Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale
Réunion du 4 juin 2013 : 1ère réunion
Sommaire
La réunion
La commission poursuit l'examen des amendements sur le texte n° 581 (2012-2013) qu'elle a établi pour le projet de loi n° 495 (2012-2013) de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
Article 33
L'amendement n° 537 supprime l'article 33 en cohérence avec notre position.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°537.
Les amendements n° 273 rectifié et 284 rectifié remplacent le terme « métropole » par le terme « communauté métropolitaine ». J'ai déjà exprimé mes réserves sur ce point, la commission m'a suivi, Mme Gourault a en conséquence retiré un amendement de même nature. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements n°273 rectifié et 284 rectifié.
Article 34
L'amendement n° 538 supprime l'article 34 qui concerne les transferts de service et la situation des fonctionnaires territoriaux. Nous en avons déjà parlé...
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°538.
Mes amendements privilégient la délégation, que je préfère au transfert de compétence. Par coordination, l'amendement n° 383 substitue au transfert la mise à disposition des agents concernés.
Je suis comme vous opposé au transfert automatique, mais on ne peut interdire le choix d'un transfert qui prendrait la forme d'une convention. Avis défavorable.
L'absence de transfert automatique est un progrès et je salue l'initiative du rapporteur sur cette question. Mais je maintiens cet amendement.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°383.
Avis défavorable au n°274 rectifié pour les mêmes raisons qu'au n° 273 rectifié.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°274 rectifié, ainsi qu'à l'amendement identique n° 285 rectifié et à l'amendement de conséquence n° 539.
Avis défavorable à l'amendement n° 824, contraire à la position de la commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°824.
Articles additionnels après l'article 34
Ma position a évolué sur l'amendement n° 760 rectifié bis qui introduit dans le présent texte des dispositions sur les autorités organisatrices de la mobilité urbaine. La question relève certes du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale. M. Ries cependant m'a convaincu de la nécessité d'intégrer dès à présent ces modifications. Avis favorable.
La région est responsable de l'organisation des transports ferroviaires. Mais les gares constituent un instrument d'urbanisme et de développement urbain. Un décret de février 2012 - mal ficelé du reste - qui s'inscrit dans le prolongement de l'amendement de Louis Nègre sur les gares, précise que le préfet peut associer un représentant de la métropole ou de la communauté urbaine aux discussions concernant l'aménagement des gares, aux côtés des représentants de la SNCF, de RFF ou de la région. Cet amendement le garantit.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 760 rectifié bis.
Je demande le retrait de l'amendement n° 364 rectifié, sinon avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 364 rectifié et, à défaut, émettra un avis défavorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 759 rectifié bis.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 363 rectifié et, à défaut, émettra un avis défavorable.
L'amendement n° 761 rectifié abroge l'article 54 de la loi du 12 juillet 2010, qui a instauré une définition non codifiée de l'autopartage. Celui-ci relève du troisième projet de loi, solidarités territoriales et démocratie locale. Attendons l'examen de ce texte. Avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n°761 rectifié et, à défaut, émettra un avis défavorable.
Articles additionnels avant l'article 35
L'amendement n° 339 rectifié autorise la création des maisons de service au public afin d'améliorer l'accès de nos concitoyens aux services publics de proximité. Défavorable.
Notre commission devrait établir la liste des points que nous rejetons pour cette raison mais qui devront figurer dans les deuxième et troisième volets de la décentralisation.
Ces textes ont été déposés, leur contenu est connu. Le conseil des ministres a examiné les trois volets en même temps.
Nous ne savons pas ce qu'il y aura finalement dans le troisième projet de loi. Quoi qu'il en soit, le présent texte est très mal rédigé. Concentrons-nous sur lui et tentons d'en améliorer la rédaction. Nous verrons les autres chapitres plus tard.
Le Gouvernement a hésité et a choisi d'introduire ici certaines dispositions concernant les communautés d'agglomération. Sur ce sujet nous risquons ainsi de légiférer deux fois. Je suis d'accord avec le rapporteur : n'aspirons pas dans le premier texte tout le contenu des suivants !
Le calendrier étant connu, nous aurons tout le temps de préparer l'examen des deux textes.
Il est certain qu'un calendrier moins serré sera propice à un meilleur travail, plus détendu.
Le ministère aurait finalement trouvé judicieux de reverser tout le contenu du deuxième texte dans le premier, par voie d'amendement. J'ai refusé. Certains d'entre nous ont dès l'origine tenu à ce que les divers sujets, métropoles, régions et départements, puis solidarités territoriales, soient examinés séparément ; maintenons cette clarté.
La commission demande le retrait de l'amendement n°339 rectifié et, à défaut, émettra un avis défavorable.
Avis favorable à l'amendement n° 395 qui prévoit la mise en place d'un coefficient d'intégration fonctionnelle, mesure proposée dans divers rapports sénatoriaux, par M. Dallier, puis par MM. Lambert, Mézard, Détraigne, Sido.
Quelles en seront les conséquences financières : sait-on ce qui sera retiré aux uns, gagné par les autres ? Une évaluation est nécessaire.
Une réflexion est en cours sur les finances locales et la DGF. C'est une idée chère au Sénat qu'une coopération entre communes est possible même en l'absence de transfert de compétences. L'amendement introduit la notion de mutualisation et l'optimisation de la dépense publique. Je le soutiens.
Je partage les interrogations de M. Richard. En matière de finances locales, l'habitude s'est prise de multiplier les dispositions, qui s'additionnent et parfois s'annulent. Plus on accumule les facteurs et les paramètres, moins l'ensemble est lisible. Voyez la DGF !
Demandons au Gouvernement une simulation avant la deuxième lecture.
Cet amendement crée un coefficient mesurant le degré de mutualisation entre les communes et l'intercommunalité. C'est intéressant. Mais il tend aussi à utiliser cet indicateur pour moduler une partie de la DGF, en l'occurrence la dotation d'intercommunalité. Attention aux conséquences ! Le sujet est trop complexe pour être traité au détour d'un amendement, lors d'une réunion matinale, sans études préalables. Conservons uniquement la première partie, relative à la mesure du degré de mutualisation.
Dans son principe, l'amendement est intéressant. Il s'agit d'encourager la mutualisation et une meilleure gestion des agents. Mais des évaluations sont nécessaires.
Ce serait un bon outil d'analyse ; toutefois le système de bonus-malus sur lequel il débouche me laisse perplexe. L'analyse est bonne, les conséquences le sont moins.
Le système ne me séduit pas non plus.
Chers collègues qui demandez ici des études d'impact, exigez-les également sur les conséquences de la création des métropoles pour le département ! Ce sera une calamité totale, or il est impossible d'obtenir des éléments précis. Nous partons à l'aventure, et pas au bon sens du terme.
Je propose aux auteurs, dont je soutiens la démarche, de rectifier la rédaction pour inclure des simulations.
Comment dans ces conditions se prononcer sur l'amendement ? C'est une fausse bonne idée !
Gardons uniquement la première partie. En 2010 la création des communes nouvelles n'a pas entraîné de conséquences financières.
Votons le I seulement. Demandons une simulation et si celle-ci est concluante, nous voterons le II en deuxième lecture.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n°395 sous réserve de rectification.
L'amendement n° 340 rectifié renforce les compétences obligatoires et optionnelles des communautés de communes.
Je ne voterai pas cet amendement. Je suis totalement opposé au transfert automatique des plans locaux d'urbanisme à la communauté de communes.
Cet amendement est un recopiage pur et simple de dispositions du troisième texte !
La commission demande le retrait de l'amendement n°340 rectifié et, à défaut, émettra un avis défavorable.
Les amendements n° 628 rectifié bis, 629 rectifié bis et 630 rectifié bis ont le même objet. L'amendement n° 628 rectifié bis a déjà été adopté ailleurs : il transfère la prévention des inondations aux intercommunalités, avec les moyens correspondants. L'amendement n° 629 rectifié bis articule l'action des intercommunalités avec les établissements publics de bassin. Le n° 630 rectifié bis règle les problèmes lié au transfert des équipements appartenant à l'État aux communes, avec les compensations financières afférentes. Cette nouvelle architecture est la seule opérante, si l'on veut mener une politique de prévention efficace.
Il faut distinguer la prévention des inondations de la gestion des milieux aquatiques. Ce sont deux logiques différentes.
Des sommes considérables sont en jeu : quid des digues, compétence de l'État ? Un plan de réfection est en cours.
Je serais aussi favorable à isoler la gestion des milieux aquatiques car ses objectifs entrent souvent en conflit avec la prévention des inondations, mais le ministère tient à la rédaction actuelle.
S'agissant de l'aspect financier une redevance nouvelle est créée, inspirée de la taxe spéciale d'équipement. De plus, les transferts sont encadrés. L'État continuera à assurer pendant dix ans, pour le compte des communes, la gestion des ouvrages existants destinés à prévenir les inondations, selon les conditions prévues par une convention qui détermine l'étendue de ce concours et les moyens matériels et humains.
Les charges transférées par le département ou la région feront l'objet d'une dotation de compensation. Même logique pour les digues. Faute d'une telle réforme, nulle avancée ne sera possible, tous se renvoyant la balle. N'oublions pas que 40% des communes françaises sont concernées par ce risque, et 50% de notre potentiel économique. Cessons les bricolages.
Les inondations maritimes posent des problèmes spécifiques. De plus, en cas d'inondation fluviale, le périmètre pertinent n'est pas celui des communes mais celui des bassins. Or les mesures prévues pour les métropoles sont particulières. On recrée des établissements de bassin mais il y a des syndicats de rivières, de fleuves ; et des ententes existent déjà. Heureusement ! La communauté de communes n'est pas le bon échelon.
Ces trois amendements ont-ils été imaginés par nos collègues ou bien sont-ils inspirés par une composante gouvernementale, pour faire passer le contenu d'un autre projet de loi ? Ma commune compte 120 kilomètres de littoral, avec des falaises et des polders. Comment l'État m'accordera-t-il, en cas de transfert de compétence, l'argent qu'il n'a pas dans ses caisses, qui sont vides ? S'agit-il de se débarrasser de cette charge à nos dépens, en avançant masqué, dans un texte sur les métropoles ?
Je ne suis pas homme à me laisser dicter mes amendements. Ceux-ci s'inscrivent dans le prolongement de mon rapport sur les inondations dans le Var. A la différence des projets d'inspiration ministérielle, les financements sont prévus. Sans quoi ce transfert serait une escroquerie. En outre, ma proposition met en place un mécanisme à plusieurs étages. Les syndicats de rivière sont très mal financés car les briques de base, les communes, ne sont pas assez fortes. Avec cet amendement, les intercommunalités se regroupent au sein d'établissements publics d'affluents puis en établissements publics de bassin - car les problèmes de la Durance ne sont pas ceux du Rhône. Renforçons les fondations, faute de quoi il sera impossible d'avancer.
Il s'agit d'une question majeure. M. Collombat a beaucoup travaillé sur les crues de rivière. J'ai été quant à moi rapporteur de la mission Xynthia. Une proposition de loi a d'ailleurs été adoptée à l'unanimité au Sénat, toujours en attente à l'Assemblée nationale...
Le sujet est complexe. Les plans de prévention communaux doivent-ils être transférés aux intercommunalités ? Qu'en sera-t-il des règles d'urbanisme avec les zones noires, rouges, etc. ? Quid des digues ? Le plan digues de l'État ne concerne pas les rivières. Comment seront transférés les fonds d'État ? Et les fonds européens mobilisés dans le cadre de la procédure Barnier ?
Si ! Enfin, comment assurer la coordination des services de l'État ? Autant de questions difficiles à régler au détour d'un amendement.
La création d'une taxe au profit des EPCI qui seront compétents ne risque-t-elle pas de décourager les autres collectivités territoriales d'agir sans ressource affectée ? Or, en la matière, c'est le concours de tous les acteurs qui fait le succès. Je ne suis pas hostile pour autant à la voie explorée par M. Collombat.
Nous avons déjà examiné ces trois amendements après l'article 3, en émettant un avis favorable au premier et défavorable pour les deux autres. Pourquoi ne pas réserver l'ensemble de la question et l'examiner à l'occasion du troisième volet, dans le cadre d'un débat plus serein ?
Nous avons déjà émis un avis favorable à l'amendement n° 628 rectifié bis. Restons fidèles à notre première position. Le débat aura lieu, nous aviserons lors de la navette.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n°628 rectifié bis, défavorable aux amendements n°629 rectifié bis et 630 rectifié bis.
Elle émet un avis défavorable à l'amendement n°341 rectifié.
Article 35
La commission demande le retrait de l'amendement n° 53 rectifié et, à défaut, émettra un avis défavorable.
Article additionnel après l'article 35
L'amendement n° 70 rectifié prévoit que les parts de la commune actionnaire d'une entreprise publique locale, lorsque la compétence correspondante est intégralement transférée à un EPCI, sont cédées à cet EPCI pour plus des deux tiers. L'amendement étend l'application de ces dispositions aux groupements de collectivités actionnaires. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n°70 rectifié.
Article 36
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n°540.
Je demande le retrait de l'amendement n° 258 qui concerne le stationnement des taxis. Il est satisfait par un amendement que j'ai présenté.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 258 et, à défaut, émettra un avis défavorable.
Articles additionnels après l'article 36
L'amendement n° 9 rectifié bis a été adopté à l'unanimité par la commission du développement durable. Louis Nègre avait rédigé un rapport sur le sujet en 2011. L'amendement définit le cadre juridique de la dépénalisation du stationnement et de la transformation en service public du stationnement. C'est un élément essentiel de la politique de mobilité urbaine. Avis favorable.
Il faudra revoir la rédaction de ce texte qui soulève des problèmes de droit.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 9 rectifié bis.
L'amendement n° 772 rectifié est en partie satisfait. Je demande son retrait. Nous sommes d'accord pour travailler encore la question. Le directeur général des collectivités locales m'a indiqué hier que la réflexion sur la dépénalisation du stationnement était prioritaire. La navette sera l'occasion d'avancer.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 772 rectifié et, à défaut, émettra un avis défavorable.
Elle émet un avis favorable à l'amendement de conséquence n°10 rectifié.
Article 37
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°541.
L'amendement n° 587 opère une clarification : le pouvoir de police sur les voiries principales relève de l'intercommunalité.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n°587.
Article 39
Avis défavorable mais, ayant rencontré les organisations syndicales, je comprends leur demande et crois que nous pouvons parvenir à une rédaction rectifiée. Je me tiens à votre disposition pour y travailler avec vous.
