Nous examinons, en nouvelle lecture, le rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, adopté hier soir par l'Assemblée nationale.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale transmis au Sénat comportait 93 articles dont 1 supprimé.

Le Sénat a maintenu cette suppression et adopté conformes 47 articles. Il a modifié 36 articles, en a supprimé 9 et ajouté 24 articles additionnels.

Après l'échec de la commission mixte paritaire, réunie le 18 novembre dernier, 70 articles restent en discussion.

Lors de son examen en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté 10 articles dans la rédaction issue du Sénat, a confirmé la suppression de 3 articles, en a supprimé 20.

Sur de nombreux articles, les modifications adoptées par l'Assemblée nationale sont de nature rédactionnelle ou de coordination et peuvent faire l'objet d'une adoption conforme.

Sur deux points, l'Assemblée nationale et le Gouvernement ont approfondi les travaux du Sénat. A l'article 34, un amendement du Gouvernement permet de définir un cadre opérationnel permettant aux centres de vaccination d'acheter des vaccins au meilleur prix. A l'article 51, un amendement de précision est venu parfaire la rédaction adoptée à l'initiative de nos collègues du groupe CRC pour garantir le maintien du don éthique de plasma.

Sans surprise, l'Assemblée nationale est revenue, de sa propre initiative ou à la demande du Gouvernement, au texte qu'elle avait adopté en première lecture sur les trois principaux marqueurs des orientations du Sénat : une politique familiale préservée, un effort indispensable sur les dépenses d'assurance-maladie, une réforme nécessaire pour assurer l'équilibre des régimes de retraites à moyen terme.

Sur tous ces points, je propose à notre commission de revenir au texte adopté en première lecture.

Je vous propose également que notre commission reprenne les amendements votés par le Sénat avec un avis favorable ou de sagesse. C'est le sens des amendements que je vous soumets.

Le Gouvernement ayant rétabli les tableaux d'équilibre de son texte initial aux articles 24 et 25, sans intégrer les modifications apportées par l'Assemblée nationale sur la politique familiale, je vous propose le rejet de ces deux articles ainsi que celui de l'article 28, relatif à la programmation pluriannuelle et celui de l'article 62 relatif à l'objectif de dépenses de la branche famille.

Le travail du Sénat et de notre commission a été utile puisque, si mon compte est exact, 24 articles sont approuvés et adoptés dans la rédaction issue de nos débats. En plus des 50 articles précédemment adoptés conformes, dont deux suppressions, ce sont donc plus de 70 articles de ce projet qui sont adoptés conformes dans les deux chambres.

Ce projet n'en est pas moins le reflet très concret d'une politique sociale que tous ne partagent pas et qui a nécessité que l'Assemblée rétablisse, dans leur rédaction initiale, 23 articles dont la réécriture par la majorité sénatoriale dénaturait profondément le texte.

Ce sont quatre dispositions relatives à la maîtrise du coût des médicaments, aux articles 3, 10, 43 ter et 44. Ce sont également deux mesures de justice rejetées par le Sénat, à l'article 29 bis pour exonérer les bénéficiaires de l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé, qui sont donc sous le seuil de pauvreté, du paiement des franchises médicales et à l'article 61 A relatif à la mise sous condition de ressources les allocations familiales au-delà d'un revenu mensuel de 6 000 euros.

Ce sont enfin les articles relatifs aux équilibres financiers mis à mal par des procédés en usage avant 2012 : recul de l'âge de la retraite sans distinction, réduction de la couverture sociale avec le rétablissement de jours de carence. Injustes pour nombre de nos concitoyens, les économies défendues par la nouvelle majorité sénatoriale sont incantatoires, une partie reposant sur de futures négociations dont l'issue est incertaine ; ces mesures, encore, sont contradictoires, puisqu'elles reviennent à prôner la rigueur pour les uns, en l'occurrence les moins nantis, et à faire preuve de largesse pour les autres en rejetant toutes les mesures de maîtrise du coût des médicaments. La décision sur le prix du traitement de l'hépatite C, intervenue il y a quelques jours, contredit du reste la critique de ce que l'instrument conventionnel serait mis à mal...

Mis à part ces quelques « contre-propositions » qui ne nous paraissent guère justes ni économes, la plus grande partie de ce projet de loi recueille l'assentiment de la majorité.

Je regrette pour ma part toutefois la suppression de l'article 12 sexies proposant l'exonération partielle de cotisations vieillesse des médecins retraités exerçant en zone peu dense, qui me paraissait une bonne mesure, ainsi que le rétablissement de l'article 8 ter dans sa rédaction de première lecture à l'Assemblée.

Nous avons fait un travail utile, nos collègues députés le reconnaissent en retenant certaines de nos propositions, y compris les précisions pour garantir le maintien du don éthique du plasma - proposition venue du groupe CRC, ce qui démontre bien que le travail de fond parvient à gommer les clivages politiques.

Cependant, je regrette la suppression des exonérations de cotisations vieillesse pour les médecins retraités exerçant en zone peu dense. Les médecins de mon département en sont très déçus, le Gouvernement s'y est opposé contre toute logique et toute attente.

Ensuite, nous devons constater que deux clivages demeurent. Le premier sur la famille et la politique familiale dans son ensemble : ce clivage est idéologique, nous n'avons pas la même conception de la famille, ni de la façon dont les politiques familiales doivent se constituer, je n'y reviendrai pas. Second clivage, sur les recettes : ce PLFSS comporte des mesures « sparadrap » alors que des réformes structurelles s'imposent pour équilibrer les comptes, en particulier pour le régime vieillesse. Gare aux conséquences, car plus nous attendrons, plus l'ajustement sera douloureux !

Dans le secteur médico-social, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale avait approuvé nos propositions sur le programme pluriannuel d'investissement pour les équipements médicosociaux, de 100 millions d'euros sur trois ans, mais le Gouvernement a fait supprimer cet article en séance publique. Par ailleurs, je regrette que l'Assemblée nationale n'ait pas retenu la répartition de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA) pour moitié entre l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH), qui donnerait de l'espoir aux conseils généraux face aux charges qu'ils supportent.

Nous voterons contre la plupart des amendements de notre rapporteur général, parce qu'ils reviennent à un texte encore moins satisfaisant que celui qui nous arrive de l'Assemblée nationale et sur lequel nous proposerons en séance des aménagements de progrès social.

Les positions de l'Assemblée nationale ne nous surprennent guère, nous allons persévérer dans les nôtres qui sont sérieuses même si nous avons parfois le sentiment qu'elles ne sont pas prises pour telles. Nos amendements utiles à l'équilibre des comptes sociaux comme à l'amélioration du fonctionnement de notre protection sociale, par exemple avec le maintien des médecins en zones peu denses, méritent un meilleur sort : nous allons les rétablir.

Avec l'amendement n° 1, je propose de supprimer l'application de la contribution W pour l'année 2016, au cours de laquelle les négociations sur les prix devraient avoir abouti. Il sera de toute façon possible de réexaminer la question dans un an.

L'amendement n° 1 est adopté.

Avec l'amendement n° 2, nous limitons la mobilisation du fonds de solidarité vieillesse (FSV) par décret, à la seule revalorisation exceptionnelle des pensions pour 2014 : la prime de 40 euros décidée par le Gouvernement nécessite une base légale, cet article y procède, mais il ne faudrait pas que cette exception n'ouvre une brèche pour mettre à la charge du FSV des dépenses nouvelles sans intervention du Parlement - la réponse de Mme la Ministre nous incite à la prudence...

Je l'ai trouvée plutôt rassurante...

Cet amendement est utile, le FSV ne doit pas devenir une sorte de boîte magique où l'on puiserait sans en connaître le fond, nous avons besoin d'un contrôle parlementaire rigoureux, ou bien nous aggraverons l'impasse qui s'annonce pour 2016 ou 2017...

Nous n'approuvons pas cette prime de 40 euros, qui n'est qu'une aumône lorsqu'on la rapporte aux assauts de ce texte contre le pouvoir d'achat des retraités...

L'amendement n° 2 est adopté.

Avec l'amendement n° 3, nous confortons l'allègement des cotisations patronales s'appliquant à l'exonération « aide à domicile » sur le modèle de la réduction dégressive dite « Fillon ».

L'amendement n° 3 est adopté.

Avec l'amendement n° 4, nous portons à 1,50 euro la réduction forfaitaire de cotisations par heure travaillée au bénéfice des particuliers-employeurs.

Voici deux ans que je réclame une telle mesure, nous l'avions adoptée à l'unanimité dans le collectif budgétaire de 2013, sur proposition de notre rapporteur général d'alors, puis le Gouvernement s'y était opposé en seconde délibération, en recourant au vote bloqué. La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale vient de se prononcer deux fois pour, mais par deux fois cette mesure est repoussée en séance publique, c'est à se demander comment se faire entendre : il faudra tout de même que le ministère du budget comprenne qu'une moindre recette temporaire peut occasionner de moindres dépenses, plus durablement : diminuer les cotisations, c'est encourager le travail chez les particuliers-employeurs, donc diminuer le chômage et augmenter les cotisations sociales, c'est de bon sens...

L'amendement n° 4 est adopté.

Avec l'amendement n° 5, nous excluons du taux L la part de chiffre d'affaires déjà taxée au titre du mécanisme W.

L'amendement n° 5 est adopté.

Avec l'amendement n° 6, nous modifions la règle de calcul pour le déclenchement de la clause de sauvegarde.

L'amendement n° 6 est adopté.

L'amendement n° 7 vise à supprimer l'assujettissement aux charges sociales des dividendes versés aux dirigeants de SARL.

L'amendement n° 7 est adopté.

L'amendement n° 8 rétablit l'exonération partielle de cotisations vieillesse des médecins retraités exerçant en zone sous-dense, votée par le Sénat et supprimée par l'Assemblée nationale.

Les médecins demandent que leur cotisation corresponde à leur travail, cet amendement va dans le bon sens.

Je le voterai aussi, tout en soulignant que cette exonération ne saurait être une solution suffisante face à la désertification médicale de nos territoires...

Tout à fait d'accord, ça n'est qu'une incitation marginale.

L'amendement n° 8 est adopté.

L'amendement n° 9 vise à revenir à la rédaction du Sénat pour l'articulation ville-hôpital dans le pilotage régional du plan d'amélioration de la pertinence des soins.

L'amendement n° 9 est adopté.

Cet article autorise la substitution, par des génériques, des médicaments administrés par voie inhalée, principalement les antiasthmatiques. Nous l'avions supprimé en première lecture et, avec l'amendement n° 10, je vous propose de persévérer. En effet, nous avons été saisis notamment par la Société de pneumologie de langue française, la Fédération française de pneumologie et par le Comité national contre les maladies respiratoires, qui soulignent qu'une telle mesure serait contraire aux recommandations nationales et internationales dans le domaine des maladies respiratoires chroniques concernées par les traitements inhalés.

A ce stade, nous nous abstenons.

Gérard Roche nous a également dit que des emplois étaient à la clé...

C'est vrai, il y aurait 1 700 emplois en jeu. L'avis des sociétés savantes est-il circonstancié ?

Oui, on nous dit que cet article « est susceptible d'accroître la morbidité, la mortalité et les dépenses de santé des maladies respiratoires chroniques comme l'asthme, la broncho-pneumopathie chronique obstructive (BPCO) et la mucoviscidose. ». Un brevet existe, des laboratoires travaillent, il y a effectivement un enjeu d'emploi.

Il faudra tout de même examiner de plus près les études auxquelles se réfèrent les sociétés savantes.

L'amendement n° 10 est adopté.

L'amendement n° 11 propose de rétablir le caractère expérimental de la nouvelle pénalité que cet article établit en cas de prescription en sus des prestations d'hospitalisation.

L'amendement n° 11 est adopté.

L'amendement n° 12 rétablit l'obligation de transmettre au patient une lettre de liaison lorsqu'il sort de l'hôpital, de manière à améliorer l'information sur ses soins. Nos collègues députés ont estimé qu'une telle obligation serait prématurée et, même, qu'elle serait un cavalier législatif ; pourtant, elle éviterait bien des actes inutiles, prescrits par des médecins de ville qui ne connaissent pas toujours bien les examens réalisés à l'hôpital : cette obligation peut faire faire des économies, elle a toute sa place dans ce PLFSS.

C'est effectivement une mesure de bon sens, mais qui pose cependant la question de savoir jusqu'où légiférer dans une pratique professionnelle, dans l'exercice d'un métier. Nous avions rencontré ce problème sur la question du dépistage précoce de la surdité, où les malentendants avaient exprimé des désaccords par rapport à ce que nous projetions. C'est plutôt aux sociétés savantes et aux associations de définir le bon niveau d'intervention.

Cette mesure est de bon sens et elle est seulement informative : cette lettre de liaison sera très utile, trop souvent les informations manquent, cela pose un problème évident.

Cette obligation est du reste prévue par le projet de loi relatif à la santé...

L'amendement n° 12 est adopté.

Avec l'amendement n° 13, nous engageons la réforme de l'ITR, car le prolongement des délais empêche notre système d'évaluation de s'adapter au retour de l'innovation thérapeutique.

La réponse de la ministre nous a convaincu, nous ne voterons pas cet amendement.

L'amendement n° 13 est adopté.

L'amendement n° 14 supprime la condition d'un décret en Conseil d'Etat pour appliquer les dispositions législatives qui subordonnent l'inscription des spécialités pharmaceutiques sur la liste des médicaments remboursables à la réalisation d'essais cliniques avec comparateurs. Cette obligation est issue de la loi du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament ; elle est transcrite à l'article L. 162-17 du code de la sécurité sociale, mais son application est liée à un décret qui n'a pas encore été pris. Nous proposons de rendre cet article d'application directe, la lenteur de l'administration ne peut être un obstacle dirimant.

L'amendement n° 14 est adopté.

L'amendement n° 15 rétablit cet article, par lequel nous avions prévu en première lecture que l'établissement de la liste d'admission des médicaments au remboursement, tient compte de l'avis de la commission d'évaluation économique et de santé publique (CEESP) de la Haute autorité de santé (HAS).

L'amendement n° 15 est adopté.

Par l'amendement n° 16, nous prévoyons que les contributions de la CNSA à l'agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (Anesm), à l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (Anap) et à l'Agence technique pour l'information sur l'hospitalisation (Atih), ne soient pas financées par la seule contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA), mais qu'elles soient prises en charge par l'assurance maladie elle-même dont c'est la vocation.

L'amendement n° 16 est adopté à l'unanimité.

Avec l'amendement n° 17, nous rétablissons le partage équilibré du produit de la CSA, pour moitié au financement des soins en établissement et à celui de la compensation de la perte d'autonomie.

L'amendement n° 17 est adopté à l'unanimité.

L'amendement n° 18 prévoit, comme nous l'avions fait en première lecture, que la moitié du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa) pour 2015 finance un plan d'aide à l'investissement sur la période 2015-2017.

L'amendement n° 18 est adopté.

L'amendement n° 19 vise à rétablir la possibilité de mutualiser des évaluations dans le secteur médico-social, adoptée par le Sénat à l'initiative d'Yves Daudigny.

L'amendement n° 19 est adopté à l'unanimité.

L'amendement n° 20 prévoit, comme nous l'avions fait en première lecture, que c'est le directeur général de l'ARS, et non le préfet, qui décide du placement en famille d'accueil des adultes handicapés relevant normalement d'une prise en charge en maison d'accueil spécialisée (MAS).

L'amendement n° 20 est adopté.

L'amendement n° 21 supprime, de nouveau, la demande d'un rapport sur les contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens.

L'amendement n° 21 est adopté.

L'amendement n° 22 tire les conséquences des mesures que nous prévoyons sur l'Ondam et qui sont détaillées à l'article 55.

L'amendement n° 22 est adopté.

L'amendement n° 23 minore l'Ondam de 1 milliard d'euros.

L'amendement n° 23 est adopté.

Avec l'amendement n° 24, nous reprenons la mesure du relèvement progressif de l'âge du départ en retraite, telle que nous l'avions adoptée en première lecture.

Dans le débat en séance, j'ai été choqué des propos de notre collègue M. Dominique Watrin : ce n'est pas parce que l'on veut l'équilibre du régime vieillesse que l'on est antisocial, c'est même pour préserver notre retraite par répartition, que nous voulons relever très graduellement l'âge de départ - et ne rien faire, c'est condamner plus sûrement notre régime actuel ! Au régime actuel, nous serons dans l'impasse dès 2020, nous ne pouvons pas rester sans rien faire.

Si mon propos de séance vous a heurté, je veux bien l'adoucir en commission... Nous sommes bien d'accord qu'il faut réformer, mais pas dans le sens que vous proposez et nous pensons qu'aller vers le travail jusqu'à 70 ans, c'est un véritable projet de société, que nous ne partageons pas... J'ai vu ce que cela donnait au Japon, ce n'est pas ce que je veux pour mon pays...

On ne réforme pas notre système de retraite par un amendement au PLFSS, quelle que soit l'option que l'on défende ! Du reste, dans la grande bataille de 2008-2010 sur les retraites, nous disions déjà qu'une réforme systémique serait probablement nécessaire, il faut concerter une telle réforme qui, comme le dit notre collègue Dominique Watrin, engage une vision de la société dans son ensemble, avec le rapport au travail, à la durée de vie...

Effectivement, cet amendement est tout à fait déplacé par rapport à l'enjeu, c'est un cavalier...

L'amendement n° 24 est adopté.

L'amendement n° 25 fixe un calendrier pour la mise en oeuvre d'une réforme systémique du système de retraites.

Cette mesure est indissociable de la précédente, nous voterons pareillement contre...

L'amendement n° 25 est adopté.

L'amendement n° 26 vise à rétablir l'article 61 AA qui demande une étude d'impact sur les effets du partage du congé parental.

La date du 1er avril prochain paraît bien rapprochée...

L'amendement n° 26 est adopté.

L'amendement n° 27 supprime la modulation des allocations familiales en fonction des revenus, rétablie par l'Assemblée nationale.

L'amendement n° 27 est adopté.

Avec l'amendement n° 28, nous réaffirmons que lorsqu'un enfant est confié à l'ASE, le juge des enfants peut décider, d'office ou sur saisine du président du conseil général, de maintenir des allocations familiales à la famille, lorsque « celle-ci participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant ou en vue de faciliter le retour de l'enfant dans son foyer ». C'est la reprise de la proposition de loi de Christophe Béchu et Catherine Deroche, rejoignant celle d'Yves Daudigny, qui avait été adoptée à la quasi-unanimité par le Sénat en 2013.

L'amendement n° 28 est adopté.

L'amendement n° 29 supprime l'extension à deux ans du quorum de peine de prison en cas de fraude aux prestations familiales et vieillesse, et augmente celui de l'amende, à 30 000 euros.

Sera-ce assez dissuasif contre les désaffiliations du régime social des indépendants (RSI) ? Il faut être prudent, l'enjeu est de taille. De plus, il n'est jamais confortable de modifier le droit pénal au détour d'un amendement au PLFSS...

La peine de prison n'étant guère crédible, il est plus efficace d'augmenter l'amende encourue...

Effectivement, d'autant que le nombre de fraudeurs est estimé à 150 000, la plupart étant des frontaliers... Ces sanctions, au fond, ne sont guère opérantes.

A force de dire que les sanctions sont inopérantes, on n'encourage guère à faire respecter l'obligation d'affiliation... Les caisses sont très regardantes sur le paiement des cotisations, pas toujours sur les défauts d'affiliation, il faut faire attention et ne pas s'en accommoder.

C'est bien pourquoi nous renforçons le montant de l'amende encourue, sachant que cette mesure administrative est simple et rapide à mettre en oeuvre.

L'amendement n° 29 est adopté.

Avec l'amendement n° 30, nous limitons les possibilités d'emport de documents par l'inspecteur effectuant un contrôle.

L'amendement n° 30 est adopté.

L'amendement n° 31 prévoit que l'action devant le contentieux général suspend toute procédure de recouvrement.

L'amendement n° 31 est adopté.

Avec l'amendement n° 32, nous augmentons de 10 % à 20 % la majoration de redressement due en cas de récidive d'une pratique non conforme à la législation en vigueur en matière de cotisations sociales.

L'amendement n° 32 est adopté à l'unanimité.

L'amendement n° 33 augmente de 25 % à 40 % la majoration de redressement due en cas de constat de travail dissimulé, ceci pour renforcer le caractère dissuasif de la lutte contre la fraude aux cotisations de sécurité sociale.

L'amendement n° 33 est adopté à l'unanimité.

Les crédits de la mission Egalité des territoires et logement sont essentiellement destinés à financer les aides au logement d'une part, et l'hébergement des personnes sans-abri d'autre part. Il s'agit donc largement de dépenses contraintes.

A périmètre constant, les crédits alloués à la mission sont stables, l'augmentation des dépenses de guichet (aides au logement) et des dépenses d'urgence compensant les efforts d'économie portant sur les autres actions.

J'ai voulu, à l'occasion de cet avis budgétaire, m'intéresser tout particulièrement aux crédits du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », qui intéresse plus spécifiquement notre commission des affaires sociales et représente, après les aides au logement, le principal poste de la mission.

Ce programme regroupe notamment les crédits destinés à la veille sociale, à l'hébergement d'urgence et à l'accompagnement des personnes défavorisées en vue de leur réinsertion.

En 2015, l'effort dans ces domaines est maintenu, les crédits alloués progressant de près de 60 millions d'euros pour atteindre près de 1,375 milliard d'euros. Si cet effort doit être souligné, on peut s'attendre à ce qu'il soit largement insuffisant.

En effet, les crédits du programme sont régulièrement sous-évalués en lois de finances initiales, et des décrets d'avance sont chaque année nécessaires afin de répondre aux besoins effectivement constatés en cours d'exercice. Cela a été le cas en octobre 2014, à hauteur de 56 millions d'euros, et un nouvel ajustement a été annoncé dans le cadre de la loi de finances rectificative.

Ainsi, les crédits proposés pour 2015 sont certes supérieurs à ceux ouverts par la loi de finances pour 2014, mais demeurent inférieurs aux crédits réellement exécutés en 2015, alors que la conjoncture économique ne permet pas d'espérer une diminution des besoins.

Il s'agit là d'un manque de sincérité qui nuit à la visibilité dont ont besoin les acteurs de l'hébergement et de la réinsertion, qui relèvent essentiellement du monde associatif et gèrent au quotidien des structures d'hébergement dans un contexte financier précaire.

Cette gestion en tension traduit une approche essentiellement humanitaire de l'hébergement d'urgence. Force est de constater en effet que si les crédits destinés à l'hébergement d'urgence progressent fortement - et c'est nécessaire pour faire face à des besoins qui sont en hausse - ceux destinés à financer les centres d'hébergement et de réinsertion ou les modes de logement adaptés ne progressent pas : on met à l'abri sans proposer une vraie aide de nature à permettre la réinsertion.

Cette logique s'observe notamment au travers de la progression constante du recours à l'hôtel, alors même que l'ensemble des acteurs s'accorde à dire que cette solution ne peut être que résiduelle et ne peut constituer un mode régulier et prolongé d'hébergement. Alors que les places en centres d'hébergement et de réinsertion (CHRS) n'ont pas augmenté entre 2010 et 2013, le nombre de nuitées d'hôtel financées a doublé. Contrairement à ce qui est parfois dit, l'hôtel n'est pas plus coûteux pour les finances publiques que l'hébergement dans des centres dédiés. Toutefois, ce mode d'hébergement offre des conditions de vie largement insatisfaisantes, notamment pour des familles, et ne permet pas la réinsertion des personnes concernées.

Par ailleurs, les associations dénoncent régulièrement ce qu'elles appellent une gestion « au thermomètre » de l'hébergement, et qui consiste à ouvrir des places temporaires durant la période hivernale pour les fermer au printemps sans offrir de solution pérenne aux personnes accueillies. Le Gouvernement a annoncé, et cela doit être salué, sa volonté de mettre fin à cette gestion saisonnière, notamment dans le cadre du plan quinquennal de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale. Force est pourtant de constater que les moyens disponibles ne permettent pas de remplir cet objectif et que la gestion est encore largement saisonnière.

La sous-évaluation manifeste, mais également l'accent mis sur la réponse à l'urgence au détriment de l'accompagnement et de la réinsertion des personnes défavorisées, me conduisent à donc à vous proposer de rejeter le budget proposé par le Gouvernement.

Je voudrais évoquer également, chers collègues, deux problématiques qui pèsent sur le programme 177 alors qu'elles répondent à des déterminants qui leurs sont propres.

Les personnes déboutées du droit d'asile, dont le nombre augmente de manière spectaculaire depuis plusieurs années, sont accueillies dans des centres d'hébergement généralistes et, souvent, dans des hôtels. Leur situation administrative ayant peu de chances d'être régularisée une fois les différentes voies de recours épuisées, ces personnes n'ont guère de perspective d'insertion dans l'emploi ou dans le logement et leur prise en charge dans les dispositifs d'hébergement a vocation à se prolonger de manière indéfinie.

La réforme de l'accueil des demandeurs d'asile prévue en 2015 pourrait améliorer la situation à moyen terme, mais accroître la pression sur les dispositifs d'hébergement à court terme.

De même, le programme 177 participe au financement des aires d'accueil pour les gens du voyage. Une réforme visant à moduler les aides versées aux collectivités en fonction de l'occupation réelle de ces aires devraient également entrer en vigueur en 2015. Elle pourrait, à terme, entraîner la diminution de la participation de l'Etat et, par voie de conséquence, augmenter celle des collectivités.

Le rapport qui nous est présenté n'analyse qu'une partie de la mission Égalité des territoires et logement et je m'étonne qu'on puisse proposer de rejeter l'ensemble des crédits sur cette base. Le projet de loi de finances contient en effet des mesures importantes en faveur du logement, que ce soit en ce qui concerne les aides à l'accès au logement, le soutien à la production de logements neufs ou les aides à la rénovation, y compris en milieu rural. Les mesures concernant notamment le prêt à taux zéro ou le prêt locatif aidé d'intégration doivent être saluées et marquent une réelle volonté du Gouvernement de répondre à la problématique de l'accès au logement et de soutenir le logement social. En prenant en compte les aides fiscales, l'effort en faveur du logement s'élève à près de 12 milliards d'euros. En ce qui concerne l'hébergement, la fin de la gestion saisonnière me paraît une annonce importante, et la stabilisation des crédits alloués au logement adapté fait suite à une augmentation de 30 % l'année dernière.

Les chiffres que vous avez cités concernant l'augmentation de la pression exercée par les demandeurs d'asile sur les structures d'hébergement sont préoccupants, d'autant plus que la pression migratoire devrait continuer à s'intensifier en raison de circonstances politiques et climatiques que nous connaissons. Des réformes ont été annoncées, et il faudra être attentif aux travaux qui vont être menés.

A l'inverse de ce qui a été dit jusqu'à présent, je remercie le rapporteur pour son travail qui me paraît décrire assez justement les réalités que nous pouvons observer dans nos territoires. Je rejoins le rapporteur sur le constat de l'insincérité chronique du budget consacré à l'hébergement. Cette insincérité rend difficile la situation des associations qui réalisent un travail considérable sur le terrain et parmi lesquelles on voit poindre une forme de découragement. Concernant l'hébergement en hôtel, il s'agit peut-être d'une solution moins coûteuse à court terme mais son prolongement fait peser une charge improductive pour les finances publiques.

Je m'associe à ce qui a été dit au sujet des efforts en faveur du logement social. Il est par ailleurs important de noter le travail de nos collectivités en lien avec les bailleurs sociaux. Je suis donc surprise que le rapporteur puisse critiquer un budget qui est stable voire en légère augmentation.

Je partage avec vous le constat selon lequel les personnes déboutées du droit d'asile n'ont guère de perspective d'intégration dans le logement et dans l'emploi. Cela rejoint d'ailleurs la question qui a déjà été évoquée par cette commission de l'aide médicale d'Etat. Sur ce point comme sur d'autres, le rapport qui nous est présenté se borne à constater une situation dégradée, mais ne formule pas de proposition pour améliorer cette situation.

Par ailleurs, vous avez évoqué la question des gens du voyage. Avez-vous des éléments sur des territoires qui, en métropole, seraient réticents à la prise en compte de l'occupation réelle dans le calcul des aides au fonctionnement des aires d'accueil comme on l'entend parfois ?

Le groupe communiste, républicain et citoyen partage tout à fait le constat d'une insuffisance criante des moyens alloués à l'hébergement des personnes sans abri. Toutefois, nous regrettons également vivement que le rapporteur ne formule pas de propositions pour remédier à cette situation.

Je retiens en particulier le constat selon lequel le nombre de places en CHRS n'a pas augmenté depuis 2010 quand le nombre de nuitées d'hôtel a doublé. Voilà je pense une proposition pertinente : augmenter le nombre de places en CHRS qui sont, à long terme bien plus efficaces que l'hôtel pour permettre la réinsertion des personnes concernées.

Je m'associe à ce que mes collègues ont pu dire, et je voudrais insister particulièrement sur la situation des mineurs étrangers isolés. Le Gouvernement a pris des mesures afin d'améliorer leur situation, notamment en prévoyant leur répartition sur le territoire, mais cette problématique demeure préoccupante. Par ailleurs, M. le rapporteur nous a indiqué que l'hôtel n'était pas la solution la plus coûteuse pour les finances publiques, serait-il possible d'avoir plus d'informations à ce sujet ?

Je partage ce qui a été dit par Mme Bricq au sujet des travaux qui doivent être menés sur la réforme du droit d'asile. Je partage aussi la préoccupation exprimée par notre collègue Michelle Meunier au sujet de la situation des mineurs isolés étrangers.

Etant élue d'un département de région parisienne, je voudrais insister sur l'inadéquation de la réforme de 2014 sur les aires d'accueil avec les réalités des zones urbaines et avec les logiques d'installation des populations concernées. En ce qui concerne le recours à l'hôtel, je voudrais ajouter que ce mode d'hébergement contribue souvent à financer des marchands de sommeil que nous souhaitons tous combattre.

Les collectivités font face à des difficultés importantes pour financer les aires d'accueil, et ne peuvent pas toujours faire face aux obligations qui leur incombent ou aux engagements pris dans le passé. Par ailleurs, je voudrais demander au rapporteur s'il y a dans le programme 177 une ligne budgétaire spécialement dédiée aux maisons relais qui sont des structures intéressantes.

Malgré la volonté politique affichée, on est encore loin de voir la réalisation des annonces faites en matière de logement. Il faut sortir de l'hypocrisie qui consiste à croire que les logements destinés aux personnes en détresse seront financés par des loyers alors que c'est en réalité à la collectivité d'en assumer la charge, ce qui induit une réelle incertitude pour les collectivités locales.

Je précise à nouveau que l'intention de votre rapporteur n'a pas été de présenter une vision exhaustive de la mission Egalité des territoires et logement, ce qui est du ressort du rapporteur spécial de la commission des finances et du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.

Ce rapport met en lumière un certain nombre de problématiques propres à la politique de l'hébergement. Il porte des propositions précises, notamment celle d'augmenter le nombre de places en CHRS et d'arrêter le recours à l'hôtel. Il est également nécessaire d'améliorer l'accompagnement des personnes en situation d'exclusion, alors que les crédits concernés ne progressent pas.

En ce qui concerne le coût de l'hébergement en hôtel, je m'appuie sur les chiffres communiqués par la directrice générale de la cohésion sociale, que nous avons reçue en audition. Selon ces données, le coût annuel moyen de l'hébergement en hôtel varie de 5 000 à 7 000 euros, contre 9 000 à 11 000 pour les places d'hébergement d'urgence et 15 000 euros en CHRS.

Suivant la proposition de son rapporteur pour avis, la commission donne un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Egalité des territoires et logement » et des articles 52,53 et 54 rattachés du projet de loi de finances pour 2015.

2013 a été une année de transition pour la politique gouvernementale de lutte contre les addictions. Elle a vu la préparation du nouveau plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les conduites addictives. Il court jusqu'en 2017 et définit la stratégie des pouvoirs publics en matière de prévention, de soins et de réduction des risques liés aux addictions, de lutte contre les trafics et d'application de la loi et de développement de la recherche.

En 2014, ce plan a consisté tout d'abord à modifier la structure chargée d'en superviser l'application. La mission interministérielle de lutte contre la drogue et les toxicomanies (Mildt) est en effet devenue, par un décret du 11 mars, la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca). Ce changement de dénomination n'est pas anodin : il rappelle que les addictions ne sont pas forcément causées par un produit et établit pleinement la compétence de la Mildeca sur l'ensemble de la politique publique menée contre les conduites addictives, par une approche intégrée portant sur la réduction de l'offre comme sur celle de la demande.

Une telle clarification était nécessaire tant la situation française en matière d'addictions est préoccupante. Le cannabis reste bien sûr le produit illicite le plus consommé en France, avec 13,5 millions d'expérimentateurs, 3,8 millions d'usagers dans l'année, 1,2 million d'usagers réguliers et environ 550 000 usagers quotidiens. Si les Français restent parmi les principaux consommateurs européens, on observe une stabilisation des niveaux de consommation et un vieillissement de l'âge d'entrée dans la consommation.

A l'occasion de ce rapport, il m'est apparu utile de contredire le mythe qui tend à se répandre sur l'innocuité de sa consommation. Une étude récente portant sur un suivi de 20 ans confirme les effets physiologiques, psychologiques et physiques d'une consommation prolongée et habituelle. De plus, le produit lui-même est en pleine mutation : issu de nouveaux bassins de production ou cultivé localement, sa teneur en THC est désormais bien plus forte qu'il y a quelques années. Les enjeux économiques liés à sa culture sont énormes pour des Etats comme le Maroc, où l'argent injecté par les trafiquants dans l'économie locale serait équivalent au poids de l'industrie du tourisme. Je rappelle que dans mon rapport pour la mission commune Assemblée nationale - Sénat sur les toxicomanies il y a maintenant trois ans, j'avais proposé d'instituer une pénalité contraventionnelle pour les usagers simples de cannabis avec effet immédiat, beaucoup plus sensible pour les jeunes que les rappels à la loi. Repoussée à l'époque, il semble que cette proposition fasse actuellement son chemin, notamment à l'Assemblée nationale.

On assiste depuis quinze ans à une augmentation régulière de la consommation de cocaïne. Si en valeur absolue ce phénomène peut sembler limité, avec 1,5 million d'expérimentateurs et 400 000 usagers dans l'année, l'expérimentation a plus que doublé en dix ans, passant de 1,8 % à 3,8 % de la population adulte. Inquiétant, l'usage au cours de l'année à quant à lui triplé, de 0,3 % à 0,9 % de la population. L'Europe est devenue le premier marché de ce produit, dépassant les Etats-Unis, suscitant l'intérêt des trafiquants d'Amérique du Sud qui utilisent maintenant l'Afrique de l'Ouest comme plateforme de transit pour leur produit.

Les opiacés, et en premier lieu l'héroïne, sont à l'origine de dommages sanitaires et sociaux graves liés notamment à leurs modalités de consommation. Le partage de matériel d'injection est un facteur de contamination des virus des hépatites B et C et du VIH. La dépendance physique et psychique est très forte et les risques d'overdose ne peuvent pas être écartés. Si ici encore le nombre de personnes ayant pris de l'héroïne au moins une fois dans leur vie, 500 000, peut sembler faible au regard de l'ensemble de la population française, ce sont la centaine de milliers d'usagers dépendants qui doivent faire l'objet d'un suivi médico-social particulier et bénéficier d'une politique de réduction des risques ambitieuse.

Les traitements de substitution, à base de méthadone ou de buprénorphine haut dosage (Subutex), permettent une prise en charge et un suivi qui n'est pas toujours effectif, mais le mésusage du Subutex en injection intraveineuse est de plus en plus répandu. Des filières internationales s'en saisissent. Il serait nécessaire d'instituer des contrôles plus stricts sur leur prescription, ce qui passe à mes yeux par le classement du Subutex comme stupéfiant, voire son interdiction au profit de la buprénorphine associée à un antagoniste (Suboxone).

Il faut également mentionner la montée en puissance et la dangerosité des nouveaux produits de synthèse, qui se situent en marge de la légalité. Dès que leur interdiction est annoncée, des chimistes modifient leur composition pour les remettre en vente sous une autre forme. Disponibles sans difficultés sur internet, ni leurs effets ni leur qualité ne sont connus à l'avance par le consommateur. 81 nouveaux produits sont apparus en 2013 : l'Etat est toujours pris de court par le rythme de l'innovation dans ce domaine.

Ces drogues illégales ne doivent toutefois pas masquer le fait que ce sont des produits licites qui sont la principale source des addictions et de leurs conséquences sanitaires. En ce qui concerne l'alcool, il est vrai que la proportion de consommateurs quotidiens, tout comme les quantités consommées, sont à la baisse. En revanche, les comportements à risques se développent chez les jeunes avec le « binge drinking », ou alcoolisation ponctuelle importante (API). 53 % des jeunes de 17 ans connaissent au moins une API dans le mois. Les femmes rattrapent le retard qu'elles ont pu avoir sur les hommes en la matière. Chaque année, près de 50 000 décès peuvent être imputés à l'alcool.

Quant au tabac, si les buralistes déplorent une diminution des ventes, celle-ci ne s'est pas encore fait ressentir dans les comportements de consommation. La France compte plus de 13 millions de fumeurs quotidiens. Ici encore, ces dernières années ont vu l'usage s'accroitre significativement chez les femmes, même si des signes encourageants sont perçus chez les plus jeunes. Sur ce sujet, Marisol Touraine a présenté en septembre dernier un programme national de réduction du tabagisme (PNRT), dont nous devrions débattre lors de l'examen du projet de loi de santé l'an prochain. Ce doit être une priorité quand on sait qu'avec 73 000 décès chaque année le tabac est la première cause de mortalité évitable en France.

La Mildeca est-elle en mesure de répondre à ces défis ? L'examen de ses crédits peut permettre d'en douter, puisqu'ils diminuent de 5 % par rapport à 2014, passant de 20,66 à 19,63 millions d'euros. Ces économies devraient toutefois être réalisées dans les dépenses de fonctionnement, puisque les dépenses d'intervention, et en particulier les moyens délégués aux chefs de projets départementaux pour cofinancer des initiatives locales de prévention, resteront stables à 9,8 millions d'euros.

Les deux opérateurs de la Mildeca, le centre interministériel de formation anti-drogue (Cifad, basé en Martinique) et l'observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT), subissent également une baisse de leur budget, de 7,1 % et 2,7 % respectivement. Des réductions supplémentaires handicaperaient grandement l'OFDT puisqu'il ne pourrait plus assurer le financement de son réseau d'observation des phénomènes émergents Trend, qui repose sur sept sites en France.

Je vous rappelle également que la Mildeca bénéficie d'un fonds de concours, alimenté par le produit des saisies réalisées dans le cadre d'enquêtes sur des trafics de stupéfiants. Après des années 2010 et 2011 fastes, où il a dépassé les 20 millions d'euros, il s'est stabilisé depuis aux alentours de 10 millions d'euros. Ces crédits sont ensuite redistribués aux services concernés par la lutte contre les infractions à la législation sur les stupéfiants (police, gendarmerie, justice, douanes) pour financer des achats de matériels. 10 % sont conservés par le Mildeca pour financer des initiatives liées à la prévention.

En 2015, l'activité de la Mildeca devrait se concentrer sur la mise en oeuvre du plan gouvernemental, qui est décliné en un premier plan d'actions pour la période 2013-2015 composé de 131 actions. 131 actions c'est peut-être trop par rapport aux moyens disponibles : il faut éviter un saupoudrage souvent inefficace. Cette année devrait surtout être marquée par un grand rendez-vous législatif qui aura un impact certain sur la politique de lutte contre les conduites addictives. Le projet de loi relatif à la santé comprend plusieurs dispositions visant à développer la prévention et la réduction des risques. En direction des jeunes, l'article 4 punit les incitations à la consommation d'alcool dans les cas de bizutage, les incitations à la consommation habituelle d'alcool ainsi que la vente de produits incitant à la consommation d'alcool. Son article 8 enrichit la définition de la politique de réduction des risques donnée par le code de la santé publique en précisant qu'elle porte aussi bien sur l'information des usagers que sur leur orientation vers les services sociaux ou médicaux adaptés. Cet article rappelle qu'elle repose sur l'échange, dans un cadre sécurisé, des matériels de consommation, et sur les mesures à prendre afin de diminuer les risques de transmission d'infections. Il lui donne enfin une base légale dans le milieu carcéral.

Enfin, l'article 9 autorise l'expérimentation pour une durée de six ans de salles de consommation à moindre risque. Figurant dans le plan gouvernemental, cette mesure devait être mise en oeuvre par décret l'an dernier ; le Conseil d'Etat avait alors estimé qu'un passage par la loi était nécessaire.

Personnellement, j'y suis fondamentalement opposé. Pour avoir visité un exemple étranger, à Genève, je ne pense pas que cet outil soit adapté à la situation française, à ses traditions comme à sa législation. Cette légalisation de facto de l'usage de drogues brouille et rend inaudible le message qui doit être celui de l'Etat, c'est-à-dire la prohibition. Qui plus est, quelles vont en être les conséquences pour les riverains ? Je crains, et je suis loin d'être le seul dans ce cas, que cela ne n'aboutisse à créer une zone de non-droit, le rassemblement d'un grand nombre de consommateurs en un même lieu attirant mécaniquement leurs fournisseurs. Quelle devra être la réaction de la police ? Ne pourra-t-elle plus contrôler les passants dans ce secteur ? Et que penser de la responsabilité des personnels de cette structure en cas d'overdose ?

Nous aurons très largement l'occasion de débattre de cette question au printemps prochain, lorsque ce projet de loi sera soumis à notre commission. Je tenais néanmoins à vous faire part de mon point de vue aujourd'hui car la Mildeca est chargée de préparer cette expérimentation et d'en piloter l'évaluation.

Sous la direction de sa nouvelle présidente, la Mildeca a su engager la modernisation de la politique française de lutte contre les addictions, qui a pour spécificité de former un continuum qui va de la prévention à la répression sans négliger le soin et la réduction des risques. Toutes les personnes que j'ai auditionnées, qu'elles soient issues du milieu associatif ou bien chargées de la lutte contre les trafics, sont très attachées à cette caractéristique et jugent le plan gouvernemental équilibré.

Je n'en partage pas tous les choix, et j'espère qu'il fera l'objet d'une évaluation rigoureuse et indépendante. Pour l'heure, s'agissant du budget pour 2015, on peut regretter qu'il s'inscrive dans le mouvement de diminution des moyens que la Mildeca subit depuis plusieurs années. Néanmoins, une nouvelle impulsion a été donnée et une feuille de route a été établie. J'estime donc qu'il ne faut pas, à ce stade, marquer notre défiance vis-à-vis de ces orientations. C'est pourquoi je vous invite à donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la Mildeca.

Existe-t-il une analyse sociologique des consommateurs de drogues illicites, qui permette d'aller plus loin que les idées reçues sur le sujet ?

On sait que les drogues de synthèse sont particulièrement neurotoxiques. Dispose-t-on d'une analyse de leur composition ?

La diminution des ventes de tabac ne se ressent pas encore dans les comportements de consommation : c'est un point qu'il faudra aborder lorsque nous débattrons du projet de loi relatif à la santé.

Il y aura également un vaste débat sur l'expérimentation des salles de shoot. Les avis sont très partagés et tous doivent pouvoir être exprimés.

Ayant été moi-même rapporteure pour avis à trois reprises des crédits de ce qui était encore la Mildt, je suis particulièrement sensible à la problématique des addictions.

Je suis étonnée et même révoltée par la tendance générale qui nous invite à faire mieux avec moins. Le budget de la Mildeca est encore amputé. Se réfugier derrière la diminution du budget de fonctionnement ne permet pas de masquer qu'elle aura des conséquences humaines inévitables. J'avais rencontré de nombreux professionnels à l'époque, notamment le chef de l'office central de répression du trafic illicite de stupéfiants (OCRTIS), et j'avais été atterrée par le manque de moyens de la police. Continuer à les diminuer est une aberration.

Le fonds de concours est un apport non négligeable, mais il est aléatoire. Qui plus est, les véhicules saisis lors des enquêtes ne peuvent pas être utilisés par les forces de l'ordre, même s'ils s'avèrent être plus performants que ceux dont ils disposent. Il y a donc de nombreuses règles à faire évoluer en la matière.

Je trouve que l'expérimentation de salles de consommation à moindre risque est intéressante et doit être menée à bien. Il serait également important d'aborder la dépénalisation de l'usage du cannabis, car les politiques mises en oeuvre jusqu'à présent en la matière ne sont pas efficaces. Je déplore que notre pays n'ait pas le courage d'organiser un débat public qui permettrait de dépasser les peurs et les fantasmes sur cette question de santé publique.

Pour toutes ces raisons, je ne peux pas suivre l'avis du rapporteur.

La répression seule ne peut pas régler le problème des addictions : la prévention, tout particulièrement en direction des jeunes, doit se développer. Il faut qu'elle débute dès le primaire, avant les premières consommations qui ont lieu au collège.

L'aspect médical est souvent privilégié en France, au détriment de l'accompagnement social et de l'insertion des toxicomanes, qui sont pourtant essentiels. L'exemple italien mériterait d'être étudié.

Enfin, je tiens à marquer mon opposition aux salles de shoot et à la dépénalisation de la consommation du cannabis : il ne faut pas envoyer de tels messages.

Le détournement de l'usage du Subutex n'est pas récent, est-il maintenant plus répandu ? Cela soulève la question de la forme galénique du médicament, et ce d'autant plus que la forme générique du Subutex est souvent refusée par les patients car elle se dissout moins bien. Je ne sais pas si son classement en tant que stupéfiant sera un gage d'efficacité, la prescription et la délivrance étant déjà bien encadrées. L'associer à un autre médicament ou rendre le générique obligatoire pourraient être des solutions. Par ailleurs, quelle est l'importance de son trafic ?

J'aimerais enfin faire remarquer que, si tous les utilisateurs de drogues douces ne sont pas tombés dans les drogues dures, tous les utilisateurs de drogues dures sont passés par les drogues douces. Pour cette raison, je suis très réservée sur la dépénalisation.

La cocaïne s'est considérablement démocratisée, mais je n'ai pas de statistiques précises sur les milieux dans lesquels elle est consommée. Quant aux drogues de synthèse, la rapidité avec laquelle les chimistes les modifient et les mettent en vente sur internet ne permet pas d'en faire l'analyse avant qu'elles ne se répandent.

Je considère qu'il faut que l'Etat fasse des économies : on ne peut pas uniquement augmenter les recettes pour combler les déficits. L'ensemble des services de l'Etat et des organismes qui lui sont rattachés doivent y contribuer. Si on en avait la possibilité, ce domaine mériterait évidemment des moyens supplémentaires, mais au vu de l'état actuel des finances publiques je ne peux pas demander l'augmentation du budget de la Mildeca.

L'insuffisance de la prévention en France est un vrai problème de santé publique, qui dépasse le champ des addictions.

Le suivi social des personnes souffrant d'une addiction ou qui sont en sevrage peut être effectué par les centres de soins d'accompagnement et de prévention en addictologie (Csapa). J'en ai visité plusieurs qui font un bon travail dans ce domaine, même si on peut certainement mieux faire.

Je suis d'accord avec l'approche pharmacologique de Corinne Imbert sur le Subutex. J'ai proposé une solution pour lutter contre les trafics qu'on constate de nos jours ; elle est peut être excessive, mais aujourd'hui la même ordonnance peut être utilisée dans un court laps de temps dans plusieurs pharmacies, les systèmes d'information se synchronisant trop lentement. La ministre ne partage pas ma position, ce qui clôt sans doute le débat pour l'instant.

Une salle de consommation à moindre risque devait voir le jour près de la gare du Nord au printemps prochain : c'est ce que Marisol Touraine avait annoncé. Va-t-elle pouvoir ouvrir avant que la loi ne soit votée ?

Absolument pas, le Conseil d'Etat s'y étant opposé.

Je vous remercie pour cette réponse, et je partage votre point de vue sur le sujet.