et des pratiques administratives. En outre, elles coexistent avec plusieurs autres formes de médiation, comme le Défenseur des droits ou la médiation administrative.

Ainsi, les dizaines de médiateurs, déjà institués dans tous les niveaux de collectivités territoriales, contribuent, par leur action, à éviter complications et conflits juridiques, tant pour les administrés que pour l’administration, ou encore les juridictions administratives, qu’ils peuvent contribuer à désengorger.

La proposition de loi que nous examinons cette après-midi vise à conforter cette pratique, en clarifiant les missions du médiateur territorial, en définissant ses obligations et en affirmant son indépendance. Je félicite donc notre collègue Nathalie Delattre d’avoir pris l’initiative de son dépôt.

Si je suis profondément convaincu de l’utilité du médiateur territorial, régulateur bienveillant des aléas de la vie administrative, je me félicite également que les travaux en commission, sous l’impulsion du rapporteur, aient permis de ne pas accroître inutilement les charges des collectivités territoriales en supprimant le caractère obligatoire de l’institution d’un tel médiateur.

En effet, si la consécration législative d’un cadre juridique propre à cette catégorie de médiation apparaît essentielle et nécessaire, il est tout aussi important de laisser les élus apprécier localement et librement leurs besoins, en fonction de leur situation. L’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité informe d’ailleurs régulièrement les élus de cette possibilité.

Ce n’est donc pas l’instrument qui a été remis en cause, mais son caractère obligatoire ; ce dernier a été supprimé à la pleine satisfaction de tous.

Je souscris aussi aux modifications apportées par la commission, visant notamment à mieux définir les compétences et les fonctions du médiateur territorial, à garantir son indépendance et son impartialité et, enfin, à mieux encadrer le régime procédural pour assurer sa transparence et sa lisibilité pour les parties.

J’ai toutefois déposé deux amendements, afin de ne pas limiter inutilement – à mon sens – et exagérément les missions du médiateur, ce qui ne me semble pas souhaitable si l’on veut que son action soit utile, efficace et complète.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, compte tenu de l’utilité de la médiation au sein de nos territoires – elle a fait ses preuves –, il nous apparaît totalement opportun de consacrer dans la loi la possibilité offerte aux collectivités territoriales et à leurs groupements d’instituer un médiateur territorial.

Le groupe Les Indépendants – République et Territoires approuve donc pleinement cet objectif et votera ce texte, que certains de ses membres ont même cosigné.

La parole est à M. Arnaud de Belenet.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme celle dont nous avons discuté hier, cette proposition de loi participe à l’enrichissement des débats, afin de faciliter l’exercice des mandats des élus locaux et, au-delà, la vitalité et l’intelligence collective territoriale de l’initiative et de la gestion.

Dans son discours de politique générale, ce matin, le Premier ministre a précisé les trois défis que le Gouvernement et sa majorité souhaitent relever pour tisser un lien de confiance raffermi avec les élus locaux. Car, sans ces derniers, la démocratie, pour reprendre la formule d’Édouard Philippe, est une « coquille vide ».

Comme les orateurs précédents l’ont précisé, la médiation constitue avant tout un mode alternatif de règlement des différends. Elle vise, dans la mesure du possible, à éviter le recours à l’institution judiciaire pour résoudre un conflit.

Selon l’Association des médiateurs des collectivités territoriales, il existe déjà une soixantaine de médiateurs dans les différents échelons territoriaux. Cette proposition de loi visait à institutionnaliser le médiateur territorial dans les collectivités locales, avec un seuil minimum pour les communes et les intercommunalités.

La commission des lois a souhaité apporter de justes modifications, afin de donner plus de souplesse au dispositif et d’en préciser davantage les contours, en liaison avec l’auteure de la proposition de loi et le pouvoir exécutif.

De manière non exhaustive, la commission a rendu facultative pour les collectivités la possibilité d’instituer un médiateur territorial. C’est évidemment une bonne chose : le caractère obligatoire nous paraissait également excessif. Elle a ensuite redéfini le champ de compétences du médiateur, en excluant notamment les litiges de nature contractuelle, afin que les litiges relevant de la commande publique ne soient pas concernés.

La commission des lois a également souhaité renforcer les garanties entourant la nomination et l’exercice des fonctions, en rendant incompatible celle de médiateur territorial avec celle d’élu ou d’agent des groupements dont serait membre une collectivité territoriale qui nommerait un médiateur.

Par souci d’impartialité, nous comprenons parfaitement cette modification. Toutefois, comme le soulignait le ministre Alain Richard en commission, reste en suspens la question de la rémunération au vu de la charge de travail que les fonctions de médiateur peuvent représenter. Je suis heureux que cette proposition de loi soit l’occasion d’évoquer ce sujet. À cet égard, le cas de la ville d’Angers, en matière de rémunération, reste une exception : cette expérimentation locale mériterait peut-être de prospérer.

Autre clarification apportée par la commission des lois : la saisine du médiateur territorial, qui constitue un motif d’interruption du délai de recours contentieux, sachant qu’elle a précisé que ces nouvelles dispositions ne s’appliqueraient qu’aux saisines intervenues postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi, c’est-à-dire le 1er janvier 2021.

Je veux enfin remercier Nathalie Delattre et le groupe du RDSE de cette initiative, que nous partageons d’autant plus à la suite des améliorations apportées par notre collègue rapporteur François Bonhomme, en attendant celles que pourrait suggérer M. le ministre.

Souplesse, liberté, responsabilité nous guident, et nous soutiendrons évidemment cette initiative.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

– pardon, de la démocratie représentative !

M. François Bonhomme, rapporteur. C’est le retour du refoulé !

M. Pierre-Yves Collombat. Vous en parlez tellement, mes chers collègues, que l’on finit par être intoxiqué !

Pour avoir été pendant un certain nombre d’années maire d’une commune modeste, je pense que c’est le travail du maire et des élus que d’écouter leurs concitoyens. Combien de conflits, même matrimoniaux, n’avons-nous pas réglés, les uns et les autres ?

Cela dit, si l’on s’en tient simplement au côté pratique des choses, et compte tenu des modifications qui ont été apportées au texte, notamment de la décision de laisser au choix des élus la décision de mettre en place un tel médiateur, je n’y vois aucune contre-indication : si tel ou tel élu pense que, dans sa situation présente, la présence d’un médiateur est importante, je ne vois pas pourquoi on l’en priverait.

Par ailleurs, ce qui m’a fait quelque peu évoluer dans ma façon de voir les choses, c’est que, effectivement, la situation n’est pas comparable entre les grandes collectivités et les petites ou les moyennes communes. En raison de leurs différences de taille, celles-ci ne rencontrent pas les mêmes problèmes et n’ont pas les mêmes types de rapport avec les citoyens, la bureaucratie n’étant pas la même.

Si l’on tient compte également de la prolifération des très grandes intercommunalités, dont il n’est pas toujours facile de connaître les compétences, et encore moins de savoir qui les exerce et comment, …

Même pour les élus, ce n’est pas toujours facile !

… j’en suis venu à la conclusion que, peut-être, dans certaines circonstances, le médiateur constitue un outil intéressant, non pas à la place des élus, mais avec eux.

Nous voterons donc cette proposition de loi.

La parole est à Mme Laurence Harribey.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette proposition de loi, lorsqu’elle a été présentée à l’examen de la commission des lois, visait à rendre obligatoire la désignation d’un médiateur territorial dans les régions, les départements, les communes de plus de 60 000 habitants et les intercommunalités de plus de 100 000 habitants.

Cette proposition, comme certains collègues l’ont dit, n’est pas nouvelle, puisqu’elle reprend pour l’essentiel un texte de 2014, qu’avaient cosigné, notamment, le président Gérard Larcher et Jacqueline Gourault, aujourd’hui ministre. Mais ce texte n’avait jamais été inscrit à l’ordre du jour du Sénat, alors que l’intention était déjà de privilégier la médiation comme mode alternatif de règlement des conflits.

Toujours est-il que ce texte, comme l’a souligné son auteure, Nathalie Delattre, s’inscrit aujourd’hui dans un contexte plus favorable, avec à la fois la mise en évidence d’un véritable besoin de médiation et des expériences de plus en plus nombreuses, menées sur une base volontaire.

Deux régions, douze départements, vingt-deux communes, deux EPCI : cela commence quand même à être consistant et l’on peut s’en inspirer.

Certes, on peut s’interroger sur l’intérêt de la multiplication des textes isolés, qui, par touches fragmentées, abordent la question des relations des citoyens à la collectivité locale, mais ce texte a le mérite de tendre à tirer les enseignements des expériences territoriales qui se sont développées pour donner un cadre juridique unique, avec l’avantage de s’appuyer sur ce qui existe et de créer un socle de règles communes.

Par ailleurs, ce texte se distingue de celui de 2014 par le seuil à partir duquel, au départ, il était fait référence, mais aussi par l’intégration des EPCI. Son niveau de précision est également plus élevé, qu’il s’agisse des compétences du médiateur, de ses pouvoirs ou des garanties propres à assurer l’exercice de ses missions.

De fait, notre groupe adhère de manière claire à sa philosophie générale, et nous nous sommes appliqués à l’enrichir de manière constructive. Je souligne d’ailleurs la qualité des échanges que nous avons eus au sein de la commission des lois, ainsi que l’ouverture du rapporteur et des auteurs du texte.

M. Sébastien Lecornu, ministre. Et celle du Gouvernement !

Finalement, ce texte peut être une excellente base pour le travail que vous allez mener, monsieur le ministre.

Sur quelques éléments, nous avons tenu à compléter le texte ou à proposer des modifications.

Premièrement – nous en étions tous d’accord –, nous souscrivons totalement à la modification adoptée par la commission, sur proposition du rapporteur, tendant à rendre le médiateur facultatif ou optionnel, comme l’a souligné M. le ministre.

Deuxièmement, concernant la capacité à être médiateur, nous avons réalisé un travail commun au sein de la commission, pour exclure non seulement les fonctionnaires territoriaux, mais aussi les contractuels, et pour limiter la capacité d’être médiateur à des gens qui n’avaient pas d’intérêt direct à la collectivité ou à la personne morale publique.

Nous approuvons aussi les amendements qui tendent à mieux encadrer le cadre d’exercice et les compétences du médiateur, afin d’assurer une plus grande transparence et de la lisibilité pour les parties.

Nous avions un petit problème avec la temporalité – celle-ci était de cinq ans –, comme M. le ministre l’a souligné. Nous comprenons bien que la durée du mandat du médiateur ne doit pas être calée sur celle d’un mandat électif, mais le temps que la collectivité se mette en place, on en revient finalement au temps d’un mandat. Puisque nous n’avons pas trouvé mieux, nous faisons confiance aux réflexions futures. On aurait pu prévoir deux fois quatre ans, mais cela ne changeait pas vraiment le problème ; il faut donc en rester là pour l’instant.

En revanche, nous considérons que le texte mérite encore d’être précisé sur les questions de déontologie et d’indépendance du médiateur.

Concernant l’incompatibilité du mandat d’élu avec la fonction de médiateur, nous considérions qu’il fallait aller plus loin et créer une incompatibilité totale. Mais nous nous rangerons finalement, par souci de compromis et pour aboutir à un texte d’appel intéressant, aux amendements qui ont été présentés.

De même, s’agissant des garanties minimums relatives aux qualités attendues, nous aurions voulu soumettre le médiateur à l’obligation de déclaration patrimoniale auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Nous avons d’ailleurs déposé un amendement dans ce sens. Mais, là encore, il faut être pragmatique et, surtout, avancer.

En revanche, il nous semble qu’il serait important que la procédure de sélection soit transparente, non pas pour l’alourdir, mais simplement pour en connaître les règles.

Enfin, s’agissant de la communication du rapport annuel, je pense que nous trouverons une solution, parce qu’il nous semble important que ce rapport soit public.

Mes chers collègues, il est inutile de vous dire que notre groupe votera ce texte, à la philosophie générale duquel il adhère. Nous approuvons l’essentiel des améliorations qui y ont été apportées et souhaitons, si possible, aller plus loin.

M. le président. La parole est à Mme Josiane Costes.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans une société qui se judiciarise de plus en plus et où, malheureusement, les conflits entre les citoyens et l’administration se multiplient, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui privilégie au contraire l’apaisement.

Le médiateur territorial est une institution qui existe déjà dans plusieurs communes et qui a fait ses preuves. Il permet de régler les litiges entre les usagers du service public et l’administration territoriale et a donc pour but de créer un climat d’écoute et de compréhension, propice à améliorer la qualité du lien social.

Il permet également d’être au plus proche des administrés d’un territoire, et de servir ainsi de correspondant du Défenseur des droits, qui intervient pour les litiges les plus importants. Cette initiative mérite donc un soutien large et transpartisan.

Je me réjouis, comme nombre de mes collègues, que le texte de la commission ne fasse de l’instauration de ce médiateur qu’une possibilité et non pas une obligation, comme le texte initial le prévoyait. La souplesse et le cas par cas sont, je crois, comme d’autres matières la clé de la réussite de ce médiateur territorial. Celui-ci doit être au service des collectivités et non pas un énième fardeau pour elles.

Vous connaissez le dicton : charité bien ordonnée commence par soi-même. Comme nous prônons souvent la différenciation territoriale, il eût été incohérent de ne pas appliquer ce principe à cette proposition de loi.

Je veux par ailleurs saluer l’initiative de Nathalie Delattre, qui a su être à l’écoute des propositions de la commission des lois.

Comme je l’ai dit, ce médiateur existe déjà dans de nombreuses collectivités. Il fallait donc que la loi s’y intéresse, pour le réglementer. Cette proposition de loi est par conséquent bienvenue, puisqu’elle donne une définition du médiateur territorial et précise le régime de cette fonction.

La caractéristique première de ce régime est la souplesse dans le processus de désignation, puisque le médiateur peut être désigné par toute personne publique. Il pourra ainsi être installé dans une commune, un département ou encore une région selon les besoins.

Néanmoins, le régime se durcit nécessairement s’agissant des incompatibilités et des conditions de son indépendance, et c’est une bonne chose. C’était d’ailleurs une des raisons de la nécessité de légiférer. En effet, il n’est pas tolérable que le médiateur soit une personne qui exerce une fonction publique élective ou qui soit embauchée par une collectivité territoriale ou un groupement. Les dispositions déontologiques contenues dans cette proposition de loi clarifient ainsi son statut, pour éviter toute dérive.

Enfin, le rapport que pourra faire ce médiateur territorial permettra d’avoir une meilleure connaissance des points d’achoppement entre les administrés et l’administration. Le médiateur sera également force de proposition, afin de remédier aux problèmes récurrents qui freinent la bonne administration territoriale.

En définitive, ce texte a pour objectif de sécuriser juridiquement une fonction qui existe déjà dans certaines collectivités et, ainsi, de favoriser un moyen d’apaisement des relations entre les habitants d’une collectivité et leur administration territoriale.

C’est également un moyen de désengorger les juridictions. Nous ne pouvons donc qu’y souscrire, et notre groupe votera bien entendu cette proposition de loi.

La parole est à Mme Françoise Gatel.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, sans doute parce qu’un bon accord vaut mieux qu’un long et coûteux procès, en 1995, la médiation a été introduite dans le code de procédure civile en France et dans plusieurs autres textes récents sur la résolution amiable des conflits. L’objectif était d’alléger un système judiciaire surchargé et de renforcer les procédures de règlement à l’amiable.

La médiation se révèle effectivement utile et efficace dans le règlement des conflits, mais aussi pour créer un climat apaisé et d’écoute, propice à améliorer le lien social et l’efficience de l’action publique. Les élus locaux le savent bien, eux qui, cela a été rappelé par Pierre-Yves Collombat, pratiquent quotidiennement l’écoute, la résolution de conflits, un peu comme M. Jourdain faisait de la prose sans s’en rendre compte.

Une soixantaine de médiateurs a été instituée dans nos collectivités territoriales, principalement dans les communes, alors même qu’aucune obligation ne s’imposait à ces dernières.

Le texte que nous examinons aujourd’hui visait à imposer le recours à la médiation pour régler les litiges pouvant survenir entre les administrés et l’administration publique territoriale et à consacrer juridiquement une nouvelle catégorie de médiateur. Ces objectifs sont louables, et je remercie très sincèrement ses auteurs, sans oublier notre éminent collègue François Pillet, dont l’esprit continue à vivre dans cette maison.

Pour autant, tout comme au rapporteur, dont je salue le travail, il nous semblait excessif d’imposer cette nouvelle obligation aux collectivités territoriales. Nous pensons avec conviction qu’il revient aux élus d’apprécier la nécessité ou non de mettre en place un tel dispositif.

Gardons-nous de vouloir, comme trop souvent, tout figer. Le caractère facultatif, que l’auteure de cette proposition de loi a bien volontiers accepté, s’appuiera sur l’esprit de liberté et de responsabilité des élus, qu’il nous faut soutenir, entendre et encourager, comme vous ne cessez de le préconiser, monsieur le ministre, vous qui préférez le sur-mesure à l’uniforme.

Toutefois, ce dispositif vertueux mérite toute notre attention. C’est pourquoi nous soutenons les propositions du rapporteur tendant à unifier les règles relatives aux médiateurs territoriaux, à préciser leurs missions, leur périmètre d’action et les critères à remplir pour leurs désignations.

Les médiateurs seront ainsi principalement chargés de faciliter la résolution des différends entre la collectivité ou l’EPCI et les citoyens. Ils devront exercer leurs fonctions en toute indépendance, ne pouvant recevoir d’instruction de la collectivité.

Des règles d’incompatibilité ont également été établies pour garantir leur impartialité : le médiateur territorial sera désigné par la collectivité ; un élu ou un fonctionnaire pourra être choisi sous réserve de certaines conditions.

Toutefois, la question de la rémunération du médiateur se pose, qui pourrait impliquer mécaniquement un lien de subordination. Comment pourrait-on envisager son indemnisation ?

En conclusion, le groupe Union Centriste soutient cette proposition de loi, dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois. Il considère qu’elle est en quelque sorte une pierre à l’édifice de la réflexion, plus générale, que M. le ministre et le Gouvernement ont engagée sur l’efficience de l’action publique.

M. le président. La parole est à M. Yves Bouloux.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous nous retrouvons aujourd’hui pour examiner cette proposition de loi visant à instituer un médiateur territorial dans certaines collectivités territoriales, à l’issue des débats menés en amont puis en commission par plusieurs de nos collègues, notamment Nathalie Delattre et François Pillet, qui occupe désormais d’autres fonctions au sein de nos institutions.

En découvrant l’intitulé de la proposition de loi, on pense d’emblée aux difficultés rencontrées par les collectivités territoriales au quotidien et que nous cherchons, au Sénat, à réduire ou à résoudre, mais aussi aux charges supplémentaires, que nous devons prévenir, et aux obligations nouvelles, que nous devons éviter.

Toutefois, lorsque l’on examine le texte, on comprend l’intérêt d’une solution qui répond de fait, à un double objectif.

Premièrement, proposer, dans la loi, une solution de médiation territoriale, consistant à laisser la possibilité aux collectivités de s’en saisir ou non, tout en harmonisant les pratiques. Cette formule ne doit pas empêcher les collectivités de prévoir d’autres solutions, temporaires ou permanentes, institutionnalisées ou non.

Deuxièmement, soutenir et accompagner la mise en œuvre de procédures alternatives à la saisine du juge, ce que nous appelons les modes alternatifs de résolution des conflits, ou modes amiables de règlement des différends, est aussi une tendance profonde au sein de nos administrations et dans nos sociétés.

Mon département, la Vienne, en est un exemple, pour un autre type de médiation, puisqu’il fait partie des départements retenus en 2018 pour l’expérimentation d’une médiation préalable obligatoire à certains contentieux de la fonction publique territoriale.

En instituant un médiateur territorial, on n’institue pas seulement un mode amiable de règlement des différends ; on institue un acteur particulier chargé de répondre à des problèmes ciblés.

Cette initiative suscite deux remarques.

Premièrement, la priorité doit être celle de la simplification de l’action publique et de nos administrations. À ce titre, l’évolution du texte d’une obligation vers une possibilité offerte aux collectivités territoriales est une bonne chose.

Deuxièmement, je relève que le point de vue dominant dans ce texte est celui de l’administration. On peut se poser la question de l’opportunité de consacrer dans la loi une catégorie spécifique de médiateur.

La question se pose également du point de vue des usagers : aucune disposition du texte ne leur permet d’identifier les bons services de médiation. Certes, ces médiateurs territoriaux sont considérés, dans la proposition de loi, comme des « correspondants du Défenseur des droits », médiateur plus reconnu par nos concitoyens, mais comment leur permettre de se repérer parmi les différents médiateurs institutionnels, selon la matière visée ?

Selon le niveau de collectivité, la commune, l’intercommunalité, le département, la région, les compétences sont différentes. La question des recours illustre et conforte cette idée d’une complexité accrue pour nos concitoyens.

A priori, le recours à un médiateur territorial suppose la formation préalable d’un recours gracieux ou hiérarchique. Si nous voulions véritablement consacrer cette solution institutionnelle, ne serait-il pas nécessaire, pour simplifier la vie de nos concitoyens et le fonctionnement de nos administrations, de prévoir une suspension des délais de recours contentieux ?

Une disposition spécifique dans la loi aurait pu prévoir que la saisine par l’usager d’un médiateur devienne une cause d’interruption du délai de recours contentieux, jusqu’à la fin de la médiation. C’est le cas aujourd’hui dans le cadre des expérimentations de « médiation préalable obligatoire » et pour les organismes de sécurité sociale.

Cependant, il est évident que la médiation ne saurait pallier toutes les imperfections du fonctionnement de nos différents services publics et que le médiateur territorial seul ne saurait permettre à nos administrations d’améliorer leurs fonctionnements et relations avec les usagers.

C’est pourquoi, pour terminer sur un point positif, nous devons poursuivre au Parlement, en particulier au Sénat, nos réflexions et travaux en faveur de la simplification de nos services publics et administrations, et au service de nos concitoyens.

Il faut conclure, mon cher collègue.

M. Yves Bouloux. Je voterai donc en faveur du texte, qui répond à une réalité établie et qui vient sécuriser, pour nos concitoyens, agents et élus, des pratiques éparpillées dans nos territoires.

M. le président. La parole est à M. Jean-Raymond Hugonet.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, instituer un médiateur territorial dans les conseils régionaux, les conseils départementaux et les communes est incontestablement une bonne chose.

Dans une société en proie à de nombreuses tensions, de plus en plus vives, jamais autant qu’aujourd’hui la médiation n’a été à ce point nécessaire. Même s’il ne s’agit pas d’une pratique nouvelle, elle apparaît comme un instrument efficace pour prévenir la judiciarisation de certains litiges.

Des médiateurs municipaux ou départementaux ont déjà fait leurs preuves pour régler les litiges entre usagers des services publics et l’administration, mais parfois aussi pour régler des conflits entre habitants et les sempiternelles querelles de voisinage : perte d’ensoleillement, hauteur des thuyas, j’en passe et des meilleures.

M. François Bonhomme, rapporteur. C’est important !

C’est du vécu !

M. Jean-Raymond Hugonet. Je vois qu’il y a des connaisseurs dans l’hémicycle !

L’expérience a prouvé que ces institutions se sont révélées efficaces pour prévenir, réduire ou régler des conflits, en créant un climat d’écoute et de compréhension propice à améliorer la qualité du lien social.

Résoudre les conflits par le dialogue, restaurer la relation et veiller à ce que les gens se parlent : voilà une très belle ambition à l’heure de l’individualisme forcené et du tout numérique.

Recréer du lien social ne devrait pas apparaître comme révolutionnaire. Et pourtant… En rapprochant les usagers de l’administration, en contribuant à une meilleure compréhension des règles de droit et des pratiques administratives et en proposant des « modifications de comportement », on remet souvent un peu de ce bon sens qui aujourd’hui fait souvent défaut.

Néanmoins, cela ne peut fonctionner qu’avec un minimum de bonne volonté et de bonne foi, et, surtout, une volonté partagée de sortir de l’impasse : se parler, tout simplement.

Eh oui !

Tendre à généraliser cette pratique, oui ; la rendre obligatoire, non !

Je suis donc heureux de constater que la commission a supprimé le caractère obligatoire du recours au médiateur territorial, initialement prévu dans le texte. Là encore, les collectivités territoriales ont besoin de liberté et de moins de contraintes.

Les collectivités territoriales doivent, en fonction de leurs moyens, rester libres de leurs choix, car tout cela a un coût.

Néanmoins, vous le verrez, mes chers collègues, nombre d’entre elles saisiront ce que je considère comme une véritable occasion, d’autant plus que ce texte clarifie l’exercice des fonctions de médiateur territorial. Des principes d’indépendance, d’impartialité, de compétence, de diligence et de confidentialité seront réaffirmés dans un code de déontologie. Quant au citoyen qu’un litige oppose à une administration, ses délais de recours seront suspendus le temps de la médiation. Il n’y a donc aucune raison d’aller à l’affrontement.

Par conséquent, c’est bien volontiers que j’apporte mon soutien à cette proposition de loi, qui a le mérite de remettre une part d’humanité dans un monde administratif parfois considéré comme un monstre à sang froid.

Excellent !

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

La parole est à Mme Nathalie Delattre, sur l’article.

Monsieur le ministre, j’ai rencontré l’Association des maires ruraux de France, qui ne voit pas de problème particulier dans la proposition de loi. En effet, comme l’a souligné un collègue, les médiateurs territoriaux interviennent en cas de litige avéré et attaquable.

Selon mes interlocuteurs, ce sont bien en général les maires ou les élus qui interviennent en amont du litige. Mais quand il n’est pas possible de résoudre le litige au sein de la commune, la nécessité de se reposer sur un tiers à l’échelon intercommunal se fait sentir.

Le cadre déontologique vous paraît peut-être très contraint, mais il est nécessaire. Comme je l’ai souligné pendant la discussion générale, il y a un cas où le médiateur peut être à la fois juge et partie. Or nous ne voulons pas d’une forme de partialité. L’impartialité est bien le cadre déontologique que nous avons souhaité établir dans le texte.

C’est également pour des raisons de déontologie que nous avons opté pour une durée de cinq ans. Il nous paraissait indispensable d’introduire un découplage avec le mandat municipal, dont la durée est de six ans.

Enfin, je souhaite rassurer M. Bouloux : dans le texte corrigé par la commission, le recours est bien suspensif par rapport au délai.

Vous le voyez, mes chers collègues, nous avons donc effectivement retravaillé la proposition de loi dans le sens de la commission.

L’amendement n° 7 rectifié bis, présenté par M. Capus, Mme Mélot et MM. Lagourgue, Laufoaulu et Menonville, est ainsi libellé :

Alinéa 7

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Emmanuel Capus.

Ainsi que je l’ai indiqué dans la discussion générale, nous voulons éviter une restriction trop importante des pouvoirs du médiateur.

Cet amendement vise ainsi à supprimer l’alinéa 7 de l’article 1er, qui empêche le médiateur territorial d’intervenir dans les relations entre deux collectivités territoriales, par exemple entre une région et une commune.

Qui mieux que le médiateur d’une collectivité peut intervenir dans un litige entre deux collectivités ? Celui-ci me paraît l’acteur le mieux indiqué pour le règlement de ce type de différents. Je rappelle qu’il s’agit de médiation. L’objet est non pas d’imposer une décision, mais de proposer des bons offices, notamment dans un litige impliquant deux personnes publiques, comme une région et une commune, une région et une intercommunalité ou une commune et une intercommunalité.

La rédaction actuelle interdit aux médiateurs territoriaux d’exercer une telle mission. Pourtant, ils interviennent aujourd’hui dans ce type de litiges.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à rendre le médiateur territorial compétent pour les différends entre personnes publiques, ce que nous avons expressément exclu. À nos yeux, ces litiges ne relèvent pas du rôle naturel du médiateur territorial, qui est plutôt un médiateur des usagers de l’administration.

En cas de difficultés entre une commune et une région ou une intercommunalité, le dialogue peut se nouer entre les services, qui ont souvent des relations, voire entre les élus, ce qui n’est pas inconcevable non plus. Cela me paraît beaucoup mieux adapté.

La commission sollicite donc le retrait de cet amendement. À défaut, son avis serait défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Une fois n’est pas coutume, je suis d’accord avec M. Collombat : faisons attention à tout ce qui pourrait remettre petit à petit en cause la démocratie représentative.

Si je vois d’un très bon œil les initiatives de médiation s’agissant des relations avec un tiers, comme une entreprise, une association ou un citoyen, je considère que la nomination de médiateurs en cas de litige territorial – soyons clairs : les questions relatives à l’intercommunalité s’inscrivent souvent dans cette problématique – serait une nouvelle forme de dépossession pour les collectivités. D’ailleurs, quel en serait le mandat ? Les élus peuvent déjà solliciter des avocats ou des conseils.

Je connais votre culture du consensus. Vous voulez trouver des solutions qui éviteraient les recours systématiques au tribunal administratif, en désamorçant en amont.

Néanmoins, je reste persuadé – j’espère que vous me pardonnerez cette approche quelque peu bonapartiste – que c’est là une affaire de chefs ! C’est aux maires, aux présidents d’intercommunalité, aux présidents de département et aux présidents de région qu’il appartient de se mettre ou non d’accord, et d’assumer devant les électeurs, voire, le cas échéant, devant la justice, leurs accords ou leurs désaccords.

Je salue donc l’intuition et la philosophie de cet amendement, mais j’en sollicite le retrait.

La parole est à Mme Nathalie Delattre, pour explication de vote.

La philosophie première de la proposition de loi a été le règlement entre l’administration et ses usagers, d’où la restriction que nous avons introduite pour les conflits entre personnes publiques.

D’ailleurs, quel médiateur pourrait être appelé dans un tel cas ? Celui de la commune ? Celui de la région ? C’est compliqué…

Nous avons encore beaucoup à apprendre des expériences qui seront menées. Nous pourrons peut-être envisager une extension du dispositif dans un deuxième temps, mais pas à ce stade.

La parole est à M. Emmanuel Capus, pour explication de vote.

Je ne serai pas plus royaliste que le roi ! Les propos de M. le rapporteur, de M. le ministre et de notre collègue à l’origine de la proposition de loi me laissent peu d’espoir de voir mon amendement adopté.

Je préfère donc le retirer, monsieur le président.

L’amendement n° 7 rectifié bis est retiré.

L’amendement n° 6 rectifié ter, présenté par M. Capus, Mme Mélot et MM. Lagourgue, Laufoaulu et Menonville, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Compléter cet alinéa par les mots :

à but lucratif

La parole est à M. Emmanuel Capus.

Les dispositions de cet amendement me paraissent plus consensuelles. Nous souhaitons que soient exclus de la médiation entre l’usager et l’administration – nous sommes bien là au cœur du débat –, non pas l’ensemble des contrats, mais seulement les contrats à but lucratif.

La rédaction actuelle ne permet pas au médiateur territorial d’intervenir sur des différends portant sur un contrat passé entre la collectivité l’ayant nommé et une autre personne.

Je propose donc d’ajouter les mots : « À but lucratif ». En effet, des problèmes de concurrence avec les médiateurs de la consommation et les autres types de médiateurs peuvent surgir. Le texte réduit significativement le rôle du médiateur par rapport à la situation actuelle ; une telle interdiction me paraît excessive.

En effet, certains des services facturés aux administrés d’une collectivité territoriale ne relèvent pas d’une activité à but lucratif dès lors qu’ils sont en grande partie subventionnés par cette dernière. Songeons par exemple à la vente d’un ticket de bus ou d’une place de théâtre. Ces facturations sont adossées à des décisions qui relèvent directement des compétences des collectivités territoriales. Le médiateur territorial me semble le mieux à même d’intervenir pour de tels services.

Cet amendement vise donc circonscrire l’interdiction aux contrats à but lucratif, pour lesquels le médiateur de la consommation, agréé par la Commission nationale dans les conditions prévues par le code de la consommation, est déjà habilité à intervenir.

Une telle disposition correspond, me semble-t-il, à l’esprit de la proposition de loi et des travaux de la commission.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à limiter l’exception contractuelle que nous avons prévue aux contrats à but lucratif.

Or, je le rappelle, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs délégataires sont d’ores et déjà soumis au régime de la médiation de la consommation, en particulier lorsqu’ils mettent en œuvre un service public industriel et commercial, ou SPIC, qui est légalement considéré comme un service marchand, dès lors que la directive européenne n’exclut pas les « services économiques d’intérêt général » de son champ d’application.

De nombreux domaines relevant des compétences des collectivités territoriales sont donc susceptibles aujourd’hui de relever de la médiation de la consommation. Je pense aux cantines scolaires, à l’eau et à l’assainissement, au logement social, aux musées… Ils sont ainsi concernés par les litiges portant sur l’exécution d’un contrat de vente ou de prestations de services fournies par l’administration.

Ce n’est donc pas le caractère lucratif qui est pertinent. Je pense qu’une telle mention créerait une confusion dommageable. Nous souhaitons donc exclure ces litiges des compétences du médiateur territorial. Au demeurant, les dispositions de mon amendement n° 10, que nous examinerons juste après, vont dans le sens indiqué.

Je sollicite donc le retrait du présent amendement, faute de quoi l’avis de la commission serait défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Là encore, vous avez intellectuellement raison, monsieur Capus. Mais l’exécution juridique du dispositif que votre amendement vise à instituer pourrait soulever les difficultés que M. le rapporteur vient d’indiquer. Je vais par conséquent en demander le retrait.

En revanche, j’émettrai dans quelques instants un avis favorable sur l’amendement n° 10, présenté par la commission des lois. Il tend en effet à permettre une meilleure organisation, avec un dispositif juridique peut-être moins complexe.

Je demande donc le retrait de cet amendement.

Monsieur Capus, l’amendement n° 6 rectifié ter est-il maintenu ?

N’étant pas membre de la commission des lois, je découvre seulement maintenant l’amendement n° 10, dont les dispositions me semblent répondre partiellement à la problématique évoquée.

Je retire donc mon amendement au profit de celui de la commission, monsieur le président.

L’amendement n° 6 rectifié ter est retiré.

L’amendement n° 10, présenté par M. Bonhomme, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Compléter cet alinéa par les mots :

relevant du code de la commande publique ou du titre Ier du livre VI du code de la consommation

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement tend à limiter les relations contractuelles qui sont exclues de la compétence du médiateur territorial.

Ainsi, le médiateur territorial serait incompétent pour traiter des litiges relevant, d’une part, du code de la commande publique, et, d’autre part, du champ de la médiation de la consommation, qui fait l’objet – je l’ai indiqué – d’un régime spécifique, en application de la directive européenne de 2013.

Le médiateur territorial pourrait donc traiter des différends relatifs aux autres relations contractuelles, comme ceux qui concernent l’occupation domaniale. Nous en avons discuté en commission. Une autorisation d’occupation du domaine public peut être l’objet d’une médiation. Mais ce n’est pas le cas de l’ensemble des relations contractuelles.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Les dispositions de cet amendement vont dans le bon sens, même si le Gouvernement en a pris connaissance tardivement.

J’émets donc un avis favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 10.

L’amendement n° 11, présenté par M. Bonhomme, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 14

Après le mot :

par

insérer les mots :

l’organe exécutif de

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement vise à préciser que la nomination du médiateur territorial relève de la compétence du seul exécutif local, et non de l’organe délibérant. Il y avait en effet une ambiguïté à cet égard.

L’exécutif local étant également compétent pour les nominations qui concernent l’administration territoriale en général, un tel parallélisme me paraît logique.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 11.

L’amendement n° 3, présenté par Mme Harribey et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 14

Compléter cet alinéa par les mots :

, à l’issue d’une procédure de sélection publique et transparente

La parole est à Mme Laurence Harribey.

Cet amendement tend à donner une publicité et une transparence à la procédure de recrutement des médiateurs. Nous proposons d’inscrire dans la loi que la nomination du médiateur doit répondre à une procédure de sélection.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à prévoir une procédure de sélection publique et transparente.

Or, je le rappelle, un médiateur est non pas un fonctionnaire recruté sur un emploi permanent, mais une personne nommée temporairement, et qui d’ailleurs exerce en général sa mission de façon bénévole.

Une telle disposition me paraît excessivement contraignante, et pas forcément de nature à trouver un accord amiable entre les deux parties.

La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

J’ai la même position que sur la proposition de loi de Mme Gatel, sur la proposition de loi de M. Marc, sur la proposition de loi de M. Collombat sur le statut de l’élu hier ou sur la proposition de loi sur les funérailles républicaines.

D’ailleurs, je pense que ce débat va au-delà du clivage entre la gauche et la droite. Qu’est-ce qui doit véritablement relever des libertés locales ? Le seul moyen de bâtir de la confiance est de ne pas légiférer, afin de laisser aux élus locaux le soin d’organiser convenablement les choses. Nous célébrons Tocqueville et le libéralisme – je parle bien du libéralisme politique, et non du libéralisme économique, même si je n’oppose pas les deux.

Certains, qui ont le souci de l’égalité – je sais combien ce principe est important au sein de votre groupe politique, madame la sénatrice, pour des raisons historiques –, préfèrent légiférer, quitte à rigidifier de facto, pour s’assurer que les choses se passent en tout point du territoire, ainsi que le Parlement l’a voulu, dans le cadre de la définition de l’intérêt général.

C’est un grand débat. Nous serons de nouveau amenés non pas à nous affronter, mais à en discuter, au mois de septembre prochain, à l’occasion de l’examen du projet de loi engagement et proximité.

Je pars du principe que, sur les questions de médiation, il faut de la souplesse, de la confiance et des libertés locales. Je comprends que l’on puisse faire preuve de rigidité dans cet hémicycle sur des questions telles que le calcul de la dotation globale de fonctionnement. Mais, sur un tel sujet, je le répète, faisons preuve de souplesse.

J’émettrai donc une demande de retrait ou un avis défavorable sur cet amendement, ainsi que sur le suivant, l’amendement n° 2.

La parole est à Mme Laurence Harribey, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, votre remarque me convainc que mon amendement est en réalité mal rédigé. Il était motivé par un souci non pas de rigidification, mais de transparence de la procédure. Notre but n’était pas d’instituer une procédure en soi ; nous voulions rendre public le mode de recrutement.

Je reconnais que la rédaction de l’amendement ne correspond pas à notre intention. Nous retravaillerons sur le sujet. Je retire donc mon amendement, monsieur le président.

L’amendement n° 3 est retiré.

L’amendement n° 2, présenté par Mme Harribey et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 14

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Il est une personnalité qualifiée dont les compétences en matière de défense des droits et des libertés et l’expérience de l’administration territoriale sont reconnues.

La parole est à Mme Laurence Harribey.

J’ai évoqué le sujet en commission. Je vais également retirer cet amendement, dont la rédaction est problématique : pour que les compétences en matière de défense des droits et des libertés et l’expérience de l’administration territoriale soient « reconnues », encore faut-il qu’il y ait une procédure de reconnaissance !

Je retire donc mon amendement, monsieur le président.

L’amendement n° 2 est retiré.

L’amendement n° 1 rectifié bis, présenté par Mme Harribey et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 17

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« 3° La personne qui exerce une fonction publique élective dans une autre collectivité territoriale membre d’un même groupement que cette collectivité territoriale, ou en est un agent.

La parole est à Mme Laurence Harribey.

Cet amendement, qui nous semble important, a pour objet de rendre incompatibles les fonctions de médiateur territorial avec celles d’agent ou d’élu d’une autre collectivité territoriale membre du même groupement que l’autorité de nomination. Il s’agit d’éviter d’être juge et partie ou d’avoir un intérêt indirect dans une affaire en litige.

Nous avons retravaillé la rédaction de cet amendement, qui nous semble désormais tenir la route.

Quel est l’avis de la commission ?

Comme cela a été souligné, la rédaction de l’amendement a été modifiée. Nous avons évoqué en commission les cas d’incompatibilité directe et indirecte.

La commission émet donc un avis favorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

En l’occurrence, on commence effectivement à définir la façon dont le médiateur pourrait fonctionner.

Dans un premier temps, j’étais quelque peu prudent s’agissant de cet amendement. Mais, compte tenu de sa nouvelle rédaction, j’émets un avis favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 1 rectifié bis.

L’amendement n° 14, présenté par M. Bonhomme, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. – Après l’alinéa 17

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Les fonctions de médiateur territorial cessent de plein droit à la date à laquelle celui-ci se trouve dans l’une des situations mentionnées aux 1° à 3° du présent III.

II. – Alinéa 18

Remplacer les mots :

Ses fonctions

par les mots :

Les fonctions de médiateur territorial

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement de précision rédactionnelle vise à prévoir les conditions de cessation de plein droit des fonctions d’un médiateur territorial qui acquerrait une fonction publique relevant de l’une des situations d’incompatibilités prévue par la loi.

Il s’agirait par exemple d’un médiateur d’une commune qui se ferait élire dans la même commune ou qui serait nommé sur un emploi de directeur général des services, postérieurement à sa nomination comme médiateur territorial.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Étant peut-être plus tocquevillien que Tocqueville, je trouve que l’on veut ici beaucoup préciser le dispositif…

Le Gouvernement émet néanmoins un avis de sagesse sur cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 14.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L’amendement n° 5 rectifié est présenté par Mme Harribey et les membres du groupe socialiste et républicain.

L’amendement n° 9 rectifié bis est présenté par MM. Richard, de Belenet, Mohamed Soilihi et les membres du groupe La République En Marche.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 26

Compléter cet alinéa par les mots et une phrase ainsi rédigée :

rédigé dans le respect du principe de confidentialité de la médiation. Il fait l’objet d’une communication devant l’organe délibérant de la personne publique qui a institué le médiateur territorial.

La parole est à Mme Laurence Harribey, pour présenter l’amendement n° 5 rectifié.

Cet amendement a pour objet d’assurer la publicité du rapport du médiateur territorial auprès de l’organe délibérant, dans le respect, bien entendu, de la confidentialité de la médiation.

Là encore, il ne s’agit pas de rigidifier. C’est en réalité un « porter à connaissance », comme il en existe déjà dans les collectivités pour, entre autres, le prix de l’eau.

La parole est à M. Arnaud de Belenet, pour présenter l’amendement n° 9 rectifié bis.

Il est défendu, monsieur le président.

Quel est l’avis de la commission ?

Ces amendements identiques tendent à prévoir la communication du rapport du médiateur territorial à l’assemblée délibérante.

Une ambiguïté a été levée. Comme il s’agissait d’un document administratif, on pouvait en obtenir communication. Il est proposé de formaliser cette pratique et d’aller un peu plus loin, en en faisant un objet de communication soumis à l’assemblée délibérante, dans le respect du principe de confidentialité et de l’anonymisation.

La commission émet donc un avis favorable sur ces deux amendements identiques.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet naturellement un avis favorable sur ces amendements identiques.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 5 rectifié et 9 rectifié bis.

Je mets aux voix l’article 1er, modifié.

L’amendement n° 4, présenté par Mme Harribey et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Après l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« …° Les médiateurs territoriaux nommés en application de l’article L. 1112-24 du code général des collectivités territoriales. Les arrêtés de nomination sont notifiés sans délai par le président de l’exécutif de chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. »

La parole est à Mme Laurence Harribey.

La sagesse m’appelle à retirer cet amendement. Il s’agissait de soumettre les médiateurs à déclaration, mais mieux vaut ne pas faire peur aux candidats et laisser l’expérimentation territoriale s’effectuer. Nous avons déjà bien cadré les compétences.

Je retire donc cet amendement, monsieur le président.

L’amendement n° 4 est retiré.

L’amendement n° 12, présenté par M. Bonhomme, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 3, première phrase

1° Remplacer les mots et la référence :

mentionnées au III

par les mots et la référence :

résultant des premier à antépénultième alinéas du III

2° Remplacer les mots :

son entrée en vigueur tel qu’il résulte

par les mots :

l’entrée en vigueur

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de précision. Le respect des principes déontologiques ne souffre pas d’interruption : il doit s’appliquer dès l’entrée en vigueur de la loi.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 12.

Je mets aux voix l’article 2, modifié.

L’amendement n° 13, présenté par M. Bonhomme, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Remplacer les mots :

à favoriser le

par le mot :

au

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement rédactionnel.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Traditionnellement, le Gouvernement – en tout cas, c’est ma philosophie – n’émet jamais d’avis sur l’intitulé que les membres de la Haute Assemblée souhaitent donner à une proposition de loi sénatoriale.

Quelle élégance !

Je mets aux voix l’amendement n° 13.

En conséquence, l’intitulé de la proposition de loi est ainsi rédigé.

Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l’ensemble de la proposition de loi.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 18 juin 2019 :

À quatorze heures trente et le soir :

Proposition de résolution visant à clarifier et actualiser le Règlement du Sénat, présentée par M. Gérard Larcher, Président du Sénat (texte de la commission n° 550, 2018-2019).

Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de transformation de la fonction publique (texte de la commission, n° 571, 2018-2019).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.