Nous poursuivons l'examen des amendements au texte de la commission sur le projet de loi de programmation, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique. Mais avant cela, nous examinons un amendement de notre rapporteur.

L'amendement n° 238 précise que l'aide au voyage accordée aux résidents hexagonaux qui souhaitent se rendre outre-mer pour les obsèques d'un proche est prise en charge par le fonds de continuité territoriale et non par l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité.

Nous en venons aux amendements de séance.

L'amendement n° 143 rectifié bis modifie une disposition du code minier. Il est utile de demander l'avis du Gouvernement.

Avis favorable à l'amendement du Gouvernement n° 220 qui reprend une proposition de la délégation sénatoriale à l'outre-mer concernant le foncier à Mayotte. Il prévoit que l'établissement public foncier et d'aménagement, créé par la loi sur l'actualisation du droit des outre-mer de 2015, pourra bénéficier de terrains gratuits de la part de l'État pour réaliser des opérations de constructions scolaires, de logements sociaux et d'infrastructures publiques.

Avis favorable à l'amendement du Gouvernement n° 222 qui vise à accélérer la régularisation des occupations sans titre dans la zone des 50 pas géométriques de Mayotte.

Le Gouvernement propose la mise en place avec l'amendement n° 221 d'une commission d'urgence foncière à Mayotte pour conduire une « opération de titrement » afin d'améliorer la situation foncière à Mayotte. Sagesse. Le Gouvernement n'a pas repris en totalité les préconisations de notre délégation sénatoriale à l'outre-mer. Nous avons quelques interrogations sur la composition de cette commission.

Cet amendement va dans le bon sens. J'espère que l'avis de sagesse se transformera en avis favorable en séance, car le Gouvernement reprend une partie des préconisations de notre délégation. La commission d'urgence foncière est créée sur le modèle de la commission de révision de l'état civil, mise en place avant la départementalisation. Elle est utile.

Selon toute vraisemblance, mon avis de sagesse deviendra un avis favorable en séance. N'ayant pas eu le temps d'analyser en détail cet amendement, je souhaite interroger le Gouvernement.

Même chose pour l'amendement n° 224.

Nous examinons en procédure accélérée le projet de loi relatif à la sécurité publique.

Ce texte comporte des mesures emblématiques dont la principale est la création, à l'article 1er, d'un cadre d'usage des armes commun aux policiers, aux gendarmes, aux douaniers et aux militaires déployés sur le territoire national exerçant des missions de sécurité intérieure, relevant par exemple de l'opération Sentinelle.

Le délai dont j'ai disposé pour élaborer mon rapport a été particulièrement bref... Nous avons auditionné le ministre de l'intérieur, les directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les syndicats de policiers, de magistrats, le président de la chambre criminelle de la Cour de cassation et des personnalités qualifiées... Chaque audition soulevait des questions que je n'ai pas toujours eu le temps d'approfondir. C'est d'autant plus regrettable que le problème ne date pas d'hier. Les agressions contre les forces de l'ordre se multiplient, on l'a encore vu récemment à Juvisy-sur-Orge. Il y a eu l'assassinat d'un couple d'agents de la police nationale à leur domicile en juin 2016 à Magnanville, l'attaque de Viry-Châtillon le 8 octobre 2016. Cela crée un malaise au sein de la police nationale, que nous a bien résumé le directeur général de la police nationale : l'inhibition s'accroît, les policiers hésitent à se servir de leurs armes, y compris pour protéger leur vie. Le Gouvernement cherche à apporter une réponse à cet état de fait, avec ce texte qui reprend plusieurs engagements solennels pris par M. Bernard Cazeneuve, alors ministre de l'intérieur.

Les régimes d'usage des armes sont très hétérogènes. Les agents de la police nationale sont soumis aux dispositions de droit commun fixées par le code pénal concernant la légitime défense. Ils bénéficient aussi d'une irresponsabilité pénale s'ils agissent en vertu de l'état de nécessité ou sur l'ordre ou avec l'autorisation de la loi. Dans tous les cas, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) et de la Cour de cassation a fixé les principes de nécessité absolue et de stricte proportionnalité.

Le régime d'usage des armes dont bénéficient les militaires de la gendarmerie nationale est plus large. Il est défini par le code de la défense qui reprend les dispositions d'un décret de 1903, elles-mêmes héritées du XIXè siècle... Ces dispositions peuvent apparaître archaïques, puisque les gendarmes peuvent employer la force armée lorsque des violences ou des voies de fait sont exercées contre eux, ce qui est large : il est heureux qu'ils n'utilisent pas leurs armes pour répliquer à un outrage !

Les douaniers ont un régime similaire. Le code des douanes les autorise même à utiliser leurs armes pour abattre les animaux utilisés par les contrebandiers. Toutefois ces derniers n'empruntent plus guère les chemins des braconniers avec des ânes... Enfin les agents de surveillance de l'administration pénitentiaire sont soumis à un cadre juridique spécifique, précis, mais qui n'est plus adapté aux nouvelles missions qu'ils se sont vu confier pour décharger la police et la gendarmerie, comme les extractions judiciaires.

Ce débat est ancien. De nombreux textes ont été déposés sur cette question. La proposition de loi de MM. Ciotti, Larrivé et Goujon, députés, en septembre 2012, transposait aux policiers les conditions d'usage de la force armée applicables aux gendarmes. Au Sénat, à la même époque, la proposition de loi de MM. Nègre et Charon allait dans le même sens. En novembre 2015, M. Masson a déposé une proposition de loi pour autoriser la police nationale à utiliser les armes de service dans les mêmes conditions que la gendarmerie. Après la réunion des assemblées en Congrès le 16 novembre 2015, M. Ciotti a déposé un texte visant à élargir les capacités d'intervention des forces de l'ordre. En novembre 2016, MM. Ciotti, Larrivé et Wauquiez ont déposé une proposition de loi créant une présomption de légitime défense en cas d'usage d'une arme par un membre des forces de l'ordre. Le Gouvernement n'y est pas favorable et cela ne me paraît pas opportun. Dès lors qu'il y a une atteinte à la vie, il y a enquête. Une présomption de légitime défense constituerait une protection illusoire, source d'insécurité juridique. Elle donnerait un sentiment d'impunité aux policiers. Attention au retour de balancier : il ne faudrait pas passer d'une inhibition à la désinhibition, comme aux Philippines ou aux États-Unis...

Il y a eu des avancées. La loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé et le terrorisme a autorisé les policiers, les gendarmes, les douaniers et les militaires déployés sur le territoire national à faire usage de leur arme en cas d'« absolue nécessité », s'ils sont confrontés à un « périple meurtrier », afin de prévenir tout risque de réitération lors d'une tuerie de masse. Auparavant, les policiers ne pouvaient intercepter des terroristes armés d'une kalachnikov prenant la fuite dans une voiture dès lors que les terroristes ne les menaçaient pas directement. Les gendarmes pouvaient le faire, après sommation. Soyons clairs : dans un périple meurtrier, les terroristes ne se rendront pas, une mécanique est enclenchée, qui aboutit hélas à une confrontation jusqu'à ce qu'ils meurent les armes à la main...

En 2012, M. Mattias Guyomar, conseiller d'État, avait été chargé d'une mission de réflexion sur la protection fonctionnelle des policiers et des gendarmes. Il était alors partisan du statu quo en matière d'usage des armes. Il ne l'est plus aujourd'hui. Il rappelle toutefois que les conditions d'usage des armes des policiers et des gendarmes se sont rapprochées. La jurisprudence impose des règles communes, je l'ai dit, nécessité absolue et stricte proportionnalité. La Cour de Strasbourg considère d'ailleurs que la législation française concernant les gendarmes n'est conforme à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales que parce qu'elle est soumise à ces principes jurisprudentiels.

Après l'attaque de Viry-Châtillon, un rapport a été demandé à Mme Hélène Cazaux-Charles, directrice de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ). Elle préconise un régime légal spécifique d'usage des armes commun à toutes les forces de sécurité intérieure, et un aménagement des modalités de traitement procédural par le biais d'une circulaire de politique pénale, pour privilégier l'audition libre sur le placement en garde à vue des policiers et gendarmes en cas d'enquête ; la protection fonctionnelle serait étendue à l'audition libre. Mais le parquet resterait décisionnaire en fonction des situations. Elle préconise également la mise en place de magistrats référents et une formation ad hoc des magistrats pénalistes. Les policiers se plaignent de la méconnaissance de leurs contraintes opérationnelles par les magistrats.

Les gendarmes sont formés à utiliser leurs armes. Les policiers nationaux sont formés à ne pas les utiliser. Les agents des forces de l'ordre manquent parfois d'entraînement. Quelle est la conduite à tenir si un homme, qui a déjà fait usage de son arme, s'enfuit ? Ou si deux terroristes armés d'une kalachnikov, à bord d'un véhicule, refusent de sortir et redémarrent ? Les gendarmes tireront, après sommation, si une fenêtre de tir se dégage et si le fuyard a déjà fait usage de son arme ; s'il n'en a pas fait usage, ils ne tireront pas. Selon le directeur général de la gendarmerie nationale, avec la rédaction proposée par le Gouvernement, les gendarmes, demain, s'abstiendront de tirer. Je proposerai des amendements. Dans tous les cas, le texte devra faire l'objet d'un effort de pédagogie, parmi les membres des forces de l'ordre et au sein de la magistrature.

La jurisprudence impose déjà des principes communs, mais le besoin se fait sentir d'une doctrine partagée entre la chancellerie et le ministère de l'intérieur et d'un cadre commun aux policiers et aux gendarmes, qui interviennent de plus en plus dans les mêmes conditions et sont confrontés aux mêmes risques. Rien ne justifie deux régimes différents. Rien ne justifie non plus qu'une partie des agents des forces de l'ordre, dont la mission est de protéger les citoyens, soient soumis aux règles de droit commun applicables aux citoyens.

Ce projet de loi se compose de onze articles. L'article 1er est relatif aux règles d'usage des armes par les forces de l'ordre. Le chapitre II est consacré à la protection de l'identité des agents dans les procédures judiciaires et douanières, et des signataires de décisions administratives fondées sur des motifs en lien avec le terrorisme. Avec l'article 2, les agents de la police et de la gendarmerie nationales pourront être autorisés par un responsable hiérarchique à s'identifier, en lieu et place de leur nom et prénom, par un numéro d'immatriculation administrative, leur qualité et leur service ou unité d'affectation, dans tous les actes de procédure portant sur un crime ou un délit puni d'au moins trois ans d'emprisonnement, lorsque la révélation de leur identité est susceptible de mettre en danger leur vie ou celle de leurs proches. Le procureur de la République territorialement compétent serait rendu destinataire de la copie des autorisations. Les bénéficiaires seraient également autorisés à recourir à l'anonymisation pour déposer ou comparaître comme témoin devant les juridictions d'instruction ou de jugement, ou pour se constituer partie civile. Le bénéfice de ces dispositions serait étendu aux agents des douanes. Seuls le juge d'instruction, le président de la juridiction de jugement ou le procureur de la République, saisis d'une demande écrite et motivée de levée de l'anonymat par une partie à la procédure, pourraient révéler l'identité du bénéficiaire d'une telle autorisation. Ce dispositif ne serait pas applicable dans le cas où le bénéficiaire de l'autorisation ferait l'objet d'une audition libre, d'une garde à vue ou serait mis en cause dans une procédure pénale. Le fait de révéler les nom et prénom d'une personne ayant bénéficié de ces dispositions serait passible de sanctions pénales. L'article 3 autorise à préserver l'anonymat des signataires de décisions administratives fondées sur des motifs en lien avec le terrorisme (interdiction de sortie du territoire, expulsion du territoire français, gel d'avoirs, etc.).

Le chapitre III, consacré à des dispositions diverses, comporte sept articles. L'article 4 complète les règles relatives aux enquêtes administratives pour le recrutement, mais aussi pour le maintien en activité d'un salarié dont le comportement pourrait susciter des doutes quant à la compatibilité avec l'exercice de ses fonctions, dans un emploi en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens, au sein d'une entreprise de transport public de personnes ou d'une entreprise de transport de marchandises dangereuses. Il fallait apporter des précisions sur le maintien ou non en activité des personnes qui ne présentent pas les garanties requises.

L'article 5 aménage le régime juridique de contrôle administratif des personnes revenant de théâtres étrangers d'opérations de groupements terroristes.

L'article 6 autorise, de manière limitée et sous certaines conditions, les agents de sécurité privée chargés de la protection de l'intégrité physique des personnes à être armés. Il y a un vide juridique sur l'armement de la sécurité privée. Le bricolage auquel procède ce texte vaut mieux que l'existant... On compte aujourd'hui trois régimes distincts. Les convoyeurs de fonds sont obligatoirement armés ; ils sont formés et soumis à des contrôles sous l'égide du Conseil national des activités privées de sécurité (Cnaps). Les gardes du corps, en principe, ne sont pas armés. Dans la réalité, ils bénéficient d'un port d'arme individuel pour un usage professionnel qui n'est pas prévu par la loi. Pour les vigiles, paradoxalement, la réglementation autorise seulement les entreprises sensibles à acheter des armes. Je n'ai pas déposé d'amendement car une loi de 1983 autorise les vigiles à être armés, mais elle renvoie à un décret... que nous attendons toujours ! Enfin, si une personne qui pourrait légitimement obtenir un permis de port d'armes parce que sa sécurité est menacée prend un garde du corps, celui-ci pourra bénéficier désormais d'un permis de port d'arme. Le texte du projet de loi renvoie à un décret. Espérons qu'il ne faudra pas attendre à nouveau 35 ans ! L'absence de précision juridique en la matière est un problème criant ; d'autant que les pouvoirs publics ont eux-mêmes de plus en plus souvent recours à des sociétés de sécurité privée, y compris pour la garde des ministères non régaliens, afin d'alléger la charge de nos forces de l'ordre.

Traduction d'un engagement pris par le ministre de l'intérieur, l'article 7 aligne les peines prévues en cas d'outrage commis contre des personnes dépositaires de l'autorité publique, comme les policiers et les gendarmes, sur celles prévues pour outrage à magistrat. Je proposerai d'aggraver les peines en cas de rébellion, pour maintenir une hiérarchie des peines.

L'article 8 dote les personnels de sécurité pénitentiaire des prérogatives légales nécessaires à l'accomplissement de leurs missions de sécurité périmétrique, afin de permettre leur primo-intervention sur l'ensemble de l'emprise foncière affectée au service public pénitentiaire lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que des personnes, autres que les détenus, se préparent à commettre une infraction portant atteinte à la sécurité de l'établissement. Je proposerai des amendements pour leur donner les moyens de lutter contre les jets d'objets illicites ou l'émergence de « parloirs sauvages » par-dessus les murs de l'enceinte, y compris dans le cas des établissements situés en zone urbaine.

Dans certains départements et avec l'accord du conseil départemental, le placement en assistance éducative auprès d'un service de l'aide sociale à l'enfance a pu, dans certaines hypothèses, être doublé d'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert exercée par un service du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse. L'article 9 autorise, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, cette pratique, qui devra faire l'objet d'un rapport d'évaluation, transmis au Parlement.

L'article 10, relatif au volontariat militaire d'insertion, a été délégué au fond à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Je salue la présence de M. Philippe Paul, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

L'article 11 est relatif à l'application outre-mer de la réforme.

Je proposerai des amendements pour améliorer la rédaction de l'article 1er en nous inspirant des dispositions en vigueur concernant le périple meurtrier, comme le propose le rapport de Mme Cazaux-Charles. En outre, on peut difficilement exclure le personnel de l'administration pénitentiaire ou les polices municipales du bénéfice d'au moins une partie des dispositions de l'article 1er.

Nos concitoyens sont choqués de voir des malfrats pris en flagrant délit porter plainte contre les forces de l'ordre lorsqu'ils ont été blessés dans le feu de l'action. Comme le dit l'adage, qui sème le vent récolte la tempête ! Aussi, mon amendement COM-21 rend irrecevable l'action civile en réparation lorsque le dommage est la conséquence directe et immédiate d'un crime ou d'un délit commis volontairement par la victime.

Cet amendement apparaît non seulement contraire à la Constitution mais aussi au plus élémentaire sens de la justice. Imaginez que le vigile d'un supermarché abatte un individu ayant volé un simple paquet de chewing-gum : doit-on interdire à la famille toute action civile en ce cas ? Avis défavorable.

C'est au juge d'apprécier les faits. Je suis hostile à cet amendement totalement contrai.re à l'esprit de notre législation pénale.

L'amendement COM-21 n'est pas adopté.

L'amendement COM-25 reformule les conditions d'usage des armes pour arrêter un fugitif, après sommations. La rédaction proposée pour le 3° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure autorise l'usage d'armes par les agents des forces de l'ordre, après deux sommations faites à haute voix, dans le but d'empêcher le fugitif « de perpétrer de manière imminente des atteintes à la vie ou à leur intégrité physique ou à celle des tiers ». Cette rédaction est insatisfaisante et peut s'avérer source d'inaction. Le policier ou le gendarme ne pourra jamais démontrer le caractère imminent de l'atteinte ni le fait qu'un délinquant allait utiliser à nouveau son arme. Le directeur général de la gendarmerie nationale explique que cette rédaction empêcherait les gendarmes de s'opposer à la fuite de deux terroristes armés d'une kalachnikov à bord d'une voiture. C'est pourquoi je propose d'adopter la même rédaction que celle inspirée par les dispositions que nous avons votées pour le « périple meurtrier » dans la loi du 3 juin 2016, que le rapport de Mme Cazaux-Charles recommande de reprendre. En conséquence, je préfère faire référence à des « raisons réelles et objectives d'estimer probable la perpétration » par le fugitif « d'atteintes à la vie ou à l'intégrité physique des forces de l'ordre ou à celles d'autrui ».

Pourquoi ne pas conserver l'adjectif « imminent » ?

Nul n'est capable de définir l'imminence, pas même les magistrats : est-ce une affaire de secondes, de minutes ? N'oublions pas que ce texte a vocation à être utilisé concrètement par les forces de l'ordre. Que doivent-elles faire si deux terroristes armés, après sommations, n'obtempèrent pas et s'enfuient ? Actuellement les gendarmes peuvent tirer. Avec ce texte, ils ne le pourront plus.

Les adjectifs « réelles et objectives » sont redondants. Un seul suffit à caractériser le caractère plausible de la menace.

Je ne partage pas l'analyse du rapporteur sur la notion de péril imminent. N'oublions pas que tout repose sur le principe de nécessité dans la situation où se trouve l'agent. Si deux terroristes armés s'enfuient dans un véhicule après une tentative d'arrêt, il y a à l'évidence menace imminente. Pourquoi écarter cet adjectif qui a l'avantage de restreindre le droit d'usage des armes à une situation d'immédiateté ? Votre rédaction autoriserait, plusieurs mois après les faits, les forces de l'ordre à faire usage de leurs armes contre des personnes pour les empêcher de se déplacer.

Je suis d'accord. Il est vrai que cet alinéa s'intègre dans un contexte où deux sommations sont prévues, ce qui ne semble pas autoriser l'usage des armes plusieurs mois après les faits. Toutefois, conserver l'adjectif imminent a le mérite de la clarté. Il n'y a pas d'inconvénient à le conserver.

Le directeur général de la gendarmerie nationale, comme le président de la chambre criminelle de la Cour de cassation, craignent, avec la rédaction proposée par le Gouvernement, une interprétation ouvrant une brèche dans laquelle les avocats s'engouffreront. Deux sommations sont prévues et les forces de l'ordre doivent respecter les principes d'absolue nécessité et de stricte proportionnalité. Une personne s'enfuit en dépit des sommations : si on la retrouve plus tard, il faut bien sûr réitérer les sommations.

Avec le texte actuel, les forces de l'ordre ne pourront exploiter une fenêtre de tir pour arrêter immédiatement, après sommations, un braqueur meurtrier qui s'enfuit et se fond ensuite dans la foule, car le juge pourra considérer qu'à l'instant précis des sommations, il n'y avait pas encore de menace imminente.

La législation sur le périple meurtrier ne suffit pas. Lorsque les frère Kouachi sortent de la rédaction de Charlie Hebdo, les premiers policiers intervenant qui se retrouvent en face d'eux ignorent encore les faits. On ne peut parler encore de périple meurtrier.

Quant aux qualificatifs « réelles et objectives », j'ai repris une formulation qui figurait déjà dans la loi, par souci de cohérence. La décision de tirer ou non ne se prend pas « à la tête du client » : quand on porte une kalachnikov, on est réellement et objectivement dangereux !

Dans le cas de figure où le terroriste s'est enfui et où les forces de l'ordre le retrouvent dix ou trente minutes plus tard alors qu'il s'apprête à perpétrer un nouvel attentat, le texte tel qu'il est rédigé exige tout de même deux sommations à nouveau.

Sauf si le cas est celui d'un périple meurtrier ou si le terroriste menace directement des personnes se trouvant à proximité immédiate ! Alors on bascule dans les cas prévus par le 1° ou le 5° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure.

Si une nouvelle tentative d'attentat est plausible, plus tard et en un autre lieu, l'agent devra refaire les deux sommations.

S'il s'agit de la poursuite d'un véhicule, la sommation vocale n'a évidemment aucun sens.

Dans le cas des véhicules, le texte fait référence à un ordre d'arrêt.

Je pose une question d'interprétation de la procédure pénale : le déclenchement de la lumière bleue du véhicule de police vaut-elle sommation ?

Il s'agit d'un ordre d'arrêt !

Donc la réponse est oui ? Dans la rédaction de votre texte, chaque mot a son importance. Or celui-ci ne comporte aucune condition relative à la gravité de l'infraction pour laquelle l'individu est poursuivi. Il est simplement question de personnes qui « cherchent à échapper à leurs investigations ». Il peut donc s'agir d'un braqueur de niveau moyen ! En outre, la sommation peut être un simple signal lumineux adressé à un véhicule. Enfin et surtout, le tir dont on parle peut être un tir de dos. S'il s'agissait d'un tir de face, les occupants du véhicule étant en position menaçante vis-à-vis de l'agent qui cherche à les arrêter, il s'agirait de légitime défense ; en l'occurrence, on est dans l'exercice d'un droit d'interception en poursuite, où le cas général sera celui d'un tir de dos.

Notre mission de législateur doit être d'encadrer cette situation de façon plus stricte. Il doit y avoir danger grave causé par les fuyards - votre texte satisfait cette condition -, mais aussi danger imminent : il ne peut s'agir de la poursuite de gens qu'on a retrouvés alors qu'on les recherchait depuis six mois !

Certes, mais nous précisons bien que les agents ont « des raisons réelles et objectives d'estimer probable la perpétration par ces personnes d'atteintes à leur vie ou à leur intégrité physique ou à celles d'autrui ».

Doit-on comprendre que le déclenchement du signal bleu par une voiture de gendarmerie ou de police constitue une sommation ?

C'est un ordre d'arrêt.

On ne l'apprend pas lorsqu'on passe le permis de conduire ! Il va falloir organiser une formation de gangsters ! Si notre texte est trop détaillé, il se trouvera toujours un avocat pour défendre l'indéfendable. Il faut écrire un texte clair et simple. On ne va pas demander à des policiers ou à des gendarmes qui sont en chasse d'ouvrir leur code de procédure pénale pour savoir si et comment ils doivent intervenir.

Ce qui fait problème, c'est le tir dans le dos.

Le problème fondamental est de savoir si nous élargissons les pouvoirs de la police sans réduire ceux de la gendarmerie, ou si nous faisons semblant d'avancer pour finalement reculer. Ce texte, sous couvert d'aligner les deux régimes, représente une petite avancée pour la police, mais un gros recul pour la gendarmerie. On a tellement peur de donner des pouvoirs à la police qu'on préfère le statu quo ! Certains amendements proposés sont en très net retrait par rapport à la volonté de nombreux de nos concitoyens de doter la police de moyens réels de réaction.

Votre interprétation de l'amendement dont nous débattons est strictement contraire à celle du rapporteur et de tous les orateurs. Cet amendement vise à faciliter l'utilisation de leurs armes par les policiers. Dans le texte du Gouvernement, il n'est prévu d'utiliser les armes qu'en cas de péril imminent ; le rapporteur propose de conserver la garantie des deux sommations, mais de supprimer le terme « imminent ». Il est en effet très difficile d'apprécier, lorsqu'un attentat n'a pas encore été commis, qu'il va l'être de manière imminente. Cet amendement vise donc à faciliter la tâche des policiers, dans certaines circonstances qui sont encadrées. La question qui se pose à nous est celle du degré d'encadrement.

Cette matière est difficile à cerner. Elle est très encadrée par le droit conventionnel et par la jurisprudence de la Cour de cassation. Nous discutons du 3° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure. Ce que propose le Gouvernement ne change rien au droit actuel tel qu'il est interprété dans la jurisprudence. On a une succession de faits, et le policier ou le gendarme n'a pas émettre le moindre jugement : les sommations, le refus d'obtempérer. Le rapporteur introduit le jugement émis par le policier sur la situation. Les faits ne s'imposeront pas à lui, il les interprétera en fonction de « raisons réelles et objectives ». On reconnaît une certaine autonomie de jugement aux membres des forces de l'ordre dans l'utilisation de leur arme. Quelle doit être cette part d'autonomie au regard, notamment, de la convention européenne des droits de l'homme ? M. Masson a raison de dire que si on augmente le pouvoir des policiers, on diminue celui des gendarmes ; encore faut-il préciser que le pouvoir des gendarmes n'existait pas dans le droit. Autrement dit, on introduit la jurisprudence dans le texte de loi.

Il nous faut donc redéfinir cette part d'autonomie. La formule du rapporteur est-elle meilleure que celle du Gouvernement ? Chacun choisira. Écrire « raisons réelles et objectives d'estimer probable », cela laisse une marge assez large !

Mon analyse rejoint celle de M. Mercier quant à l'interprétation de cette nouvelle rédaction.

M. Richard demande si l'allumage de la lampe bleue équivaut à une sommation : ce n'est pas si évident ! J'aimerais confirmation.

Yves Détraigne a parfaitement raison de rappeler la nécessité d'établir un texte interprétable et praticable, ne donnant pas lieu à d'infinis contentieux. Dans le doute, les policiers et gendarmes s'abstiendront. Le directeur général de la gendarmerie nationale, le directeur général de la police nationale nous l'ont dit : ils ne sont pas simplement responsables de la sécurité physique, mais aussi de la sécurité juridique de leurs agents.

Il ne s'agit pas d'arrêter avec des armes le véhicule d'une personne qui fuit un contrôle d'alcoolémie. Nous parlons de « raisons réelles et objectives » : c'est par exemple le refus de s'arrêter de personnes armées de façon ostensible. Je ne doute pas que le braqueur ou le terroriste en fuite, voyant un gyrophare dans son rétroviseur, saura qu'il lui est destiné et qu'on lui demande de s'arrêter !

Je reviens sur l'imminence, en rappelant qu'il s'agit de faire feu immédiatement après sommations. Dans la légitime défense comme dans le périple meurtrier - c'est l'objet des 1° et 5° de l'article L. 435-1 -, on tire sans sommation. Ici, au 3°, il s'agit d'un tir immédiat après deux sommations. Je me suis fait expliquer les choses très en détail par les forces de l'ordre. On ne tire pas au milieu de la foule. Or s'il n'y a pas de foule, certains magistrats considèrent que la menace n'est plus imminente. Cela pose un problème : au moment où la fenêtre de tir se dégage, l'imminence disparaît, alors même qu'on sait qu'elle réapparaîtra quelques minutes plus tard. Je ne fais que répéter ce que me disent des hauts gradés et des agents de la police et de la gendarmerie.

Vous levez mon hésitation.

L'amendement COM-25 est adopté, ainsi que l'amendement COM-26 et l'amendement de simplification COM-27.

L'amendement COM-28 a pour objet d'étendre le bénéfice d'une partie de l'article 1er aux polices municipales, qui en sont totalement exclues par le texte présenté par le Gouvernement. Les polices municipales constituent pourtant la troisième force de sécurité du pays. Le texte concernerait la police nationale, la gendarmerie nationale, les douaniers, les militaires déployés sur le territoire national ; en revanche, les policiers municipaux, lorsqu'ils font usage de leur arme, continueraient de relever du droit commun de la légitime défense, et non du droit afférent aux personnes chargées de protéger les citoyens. Le citoyen a la possibilité de fuir ; le représentant des forces de l'ordre, y compris le policier municipal, a l'obligation d'intervenir si des citoyens sont menacés. Le policier municipal doit donc relever du même texte applicable aux policiers et gendarmes.

Je vous propose un amendement a minima, sans préjuger du résultat des débats que nous aurons lors de la séance publique. Des réflexions complémentaires pourraient nous inciter à aller plus loin. Quoi qu'il en soit, j'exclurai en toutes circonstances les polices municipales du champ d'application du 2° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure. S'agissant des 3°, 4° et 5°, les choses se discutent : dans une métropole à très forte concentration de population et où la police municipale est très présente - je pense à Lyon ou à Nice -, si un périple meurtrier est engagé, il serait étonnant que la police municipale soit totalement hors de la boucle d'information.

Je vous propose d'ouvrir ce débat, mais, dans le cas le moins problématique, celui du 1° de l'article L. 435-1, d'étendre le bénéfice du texte aux policiers municipaux, à condition, bien sûr, qu'ils soient armés - ce qui ne peut se faire sans convention de coopération avec les forces de sécurité relevant de l'État, conformément à l'article L. 511-5 du code de la sécurité intérieure. L'amendement déposé par nos collègues socialistes va plus loin pour étendre aux policiers municipaux le bénéfice de l'ensemble des cas visés par l'article 1er, mais conditionne cette extension au fait que ceux-ci soient placés, pour une opération donnée, sous l'autorité fonctionnelle de la police nationale ou de la gendarmerie, ce qui est impossible - une telle autorité fonctionnelle n'existe jamais, même dans les opérations combinées, car juridiquement parlant, l'autorité fonctionnelle reste celle du maire.

Nous voterons cet amendement, parce qu'il est précisément rédigé, a minima, et vise le seul 1° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure. En conséquence, je retire l'amendement COM-1 déposé par les membres du groupe socialiste et républicain, qui portait sur la même question.

L'amendement COM-1 est retiré.

Nous votons contre l'amendement COM-28.

Nous aussi.

Je relève simplement un petit problème de rédaction. Pour l'utilisation de leurs armes par les policiers et les gendarmes, une liste de cinq cas de figure est prévue. Mais avant l'énoncé de ces différents cas, une phrase générale prévoit qu'ils doivent être « dans l'exercice de leurs fonctions et revêtus de leur uniforme ou insignes extérieurs et apparents de leur qualité ». Cette condition doit être ajoutée pour les policiers municipaux.

Oui ! Je rectifie l'amendement COM-28.

L'amendement COM-28 rectifié est adopté, ainsi que l'amendement COM-29 de simplification rédactionnelle.

Par cohérence avec la rectification à laquelle nous avons procédé à l'amendement COM-28, je rectifie, pour les mêmes raisons, l'amendement COM-30.

L'amendement COM-30 rectifié est adopté.

L'amendement COM-31 vise à compléter le texte à la fois par une extension et par une restriction. Une extension : autoriser les agents de surveillance de l'administration pénitentiaire à faire usage de leurs armes dans deux cas qui s'appliquent aux policiers et gendarmes (1° et 2° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure), notamment pour tenir compte de leurs missions nouvelles en matière d'extractions judiciaires. Une restriction : leur seront appliqués désormais les principes de la jurisprudence et de la convention européenne des droits de l'homme, c'est-à-dire les principes d'absolue nécessité et de stricte proportionnalité - c'est mieux en l'écrivant !

L'amendement COM-31 est adopté.

J'y insiste : on fait reculer la législation existante applicable aux gendarmes pour faire avancer - un peu - celle applicable à la police.

Comme l'a dit notre collègue Mercier, la jurisprudence a complètement dévoyé l'interprétation des textes de loi dans le cas des gendarmes : elle n'applique plus la loi existante et s'appuie sur les interprétations de la Cour européenne des droits de l'homme, qui empiète sur la législation des États, et même régente la vie de ces États !

De ce point de vue, je partage le point de vue du Royaume-Uni. L'interprétation donnée par la Cour de Strasbourg de la convention que nous avons signée dépasse l'entendement ! Et la jurisprudence française s'engouffre au galop dans les dérapages de la Cour. Si j'ai déposé cet amendement COM-19 - je ne me fais guère d'illusions sur son sort -, c'est pour poser le problème. Je souhaite que la législation française applicable à la gendarmerie soit appliquée, et que la police ait les mêmes droits que ceux qui devraient normalement, en application des textes, être dévolus aux gendarmes. Finissons-en avec les interprétations laxistes que les organismes internationaux font de nos conventions.

Mon cher collègue, la commission, en adoptant des amendements à l'article 1er, a déjà pris une position incompatible avec votre amendement, qui tombe.

L'amendement COM-19 est sans objet.

L'amendement COM-20, lui, reste en discussion.

Mon but est d'éviter que nous ajoutions des contraintes à la police et à la gendarmerie. Il faut savoir ce que l'on veut ! Je suis partisan de donner l'avantage à la police sur les délinquants, les terroristes et les criminels.

La convention européenne des droits de l'homme garantit les citoyens de tous les pays qui l'ont signée contre les exécutions arbitraires. On peut défendre le principe des exécutions arbitraires, mais on peut aussi s'y opposer ! Nous constatons que l'action des policiers, en France, connaît plus de restrictions que dans d'autres pays, qui appliquent pourtant scrupuleusement la convention et la jurisprudence. Tout le mal, toutes les restrictions, ne viennent pas de l'étranger !

Le principe de l'absolue nécessité est contenu dans l'article 2 de la convention européenne des droits de l'homme ; nous ne pouvons pas adopter un texte de loi qui sortirait de ce cadre. La stricte proportionnalité est plutôt d'origine jurisprudentielle - on la retrouve dans tous les arrêts relatifs à l'usage de la force armée. Elle paraît frappée au coin du bon sens. Plus émergent les armes non létales, plus le principe de proportionnalité peut être mis en oeuvre efficacement.

Nous maintenons ces deux principes. On peut vouloir revenir à la conception de la maréchaussée du XIXe siècle, mais elle n'existe plus, fort heureusement, depuis longtemps. Et à part vous, monsieur Masson, personne ne le souhaite ici.

Avis défavorable à l'amendement COM-20.

L'amendement COM-20 n'est pas adopté.

L'amendement COM-5 est partiellement satisfait.

L'amendement COM-5 est sans objet.

Je vais retirer l'amendement COM-2 ; je précise néanmoins que l'Union syndicale des magistrats, qui soutient globalement ce texte, m'a fait part d'une observation pertinente : s'il appartient, selon le texte du projet de loi, au pouvoir réglementaire de déterminer le niveau hiérarchique de la police et de la gendarmerie nationales qui enclenche la procédure d'anonymisation - c'est bien l'avis du Conseil d'État -, les magistrats, eux, préfèreraient que le texte prévoie que cette prérogative relève de la compétence du procureur de la République sur proposition de l'autorité hiérarchique. Je me heurte sur ce sujet, tant au sein des organisations professionnelles de policiers qu'au ministère de l'intérieur, à un blocage...

Au sein du groupe socialiste et républicain également !

Je me contente donc de ce témoignage, et retire mon amendement.

Il tombait ; je vous remercie néanmoins pour votre contribution au débat.

L'expression « le responsable hiérarchique qui doit être d'un niveau suffisant » est-elle vraiment normative ? Un décret suffirait.

Le renvoi à un décret était prévu ! Et nous avons supprimé cette précision en adoptant l'amendement COM-33.

L'amendement COM-2 est retiré.

L'amendement rédactionnel COM-34 est adopté.

L'amendement COM-35 a pour objet d'élargir à tous les délits le bénéfice des dispositions relatives à l'anonymat des enquêteurs.

Les amendements identiques COM-35 et COM-6 sont adoptés.

L'amendement COM-7 devient sans objet.

Les amendements rédactionnels COM-36, COM-37, COM-38, COM-39, COM-40, COM-41 et COM-42 sont adoptés.

Avis défavorable sur l'amendement COM-8.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

Outre des améliorations rédactionnelles, l'amendement COM-44 vise surtout à limiter la durée de la période transitoire pendant laquelle le salarié dont le comportement a été jugé incompatible avec l'exercice de ses missions peut être retiré de son emploi, avec maintien de son salaire, sans que son employeur puisse engager une procédure de licenciement. Les procédures ne peuvent durer des années... Le tribunal administratif, comme la cour administrative d'appel, doivent se prononcer dans les deux mois.

C'est le bon sens.

Il y a une autre solution : considérer que l'avis de l'autorité administrative, qui a un effet juridique, peut être contesté sans que cela retarde la décision de licenciement. Aujourd'hui, l'employeur peut licencier un salarié protégé, dont le licenciement est conditionné par un accord de l'administration du travail, lequel est évidemment contestable devant la juridiction administrative, mais la procédure n'est pas suspensive. En l'espèce, s'agissant d'un bagagiste ou d'un agent de la sûreté ferroviaire, est-il raisonnable de maintenir une personne potentiellement dangereuse dans ses fonctions tant que la procédure finale n'a pas abouti, y compris le pourvoi en cassation devant le Conseil d'État ?

Dès lors que la décision juridictionnelle n'est pas devenue définitive, l'employeur reste dans une insécurité juridique totale.

Mais de là à l'empêcher de prendre ses responsabilités tant que la procédure contentieuse devant la juridiction administrative n'est pas close... Ce n'est pas prudent du tout.

C'est le texte actuel...

Mais nous sommes en train de légiférer.

Je propose de fixer des délais pour que la décision devienne définitive dans un délai raisonnable.

Quand un salarié ne présente pas les garanties nécessaires, voire suscite des inquiétudes pour la sécurité publique, on peut suspendre son activité.

Avec maintien du salaire ! Dès lors, peut-on attendre pendant des années la fin de la procédure en maintenant le salaire ?

Certainement pas !

C'est la question qui est posée. C'est pourquoi les délais proposés par mon amendement paraissent raisonnables.

M. Richard nous dit que l'adoption de l'amendement nous exposerait à maintenir l'agent dans sa mission.

Sauf si la durée de suspension maximale consentie est inférieure à celle de la procédure administrative. L'employeur peut, sous sa responsabilité, prononcer le licenciement ; le projet de loi ne le lui interdit pas, le texte de l'amendement non plus, si je comprends bien. L'employeur a le choix de licencier le salarié dès lors que l'administration a rendu son avis sur la dangerosité de ce dernier.

Après épuisement des voies de recours !

Non ! Le texte du Gouvernement autorise l'employeur à licencier immédiatement.

Un licenciement avant épuisement des voies de recours serait-il jugé illégal ?

Le deuxième alinéa de l'article 4 précise : « Le cas échéant après épuisement des voies de recours devant le juge administratif. »

Cela n'a rien à voir. En application du deuxième alinéa, l'employeur peut licencier immédiatement.

Il perdra devant le conseil des prud'hommes.

Pas nécessairement !

Pour l'heure, je vous propose d'adopter l'amendement dans les termes proposés par le rapporteur, qui va se pencher sur la question et nous fera part de ses observations ultérieurement.

L'amendement COM-44 est adopté.

L'amendement COM-45 vise à répondre à la censure du Conseil constitutionnel dans sa décision du 23 septembre 2016 en réponse à une QPC relative aux échanges d'informations au sein des états-majors de sécurité et des cellules de coordination opérationnelle des forces de sécurité intérieure, pour le suivi des personnes condamnées sortant de détention. Le Conseil a estimé que le législateur portait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée en ne définissant pas la nature des informations et en ne limitant pas leur champ, quand bien même de tels échanges visaient à améliorer le contrôle des personnes condamnées et à prévenir la récidive.

Pour rendre à nouveau possibles de tels échanges, il convient de préciser que les informations visées sont celles liées au comportement des personnes au cours de leur détention et aux modalités d'exécution de leur peine ; il faut également limiter le champ d'application aux personnes dont le comportement est susceptible de constituer une menace pour la sécurité et l'ordre publics, tout en soumettant la divulgation de ces informations à des tiers aux peines prévues par le code pénal en matière de protection du secret professionnel. Il est indispensable d'adopter cet amendement, après la décision du Conseil constitutionnel.

L'amendement COM-45 est adopté.

L'amendement COM-64 du Gouvernement ayant été déposé hier soir, je ne puis émettre un avis en pleine connaissance de cause.

Pour avoir pris contact avec le ministère de la défense, je puis vous dire que cet amendement ne semble poser aucun problème technique : ni pour le ministère de la défense, ni pour le ministère de l'intérieur.

Nous ne pouvons l'adopter aujourd'hui dans notre texte : nous donnerons un avis éclairé lors de l'examen des amendements de séance la semaine prochaine.

L'amendement COM-64 n'est pas adopté.

L'amendement COM-49 vise à aménager la technique de recueil de renseignements définie à l'article L. 851-2 du code de la sécurité intérieure qui permet aux services de renseignement, pour la seule mission de prévention du terrorisme, d'accéder en temps réel aux données de connexion de personnes préalablement identifiées comme pouvant présenter une menace - procédure qui, m'avait-on dit, n'était pas opérationnelle en l'état actuel du droit. Toutefois, il semblerait que le problème soit en passe d'être résolu. Je retire donc l'amendement.

L'amendement COM-49 est retiré.

L'amendement COM-50 rectifié vise à permettre aux services spécialisés de renseignement d'avoir accès, pour le seul exercice de leurs missions de prévention du terrorisme, aux informations figurant dans le dossier d'instruction ou d'enquête portant sur une ou plusieurs infractions terroristes. Il convient de prévoir la légalité de la transmission de ces informations.

La frontière entre la police judiciaire et la police administrative est un sujet très sensible. Actuellement, si la police judiciaire recueille des informations de nature à faire craindre l'éventualité d'un attentat, elle ne peut les transmettre aux services de renseignement. Il s'agit donc d'un amendement très important.

L'amendement COM-50 rectifié est adopté.

L'amendement COM-4 a pour objet d'insérer ici la proposition de loi relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale, adoptée par le Sénat le 10 janvier dernier.

Nous voulons donner à ce texte une chance d'aller jusqu'au bout de son parcours législatif.

Et tout le monde est d'accord !

Il a donc toutes ses chances !

L'amendement COM-4 est adopté.

Dès lors qu'on aligne la répression de l'outrage commis envers les personnes dépositaires de l'autorité publique sur celle des magistrats, il convient de relever la peine pour rébellion, afin de rétablir l'échelle des peines. Tel est l'objet de l'amendement COM-52 rectifié.

L'amendement COM-52 rectifié est adopté ; l'amendement COM-9 devient sans objet.

L'amendement COM-53 vise à élargir le champ d'intervention des équipes de sécurité pénitentiaire aux abords immédiats de l'emprise foncière des établissements pénitentiaires, afin de lutter notamment contre les parloirs sauvages ou les projections d'objets illicites. Certains établissements pénitentiaires sont construits sur des emprises assez larges en milieu rural notamment, mais en milieu urbain, la voie publique borde immédiatement le mur d'enceinte. Il faut donc étendre leur champ d'intervention aux abords immédiats, faute de quoi leurs nouvelles missions seraient inopérantes.

On crée là une capacité opérationnelle d'emploi de la force supplémentaire pour l'administration pénitentiaire. Mais une concertation avec ladite administration ou son ministre de tutelle a-t-elle eu lieu ? Si les agents n'ont pas demandé cette extension, ce n'est pas un cadeau que vous leur faites !

Je regrette de ne pas avoir pu entendre le ministre de la justice sur ce sujet. Je n'ai pas ressenti un enthousiasme immense au sein du ministère de la justice pour assumer les nouvelles missions que le Gouvernement entend confier à l'administration pénitentiaire... Je vous dis là très sincèrement les choses. Toutefois, eu égard à ces nouvelles missions, il faut, en cohérence, donner aux intéressés la possibilité d'intervenir aux abords immédiats des établissements situés en zone urbaine. Sinon, il faudra mobiliser en permanence le commissariat le plus proche !

L'amendement COM-53 est adopté.

- Présidence de M. François Pillet, vice-président - 

L'amendement COM-55 est un amendement de simplification de la procédure dans le cas où un agent de l'administration pénitentiaire serait amené à intervenir sur le fondement des nouvelles dispositions proposées : il doit en informer l'officier de police judiciaire territorialement compétent et non pas le procureur de la République directement, comme c'est le cas pour les policiers municipaux ou les agents de sécurité de la RATP ou de la SNCF.

L'amendement COM-55 est adopté.

L'amendement COM-3 vise à supprimer les réquisitions écrites du ministère public prévues par l'expérimentation, car elles sont de nature à freiner la portée de la mesure.

Avis défavorable. Cet article concerne les mineurs radicalisés ou en voie de radicalisation. Il est donc absolument nécessaire que le parquet garde la main. Toutes les personnes que nous avons entendues le souhaitent.

Soit. Je retire l'amendement.

L'amendement COM-3 est retiré.

Nous passons à l'examen de l'article 10 délégué au fond à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

L'article 10 prévoit un nouveau dispositif à l'intention des jeunes en phase de décrochage : le volontariat militaire d'insertion (VMI), même si le service militaire volontaire (SMV) reste en vigueur jusqu'à la fin de l'année 2018. Les deux dispositifs sont assez similaires : une formation militaire de quatre mois, suivie d'une formation sanctionnée par un diplôme. La différence majeure concerne la prise en charge financière : le ministère de la défense payait jusqu'à présent intégralement la formation, tant la formation militaire que les autres. Ces formations seront dorénavant conventionnées par les collectivités territoriales, notamment la région, avec des centres de formation tels que les Greta ou l'Afpa. Cela représente quelques millions d'euros. Il s'agit d'une phase d'expérimentation : des formations seront dispensées non plus dans quatre centres, mais dans tous les territoires.

L'amendement COM-62 prévoit l'entrée des jeunes à partir de dix-huit ans dans le dispositif de VMI. Outre que la prise en charge de mineurs est toujours plus compliquée, les formations prises en charge par les collectivités territoriales concernent les personnes majeures.

L'amendement COM-62 est adopté.

L'amendement COM-60 vise à clarifier le statut des stagiaires en parlant de contrat plutôt que de contrat à durée déterminée (CDD).

L'amendement COM-60 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-58 est adopté.

L'amendement COM-63 vise à aligner le statut de ces nouveaux stagiaires sur celui des autres stagiaires : ils ne sauraient conserver l'état militaire pendant la durée de leur présence en entreprise.

L'amendement COM-63 est adopté.

L'amendement de coordination COM-59 est adopté.

L'amendement COM-61 tend à demander un bilan de l'expérimentation - le service militaire volontaire a un taux de réussite assez important, voire très important eu égard à d'autres formations -, ainsi qu'une évaluation réelle du coût du VMI.

- Présidence de M. Philippe Bas, président - 

Ce sont encore les collectivités locales qui devront payer ! Cela s'ajoute à la réforme des rythmes scolaires, pour les départements, et maintenant les régions, avec le transport scolaire.

Une confusion ne s'est-elle pas glissée dans votre esprit, monsieur Marc ? Si les jeunes concernés n'étaient pas incorporés et encadrés dans le VMI, ils seraient logiquement bénéficiaires, en tant que demandeurs d'emploi, d'actions de formation qui relèvent de la compétence de la région : il n'y a donc aucun transfert.

Je partage la question posée par notre collègue. J'entends la réponse de M. Richard, mais les forces de police et de gendarmerie relèvent de la compétence régalienne de l'État. Il revient donc à l'État de supporter la formation de ses agents, et non pas aux régions.

J'entends bien que la formation professionnelle incombe aux régions, mais pas aux départements. Quand on parle de collectivités, il faut donc préciser.

Ce sont plutôt les régions qui sont concernées ici. Actuellement, le budget global de cette politique représente 40 millions d'euros : 25 millions pour l'encadrement militaire et 15 millions pour les formations. Elles sont destinées aux jeunes en passe de décrochage. Tous les ans, ce sont plus de 100 000 élèves qui sortent du système scolaire sans aucune formation et environ 900 000 jeunes ne savent pas vraiment où ils en sont. Quand la société a démissionné, quand les parents sont désemparés et que l'éducation nationale ne sait que faire, cette formation, qui n'est pas une formation militaire pure et dure, peut leur remettre le pied à l'étrier - et pour commencer, leur redonner une hygiène de vie. Certes, ces formations seront prises en charge par les régions, mais cela ne représente pas des millions de personnes : entre 300 et 500 jeunes seront accueillis dans les premiers centres créés. La mesure est extrêmement importante.

L'amendement COM-61 est adopté.

M. le rapporteur est défavorable, je crois, aux amendements COM-10, COM-11, COM-12, COM-13, COM-15, COM-16, COM-17, COM-18 et COM-22, présentés par M. Grand.

Sans être considérés comme des cavaliers législatifs, certains de ces amendements traitent de questions qui, pour être intéressantes, ne sont pas dans l'objet principal du texte : ils posent le principe de la qualification judiciaire des policiers municipaux. Il est trop restrictif de limiter ces derniers au statut d'agent de police judiciaire adjoint (Apja) dans tout domaine, y compris pour ce qui concerne le respect des arrêtés municipaux, notamment du code de la route. Pour autant, faut-il les transformer en OPJ dans tous les domaines ? Certainement pas.

À la suite de l'adoption de la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (Loppsi) en 2011, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions visant à donner aux policiers municipaux des prérogatives d'officiers de police judiciaire, au motif que les agents de police municipale, en ce qu'ils relèvent des autorités communales, ne sont pas à la disposition des OPJ et sous l'autorité du procureur de la République, ce qui méconnaît les exigences de l'article 66 de la Constitution relative aux prérogatives de l'autorité judiciaire. Même si les policiers municipaux sont agréés par le procureur de la République, ils peuvent très vite agir en matière de répression des délits. Ils doivent rendre compte à l'OPJ territorialement compétent sous l'égide du parquet. Même si des infractions donnant lieu à des amendes non forfaitaires ont été commises, la police municipale ne peut boucler un dossier tant que le contrevenant n'a pas été entendu par la police nationale. C'est ainsi.

Les amendements vont trop loin et heurtent un principe constitutionnel. Mais en tant que nouveau président de la commission consultative des polices municipales, j'ai demandé un groupe de travail en liaison avec le ministère de l'intérieur et le ministère de la justice pour avancer sur cette question, au moins dans le domaine des arrêtés municipaux, du code de la route, voire dans d'autres domaines. Ce sujet ne peut vraiment pas être traité au détour d'amendements. D'ailleurs, si nous les adoptions, ils seraient de nouveau censurés par le Conseil constitutionnel.

Je me réjouis de cet avis. L'amendement COM-14 affirme que le rapport Pillet- Vandierendonck est favorable à une vraie formation et à un cadre d'emploi pour les agents de surveillance de la voie publique (ASVP). Mais jamais au grand jamais il n'avait été envisagé de les armer !

Il ne serait pas efficace d'adopter des dispositions possiblement inconstitutionnelles. Quoi qu'il en soit, il reste encore quelques jours à notre rapporteur pour approfondir la réflexion... Dans le domaine du code de la route, par exemple, les policiers municipaux pourraient dresser des procès-verbaux.

Les amendements dont nous sommes saisis posent de vraies questions. Tenons-nous à la position de notre rapporteur : loin d'être une fin de non-recevoir, il s'agit d'une ouverture à la réflexion tenant compte de l'existence d'un butoir constitutionnel. Il ne serait pas opportun d'improviser. Seriez-vous d'accord pour prendre le temps de la réflexion ?

Tout à fait, j'en suis même demandeur.

Les amendements COM-10, COM-11, COM-12, COM-13, COM-14, COM-15, COM-16, COM-17, COM-18 et COM-22 ne sont pas adoptés.

Nous examinons le rapport de M. Hugues Portelli et les amendements qu'il nous propose sur le projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-1561 du 21 novembre 2016 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse, n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse et n° 2016-1563 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures électorales applicables en Corse. Je vous rappelle que le Gouvernement a engagé la procédure accélérée et que nous avons délégué au fond à la commission des finances l'examen de l'ordonnance n° 2016-1561 sur le rapport pour avis de notre collègue Charles Guené.

L'article 30 de la loi NOTRe, en complément des dispositions régissant la collectivité unique de Corse qu'elle a créée en lieu et place de la collectivité territoriale de Corse et des deux départements de la Corse du Sud et de la Haute-Corse a prévu une série d'ordonnances relatives à des questions institutionnelles, électorales, budgétaires et financières. Il s'agit d'assurer la transition vers le nouveau système issu de la loi NOTRe, qui doit entrer en vigueur au 1er janvier 2018.

Lors de la création des départements en 1790, la Corse constitua un seul département, bientôt divisé en deux. Puis Napoléon rétablit l'unité départementale en 1811. Celle-ci a perduré jusqu'en 1975. La Corse a été séparée de la région Provence-Côte d'Azur en 1970 avec la création de la région Corse. Pour éviter qu'elle soit monodépartementale, on a cru devoir la diviser en deux départements, en 1975 donc.

En 1982, une nouvelle phase s'est engagée, jusqu'en 1991. La région Corse était certes équivalente aux autres sur le plan statutaire mais pas tout à fait puisque des élections régionales s'y sont déroulées dès 1982, alors qu'il a fallu partout ailleurs attendre 1986. Ces élections se sont mal passées en raison du système proportionnel sans seuil. L'assemblée élue étant ingouvernable, elle a dû être dissoute au bout de deux ans et il a fallu modifier une deuxième fois la loi électorale en 1985. Bref, sur le plan institutionnel, la vie de l'île est un peu chaotique !

Par ailleurs, la région Corse avait plus de compétences que les autres régions métropolitaines, notamment en matière d'éducation puisque les collèges sont passés des départements à la région.

Ce régime a fonctionné tant bien que mal de 1982 à 1991. En 1991, la loi a créé la collectivité territoriale de Corse, dotée d'un statut original. Les institutions de la collectivité se différencient des autres institutions régionales par l'instauration d'un véritable régime parlementaire : création d'un gouvernement de Corse - le conseil exécutif - responsable devant l'Assemblée de Corse, le tout fonctionnant avec une relative séparation des pouvoirs, les membres de l'exécutif ne pouvant pas être membres de l'Assemblée.

Par ailleurs, un nouveau transfert de compétences départementales ou de l'État vers la collectivité territoriale de Corse a été opéré en matière d'éducation, de langue, de culture, d'environnement, de tourisme, etc.

Le système mis en place en 1991 a été modifié en 2002 à la suite du « processus de Matignon », qui a introduit la négociation directe entre l'Assemblée de Corse et le gouvernement dirigé par Lionel Jospin, et a élargi les compétences de la collectivité ainsi que son pouvoir réglementaire. Le législateur de l'époque voulait aller plus loin, mais la censure du Conseil constitutionnel a opéré, notamment sur le dialogue direct entre le Premier ministre et l'Assemblée de Corse.

En 2003, les électeurs corses ont été consultés sur le projet de loi relatif au statut de la Corse. Le ministre de l'intérieur était Nicolas Sarkozy. Le projet de loi prévoyait la création d'une collectivité unique, les départements devenant des conseils territoriaux, établissements publics de la collectivité. Les électeurs se sont prononcés contre ce projet, qui a été enterré.

Entre-temps, les esprits ont mûri. En 2010, en Martinique et en Guyane, les électeurs ont choisi par référendum la fusion de la région et du département et la création d'une collectivité unique, élue à la représentation proportionnelle avec une prime majoritaire de 20 %. Ces deux collectivités ont été mises en place à la suite des élections de décembre 2015.

L'Assemblée de Corse a donc pris l'initiative de relancer la réflexion sur la réforme des institutions. Elle s'est ralliée à l'idée d'une collectivité unique, motivée en cela par l'annonce, en 2014, de la suppression des départements, programmée pour 2017. Ce projet fut ensuite abandonné.

C'est dans ces conditions que le Gouvernement a introduit le projet de collectivité unique par voie d'amendement de séance au cours de l'examen, par le Parlement, de la loi NOTRe. Son article 30 supprime les deux départements, modifie l'organisation de la collectivité territoriale, en augmentant l'effectif de l'Assemblée, et fixe des dispositions de transition en conséquence de la fusion des trois collectivités préexistantes pour les transferts de service, les ressources budgétaires, etc.

Le Sénat, le Parlement ont voté la loi NOTRe et son article 30. Les ordonnances devaient être prises avant le 8 février 2017, elles ont été signées le 21 novembre 2016, le présent texte propose de les ratifier.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances, évoquera l'ordonnance sur les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables, tandis que je me concentrerai sur les ordonnances touchant les adaptations institutionnelles et électorales.

Sur le plan institutionnel, l'effectif de l'Assemblée a été porté de 51 à 63 membres par la loi NOTRe et l'effectif du conseil exécutif augmente mathématiquement en conséquence, ainsi que le prévoit l'ordonnance. En ce qui concerne le fonctionnement des institutions, rien de bien neuf. Lors des auditions, nous avons néanmoins attiré l'attention du directeur général des collectivités locales ainsi que des acteurs politiques sur un certain nombre de points. Quid des pouvoirs du président du conseil exécutif ? La vie politique en Corse est dense, agitée, il y a parfois des dissensions : l'Assemblée de Corse doit pouvoir voter une motion de censure contre le conseil exécutif. En sens inverse, si des membres du conseil exécutif démissionnent à la demande du président du conseil, ainsi que le prévoit l'ordonnance, il serait bon que l'Assemblée de Corse puisse également se prononcer par parallélisme des formes puisque c'est elle qui désigne les membres du conseil exécutif.

Par ailleurs, le collège pour l'élection des sénateurs au sein de chaque département de Corse ne comprendra plus de conseillers départementaux. À partir de quand cette règle entrera-t-elle en vigueur ? Une disposition transitoire règle l'hypothèse où une élection partielle pour l'élection d'un sénateur de Corse serait nécessaire après le renouvellement sénatorial de septembre 2017, jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau statut au 1er janvier 2018.

Je n'ai pas grand-chose à dire en ce qui concerne la partie administrative. On additionne les personnels des trois collectivités existantes, il faut donc prévoir des régimes transitoires classiques.

Le maintien de deux services départementaux d'incendie et de secours (Sdis) ne fait pas l'unanimité. Les présidents des conseils départementaux n'approuvent pas cette solution. En revanche, les services d'archives départementales sont fusionnés en un seul service.

En conclusion, je dirai un mot sur la conférence de coordination des collectivités territoriales. Faut-il avoir une représentation des territoires infra-insulaires ? La structure créée par la loi NOTRe est appelée « la chambre des territoires » par l'ordonnance, remake de la conférence de coordination des collectivités territoriales. Cette chambre n'aura aucun pouvoir, faute de consensus.

Dans la mesure où les ordonnances ne changent pas grand-chose à l'article 30 de la loi NOTRe tel que nous l'avons voté au mois de novembre 2015, les amendements que je vous proposerai sont tous rédactionnels. Au final, je vous demanderai, dans un souci de cohérence comme de rapidité, de vous prononcer par un vote positif sur le projet de loi de ratification.

Le principe retenu par la loi NOTRe est celui de la création de la collectivité de Corse dans une parfaite neutralité financière et fiscale. L'ordonnance complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse procède à des adaptations quasi rédactionnelles et reprend des dispositifs classiques en cas de fusion de collectivités. Elle adapte les règles budgétaires et comptables applicables à la collectivité de Corse, notamment pour l'année 2018. Elle apporte également des précisions sur le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

Pour autant, cette ordonnance n'épuise pas les questions financières résultant de la création de la collectivité de Corse. En effet, la loi de finances pour 2017 prévoit des mesures favorables pour la collectivité de Corse. Elle a notamment diminué de 3,2 millions d'euros la contribution au redressement des finances publiques et la dotation générale de décentralisation (DGD) de la collectivité territoriale de Corse a été remplacée par une part de la TVA, ressource plus dynamique.

Cette ordonnance n'aborde pas la question de la péréquation et de la répartition des concours de l'État, alors que selon les choix qui seront faits les conséquences seront très différentes et auront des répercussions sur l'ensemble des collectivités. L'Assemblée de Corse a émis le souhait que ces opérations ne minorent pas les ressources de l'île, ni n'instaurent des mécanismes de calcul défavorables. Cette discussion a été reportée au projet de loi de finances pour 2018.

L'ordonnance qui nous est présentée pour ratification est donc neutre financièrement et fiscalement. C'est la raison pour laquelle, à l'exception d'un amendement tendant à réparer une erreur de référence, la commission des finances est favorable à son adoption.

Le groupe communiste républicain et citoyen n'ayant pas voté la loi NOTRe, il n'approuvera pas non plus ce projet de loi de ratification des ordonnances relatives à la Corse. Sur le fond, nous contestons ce processus, parfaitement antidémocratique. Une telle transformation institutionnelle impliquerait au moins de consulter les Corses, comme cela a été fait en 2003.

Sur le plan politique, il s'agit d'une nouvelle étape du « détricotage » de la République. Nul n'ignore les intentions des nationalistes, qui visent l'indépendance. Nous sommes en désaccord complet avec cette démarche. Ce n'est pas en cédant à leurs pressions que nous préparerons un avenir sérieux pour ce territoire.

Ce texte signe aussi le recul de la démocratie de proximité. Nous savons tous que les départements ont une compétence sociale. Or, il s'agit d'un territoire où le niveau de vie moyen est très faible. Une collectivité unique mettra davantage l'accent sur les enjeux économiques, au détriment des préoccupations sociales. Nous ne sommes donc pas favorables à la disparition des collectivités de proximité.

Les élus communistes en Corse ont été les seuls à s'opposer à ce dispositif. Nous avons d'ailleurs été surpris par le revirement de certains, qui étaient jusqu'à présent plutôt attachés à une tradition républicaine.

Je félicite notre collègue Hugues Portelli, qui a réalisé un travail remarquable. Le groupe socialiste et républicain votera pour ce projet de loi de ratification des ordonnances, car nous étions favorables à l'article 30 de la loi NOTRe.

Il existe en Corse une demande très large de la part des élus pour aller vers une collectivité unique. Il y a certes des réticences ici ou là, mais elles sont très minoritaires. Deux départements et une collectivité territoriale à statut particulier pour moins de 400 000 habitants, c'était trop. Il s'agit d'être plus efficace tout en faisant des économies et en apportant plus de lisibilité dans les institutions.

Le fait de tenir compte des spécificités des territoires ne va pas à l'encontre de l'unité de la République. La Corse est un très bon exemple de ce qui pourrait se développer en métropole, en région parisienne par exemple, où s'empilent cinq niveaux de responsabilité. Il convient de trouver dans chaque territoire des architectures adaptées aux réalités locales, à l'histoire et à la volonté des élus, et des populations.

M. Favier regrette que la population n'ait pas été consultée. Mais il y a un large consensus ! Le débat dure depuis vingt ans ; il était important d'aboutir. Je suis favorable à l'idée d'accélérer le processus pour adopter ces ordonnances avant le 8 février 2017.

Le groupe socialiste et républicain votera ce texte et les amendements techniques proposés par les rapporteurs.

L'amendement COM-1 est un amendement de conséquence de la modification de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale par la loi du 27 décembre 2016 relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires qui a fonctionnalisé les emplois de directeur et directeur-adjoint des Sdis.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'amendement COM-2 de précision et de cohérence rédactionnelles est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-3 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-4 est adopté.

Avant de procéder au vote sur ce projet de loi, je précise que le groupe Les Républicains ne prendra pas part au scrutin aujourd'hui, faute de consensus entre nous. Nous nous interrogeons du reste sur l'existence ou non d'un consensus en Corse sur l'application des ordonnances, alors même que l'article 30 de la loi NOTRe avait été adopté dans des conditions qui paraissaient bien augurer de sa mise en oeuvre.

Heureusement que le groupe socialiste et républicain se prononcera. Si tout le monde suivait l'exemple du groupe Les Républicains, ce texte ne serait pas voté !

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Comme vous le savez, le Sénat effectue chaque année un bilan de l'application des lois. Nous profiterons de l'approche de la fin de la législature pour effectuer un bilan quinquennal de l'application des lois, sous l'autorité de notre collègue M. Claude Bérit-Débat, vice-président du Sénat et président de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, du contrôle et des études, qui suit plus particulièrement cette question.

Je souhaite d'abord insister sur le phénomène de l'accroissement du volume des lois, en rappelant qu'un certain nombre de textes est touché par ce qu'on appelle un coefficient multiplicateur important, c'est-à-dire la multiplication du nombre d'articles au cours de la navette parlementaire. Ce coefficient a atteint 3 à 4 pour plusieurs textes récents, notamment pour la loi « Macron », passée de 106 à 308 articles, et la loi « Notre », passée de 37 à 136 articles.

Par rapport aux législatures précédentes, le coefficient moyen est passé de 1,83 entre 2007 et 2014 à 2,14 en 2015-1016. Même si le Parlement doit lui aussi accomplir sa part du chemin, il y a une boursouflure qui incombe d'abord au Gouvernement puisque ce dernier conserve une large maîtrise du processus législatif et devrait cesser d'encombrer le calendrier parlementaire avec des textes de circonstance dépourvus de portée. Il devrait renoncer à parasiter la discussion de ses propres projets par des dizaines d'amendements préparés ou acceptés dans l'improvisation. Ainsi, la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle est passée de 54 à 115 articles, avec l'insertion de 55 articles additionnels par l'Assemblée nationale en première lecture, dont les deux tiers à l'initiative du Gouvernement. Il faut noter à ce sujet que nos lois contiennent aujourd'hui 60 % de mots de plus que les lois adoptées avant 2000. Ce mode de faire ne laisse pas d'interroger sur la qualité du travail gouvernemental.

Il y a ensuite la question des délais d'adoption des mesures d'application des lois promulguées sous la XIVème législature. Ils sont trop importants, alors que le pouvoir exécutif se plaint régulièrement de la durée à ses yeux excessive du processus législatif : près de 60 % des mesures d'application des lois promulguées au cours de la législature et relevant de la compétence de la commission des lois ont attendu plus de six mois avant d'être prises. Cette proportion atteint même les deux tiers toutes commissions confondues. Malgré toutes ces difficultés, il faut être objectif et reconnaître que le taux d'application des lois a progressé, passant de 59 % au 31 décembre 2014 à 72 % au 30 juin 2015 pour atteindre 84 % au 1er octobre 2016. Toutefois, l'adoption en 2015 et 2016 de nombreuses lois d'un volume important a rendu cet effort plus difficile pour les années 2016 et 2017.

Enfin, tout en constatant heureusement que la plupart des mesures d'application respectent la volonté du Parlement, je regrette que certaines d'entre elles aillent à son encontre. J'observe par exemple que les décrets pris par le Gouvernement en application de la « loi Macron » concernant les tarifs et les règles d'installation des professions réglementées du droit ont créé un mécanisme de régulation plus complexe qu'auparavant, restreignant la liberté d'activité dans ces professions et dénaturant ainsi les intentions affichées lors de l'adoption de la loi. Pour les seuls notaires, 1 002 offices supplémentaires doivent être créés. Environ 28 000 candidatures ont été recueillies. Le seul procédé trouvé par le Gouvernement pour atteindre cet objectif, le tirage au sort, a provoqué un grand désordre, en permettant aux sociétés existantes de présenter leur candidature, au détriment de la promesse de renouvellement et d'accès des jeunes à la profession de notaire. La sélection par tirage au sort, qui vaut renoncement à apprécier les mérites des candidats, a donc suscité une grande incompréhension, ce qui illustre l'importance de respecter l'esprit de la loi dans les mesures règlementaires qui en découlent.

Le ministre de l'intérieur, M. Bruno Le Roux, est venu mardi, en fin de matinée, me remettre en main propre le rapport rendu par l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) et la Direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (Dinsic) sur le fichier des titres électroniques sécurisés, dit « fichier TES ». Il a également annoncé les décisions qu'il allait prendre concernant ce fichier.

Je vous rappelle que ce rapport avait été demandé à la suite des préoccupations exprimées notamment par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) et le Sénat. Conformément aux engagements du ministre de l'intérieur d'alors, M. Bernard Cazeneuve, ce rapport a été rendu public.

Une première lecture de ce rapport justifie pleinement les préoccupations que nous avions exprimées. Il conclut à une sécurité globale mais perfectible du système TES. Une commission d'homologation associant Anssi et Dinsic se réunira annuellement pour réexaminer les conditions de sécurité du système.

Sur la sécurisation face au risque de détournement de finalités, l'audit constate que « le système TES peut techniquement être détourné à des fins d'identification, malgré le caractère unidirectionnel du lien informatique mis en oeuvre ». Il est précisé que « cet usage illicite peut être atteint ne serait-ce que par reconstitution d'une base de données complète à partir du lien unidirectionnel existant ». Le rapport demande d'accroître le niveau de robustesse des éléments cryptographiques utilisés dans la construction du lien unidirectionnel.

D'autres difficultés sont relevées, en particulier sur le choix d'une centralisation des données biométriques, qui se présente d'une manière différente pour les passeports et les cartes nationales d'identité. Le rapport considère que « la centralisation des données biométriques pour la carte nationale d'identité n'a pas actuellement un intérêt direct pour leur gestion. Leur utilisation se borne en effet au cas des réquisitions judiciaires. », c'est-à-dire les cas où la police judiciaire, sous l'autorité d'un magistrat, voudrait non pas authentifier une identité, mais identifier un individu.

Ce rapport comporte beaucoup de nuances et confirme l'intérêt que la commission des lois porte à ce fichier.

Je vous propose de convier le ministre de l'intérieur afin qu'il nous présente, au cours d'une audition publique, les décisions qu'il a prises à la suite de ce rapport.