La commission des finances avait examiné, il y a quelques mois, une proposition de notre collègue Gérard Le Cam et ses collègues du groupe CRC, qui visait à modifier les modalités de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF), afin de mieux prendre en compte les contraintes, les besoins et les aspirations des territoires ruraux.

À cette occasion, notre rapporteur, Jean Germain, avait relevé les limites des modalités de calcul de la DGF et plaidé pour que la question spécifique des territoires ruraux soit abordée dans le cadre d'une réflexion plus globale sur l'évolution de la DGF.

Nous connaissons bien la complexité de cette construction financière et juridique, qui résulte de la sédimentation d'anciennes dotations. Nous y étions encore confrontés il y a quelques semaines, lors des débats budgétaires sur la baisse des concours financiers de l'État aux collectivités locales.

Notre rapporteur général François Marc a souhaité engager cette réflexion globale sur la DGF et, aujourd'hui même, le bureau de notre commission a approuvé sa démarche.

Notre réunion de cet après-midi a donc pour objet de lancer la réflexion de la commission des finances sur ce sujet et le rapporteur général nous expliquera dans un instant comment il nous propose de travailler.

Nous accueillons Serge Morvan, directeur général des collectivités locales (DGCL), Yann Le Meur, professeur à la faculté des sciences économiques de l'université de Rennes I, université dont nous connaissons l'expertise en la matière car elle fut longtemps personnifiée par notre ancien collègue Yves Fréville, et Jean-Michel Uhaldeborde, professeur de sciences économiques à l'université de Pau et des Pays de l'Adour.

Comme l'a rappelé le Président, nous avions évoqué, lors de l'examen de la proposition de loi de Gérard Le Cam, la nécessité de mener une réflexion approfondie sur la DGF.

En effet, sa structure actuelle est devenue excessivement complexe en raison du nombre élevé de critères de répartition, dont certains sont manifestement obsolètes, ce qui peut créer un sentiment d'injustice - chacun a en tête les revendications de certaines associations d'élus.

Ainsi, ce matin, lors d'une conférence de presse, un rapport d'information du Sénat sur le bilan de la loi « Littoral » a été présenté ; l'une des quatorze propositions porte sur une meilleure péréquation de la DGF entre les communes qui, subissant de plein fouet l'impact de cette loi, sont bloquées dans la réalisation de certains projets, et celles qui, plus en arrière de la côte, profitent de ce que le littoral soit préservé pour se développer et accueillir un afflux de touristes. C'est un exemple parmi beaucoup d'autres revendications de ce type.

De plus, si la DGF a été construite dans un contexte de hausse des dotations de l'État, c'est désormais une diminution des concours financiers qu'il faut répartir entre les collectivités, ce qui rend les inégalités encore moins tolérables.

Le 10 octobre dernier, à l'occasion de l'examen en séance de la proposition de loi de notre collègue Gérard Le Cam, Anne-Marie Escoffier avait rappelé solennellement l'intention qu'a le Gouvernement de réformer en profondeur la DGF, à l'issue d'un travail d'études et d'analyse associant le comité des finances locales (CFL), les élus locaux mais aussi, bien entendu, le Parlement. C'est pourquoi j'ai souhaité travailler cette année sur ce sujet, afin que nous puissions faire entendre notre voix dans les débats à venir.

Sur le plan de la méthode, pour nous permettre d'approfondir cette question, je souhaite organiser une série de réunions de travail qui permettront d'entendre des économistes, des spécialistes des finances locales, des associations d'élus... Ces réunions, qui n'auront pas lieu en commission, seront ouvertes à tous les commissaires qui souhaiteront y participer.

Monsieur le directeur général, il me semble qu'une telle réforme doit être ambitieuse, qu'elle doit « remettre à plat » la DGF, mais vous nous direz s'il vous semble réaliste et techniquement possible de partir d'une feuille blanche.

Vous pourrez également nous indiquer le poids financier que représentent les garanties et compensations au sein de la DGF. Sait-on sur quelles collectivités pèse la baisse des compensations internes à la DGF ?

Enfin, vous pourrez nous faire part de la façon dont la DGCL envisage de travailler sur la réforme de la DGF : quels sont les objectifs de ce chantier ? Comment s'articule-t-il avec les réformes institutionnelles annoncées ? Quel en serait le calendrier ? Comment les parlementaires pourraient-ils être associés ?

Yann Le Meur et Jean-Michel Uhaldeborde, pourriez-vous nous dire dans quelle mesure et pour quelles raisons les modalités actuelles de calcul de la DGF peuvent paraître injustes ? Quels principes devraient, selon vous, guider sa refonte ?

Enfin, vous pourrez nous éclairer sur deux questions récurrentes car essentielles : comment prendre en compte les particularités des territoires (entre urbains et ruraux notamment) ? Comment mesurer la richesse d'une collectivité d'une façon fiable et objective ?

Voilà une très bonne feuille de route que nous propose le rapporteur général.

J'ai déjà connu, dans le cadre des diverses fonctions que j'ai exercées à la DGCL, deux réformes de la DGF : la première en 1993 et la seconde en 2004.

La réforme de 1993 était une réforme d'ampleur. Nous étions dans un contexte de forte augmentation de la DGF, équivalant chaque année à l'inflation additionnée de la moitié de la croissance prévisionnelle du produit intérieur brut (PIB). Dans ces circonstances, nous étions arrivés, avec la multiplication des différentes composantes de la DGF censées compenser soit des charges, soit des péréquations, soit des politiques publiques à mêmes d'être soutenues par l'État, à une situation de blocage du fait notamment des diverses garanties. Nous avions notamment eu des difficultés à boucler la DGF en 1993 et sans réforme, nous n'y serions pas arrivés en 1994. Dans ce contexte, il a été décidé de créer une dotation forfaitaire et des dotations de péréquation. La dotation forfaitaire « figeait », pour les collectivités concernées, les composantes existantes. Le défaut était que l'on est passé d'une multitude de composantes, dont certaines étaient péréquatrices, à une dotation unique évoluant chaque année en fonction des décisions du CFL.

En 2004, nous avons été contraints à une seconde réforme, qui a abouti à la DGF que nous connaissons aujourd'hui. Nous étions, comme le rappelait à l'instant le rapporteur général, dans un contexte d'augmentation annuelle encore assez forte et d'incitation des communes à intégrer des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Aujourd'hui ce contexte a fortement évolué. En 2014, pour la première fois, la DGF baisse en valeur, après trois ans de gel de l'enveloppe normée. Je rappelle que le prélèvement sur recettes au titre de la DGF représente un peu plus de 40 milliards d'euros, sur une enveloppe normée d'environ 47 milliards d'euros. C'est évidemment une ressource majeure des diverses catégories de collectivités territoriales. Par ailleurs, au 1er janvier 2014, nous constatons l'achèvement de la carte intercommunale, en-dehors de la petite couronne parisienne, concernée par la métropole du Grand Paris, et des îles mono-communales. Il n'existe plus de communes isolées, mis à part quelques contentieux portant sur des regroupements parfois contestés par les communes regroupées.

Au-delà de ce constat, on peut aujourd'hui se demander si la DGF est suffisamment péréquatrice, ou si elle l'est trop, même si cette question est un peu iconoclaste.

En 2013, pour les communes, la DGF par habitant variait de 68 euros à 5 065 euros, avec un écart-type énorme de 86. S'agissant des EPCI, la DGF variait de 1 euro à 455 euros par habitant, pour un écart-type de 42. En ce qui concerne les départements, la DGF par habitant variait de 102 euros à 582 euros par habitants, hors Paris, pour un écart-type de 76. Enfin, pour les régions, la DGF par habitant variait de 25 à 120 euros, avec un écart-type de 28.

Il vrai que ces écarts sont souvent voulus par le législateur, puisqu'ils s'expliquent notamment par les dotations de péréquation, qu'on appelle, peut-être de manière un peu exagérée, dotations de péréquation verticale : dotation de solidarité urbaine (DSU), dotation de solidarité rurale (DSR), dotation de développement urbain (DDU), dotation de fonctionnement minimale (DFM), dotation de péréquation des régions, pour ne citer que celles-là.

Évidemment, l'enveloppe étant « normée », une augmentation de DSU pèse sur d'autres dotations. La question est peut-être de faire l'inverse du principe retenu en 1993 en procédant à la péréquation dès le début - et non à la fin - du calcul de la DGF. Peu s'opposent à ce principe, mais le montant même résultant des calculs peut entraîner des variations importantes pour les collectivités concernées, qui peuvent être difficiles à intégrer dans un contexte de ressources limitées pour l'ensemble des collectivités territoriales - qu'il s'agisse des ressources fiscales ou des dotations de l'État.

Les réformes à venir, annoncées par les ministres chargés de la décentralisation, Marylise Lebranchu et Anne-Marie Escoffier, et qui correspondent à une volonté du Gouvernement, doivent prendre en compte la situation réelle de chaque collectivité pour éviter d'en déstabiliser les budgets. Comme nous le faisons habituellement, de nombreuses consultations, concertations et simulations sont nécessaires, mais l'ampleur des sommes en jeu appelle une attention particulière.

En 2014, la baisse de 1,5 milliard d'euros des concours financiers de l'État aux collectivités locales a porté sur la DGF. Le montant de la baisse a d'abord été fixé, puis on a choisi le vecteur qui permettait de répartir la baisse sur l'ensemble des collectivités sans trop de difficultés. Il faut tout de même savoir que six collectivités n'ont pas suffisamment de DGF pour qu'on puisse appliquer la baisse, qui correspond à 0,71 % des recettes réelles de fonctionnement. Cela va nous obliger à émettre un titre de recette sur leur fiscalité. Si l'on continue ainsi, de plus en plus de collectivités vont connaître cette situation, ce qui nous conduit à réfléchir au vecteur des prochaines baisses, notamment celle prévue en 2015.

C'est la DGF négative, en quelque sorte !

Effectivement, c'est une DGF négative. On avait déjà connu cette situation avec l'intégration des contingents d'incendie et de secours, ainsi que pour l'aide sociale. On a aujourd'hui à nouveau cette difficulté, notamment à Paris, qui perçoit très peu de DGF par habitant, en particulier pour le département.

Lorsque l'on accroît la péréquation, à travers par exemple la DSU ou la DSR, que l'on essaie d'ailleurs d'augmenter de la même proportion pour ne pas faire de différence entre l'urbain et le rural, on la finance grâce à des composantes historiques - certains disent fossilisées - de la DGF. Pour compenser les 120 millions d'euros de hausse de la DSU, on doit minorer certaines composantes de la DGF.

Comment peut-on faire ? Passer de tant de composantes à deux ou trois composantes par niveau de collectivités, c'est une gageure. Cela réclame une concertation longue et approfondie avec le CFL, chargé par la loi de la répartition d'une partie de la DGF, afin d'aboutir, espérons-le, à une réforme consensuelle. Il y aura de nombreuses réunions et groupes de travail. J'ai déjà connu deux réformes : cela prend du temps et c'est normal. Les ministres souhaitent qu'y soient associés les élus nationaux, selon des modalités qu'il leur appartient, ainsi qu'aux sénateurs, de déterminer.

Nous partageons votre souci de comprendre et d'identifier les éléments d'une telle réforme. C'est la raison pour laquelle François Marc a souhaité travailler sur ce sujet.

Pour débuter mon propos, il me semble intéressant de vous montrer un tableau regroupant les six communes qui devront, à l'horizon 2015, subir un prélèvement sur leurs ressources fiscales ou sur leurs compensations fiscales. Ces communes ont un potentiel fiscal largement supérieur à la moyenne de leur strate démographique. C'est le cas des communes de Saint-Vulbas et de Paluel, pour prendre deux exemples, dont les potentiels fiscaux respectifs sont supérieurs de plus de 1 766 % pour l'une et de plus de 6 063 % pour l'autre, par rapport à la moyenne de leurs strates. Ce sont par conséquent des communes immensément riches ! Et je ne voudrais pas que l'on verse des larmes, monsieur le rapporteur général, sur des communes qui, selon moi, souffriraient peu d'une « DGF négative ».

Je souhaite tout d'abord aborder la question du prélèvement sur les ressources des collectivités territoriales prévu dans le pacte de confiance et de responsabilité, et plus particulièrement vous montrer le rapport entre ce prélèvement et l'architecture de la DGF. Puis, je m'intéresserai à la répartition de la DGF proprement dite.

Pour répartir la ponction de 1,5 milliard d'euros prévue en 2014 sur les concours financiers de l'État aux collectivités, la DGF a été utilisée comme un « vecteur » d'imputation comptable. L'imputation de la totalité de l'effort sur certaines fractions de la DGF suscite bien évidemment des interrogations mais le fonctionnement des mécanismes internes à celle-ci n'est en réalité pas affecté ou remis en cause. Le prélèvement de 1,5 milliard d'euros s'effectue en réalité ex post : les services de la DGCL réaliseront, dans un premier temps, la répartition interne de la DGF telle que la loi le prévoit. Ce n'est qu'une fois la répartition achevée que la ponction sera appliquée sur le montant global de la DGF, car le critère utilisé pour répartir le prélèvement dont il est question est celui des recettes réelles de fonctionnement, et non des critères utilisés au sein de la DGF.

Il est utile de s'intéresser aux questions d'adéquation comptable. Il existe deux manières d'envisager l'effort budgétaire réclamé aux collectivités territoriales. La première consiste à accepter qu'il s'agisse d'une contribution du budget des collectivités territoriales au budget de l'État. L'inconvénient est que, dans cette perspective, on opère une transformation sémantique : on ne parle alors plus de diminution des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, mais d'un effort des collectivités au profit de l'État. L'avantage, c'est que sous ce jour, il n'est nul besoin d'une imputation sur la DGF.

La seconde solution consisterait à considérer l'effort exigé des collectivités territoriales en l'imputant sur la DGF tout en allant au bout de la logique, c'est-à-dire en répartissant cet effort en fonction des critères mêmes de la DGF. Il n'y aurait plus alors de problème d'imputation comptable. Il y a aujourd'hui une inadéquation entre le mécanisme utilisé pour répartir le prélèvement et les mécanismes de répartition de la DGF. Il s'agit d'un problème mineur mais réel.

En second lieu, je souhaite évoquer l'architecture et la répartition de la DGF.

S'il s'agit de repositionner certaines répartitions inter-catégorielles de la DGF qui relèvent des décisions du CFL, alors une réforme de la DGF n'est pas nécessaire.

Le CFL décide actuellement de deux points essentiels. Tout d'abord, sur proposition de la DGCL, il fixe la part de croissance de la dotation de péréquation communale qui va au-delà du minimum prévu par la loi. En d'autres termes, il peut décider de prélever des sommes considérables sur la garantie de la dotation forfaitaire des communes ou sur la dotation de compensation de la part salaires de la taxe professionnelle intégrée dans la DGF pour financer la croissance de la péréquation et ce, bien au-delà de ce que la loi prévoit. Des contraintes générales, politiques, existent certes, mais le CFL détient là un pouvoir considérable. Il décide également de la façon dont sera répartie la croissance de la péréquation entre la dotation de solidarité urbaine, la dotation de solidarité rurale et la dotation nationale de péréquation (DNP) lorsqu'il décide de distribuer une part de péréquation qui excède le seuil défini légalement. Il dispose à cet égard d'un véritable pouvoir d'arbitrage entre urbains et ruraux, entre DSU et DSR, au détriment des dotations forfaitaires évoquées plus tôt.

On pourrait également imaginer redonner au CFL le pouvoir - perdu en 2011 - de fixer les montants par habitant des dotations d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale. Depuis 2011, c'est en effet le législateur qui fixe les montants par habitant, mais la loi pourrait donner la possibilité au CLF de moduler la DGF des EPCI au sein d'une enveloppe figée - hors variation démographique et achèvement de la carte intercommunale. Cela ne nécessiterait pas un changement d'architecture de la DGF.

Le dernier point que je souhaite aborder porte sur les critères de répartition de la DGF. Pour qu'un système de péréquation existe, il faut des critères mathématiquement solides. La correction des inégalités de moyens et de ressources entre collectivités territoriales nécessite un indicateur de mesure de la richesse fiscale qui présente un minimum de cohérence et de robustesse, surtout pour lui permettre de traverser le temps sans trop d'encombres. Or, le potentiel fiscal n'a pas résisté à deux phénomènes bien identifiés : la réforme de la taxe professionnelle d'une part, l'imbrication « luciférienne » des entités du bloc communal entre communes et groupements d'autre part. Les imbrications sont telles que le calcul d'un potentiel fiscal communal est extrêmement difficile. Ce problème atteint son paroxysme dans la répartition de la DNP.

Corrélativement, il convient d'étudier les rôles respectifs que l'on entend donner aux critères de ressources et de charges. Prenons l'exemple de la DSR : pour sa répartition les critères utilisés sont des critères de charges à hauteur de 70 % contre seulement 30 % pour les critères de ressources. Pour quelles raisons privilégie-t-on autant les critères de charges ? Je me demande enfin pourquoi le critère du revenu moyen par habitant a une si grande importance dans les modes de calcul. Peut-être est-ce lié aux difficultés rencontrées avec le critère de potentiel fiscal ?

Je souhaiterais évoquer maintenant certaines enveloppes au sein de la DGF. Une réforme de la DNP, qui représente la dernière dotation de péréquation générale et qui est répartie exclusivement en fonction de critères de ressources, m'apparaît indispensable. La réflexion mériterait d'être engagée dans la problématique plus large de l'ensemble intercommunal.

La dotation d'intercommunalité mériterait également d'être examinée. Elle est une partie de la DGF des groupements de communes qui intègre notamment la dotation de compensation de la part salaires de la taxe professionnelle. Même si elle n'a pas été faite pour cela, elle ne corrige pas suffisamment des inégalités de ressources. Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) joue dans l'intégralité de la répartition de la dotation alors que le potentiel fiscal n'a d'impact que sur 30 % de cette répartition. La DGF des EPCI (dotation d'intercommunalité et dotation de compensation de la richesse acquise en 2003) représente, selon moi, la perpétuation d'une rente, à travers la dotation de compensation. Elle incite, en second lieu, au transfert de compétences et encourage, enfin, l'augmentation de la pression fiscale, à travers la prise en compte du produit fiscal.

Depuis dix ans environ, on observe un ciblage quelquefois exacerbé d'un certain nombre de dotations, en particulier de la DSU. Le bénéfice de croissance de ces dotations se concentre sur un petit nombre d'ayants droits. Je ne mets pas en cause la légitimité du ciblage et l'objectif de justice qu'il poursuit ; cependant, le fait que les autres collectivités territoriales ne perçoivent rien pose un problème. Le ciblage des dotations réduit fortement la péréquation générale depuis 2004. Au début des années 2000, l'augmentation de la DSU pour certaines communes s'élevait à près de 40 % par an. Depuis dix ans, seul un nombre réduit de collectivités territoriales bénéficie de cette croissance : les trois quarts des communes de plus de 10 000 habitants subissent le gel en valeur - soit une diminution en volume de la DSU. Seul un quart d'entre elles bénéficient d'une hausse de la DSU supérieure au rythme de l'inflation. En outre, l'action ciblée en matière de DSU se superpose à celle menée à travers la dotation de développement urbain (DDU). Cette dernière est ciblée, de manière quasi discrétionnaire, comme pour la DSU dite « cible » qui bénéficie à des zones considérées comme difficiles. DSU « cible » et DDU ont bien la même fonction : celle du ciblage ; pourquoi alors ne pas réfléchir à une péréquation urbaine générale ?

Mon raisonnement peut être étendu à la DSR étant donné qu'est apparue une DSR « cible ». Le rendement de la péréquation générale diminue au profit des communes qui bénéficient de la DSR « cible », à tort ou à raison.

Tant qu'à cibler les dotations, je préconise de fusionner la DDU et la DSU « cible » d'une part et la dotation de développement rural (DDR) avec la DSR « cible » d'autre part. Je crois qu'il faut bien différencier les communes « ciblées », en-dehors de la DGF, des autres qui bénéficient de la péréquation générale.

En conclusion, la DGF n'est nullement mise en cause par la régression des concours de l'État. Il est certes plus difficile de contenter chacun puisque le montant de la dotation n'augmente pas mais le mécanisme de répartition de la DGF n'est pas affecté par sa diminution. Je crains la surenchère de ceux qui voudraient mettre en avant leurs cas particuliers lors d'une remise à plat des critères de la DGF, ce qui, selon moi, n'aurait d'autre effet que d'alimenter la confusion. Si des transformations techniques de la DGF s'imposent, elles ne doivent pas modifier la fonction de celle-ci mais au contraire contribuer à lui redonner son sens originel, perturbé par les réformes fiscales, les transferts de compétences et les bricolages successifs.

Je fais le pari qu'un « grand soir » de la DGF dans un environnement récessif présenterait un danger « pandorien » - au sens de la boite de Pandore. Chacun, dans ce cadre, en espère une optimisation de ses intérêts catégoriels et particuliers. Dans cette perspective, je vous annonce subjectivisations, désillusions, affrontements et frustrations de toutes sortes. En matière de DGF, la solution idéale consiste évidemment dans la fusion en communes nouvelles. Cette solution est connue de tous. Mais il eût été facile, en l'espèce, de demander à l'utopie de pallier une insuffisance d'appréciation réaliste d'une situation contrainte.

Merci à Yann Le Meur d'avoir su faire « vivre » une matière qui peut apparaître très complexe. Professeur Uhaldeborde, partagez-vous la vision d'une remise à plat « pandorienne » de la DGF, telle qu'elle vient de nous être exposée ?

Lorsqu'il est question de DGF, on touche en effet à la quadrature du cercle. Aux mots de « remise à plat » de la DGF, je préfère le mot « refondation » car il s'agit bel et bien de revenir aux principes fondateurs de cette dotation.

Je ferai un bref rappel historique. Le point de départ de mon intérêt pour les finances locales est né d'une réforme, celle du versement représentatif de la taxe sur les salaires (VRTS) en DGF. Lorsqu'il est question de DGF, on parle de péréquation verticale. Or, je n'oublie pas que l'ancêtre de la DGF s'est substituée à la taxe locale sur le chiffre d'affaires, impôt local qui a disparu en raison de l'extension de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au commerce de détail.

À travers ce rappel, je souhaite révéler les tensions qui perdureront à travers les années entre un dispositif qui veut être progressiste dans sa conception, c'est-à-dire faire de la péréquation, et un pôle « conservateur » des équilibres budgétaires et financiers des communes.

Depuis la création du VRTS en 1968, on constate que ces mécanismes nécessitent des mises à jour régulières. C'est ainsi que le potentiel fiscal est apparu en 1979. Depuis 1968, on teste et on adapte les mécanismes afin de trouver un équilibre entre progression de la péréquation et conservation des équilibres.

Dans l'histoire de la redistribution des ressources entre collectivités territoriales, il y a eu des progrès. On critique aujourd'hui le potentiel fiscal et le potentiel financier. Mais, en 1979, le potentiel fiscal constituait une réelle avancée. À l'époque, les élus locaux éprouvaient une certaine difficulté à intégrer la notion de potentiel fiscal car ils étaient habitués à raisonner en fonction de produits qui alimentaient les budgets. Aujourd'hui encore, certains d'entre eux n'ont pas intégré cette nouvelle façon de mesurer la richesse des communes. Ne pourrait-on pas raisonner plutôt sur le principe de parité de pouvoir d'achat qui permet de calculer un potentiel fiscal réel ? C'est ainsi que l'on procède d'une certaine façon, lorsque l'on fait référence aux strates démographiques pour effectuer des comparaisons.

Je parlais de quadrature du cercle au début de mon propos. Parvenir à faire de la DGF un mécanisme juste et compréhensible, tenant compte des spécificités locales, de la variété d'un territoire qui comprend plus de 36 000 cas particuliers, est extrêmement complexe. Je me souviens de débats parlementaires et de l'introduction du critère de voirie à travers le dépôt d'amendements. Certains élus de montagne mettaient en avant la nécessité de prendre en considération la longueur de la voirie dans le calcul des charges de leurs collectivités. Ceci peut être justifié bien entendu mais d'autres amendements préconisaient que la largeur et même l'épaisseur de la voirie soient également pris en compte... Cet exemple reflète une certaine réalité : le système se complexifie à mesure que l'on cherche à « coller » à la spécificité de chaque territoire. Chaque élément peut être parfaitement justifié individuellement, mais on obtient, en définitive, un algorithme monstrueux et incompréhensible. Je citerai à titre d'illustration l'indice synthétique des charges.

La refondation de la DGF doit essayer de passer par la clarification des objectifs poursuivis. Aujourd'hui, on fixe trop d'objectifs à la DGF ainsi qu'aux autres mécanismes de péréquation. Il est d'ailleurs particulièrement complexe d'évaluer la performance redistributive des différents mécanismes car leur articulation est elle-même compliquée.

Puisqu'une clarification est nécessaire, la péréquation pourrait constituer un objectif prioritaire. Le second objectif poursuivi pourrait être une incitation à orienter les comportements financiers, voire dépensiers des collectivités locales. Dans un contexte de limitation des dépenses locales, la DGF peut jouer un rôle. L'objectif de péréquation peut cependant entrer en conflit avec l'objectif de ralentissement des dépenses locales. Il faudra se poser la question de l'adaptation des collectivités dont la DGF diminue fortement et qui contribuent aux mécanismes de péréquation. S'ajoute la problématique de l'accompagnement des réformes institutionnelles.

En parallèle, le chantier de la révision des valeurs locatives cadastrales vient « percuter » celui de la DGF. En effet, pour le calcul du potentiel fiscal, sont prises en compte les bases d'imposition pondérées par des taux moyens nationaux. Or la réforme des valeurs locatives aura un effet majeur sur ces bases tant pour les particuliers que pour les collectivités. Il est donc indispensable d'anticiper et, là encore, de faire en sorte que les deux réformes s'articulent convenablement.

En conclusion, la réforme de la DGF, comme toute réforme de ce type, doit permettre de clarifier les principaux objectifs poursuivis. Nécessairement, il faudra du gradualisme car les budgets des collectivités territoriales et leurs dépenses de fonctionnement se caractérisent par une forte inertie.

Pour finir, je formulerai deux interrogations : peut-on déterminer la part respective des inégalités de ressources et des inégalités de charges dans les inégalités économiques qui affectent les collectivités ? Répondre à cette question me paraît important pour la compréhension des problèmes financiers locaux. C'est un défi qu'il faudrait lancer aux universitaires dont les travaux éclaireraient la représentation nationale. La seconde question concerne le comportement d'adaptation des collectivités, qu'elles bénéficient ou contribuent à la péréquation. Pour les collectivités perdantes, par exemple, l'objectif poursuivi sera-t-il d'ajuster les dépenses à la baisse ou au contraire d'ajuster l'impôt au niveau de dépenses qu'elles souhaitent maintenir ? En fonction de la réponse, on perçoit les tensions qui peuvent apparaître entre l'objectif de renforcement de la péréquation et l'objectif macroéconomique de maîtrise des finances publiques.

J'ai le souvenir des exposés d'Yves Fréville : après avoir circulé dans des nuages de points, dans cette extrême complexité, il y avait une certaine satisfaction intellectuelle pour avoir suivi le raisonnement...

Peut-on régler toutes ces questions, par avance, grâce à des formules, fussent-elles vertueuses - car la péréquation est vertueuse par nature - alors qu'une adaptation souple au terrain et aux réalités locales est essentielle.

Yann Le Meur nous a indiqué que la question pouvait être simplifiée par un mouvement de fusion des communes : comment, techniquement, un tel processus pourrait résoudre les problèmes de rareté et de répartition de la DGF ? Le président d'un département, pourrait-il vous demander un « plan de fusion optimal », lui permettant d'augmenter la DGF perçue sur le territoire du Lot par rapport à celle des autres départements ?

La DGF représentant 40 milliards d'euros, sa répartition entre les collectivités doit être juste. Le souci de la République est de traiter chaque citoyen de façon équitable ; les moyens mis à disposition des communes doivent permettre de répondre aux besoins de chaque Français dans les conditions les plus égales possibles.

Les éclairages techniques permettent de nourrir notre réflexion, mais nous faisons aussi face à des questions plus politiques. Comment justifier que certaines communes, les communes rurales, bénéficient d'une dotation de base de 64 euros par habitant, quand les communes les plus peuplées perçoivent le double, soit 128 euros par habitant ? Est-ce que cela correspond à un traitement équitable des concitoyens dans notre République ? C'est une question simple, à laquelle nous devons pouvoir répondre simplement.

En outre, comment prendre en compte le fait que deux communes voisines soient dans des situations financières très différentes, l'une prenant en charge une école, l'autre non. Cette dernière n'a alors plus de dette et plus besoin de recourir à l'emprunt...

S'il y a fusion des deux communes, le problème disparaît !

Or les écoles représentent des charges très importantes pour les communes, tout comme les activités périscolaires et si j'évoquais la réforme des rythmes scolaires, d'aucuns abonderaient dans mon sens. Par conséquent, il me semble que les critères de charges sont déterminants dans l'attribution des moyens.

Je ne parle pas de l'attribution de compensation, mise en place par la loi Chevènement de 1999, pour permettre que dans les communautés de communes, les communes anciennement riches continuent de bénéficier d'une rente, même si certaines entreprises ont fermé.

Il s'agit donc de questionnements concrets auxquels nous devons être capables de répondre, en proposant un système valable et équitable pour clore le débat sur le terrain. Car malheureusement, aujourd'hui, nous n'avons pas de réponses appropriées, construites sur des arguments solides.

La DGF est-elle l'outil adéquat pour mettre en place l'incitation financière à la mutualisation préconisée par le Président de la République ? La solution ne réside-t-elle pas dans une DGF intercommunale, chaque EPCI la répartissant ensuite entre ses communes membres ?

Selon Yann Le Meur, la baisse des dotations et l'architecture de la DGF sont deux sujets disjoints. S'il est possible de répartir la baisse des concours de l'État aux collectivités sans remettre en cause l'architecture de la DGF, comment répartir la baisse prévue l'année prochaine et nul ne sait ce qu'il adviendra dans les années ultérieures ? Existe-t-il une solution simple qui éviterait de se plonger dans ces questionnements complexes ? Peut-on « pomper » les communes et sur quelles bases ? Le critère du revenu par habitant, du potentiel financier peuvent-ils suffire ?

Je considère qu'une réforme de la DGF ne peut être traitée indépendamment du contexte macroéconomique, du problème constitutionnel du rôle du Parlement et de celui du comité des finances locales mais aussi de la réforme annoncée de la décentralisation.

En effet, il n'y a pas une DGF, mais plusieurs DGF : celle du bloc communal, celle des départements et celle des régions, chacune étant composée de plusieurs dotations.

Quant à l'idée d'une remise à plat ! C'est facile à dire un soir de spleen... Mais c'est beaucoup plus compliqué à mettre en oeuvre, et la remise à plat peut tomber à plat.

Nous devons réduire les dépenses de l'État, c'est incontournable : la DGF est-elle une ponction sur les recettes de l'État ou une dépense ? Quoi que ce soit, il faut qu'elle baisse. Mais on ne peut pas faire de cette baisse, sans doute sur plusieurs années, l'alpha et l'oméga d'une politique. Tout en répartissant la baisse de la DGF, nous devons garder en ligne de mire le retour de la croissance, à laquelle participent les collectivités locales.

Ces questions sont certes compliquées, mais il va falloir que nous avancions. Hier, le président Obama a tenu son discours sur l'état de l'Union - évidemment, il s'agit des États-Unis, un tout petit pays ! Devant 435 représentants de la nation américaine, cent sénateurs représentant des États américains, neuf juges de la Cour suprême, les trois chefs d'état-major des armées de l'air, de terre et de la marine et personnalités choisies, le président a expliqué quelle serait la politique menée aux États-Unis. Chez nous, il est impossible de faire fusionner deux communes, dont l'une finance une école, l'autre pas, même s'il y a un calvaire entre les deux ! Donc on ne peut pas traiter la question de la DGF sans une modernisation de notre système.

Il faut que le Gouvernement travaille sur la possibilité pour les collectivités de bénéficier d'autres ressources que des ressources fiscales - je pense notamment à la production d'énergie. En effet, il sera bientôt impossible d'augmenter la fiscalité locale car la pression fiscale n'est plus acceptée, ni par les entreprises, ni par les ménages. Parallèlement, les dotations diminuent, alors même que les habitants continuent de demander des services publics. De nouvelles ressources devront donc être trouvées.

Il faudra aussi fusionner des communes, des départements, tout en prenant en compte les conséquences de la loi sur les métropoles - mais sans oublier les autres collectivités. Je vous rappelle que les métropoles et les communautés urbaines bénéficient d'une dotation d'intercommunalité de 60 euros par habitant.

Je pense enfin qu'il faut sortir du conflit un peu artificiel entre ruralité et monde urbain, et qu'il faut s'intéresser à cette question : comment mesurer les inégalités ?

Saint Pierre le fera là-haut !

C'est un sujet important : tout le monde veut plus de justice et d'équité mais il faut pouvoir mesurer les inégalités !

Oui, et au moins sur la question de l'urbain et du rural, on aurait plutôt intérêt à écouter les sénateurs car nous sommes tous à la fois rats des villes et rats des champs...

Je suis un rat des champs...

Mais maire d'une petite ville !

Peut-on répartir la baisse des concours en 2015 de la même façon qu'elle l'a été en 2014 ? Le choix qui a été fait au CFL pour 2014 est celui d'une baisse linéaire, qui peut être éventuellement compensée par l'évolution de la péréquation. Sauf que la baisse des dotations est effective, tandis que le résultat de la péréquation est incertain. Le principe de cette baisse forfaitaire doit-il être maintenu avec une évolution de la péréquation alors même que celle-ci est de moins en moins acceptée ?

Dans un contexte de baisse des dotations, il faut également chercher à rendre plus lisibles les dispositifs de péréquation et éviter tout saupoudrage. Nous devons réfléchir à une dotation forte sur laquelle interviendraient des critères de ressources et de charges. Mais quels seraient les critères à la fois objectifs et susceptibles de satisfaire tout le monde ? Le revenu par habitant ? L'effort fiscal ?

Il est pourtant indispensable de définir des critères de richesse permettant à la fois de répartir la DGF et de calculer certaines dotations de solidarité.

Aujourd'hui, les maires ne parviennent plus à comprendre les causes des variations des dotations de leur commune d'une année sur l'autre. La lisibilité sera une condition de l'acceptabilité de l'architecture proposée mais il y a un paradoxe à vouloir simplifier, tout en tenant compte des spécificités locales.

Compte tenu des contraintes s'exerçant sur la DGF, nous ne pourrons pas faire l'économie de ces réflexions.

S'agissant de la fusion de communes, qui représente en quelque sorte la péréquation et l'intercommunalité parfaites, je note que le dispositif d'incitation mis en place en 2010 a permis la création de douze communes nouvelles seulement. On peut donc parler d'un succès limité...

Mais l'Association des maires de France souhaite rouvrir ce chantier et que des incitations financières nouvelles soient mises en place. Nous y travaillons, notamment avec Jacques Pélissard, président de l'AMF, et André Laignel, président du CFL. Jacques Pélissard pourrait déposer une proposition de loi sur ce sujet. Jusqu'à présent, l'incitation consiste à préserver ces collectivités de la baisse des dotations, mais qui paye ?

Les autres !

S'il y a un bonus, c'est qu'il y a un malus...

Je ne doute pas que si nous préservions de la baisse des dotations une commune de 250 000 habitants fusionnant avec une commune voisine de 500 habitants, nous rencontrions un certain succès... Cela montre bien qu'il faut encadrer ces dispositifs d'incitation, mais cela limite forcément leur succès.

Le rapporteur général a rappelé la différence du montant par habitant de la dotation de base, qui varie de 64 à 128 euros selon la taille de la commune. Cette différence est en effet un des points du débat et une proposition de loi a d'ailleurs récemment été discutée sur ce sujet au Sénat.

Mais plus largement, comment comparer une commune à une autre ? Comment distinguer les charges des dépenses, autrement dit comment neutraliser les choix politiques ? Et quel est le niveau minimum de services que doit offrir une commune à ses habitants ? Nos voisins britanniques fonctionnent ainsi : ils ont déterminé le niveau de service minimum que doit assurer une commune, à partir duquel ils calculent le montant de la dotation. Nous avons tenté de le faire pour la France, mais nous n'y sommes pas parvenus.

Le débat sur les critères de répartition est compliqué. Qu'est-ce qu'un bon critère ? De notre point de vue, un bon critère doit être fiable et robuste, pour pouvoir résister au temps, et acceptable. Ainsi, par exemple, le critère du revenu par habitant est relativement bien accepté par la population, qui comprend que les communes dont les habitants sont les plus pauvres reçoivent des dotations de l'État plus importantes. Pourtant, ce critère a ses défauts et il n'a pas de lien direct avec les ressources ou les charges d'une collectivité.

Les bons critères ne sont donc pas forcément les meilleurs d'un point de vue scientifique, ce qui peut laisser un sentiment d'insatisfaction.

Le critère du reste à charge utilisé pour le fonds de solidarité des départements, porté de surcroît au carré pour accroître la dispersion, est-il un bon critère ? Je considère que oui, puisqu'il a été voté et validé par le Conseil constitutionnel.

L'idée d'une DGF territoriale, c'est-à-dire attribuée au niveau des intercommunalités, est également une piste de cette réflexion. Mais elle pose la question de la répartition au sein de l'intercommunalité et l'expérience du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) nous montre que ce n'est pas toujours facile.

Enfin, l'incitation à la mutualisation bute sur deux questions. D'une part, quelle est la meilleure mutualisation ? La mutualisation ascendante ou la mutualisation descendante ? Une combinaison des deux ? Faut-il accepter toutes les mutualisations ? D'autre part, comment calculer le bon critère de mutualisation ? Quelles dépenses prendre en compte ? Les dépenses totales ? La masse salariale ?

Les collectivités qui se sont regroupées du fait des incitations qui avaient été mises en place sont dans la même situation qu'un épargnant ayant investi sur un produit garanti : il ne serait pas très juste que l'État revienne dessus.

Je me permettrai d'hasarder un conseil : dans un contexte de baisse des dotations, le seul moyen de rendre acceptable une réforme serait d'introduire de la souplesse.

Nous en sommes bien conscients et c'est pour ça que nous nous interrogeons sur le coefficient de mutualisation et notamment sur le fait de savoir si c'est le seul critère qu'il faut prendre en compte.

C'est le critère qui permet de faire des économies !

Il faut également clarifier l'objet de la DGF, qui peut être utilisée pour des choses très différentes : dès que l'on souhaite financer un dispositif, on puise dans la DGF ; quand on veut inciter une collectivité, on majore sa DGF...

D'ailleurs, on a choisi également de faire porter la baisse des dotations sur la DGF, et de compenser cette baisse par un accroissement de la péréquation, elle-même financée sur la DGF. Pour certaines collectivités, il y a donc une double baisse en quelque sorte. Une nouvelle baisse des dotations aura lieu en 2015, il faudra se pencher sur ses modalités d'imputation et de répartition.

Jean Germain a rappelé le texte à venir sur la décentralisation : je crois que c'est une vraie question et qu'il faudra effectivement en tenir compte.

Lorsque j'évoquais les fusions de communes, je pensais aux fusions autoritaires, sinon cela ne fonctionne pas.

Pourquoi ?

C'est ce que l'on constate, comme le rappelait tout à l'heure Serge Morvan.

Et c'est la bonne solution : la fusion résout tout ! C'est la fusion totale des recettes et des charges, car lorsque l'on cherche à développer l'intercommunalité, on peut avoir tendance à fusionner les recettes en oubliant de fusionner les compétences et donc les charges, ce qui aboutit à une intercommunalité déséquilibrée. Et c'est bien au niveau communal que les fusions peuvent porter leurs fruits, et non pas aux niveaux départemental et régional.

Si l'on ne souhaite pas procéder autoritairement, il faut prévoir une forte incitation financière, comme cela avait été le cas en 1999. Cette année encore, il me semble que la dotation d'intercommunalité croît de 100 millions d'euros du fait de l'achèvement de la carte intercommunale ; mais il faut financer cette augmentation, en diminuant la dotation de compensation des EPCI.

Je ne suis pas convaincu par le coefficient de mutualisation : il est basé sur des calculs très complexes et c'est un domaine dans lequel il y a beaucoup de triche, tout comme dans le coefficient d'intégration fiscale d'ailleurs.

L'idéal demeure les fusions de communes, car la DGF territoriale pose plusieurs problèmes : il faut des critères de répartition internes, or nous n'arrivons pas à en trouver au niveau national ! Ou alors, on la met en place pour faire exploser le système, ce qui obligerait à développer les fusions de communes...

S'agissant du montant par habitant de la dotation de base, il a été considéré que les charges par habitant d'une commune de 200 000 habitants sont deux fois plus importantes que celles d'une commune de 500 habitants. C'est un système simple, pratique et sans effet de seuil grâce au coefficient logarithmique. Est-il juste ? On ne sait pas.

Lorsque je travaille avec des élus locaux, je peux leur expliquer les variations de leurs dotations, malgré la complexité des formules, mais je ne peux pas justifier ces variations. Car les formules sont parfois incohérentes et ne visent qu'à préserver des situations locales précises.

Étant membre du CFL, je vois bien la complexité du sujet et comment la DGCL peut guider le troupeau vers une solution à travers les scenarios qu'elle propose.

S'agissant de la prise en compte des charges, elle est justifiée, mais il faut se limiter aux charges obligatoires. Si une collectivité veut mener une politique culturelle particulièrement ambitieuse, c'est son affaire... Quant aux routes, on peut jouer sur la largueur mais pas sur la longueur, c'est donc ce dernier critère qui est pertinent. Tout ça pour dire qu'il y a des critères de charges réels et justifiés.

La taxe professionnelle n'était pas un mauvais impôt, mais il aurait fallu encadrer l'autonomie des collectivités par des taux planchers et plafonds, afin d'éviter les excès. Ce sont des situations extrêmes qui ont justifié la réforme.

L'objet de la DGF doit être d'assurer une certaine solidarité entre collectivités, et non d'orienter leurs choix. Pour cela, il y a les dotations d'équipement. Je vais vous proposer une économie simple : on supprime la dotation d'intercommunalité, soit près de 3 milliards d'euros ! Moi je suis un paysan, quand je m'associe avec quelqu'un, c'est pour faire des économies, sinon je ne m'associe pas. En France, on s'associe et ça coûte plus cher ! Nous avons fait de l'intercommunalité idéologique ! Du coup les grandes communes disent qu'elles n'ont pas augmenté les impôts, mais c'est parce qu'elles ont transféré toutes les charges. La Cour des comptes a montré que l'intercommunalité était source de surcoûts.

Il faut réformer la DGF car elle est source d'inégalités importantes. On a complexifié le système pour le rendre plus juste, mais en définitive, on pourrait difficilement être plus injuste qu'aujourd'hui ! Il faut donc aller vers plus de simplicité.

Je suis d'accord avec Philippe Adnot sur la dotation d'intercommunalité : la DGF n'a pas à servir à inciter ces regroupements, d'autant plus qu'ils sont désormais obligatoires. En revanche, je pense qu'il faut trouver une incitation forte à la fusion de communes, voire le faire de façon autoritaire.

Il faut des critères simples. Le revenu par habitant peut être un bon critère, mais il faut tenir compte le coût de la vie, en le pondérant par exemple par le loyer médian.

Comme ça on donnera de la DGF au VIIème arrondissement...

Le loyer représente la première dépense d'un ménage. Il faut donc en tenir compte, car c'est le revenu disponible qui constitue le vrai potentiel pour payer des impôts.

Enfin, il ne faut pas saupoudrer les dotations de péréquation. Les trois quarts des communes perçoivent la DSU ! Il ne faut pas aller au-delà du quart.

La formule appliquée actuellement est dépassée, une « hernie » s'étant formée au niveau des intercommunalités. Quand on passe par une intercommunalité, on entre dans un « trou noir » : de nombreuses variables à la forte sensibilité interviennent, les régimes sont différents ainsi que les compétences... Des changements d'une année sur l'autre peuvent avoir de redoutables conséquences financières et se traduire par une nette diminution de la somme à répartir. Je pense donc qu'il faudra qu'un jour coexistent deux DGF, l'une pour les communes et l'autre pour les intercommunalités.

Par ailleurs, notre système est devenu complexe et parfois difficile à expliquer sur le terrain. Il gagnerait donc à être simplifié, en s'appuyant sur un ou deux critères seulement - je pense, en particulier, à la notion de « potentiel financier » autour de laquelle il est possible de travailler. Actuellement, quand on considère l'indice synthétique des charges, on s'aperçoit que certaines variables dépendent l'une de l'autre, ce qui n'est pas satisfaisant. Il serait préférable de s'intéresser à quelques données essentielles et complémentaires. Je serais d'ailleurs curieux que des universitaires montrent ce que donnerait la répartition en fonction du seul écart de potentiel financier. Je me demande si nous n'aurions pas une répartition proche que celle qui résulte du système actuel dans un cadre beaucoup plus simple.

Une question n'a pas été évoquée : celle de l'effort fiscal. Or, au-delà du potentiel fiscal, il convient d'en tenir compte. Dans mon département, le Lot, le conseil général soutient les communes pour certains projets, mais le niveau de son soutien est lié à l'effort fiscal de ces communes. En effet, certaines communes ont un potentiel fiscal faible, perçoivent la DGF comme les autres et réussissent à avoir des réserves financières importantes qui leur permettent de réaliser des travaux sans emprunt.

Au bout de vingt ans d'intercommunalité, on a dit aux communes qu'elles garderaient leur DGF alors que les intercommunalités disposent de la leur. On a même des intercommunalités qui redistribuent de la DGF aux communes au travers d'une dotation de solidarité communautaire. Est-ce bien rationnel ?

Le problème, c'est que les intercommunalités sont très différentes. C'est là, entre les communes et les intercommunalités, bien davantage qu'entre les départements et les régions, que le partage des compétences est illisible. J'ajoute qu'il est regrettable que subsistent de nombreuses communes presque sans habitant. Le courage politique devrait conduire à fixer un seuil en-deçà duquel les communes concernées devraient se rattacher à une commune voisine.

En tout cas, la péréquation ne sera possible que lorsqu'on aura clarifié ce partage de compétences entre les communes et leurs groupements. Je rappelle qu'ont d'abord été mises en place des communautés de communes au sein desquelles les grandes communes, qui avaient les moyens, ne sont pas entrées. Dans le monde rural, on y est allé plus vite. Puis il y a eu la loi Chevènement et la carotte a été tellement belle que petits et grands y sont allés... C'était trop bon !

Il y a donc, aujourd'hui, un vrai travail de clarification des compétences à accomplir. Pour le reste, je serais curieux de connaître la pensée de Yann Le Meur au sujet des départements...

Je n'ai qu'une question minuscule au regard des sujets que nous évoquons mais j'aimerais savoir un jour ce que font les permanents syndicaux au nom desquels on prélève 4,4 millions d'euros avant les préciputs...

Nous sommes entrés dans un débat très technique, ce qui souvent, aboutit à un constat d'impuissance. Il ne faut donc pas en rester à cette seule dimension du sujet.

Pour le reste, je me retrouve dans les propos de Gérard Miquel. J'ai eu l'occasion de travailler sur la question de la politique territoriale dans le département des Côtes d'Armor et nous avons dû nous interroger sur le niveau d'intervention du conseil général en direction des communautés de communes ou des communes. Et nous nous sommes aperçus que certaines communes ont un effort fiscal inexistant, parce qu'elles disposent d'une « manne », comme un champ d'éoliennes, un parc immobilier laissé par des élus prévoyants etc. Si, en plus, ces communes n'ont pas à supporter des charges comme la gestion d'une école, des cantines scolaires, des impayés, elles sont mieux loties que leurs voisines. Par ailleurs, les transferts opérés vers les intercommunalités pendant des années ne se sont pas traduits par des pertes de recettes correspondantes pour les communes, certaines ayant pu se créer des marges de manoeuvre budgétaires par ce biais.

Il faudrait donc clarifier tout cela, même si le sujet est complexe et technique.

À cet égard, l'idée de répartir la DGF au sein des intercommunalités risque d'aboutir à une « foire d'empoigne » si ne sont pas définis quelques critères clairs de répartition au vu de la grande diversité des situations. Pour ma part, j'estime qu'il faut se focaliser sur la réalité des richesses et sur des charges supportées.

À mes yeux, le potentiel financier est le bon critère de répartition, duquel il convient donc de ne pas s'écarter, toute exception étant une injustice. Il est mesurable au niveau de l'intercommunalité, qui est le bon échelon pour la répartition de la DGF, car c'est un exercice impossible pour l'État de gérer le partage de cette dotation entre près de 40 000 attributaires. Ensuite, la répartition de cette ressource entre les communes fera probablement vivre le débat au sein des intercommunalités...

D'autre part, soyons conscients que les dotations sont des accélérateurs de dépense publique, le meilleur levier de la réduction des dépenses publiques étant donc la maîtrise de ces dotations.

S'agissant des périmètres de compétences, certains devront être revus. Ainsi, si les départements doivent devenir pleinement responsables de l'action sociale, il ne faut pas exclure la fusion des services des caisses départementales d'allocations familiales et des services sociaux des départements afin d'éviter les doublons. Si l'on doit clarifier les compétences - pour ma part je soutiens l'idée de supprimer la clause de compétence générale - cela devra entraîner de réelles économies de gestion.

Mon expérience d'élu intercommunal me conduit à observer avec humilité que ce débat sur la réforme de la DGF est toujours abordé avec un objectif de simplification et aboutit toujours à une complexité renforcée, la justice et la justesse du calcul pouvant parfois s'opposer. On voudrait que le calcul soit plus juste mais tienne compte, en même temps, de toutes les spécificités. Avec 36 800 situations spécifiques, on arrive à élaborer des algorithmes monstrueux avec beaucoup de redondances.

Ainsi, sur la dotation de solidarité communautaire, des critères étaient proposés par la loi mais on en voulait d'autres, chacun se disant que tel ou tel critère alternatif serait meilleur pour son cas précis... J'essayais de montrer qu'il y avait beaucoup de redondances mais il faut un grand effort de pédagogie. Le « vrai sujet » est le positionnement de chacun par rapport au centre de gravité de l'ensemble. L'ajout de critères a, en tout cas, une forte dimension psychologique : on souhaite se rassurer en prenant en compte tel facteur même si, au fond, on sait que c'est inutile. Tel était, Philippe Adnot, le sens de mon exemple sur la largeur des routes en sus de la longueur des routes : il y a toujours la tentation d'en rajouter pour arriver au plus juste.

On peut d'ailleurs s'interroger sur le coût du système, qui implique la collecte et la vérification de telle ou telle donnée sur l'ensemble du territoire. J'ai essayé de sensibiliser des élus à cette question.

En tout cas, ne perdons pas de vue que la péréquation doit être au coeur de ces mécanismes. L'article 72-2 de la Constitution, qui est relatif à l'autonomie mais qui, dans son dernier alinéa...

se contredit !

Un peu, même s'il faut garder à l'esprit qu'il s'agit de l'autonomie financière et pas l'autonomie fiscale. Mais ce dernier alinéa dispose que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ». C'est un dispositif évolutif et un objectif vers lequel il faut tendre.

Je suis d'accord avec Jean Arthuis sur la mesure de la richesse fiscale. On a mis en place la notion de « potentiel fiscal » en 1979 et il a fallu faire de la pédagogie vis-à-vis d'élus qui raisonnent naturellement en produit fiscal pour construire leur budget. Le potentiel fiscal s'est élargi depuis lors mais n'est pas complètement satisfaisant : sur le terrain, dans la région de Lacq, j'ai bien vu qu'il peut y avoir une hyper-concentration de la richesse fiscale sur cinq ou six communes de la région Aquitaine - en l'occurrence pour la redevance des mines, bien plus importante que la taxe professionnelle dans le cas d'espèce. On a donc bien un problème de définition du périmètre si on veut connaître la richesse fiscale de chacun - avec cette précaution qu'il faut neutraliser toutes les décisions fiscales communales.

Reste l'écart, souligné par le rapporteur général, entre communes rurales et communes urbaines. Lorsqu'on mesure un potentiel fiscal, quel que soit le périmètre, on définit un potentiel nominal. Or, ce que l'on veut égaliser, c'est un pouvoir d'achat ; on compare bien les pays avec la notion de parité de pouvoir d'achat. On compare d'ailleurs les potentiels fiscaux des communes par strates, ce qui est une façon de raisonner en termes de pouvoir d'achat en comparant des communes qui seraient dans la même situation.

On peut, bien sûr, se demander si l'écart de un à deux de la dotation de base par habitant est pertinent. Universitaires et économistes devraient « aller à la mine » afin d'éclairer ces questions, même si cela n'apparaît pas très gratifiant et nécessite de compiler de nombreuses données, de s'interroger sur les dépenses obligatoires non normées comme l'entretien des routes, etc.

Dernière piste, un peu « sulfureuse » car lancée par Margaret Thatcher au Royaume-Uni : un dispositif de bonus-malus de la dotation en fonction du caractère vertueux de la gestion communale pourrait se révéler utile pour freiner les dépenses des collectivités. Il ne faut peut-être pas aller jusque-là mais s'interroger sur la notion d'incitation.

Le chantier est énorme. Il faut l'aborder avec lucidité en essayant de voir ce que l'on veut vraiment faire. Après cela, la tâche sera lourde, d'autant que la révision des valeurs locatives viendra profondément modifier les potentiels fiscaux.

Vous avez initié aujourd'hui une réflexion riche sur un chantier compliqué. Les ministres ont indiqué que cette réflexion s'engagerait au CFL, avec les parlementaires et une longue concertation va s'initier. La DGF semble devoir être réformée tous les dix ans pour s'adapter aux évolutions, mais le contexte est aujourd'hui particulier en raison de la baisse des concours de l'État.

Merci beaucoup pour ce débat qui est loin d'être clos.